Эколого-правовые проблемы обеспечения безопасности при чрезвычайных ситуациях природного и техногенного характера

51

Размещено на http://www.allbest.ru/

Эколого-правовые проблемы обеспечения безопасности при чрезвычайных ситуациях природного и техногенного характера

ОБЩАЯ ХАРАКТЕРИСТИКА ДИССЕРТАЦИОННОЙ РАБОТЫ

правовой политика чрезвычайный риск

Актуальность темы исследования. Высокие темпы развития техногенной сферы, повышение роли человеческого фактора, рост потребления природных ресурсов, а также отсутствие устойчивой связи «человек - природа - общество» стали причинами множества природных и техногенных катастроф в ХХ и ХХI вв. Человечество, все более вмешиваясь в природную среду и изменяя ее в соответствии со своими растущими потребностями, остается относительно беззащитным перед разрушительным воздействием крупномасштабных чрезвычайных ситуаций природного и техногенного характера.

По данным ООН, за последние 20 лет на нашей планете в результате стихийных бедствий и катастроф погибли более 3 миллионов человек. На территории России в 2005 г. произошло 2720 чрезвычайных ситуаций природного и техногенного характера, в результате чего погибли 5637 человек, пострадали 4 945 523 человека См.: Государственный доклад «О состоянии защиты населения и территорий Российской Федерации от чрезвычайных ситуаций природного и техногенного характера в 2005 году». М.: МЧС России, 2006. С.7.. Эти тенденции имеют сегодня высокие темпы развития, позволяющие с большой долей уверенности полагать, что в XXI в. ситуация не изменится в лучшую сторону, а будет усугубляться, неся новые угрозы существованию и развитию человеческого общества. Эти же тенденции проявляют себя и в России.

Государство обязано принять и принимает на себя основные обязательства, связанные с предупреждением негативных последствий для жизнедеятельности общества, смягчением их наступления и защитой от них населения и территорий.

Явления и катастрофы природного и техногенного характера, опасные для жизни и здоровья людей, окружающей среды, в российской правовой доктрине и законодательстве именуются экологическими бедствиями и чрезвычайными ситуациями. По данным Министерства по делам гражданской обороны, чрезвычайным ситуациям и ликвидации последствий стихийных бедствий РФ (МЧС России), ежегодно доля чрезвычайных ситуаций возрастает на 5-7%. Вместе с ростом числа чрезвычайных ситуаций растет их негативное влияние на окружающую среду.

Ущерб, наносимый чрезвычайными ситуациями здоровью человека и природной среде, вполне сопоставим с ущербом, причиненным загрязнением окружающей среды от обычной деятельности крупных промышленных предприятий.

Однако анализ правового регулирования эколого-правовых проблем обеспечения безопасности при чрезвычайных ситуациях и практики его применения выявил несовершенство законодательства, отсутствие четкой государственной политики, недостатки механизма управления в данной сфере общественных отношений. Действующее законодательство не обеспечивает эффективную защиту экологических прав граждан, соблюдение требований экологической безопасности и адекватное устранение вреда, причиненного окружающей природной среде авариями и катастрофами техногенного и природного характера. Недостаточно учитываются экологические проблемы при осуществлении государственного управления в области снижения рисков чрезвычайных ситуаций и минимизации их последствий.

Актуальность теоретического исследования по обозначенной теме обусловлена необходимостью формирования адекватного потребностям защиты личности, государства и всего общества законодательства и эффективного механизма его реализации при решении эколого-правовых проблем обеспечения безопасности при чрезвычайных ситуациях природного и техногенного характера.

Степень научной разработанности темы исследования. Научное изучение и практическое решение проблем обеспечения безопасности представляет известную сложность, предопределенную тем, что это достаточно новая и динамично развивающаяся в системе отрасли экологического права группа общественных отношений, обладающая такими качественными особенностями организационно-правового, системно-структурного и компетенционного характера, которые диктуют необходимость их исследования как во взаимосвязи с экологическими правоотношениями общего характера, так и во взаимосвязи друг с другом, комплексно. Наиболее заметные научные исследования по проблемам обеспечения защиты населения и территорий от чрезвычайных ситуаций, обеспечения экологической безопасности отражены в трудах ведущих специалистов в области экологического права: А.И. Бобылева, С.А. Боголюбова, М.М. Бринчука, М.И. Васильевой, Н.Н. Веденина, А.К. Голиченкова, О.Л. Дубовик, Н.А. Духно, Т.В. Злотниковой, И.А. Игнатьевой, О.С. Колбасова, И.О. Красновой, О.И. Крассова, В.В. Петрова, Т.В. Петровой, А.С. Шестерюка и других авторов.

Отдельные проблемы правового регулирования обеспечения экологической и промышленной безопасности были освещены в работах Г.И. Азарова, С.Л. Байдакова, В.А. Грачева, В.В. Гущина, В.П. Виноградова, Е.В. Кловач, И.В. Кудриной, В.Н. Лопатина, Г.И. Осипова, Г.П. Серова, В.И. Сидорова и др.

Проблемы управления чрезвычайными ситуациями были рассмотрены в работах Н.И. Архипова, В.В. Кульбы, Б.Н. Порфирьева и др.

Специальные исследования были посвящены отдельным экологическим проблемам обеспечения безопасности при чрезвычайных ситуациях, в частности, правовой режим экологически неблагополучных территорий (А.Н. Горбачев); возмещение вреда, причиненного стихийными бедствиями (А.П. Москалец); проблемы предупреждения стихийных бедствий и ликвидации их последствий (В.А. Евстигнеев) и др.

Труды названных ученых внесли большой вклад в науку экологического права и нашли отражение в настоящем диссертационном исследовании.

Вместе с тем проведенное нами комплексное исследование показало, что в настоящее время эколого-правовые проблемы обеспечения безопасности при чрезвычайных ситуациях природного и техногенного характера, как теоретического, так и практического характера, до настоящего времени не получили достаточного развития в науке и нуждаются в дальнейшем научном осмыслении, а практика их применения - в дальнейшем совершенствовании.

Объектом исследования являются общественные отношения, возникающие в связи с решением комплекса эколого-правовых проблем, возникающих при чрезвычайных ситуациях природного и техногенного характера.

Предмет исследования составляет система правовых и организационных мер, направленных на защиту экологических прав граждан, обеспечение экологической безопасности, охрану окружающей природной среды в процессе предупреждения чрезвычайных ситуаций, действий в их условиях и ликвидацию последствий аварий и катастроф природного и техногенного характера.

Цель и задачи исследования. Цель исследования состоит в том, чтобы на основе комплексного теоретического и эмпирического изучения правовых норм, регулирующих эколого-правовые проблемы обеспечения безопасности при чрезвычайных ситуациях, а также правоприменительной практики на федеральном уровне, уровнях субъектов Российской Федерации и местного самоуправления, сформулировать основные положения государственной правовой политики снижения рисков чрезвычайных ситуаций и смягчения их последствий, выработать предложения по совершенствованию действующего законодательства и механизма государственного управления в данной сфере общественных отношений.

Эта цель достигается посредством решения следующих задач:

- исследование понятийного аппарата, используемого в законодательных и иных нормативных правовых актах для регулирования обеспечения безопасности при чрезвычайных ситуациях;

- выявление роли и специфики механизма действия права в чрезвычайных ситуациях природного и техногенного характера;

- исследование конституционных основ обеспечения безопасности при чрезвычайных ситуациях и действующего законодательства в данной сфере; разработка предложений по совершенствованию эколого-правового регулирования общественных отношений по предупреждению чрезвычайных ситуаций и ликвидации их последствий;

- разработка концепции развития законодательства в сфере защиты населения и территорий от чрезвычайных ситуаций природного и техногенного характера;

- анализ зарубежного опыта регулирования эколого-правовых проблем обеспечения безопасности при чрезвычайных ситуациях;

- комплексное исследование организационного механизма реализации законодательства в области предупреждения и ликвидации чрезвычайных ситуаций на федеральном, региональном и местном уровнях;

- выявление специфики и сущности государственного управления в сфере обеспечения безопасности при чрезвычайных ситуациях;

- исследование системы и функций органов государственного управления в области предупреждения и ликвидации чрезвычайных ситуаций;

- обоснование наиболее эффективных направлений совершенствования механизма управления в данной сфере общественных отношений.

Методологическую основу исследования составляют общенаучные и частнонаучные диалектические методы познания, методы и приемы современной социологии и экономической теории, теории управления. Характер проблем, сформулированных и исследуемых в диссертации, обусловил системно-структурный подход к изучению проблем административно-правовой субординации в системе и структуре органов власти, осуществляющих управления в сфере обеспечения безопасности при чрезвычайных ситуациях. Исследование проводилось на основе метода сравнительного правоведения. Для уяснения современных подходов к исследованию обозначенных вопросов проведены исторический анализ и сопоставление различных методов правового регулирования и управления. Общетеоретические положения конституционного, административного, гражданского, экологического права экстраполированы на конкретные отношения в исследуемой области отношений.

Эмпирической основой исследования послужили зафиксированные в официальной отчетности данные о работе уполномоченных органов исполнительной власти, материалы обсуждений проектов законов, практика деятельности органов государственной власти субъектов Российской Федерации и органов местного самоуправления.

Нормативную базу составили такие основополагающие правовые акты, как: Конституция Российской Федерации Российская газета. 1993. № 237; СЗ РФ. 1996. № 3. Ст. 152; № 7. Ст. 676; 2001. № 24. Ст. 2421; 2003. № 30. Ст. 3051; 2004. № 13. Ст. 1110., федеральные конституционные законы, федеральные законы, указы Президента РФ, постановления Правительства РФ, нормативные правовые акты федеральных органов исполнительной власти, законы субъектов Российской Федерации, нормативные правовые акты органов исполнительной власти субъектов Российской Федерации, нормативные правовые акты органов местного самоуправления, регулирующие общественные отношения в области обеспечения безопасности при чрезвычайных ситуациях природного и техногенного характера.

Теоретической основой исследования являются научные труды специалистов в области теории права, теории управления, ведущих ученых в иных областях знаний. Эти материалы используются прежде всего в качестве базы для формулирования исходных положений и разработки методики исследования. Особое внимание уделено трудам специалистов в области конституционного и административного права применительно к вопросам, затрагиваемым в диссертационном исследовании. Основу работы составили труды ученых, ведущих исследования по широкому кругу вопросов, касающихся охраны окружающей среды, обеспечения экологической безопасности, защиты населения и территорий от чрезвычайных ситуаций природного и техногенного характера.

В работе исследованы положения, сформулированные в работах ученых - специалистов в области экологического права: А.И. Бобылева, С.А. Боголюбова, М.М. Бринчука, М.И. Васильевой, Н.Н. Веденина, А.К. Голиченкова, О.Л. Дубовик, Н.Г. Духно, Б.В. Ерофеева, И.А. Игнатьевой, А.И. Иойрыша, Б.Д. Клюкина, О.С. Колбасова, И.О. Красновой, О.И. Крассова, В.В. Круглова, Г.И. Осипова, В.В. Петрова, Т.В. Петровой, Г.В. Чубукова, Ю.С. Шемшученко, А.С. Шестерюка и других ученых.

Рассмотрение теоретико-правовых проблем осуществлялось на основе трудов ученых-юристов, специалистов в области теории права, конституционного, административного, гражданского права: С.А. Авакьяна, С.С. Алексеева, Г.В. Атаманчука, Г.В. Барабашева, В.В. Баранчикова, И.Л. Бачило, Д.Н. Бахраха, Ю.М. Козлова, Е.А. Козловой, О.Е. Кутафина, Б.М. Лазарева, В.В. Лазарева, А.В. Малько, Н.И. Матузова, Н.А. Михалевой, В.П. Мозолина, Л.А. Морозовой, А.Е. Лунева, И.И. Овчинникова, Ю.А. Тихомирова, Ю.К. Толстого, Б.Н. Топорнина, В.И. Фадеева, В.Е. Чиркина, К.Ф. Шеремета и др.

В ходе исследования были изучены работы специалистов в области теории национальной безопасности России: В.А. Акимова, Н.И. Архипова, Б.Н. Порфирьева, Ю.Л. Воробьева, Е.Г. Грацианского, В.В. Кульбы, В.А. Легасова, Н.А. Махутова, А.А. Прохожева, С.Г. Харченко, Ю.Г. Шпаковского и др.

Научная новизна работы. Работа представляет собой первое комплексное, монографическое исследование эколого-правовых проблем обеспечения безопасности при чрезвычайных ситуациях природного и техногенного характера. В работе на основе многофакторного анализа экологических проблем, имеющих решающую роль в системе национальной безопасности России, разработаны теоретические, организационные и нормативные правовые основы предупреждения негативного воздействия чрезвычайных ситуаций и их последствий на окружающую среду и здоровье населения. На основании проведенного анализа механизма управления обеспечением безопасности при чрезвычайных ситуациях на уровне Российской Федерации, субъектов Российской Федерации и муниципальных образований определена роль права в данной сфере, исследован понятийный аппарат, выработаны предложения, направленные на оптимизацию и совершенствование действующего законодательства и повышение эффективности организационного механизма в сфере снижения рисков чрезвычайных ситуаций природного и техногенного характера и минимизации их экологических последствий.

На защиту выносятся следующие основные положения, отражающие новизну диссертационного исследования:

1. Правовая природа режима чрезвычайных ситуаций природного и техногенного характера, как паллиатива режиму чрезвычайного положения, характеризуется оперативностью, упрощением порядка принятия необходимых организационных, экономических, экологических и социальных мер, направленных на предотвращение и минимизацию последствий чрезвычайных ситуаций, включая систему мер по реабилитации экологически неблагополучных территорий.

2. В настоящее время отсутствует единый, однозначно определенный понятийный аппарат в области обеспечения безопасности при чрезвычайных ситуациях. На фоне множественности определений, таких как: «источник», «причина», «условия», «вид и тип» чрезвычайной ситуации, по-разному трактующихся в законодательных актах и ГОСТах, отсутствует легальное определение таких ключевых понятий как: техногенные и природные чрезвычайные ситуации; экологическое бедствие, стихийное бедствие, экологически неблагополучные территории, зона экологического бедствия. Отсутствуют наиболее важные базовые понятия, такие как: жизненно важные экологические интересы и состояние защищенности жизненно важных экологических интересов, являющихся критерием экологической безопасности населения и территорий. Их предлагается определить через экологические потребности, обеспечивающие достойную жизнь в окружающей среде и понимаемые как необходимый и достаточный уровень качества окружающей среды, который надежно обеспечивает безопасное существование и развитие личности, общества и государства. Под состоянием «защищенности жизненно важных интересов» необходимо понимать такое состояние окружающей природной среды, которое позволяет обеспечивать право граждан на благоприятную окружающую среду; удовлетворять совокупность наиболее важных экологических, экономических и социальных потребностей личности.

Необходимо законодательное закрепление понятийного аппарата, дающего возможность единообразного понимания и применения классифицирующих признаков чрезвычайных ситуаций различного характера и их последствий.

3. В зависимости от характера источника чрезвычайных ситуаций: техногенные, вызванные антропогенной деятельностью человека, и природные - не зависящие от воли человека и являющиеся последствием естественных природных процессов, оцениваются последствия их воздействия на окружающую среду. Чрезвычайные ситуации природного характера вызваны порождающими факторами окружающей природной среды и значимы для самой окружающей среды. Подобные ситуации вызывают негативные последствия для людей, их жизни, здоровья, имущества, охраняемых законом прав. Чрезвычайные ситуации техногенного характера влекут негативные последствия для окружающей природной среды. Для человека важнейшей задачей в случае чрезвычайной ситуации природного характера являются прогнозирование и минимизации ее последствий, а в случае чрезвычайной ситуации техногенного характера - профилактика (нормирование, экспертиза, лицензирование, контроль и т.д.) ее возникновения и устранение негативных изменений в состоянии окружающей среды.

4. Роль права в сфере обеспечения безопасности при чрезвычайных ситуациях проявляется в том, что потребность в праве возрастает, право приобретает догматический, силовой и авторитарный характер. Изменяется содержание и процесс реализации права, приобретающих форму чрезвычайного административного режима особого положения, специфика которого определяется в каждом конкретном случае чрезвычайной ситуации руководителем аварийно-спасательных работ. Такое положение необходимо изменить. Право должно приобрести черты публичности, открытости, процедурности, что необходимо для защиты прав личности в экстремальных ситуациях.

5. Правовые нормы, регулирующие различные аспекты безопасности при чрезвычайных ситуациях, содержатся в различных отраслях права: конституционном, административном, экологическом, гражданском, уголовном и др. Наиболее комплексно и полно правовые нормы в сфере предупреждения и ликвидации чрезвычайных ситуаций аккумулируются в экологическом праве и фактически являются основными и доминирующими в содержании института экологической безопасности населения и территорий.

Вместе с тем в силу совокупности обстоятельств и причин объективного характера (значительный рост числа природных и техногенных аварий и катастроф, увеличение размеров ущерба, причиненного окружающей среде и здоровью населения) и субъективного характера (ведомственный интерес при формировании законодательства; концентрация управленческих функций по нормотворчеству, мониторингу, контролю, надзору, оказанию государственных услуг в руках МЧС России) сформировалась сфера правоотношений, которая позволила возникнуть комплексной отрасли законодательства, определяемой в доктрине как «право чрезвычайных ситуаций». Эта отрасль, хотя и взаимосвязана с другими отраслями, охватывает специфические виды отношений, требующие самостоятельного, юридически своеобразного регулирования.

Предмет отрасли «Право чрезвычайных ситуаций» включает сложный комплекс общественных отношений, возникающих в процессе предупреждения чрезвычайных ситуаций, действий в условии режима чрезвычайной ситуации (либо чрезвычайного положения), ликвидации последствий аварий и катастроф природного и техногенного характера. Данная отрасль регулируется разветвленной системой источников права, как собственных, так и относящихся к другим отраслям законодательства при наличии головного базового комплексного Закона «О защите населения и территорий от чрезвычайных ситуаций природного и техногенного характера». Право чрезвычайных ситуаций частично охватывает экологические отношения, и в этой сфере законодательство о чрезвычайных ситуациях должно развиваться на основе общих принципов, задач и доктрин экологического права.

6. Анализ совокупности документов, носящих стратегический характер, например «Концепция национальной безопасности России», «Экологическая доктрина Российской Федерации», «Концепция перехода Российской Федерации к устойчивому развитию» и другие, показывает необходимость разработки общегосударственной доктрины в сфере снижения рисков чрезвычайных ситуаций и смягчения их последствий, основу которой должна составить правовая доктрина, включающая, наряду с иными компонентами, систему научно обоснованных представлений о формировании правовой политики государства в данной сфере. Эта доктрина должна базироваться на принципах теории устойчивого развития и положениях «Концепции национальной безопасности России» и закреплять, в частности, государственную эколого-правовую политику в сфере обеспечения безопасности при чрезвычайных ситуациях природного и техногенного характера.

7. Элементы эколого-правовой политики в сфере обеспечения безопасности при чрезвычайных ситуациях включают в себя цель, задачи, принципы, механизм координации деятельности субъектов реализации, адекватный механизм финансирования.

Главной целью такой политики должно стать создание оптимального правового механизма регулирования экологических проблем на стадиях предупреждения чрезвычайных ситуаций и ликвидации их последствий, как на краткосрочный период (в период действия административного режима чрезвычайной ситуации), так и на долгосрочный период, учитывая латентный характер последствий чрезвычайных ситуаций.

Достижение этой цели предполагает решение следующих основных задач: формирование в законодательно закрепленных экологических требованиях, направленных на: снижение риска чрезвычайных ситуаций и минимизацию их последствий; правовых гарантий, обеспечивающих соблюдение прав граждан на благоприятную окружающую среду и формирование достаточной юридической ответственности и, в первую очередь, механизма возмещения вреда, причиненного окружающей среде крупномасштабными авариями и катастрофами, вызванными виновными действиями; установление многообразия правовых режимов экологически неблагополучных территорий, детальной процедуры установления и снятия статуса кризисной территории; механизма финансирования мер по реабилитации таких территорий. Достижение указанных целей потребует принятия пакета нормативных правовых актов, последовательно и комплексно обеспечивающих решение эколого-правовых проблем обеспечения безопасности населения и территорий от чрезвычайных ситуаций природного и техногенного характера.

8. Концепция развития законодательства, являющаяся неотъемлемым элементом эколого-правовой доктрины обеспечения безопасности при чрезвычайных ситуациях, включает:

- теоретические основы системы законодательства о чрезвычайных ситуациях;

- оценку существующей законодательной базы в области регулирования проблем безопасности при чрезвычайных ситуациях; сравнительный анализ зарубежного законодательства в данной области;

- уровень и очередность законодательного решения экологозначимых проблем в области предотвращения чрезвычайных ситуаций и ликвидации их последствий;

- выработку единой терминологии и понятийного аппарата для пакета законодательных актов в данной сфере;

- перечень законодательных актов, которые необходимо разработать и принять для комплексного обеспечения безопасности при чрезвычайных ситуациях; последовательность разработки законодательных актов;

- разработку концепции отдельных законодательных актов, согласование положений смежных законов в области обеспечения безопасности при чрезвычайных ситуациях.

9. Анализ действующего законодательства показывает, что в настоящее время отсутствует адекватный правовой механизм регулирования правового режима так называемых «экологически неблагополучных территорий», таких как: зоны экологического бедствия; зоны стихийного бедствия; территории, пострадавшие в результате крупномасштабных техногенных и природных катастроф.

Целесообразно разработать и принять комплексный закон об экологически неблагополучных территориях, определяющий: понятие экологически неблагополучных территорий; их классификацию; порядок придания им соответствующего правового статуса, условия и процедуру снятия указанного статуса; порядок финансирования мер, направленных на реабилитацию негативных экологических последствий в зависимости от категории кризисных территорий.

10. В Российской Федерации ныне реализуется ряд федеральных целевых программ (ФЦП) в том числе в области обеспечения безопасности при чрезвычайных ситуациях, например ФЦП «Снижения рисков чрезвычайных ситуаций и минимизации их последствий». В их содержании недостаточно учтены экологические факторы, в частности, мероприятия по снижению экологических рисков природных и техногенных катастроф, стабилизации экологической ситуации в зонах чрезвычайной ситуации, а также адекватной системы мер, направленных на финансирование мероприятий по выводу пострадавших территорий из кризисного состояния. Разделы «Экологическая безопасность населения и территории» и «Риски возникновения чрезвычайных ситуаций» должны быть практически в каждой ФЦП и соответствовать основным целям, задачам, объему выделяемых ресурсов.

11. Административная реформа изменила систему федеральных органов исполнительной власти, осуществляющих государственное управление в области обеспечения безопасности при чрезвычайных ситуациях и привела к частичному нарушению системных связей в сфере правового регулирования экологической безопасности, умалению роли института экологической экспертизы, единого надзора в экологической сфере, дублированию разрешительных полномочий в сфере обеспечения промышленной безопасности, передаче ряда полномочий на уровень субъектов Российской Федерации и уровень муниципальных образований без соответствующего ресурсного и финансового обеспечения. В результате система государственного управления в области защиты населения и территорий от чрезвычайных ситуаций не корреспондируется с задачами охраны окружающей среды.

Устранение указанных недостатков требует создания самостоятельного федерального агентства, обеспечивающего комплексный подход к экологической безопасности, устранению экологических последствий чрезвычайных ситуаций, вызванных загрязнением или иным негативным воздействием на окружающую природную среду, в том числе и в результате техногенных аварий и катастроф.

12. Анализ системы и функций органов государственного управления в области предупреждения и ликвидации чрезвычайных ситуаций выявил необходимость принятия ряда политико-правовых, организационных и законотворческих решений, к ним можно отнести:

- создание и передача уполномоченному федеральному агентству части функций по предупреждению чрезвычайных ситуаций, включая прогнозирование, лицензирование, декларирование, экспертизу, государственный контроль и надзор за деятельностью объектов повышенной опасности, сосредоточив функции МЧС России на проведении мероприятий по ликвидации последствий чрезвычайных ситуаций; при этом полномочия по долгосрочной реабилитации экологически неблагополучных территорий следует возложить на Министерство природных ресурсов РФ;

- введение эколого-экономических критериев эффективности государственного управления с учетом роста и масштабов чрезвычайных ситуаций, такие как учет предотвращенного ущерба на различных территориальных уровнях, уголовная ответственность за потенциальный и причиненный ущерб, обязательное страхование рисков;

- восстановление в качестве объектов государственной экологической экспертизы технико-экономических обоснований намечаемой хозяйственной деятельности, связанной с повышенными рисками антропогенного воздействия на окружающую среду;

- дальнейшая передача части функций по обеспечению безопасности населения и территорий от МЧС России субъектам Российской Федерации, при этом укрепив системы обеспечения безопасности наиболее значимых для страны потенциально опасных производственных объектов и системы реагирования на аварии общефедерального уровня;

- обеспечение эффективной координации контрольно-надзорных функций органов государственной власти по защите населения и территорий от чрезвычайных ситуаций на всех уровнях власти и управления путем создания информационно- аналитической мониторинговой службы в рамках МЧС России.

13. Анализ действующего законодательства, практики его реализации, государственных концепций и программ в сфере снижения рисков чрезвычайных ситуаций и смягчения их последствий позволяет сделать ряд выводов и обобщений. На уровне высших органов государственной власти происходит разработка новых, более общих и системных целей в сфере обеспечения безопасности при чрезвычайных ситуациях, в частности: намечены контуры долгосрочной стратегии развития страны с учетом концепции техногенного и природного риска, обеспечения устойчивого, безопасного развития: это проявляется в индикативном планировании, переходе на трехлетние плановые циклы, формировании пакета федеральных целевых программ, концепций, доктрин. Определены параметры концепции законотворческой работы в данной области, например в Концепции федеральной системы мониторинга критически важных объектов и потенциально опасных объектов инфраструктуры Российской Федерации.

Вместе с тем необходимо:

- предусмотреть использование методологии «управление риском», включающей моделирование и прогнозирование всей совокупности условий, которые могут привести к негативным экологическим последствиям, в том числе и к чрезвычайным ситуациям;

- дополнить Бюджетный кодекс РФ и Федеральный закон «О государственном прогнозировании и программах социально-экономического развития Российской Федерации» более детальной правовой регламентацией процедуры разработки, приоритетности и комплексности экологозначимых мероприятий, включаемых в целевые программы.

- использовать при разработке программ развития территорий методологию целевого и программно - целевого управления как вероятностную модель минимизации возникновения риска чрезвычайных ситуаций.

14. Управление чрезвычайными ситуациями на муниципальном уровне характеризуется отдельными противоречиями между федеральными законами о полномочиях и ответственности органов местного самоуправления в части исполнения переданных (делегированных) «государственных» функций по защите от чрезвычайных ситуаций. Для устранения указанных противоречий необходимо: обеспечить соответствующими ресурсами органы местного самоуправления, как выполняющих государственные полномочия по защите от чрезвычайных ситуаций, установить новый упрощенный порядок организации управления и механизм действия в чрезвычайных ситуациях на уровне поселений и муниципальных образований в рамках Единой Российской системы предупреждения и ликвидации чрезвычайных ситуаций (далее - РСЧС).

Практическая значимость исследования заключается в том, что предложения и рекомендации, сформулированные в работе, могут быть использованы в правотворческой деятельности, направленной на совершенствование действующего законодательства; в правоприменительной практике органов государственной власти и местного самоуправления в сфере обеспечения безопасности при чрезвычайных ситуациях; в процессе преподавания экологического права в ведущих юридических и технических высших учебных заведениях России и других стран СНГ.

Апробация результатов исследования. Диссертация выполнена на кафедре аграрного и экологического права Московской государственной юридической академии.

Основные выводы и положения, содержащиеся в диссертационном исследовании, обсуждались на кафедре аграрного и экологического права МГЮА, нашли отражение в опубликованных автором монографиях и научных статьях. Результаты исследования использованы автором при: разработке проектов законодательных и иных нормативных правовых актов в сфере защиты населения и территорий от чрезвычайных ситуаций природного и техногенного характера; подготовке аналитических материалов и отчетов в рамках Федеральной целевой научно-технической программы «Безопасность населения и народнохозяйственных объектов с учетом риска возникновения природных и техногенных катастроф» (ФНТП «Безопасность) 1993 - 2001 гг.; подготовке в качестве руководителя проекта «Методические рекомендации для должностных лиц и руководителей муниципальных образований первого и второго уровня по реализации положений Федерального закона от 6 октября 2003 г. № 131 в области защиты населения и территорий от чрезвычайных ситуаций, обеспечения пожарной безопасности и безопасности людей на водных объектах» 2006 г.; реализации проекта МЧС России «Гармонизация законодательства стран - участников СНГ в области обеспечения безопасности при чрезвычайных ситуациях» 2000 - 2002 гг.

Структура диссертационного исследования определяется его предметом и включает введение, четыре главы, заключение и библиографию.

ОСНОВНОЕ СОДЕРЖАНИЕ РАБОТЫ

Во введении обосновывается актуальность и научная новизна темы диссертационного исследования, определяются цели, задачи, объект и предмет исследования, отражаются методологическая, теоретическая и эмпирическая основы исследования, формулируются основные положения, выносимые на защиту, а также определяется практическая значимость работы.

В первой главе «Методологические основы правового обеспечения безопасности при чрезвычайных ситуациях» исследуются проблемы эффективности и достаточности понятийного аппарата, роли права как императивного регулятора отношений в сфере обеспечения безопасности при чрезвычайных ситуациях, правового регулирования общественных отношений в данной сфере в различных отраслях права; позволяющие раскрыть субстанцию феномена чрезвычайных ситуаций.

В первом параграфе «Понятийный аппарат обеспечения безопасности при чрезвычайных ситуациях» обосновывается тезис о том, что одной из важнейших проблем формирования адекватного правового механизма защиты населения и территорий от чрезвычайных ситуациях является наличие достаточного понятийного аппарата, позволяющего обеспечить комплексный, единообразный подход при формировании законодательства в данной сфере общественных отношений.

Диссертант считает, что потенциальная возможность унифицированного подхода к пониманию эколого-правовых проблем и в том числе проблем обеспечения безопасности при чрезвычайных ситуациях тесно связана с необходимостью не только дальнейшего развития и совершенствования законодательства, но и создания механизма адаптации, своеобразного «перевода», в частности, естественно-научной лексики в терминологию нормативного правового характера. Особенно это важно для кризисных ситуаций, требующих немедленной и адекватной реакции как населения, так и органов государственной власти, органов местного самоуправления и должностных лиц, действующих в режиме чрезвычайных ситуаций. Как справедливо отмечает О.Л. Дубовик, к особенностям экологического права относится специфичность терминологии. Многие акты, особенно подзаконные, ведомственные, насыщены естественно-научной терминологией, в первую очередь отражающей понятия и процессы физики, химии, биологии и других наук. «Имеется и второй аспект - специализированность юридического языка в целом, или скорее узкопрофессиональная ориентированность текстов нормативных правовых актов» Дубовик О.Л. Экологическое право. Учебник. М., 2004. С. 10-11. .

Противоречивость, не комплексность, а зачастую и отсутствие необходимой легальной терминологии порождают значительные проблемы, как с позиции эффективности юридической техники при разработке нормативной базы предупреждения и ликвидации чрезвычайных ситуаций, так и с позиции правоприменительной практики. По мнению диссертанта, важнейшая правоприменительная проблема заключается в точной квалификации чрезвычайной ситуации, которая должна определять экономические механизмы в сфере снижения рисков и смягчения последствий чрезвычайных ситуаций, включая компенсационные издержки на восстановление нарушенного экономического и экологического потенциалов пострадавшей территории, проведение экологических мероприятий, оказание помощи пострадавшему населению. Но самое важное - точная юридическая квалификация чрезвычайной ситуации должна определять всю стратегию действий уполномоченных юридических и должностных лиц, а также стратегию поведения населения в зоне чрезвычайной ситуации. Автор считает, что понятие и уровень чрезвычайной ситуации, установленный в соответствии с данной юридической квалификацией, должны определять:

- масштабы и порядок действий органов государственной власти на уровне Федерации, субъектов Российской Федерации, органов местного самоуправления, общественных организаций (например, общественных формирований спасателей), включая определение стратегии и тактики поведения всех юридических лиц и населения в зоне чрезвычайной ситуации;

- характер и порядок действий специально уполномоченных государственных органов в области обеспечения безопасности при чрезвычайных ситуациях, стратегию и тактику их поведения в зоне чрезвычайной ситуации;

- размер и характер государственных компенсаций (финансовых и материальных) пострадавшим территориям (включая восстановление нарушенных свойств окружающей природной среды) и населению из специализированных бюджетных фондов предупреждения и ликвидации чрезвычайных ситуаций;

- размер компенсаций страховых компаний юридическим и физическим лицам при страховании гражданско-правовой ответственности при чрезвычайных ситуациях.

В настоящее время отсутствует единый, однозначно понимаемый понятийный аппарат в области обеспечения безопасности при чрезвычайных ситуациях.

Легальное понятие чрезвычайной ситуации дано в Федеральном законе от 21 декабря 1994 г. № 68-ФЗ «О защите населения и территорий от чрезвычайных ситуаций природного и техногенного характера». Он устанавливает, что чрезвычайная ситуация - это обстановка на определенной территории, сложившаяся в результате аварии, опасного природного явления, катастрофы, стихийного или иного бедствия, которые могут повлечь или повлекли за собой человеческие жертвы, ущерб здоровью людей или окружающей природной среде, значительные материальные потери и нарушение условий жизнедеятельности людей.

Из приведенного понятия мы видим, что наличие возможности наступления определенных данным Законом последствий в связи с экстремальным событием также является важнейшим основанием отнесения его к чрезвычайной ситуации. Вместе с тем законодатель не дает четкого ответа на вопрос, действуют ли перечисленные критерии одновременно, или достаточно одного из них или двух. Диссертант отмечает, что Закон «О защите населения и территорий от чрезвычайных ситуаций природного и техногенного характера» не дает определения понятий значительный материальный ущерб, ущерб здоровью людей или окружающей природной среде, нарушение условий жизнедеятельности людей применительно к условиям чрезвычайной ситуации.

Важность точного правового определения понятийного аппарата обеспечения безопасности при чрезвычайных ситуациях определяется и тем, что оно необходимо для создания оптимального режима деятельности уполномоченных органов как на федеральном уровне, так и на уровнях субъектов Российской Федерации и муниципальных образований. Диссертант полагает, что особую роль в решении данной проблемы играет классификация чрезвычайных ситуаций, которую необходимо рассматривать как основание для выделения различных видов чрезвычайных ситуаций по определенному критерию для решения следующих задач:

- установление единых требований и подходов к предупреждению и ликвидации чрезвычайных ситуаций;

- детализация и учет опасных факторов, которые могут быть источниками чрезвычайных ситуаций;

- разграничение полномочий и ответственности между различными уровнями ответственности по предупреждению и ликвидации чрезвычайных ситуаций;

- создание базы для проведения научно-исследовательских, методических и практических работ предупредительного характера с целью снижения риска чрезвычайной ситуации;

- создание основы для легитимации признания ущерба для населения, окружающей среды от чрезвычайных ситуаций как последствий действий, бездействия организаций и должностных лиц.

Чрезвычайные ситуации в соответствии с Постановлением Правительства РФ от 21 мая 2007 г. № 304 «О классификации чрезвычайных ситуаций природного и техногенного характера» подразделяются на локальные, муниципальные, межмуниципальные, региональные, межрегиональные и федеральные в зависимости от территории, на которой сложилась чрезвычайная ситуация и нарушены условия жизнедеятельности людей (зона чрезвычайной ситуации); количества людей, погибших или получивших ущерб здоровью; либо размера ущерба окружающей природной среде и материальных потерь.

Данную классификацию диссертант считает не очень удачной по следующим причинам:

- при определении вида чрезвычайной ситуации используются одновременно несколько разнотипных критериев, что на практике вызывает множество проблем, связанных с приданием такой ситуации официального статуса;

- достаточно сложно определить ущерб окружающей среде, так как в экологическом законодательстве и законодательстве о защите населения и территорий такого понятия не содержится. В федеральном законе «Об охране окружающей среды» определяется вред окружающей среде как негативное изменение окружающей среды в результате ее загрязнения, повлекшее деградацию естественных экологических систем;

- «нарушение условий жизнедеятельности» также не может быть определено, так как не выработаны критерии, характеризующие необходимые условия жизнедеятельности;

- отсутствует такая категория, как трансграничная чрезвычайная ситуация, что не соответствует современным реалиям, когда чрезвычайная ситуация происходит за пределами территории Российской Федерации, но поражающие факторы оказывают негативное воздействие на окружающую среду и здоровье населения России.

По мнению автора, для реализации эффективной законотворческой политики в области защиты населения и территорий от чрезвычайных ситуаций следует:

- специально выделить и определить базовые понятия «опасность» и «безопасность» как правовые категории равнозначно применимые к человеку, населению, территории, природной среде и отдельным ее компонентам, развитию и, или «устойчивости», жизнеобеспечения;

- сформулировать и закрепить в законодательстве такие понятия как техногенные и экологические факторы опасности, уточнить понятия «причина», «источник», «угроза», «экологическая опасность» с учетом комплексной оценки опасностей;

- унифицировать терминологию, применяемую в ведомственных нормативных актах, прибегнув к изданию специального глоссария терминов по экологической безопасности и чрезвычайным ситуациям.

- внести изменения в базовый Федеральный закон «О защите населения и территорий от чрезвычайных ситуаций природного и техногенного характера» в части принятия дополнительного раздела «Понятия и определения». Принять специальный технический регламент «Термины и определения в области обеспечения безопасности от чрезвычайных ситуаций природного и техногенного характера».

Во втором параграфе «Значение права в обеспечении безопасности при чрезвычайных ситуациях» диссертантом обоснована необходимость изучения действия права в чрезвычайных ситуациях для определения того, какие стороны таких ситуаций релевантны к формированию и реализации права, как они влияют на эти процессы, на их организационно-ресурсную основу, как сказываются на правовом поведении субъектов, а следовательно, на результативности права.

Право выступает как система правовых актов, совокупность норм, устанавливающая субъективные права и обязанности, т.е. полномочия, которыми обладают физические и юридические лица, иные субъекты в рамках не только правоотношений, но и вне их, как некоторый принятый порядок отношений, действий, реакций и т.д.

Сложность определения роли права в формировании принципиально нового подхода к системе «человек - природа» представляется не «внутренней» проблемой, как отмечает А. Шестерюк, а «принципиальной методологической трудностью эколого-правовой теории; не в присутствии “субъективного фактора”». Шестерюк А,С. Экологическое право: вопросы теории и методологии анализа. СПб., 2000. С.15.

Диссертант отмечает, что важной проблемой является определение места права как регулятора общественных отношений в суперсистемах, к которым принадлежат отношения: человек - общество - природа - антропогенная среда.

Причины и источники экологических проблем кроются в большинстве случаев не в естественных экологических процессах, а в непонимании сущности, смысла и целей человеческой деятельности. Автор полагает, что коль скоро проблемы чрезвычайных ситуаций в большей степени порождены нами самими и являются прямым результатом антропогенной деятельности, необходимо не столько устранять последствия, сколько предупреждать их появление, не только ограничивать природопользование, но исходить из примата жизни, примата неразрывности законов развития человека и природы.

Роль права в решении экологических проблем не вызывает острых дискуссий, другое дело - право чрезвычайных ситуаций, или правовые проблемы экологической безопасности. Здесь не существует общепризнанной точки зрения и устоявшихся мнений, но есть много вопросов теоретического, практического и методологического характера. Прежде всего хотелось обратить внимание на сам предмет правового регулирования. Отношения, складывающиеся в фазе как «предупреждения» так и «ликвидации» чрезвычайных ситуаций, носят крайне выраженную специфику. Любая чрезвычайная ситуация усиливает потребность в четком, жестко определенном поведении, направленном на преодоление и ликвидацию последствий.

Чрезвычайная ситуация должна устраняться, преодолеваться, т.е. целенаправленно, с помощью дополнительных усилий, удерживаться в некоторых рамках и на этой основе трансформироваться в нормальную, естественную ситуацию.

Законодатель должен прежде всего оценить потенциальную опасность чрезвычайной ситуации, риск как неизбежного явления, сопутствующего технологическому этапу развития общества. Целью законодательства и, следовательно, права в области предупреждения чрезвычайных ситуаций является, по мнению диссертанта, избрание определенной, наиболее эффективной государственной экологической, социально-экономической, научно-технической стратегии развития государства.

Далее диссертант отмечает, что право чрезвычайных ситуаций как никакая другая сфера правового регулирования нуждается в реальном и постоянном подтверждении и отстаивании доктрины прав личности, несмотря на очевидную опасность чрезвычайных ситуаций.

Поэтому мы называем его «обязывающим», а не «дозволительным» правом. Действительно, особый режим деятельности, особые отношения не предполагают широкой свободы выбора и соблюдения большого числа демократических институтов поддержки. Напротив, свободы временно ограничиваются, права (во время установления режима чрезвычайного положения или чрезвычайной ситуации) государственных органов и государства в целом расширяются. Это нередко дает импульс к наращиванию принудительного воздействия, ужесточению принудительных мер и инструментов. И тогда процесс, который с помощью обязывающих юридических средств, как казалось, должен был бы привести к наступлению запрограммированного результата, прерывается, и ожидаемый результат не наступает. Нормальные, привычные условия жизнедеятельности сменились на необычные, экстремальные, а наше сознание (тем более, юридические институты) продолжают работать в прежнем режиме.

Диссертант отмечает, что императивность и догматизм права не отрицают, а наоборот, предполагают дискретность и вариабельность поведения при чрезвычайных ситуациях в зависимости от их характера, масштабов, локализации, величины ущерба и количества пострадавших людей.

Существующий уровень правового регулирования требует консолидации правовых институтов прежде всего экологического права, административного права, нормативов и правил безопасности, управления риском в некий единый блок законодательства со своей соподчиненностью и институциализацией правовых форм. Консолидация права неразрывно связана с системностью права. В развитых правовых системах на общественную жизнь эффективно воздействуют не отдельно взятые, сравнительно изолированно существующие правовые нормы, иные правовые средства (хотя бы и приведенные в устойчивые, институализированные правовые формы), а законодательные системы, комплексы, отрасли порой довольно сложно организованные. Именно через системы правовых средств обеспечивается многостороннее правовое воздействие на общественные отношения, складывающиеся в многообразии форм осуществления безопасности. В законодательстве о чрезвычайных ситуациях учитываются интересы различных субъектов, в полной мере реализуются в юридическом и социальном плане глубокие правовые начала, надежно юридически гарантируются правовые позиции субъектов. Закономерно возникает вопрос о необходимости не только отраслевой специализации законодательства о чрезвычайных ситуациях, но и необходимости его кодификации.

Во-первых, уже можно говорить о формировании отдельной ветви законодательства чрезвычайных ситуаций природного и техногенного характера.

Во-вторых, следует отметить постепенное расширение понятия «чрезвычайные ситуации» и применимость категорий «экологическая безопасность» и «оценка риска» как синтетической, комплексной отрасли законодательства, вбирающего в себя и чрезвычайные ситуации. Если в настоящее время сложно объединить в одну отрасль законодательства всю совокупность актов по экологической, технологической, промышленной безопасности, рискам, чрезвычайным ситуациям, то кодификация законодательства будет весьма эффективна прежде всего в практическом плане.

Соединить правовые средства, используемые при формировании законодательства чрезвычайных ситуаций во взаимосвязанные комплексы, в целостные системы можно при помощи нормативной формы, точнее, при помощи последовательного принятия системы последующих, правоприменительных нормативных документов, в особенности кодифицированных, которые в первую очередь затрагивают содержание права, саму правовую материю. С этой точки зрения суть кодификации законодательства о чрезвычайных ситуациях заключается в подготовке и формировании более широких нормативных обобщений, иными словами, в строго определенной систематизации действующего законодательства в данной сфере общественных отношений.

Кодифицированные документы по чрезвычайным ситуациям должны включать самый разносторонний нормативный материал, разбросанный по отдельным, не связанным друг с другом отраслям права и дополненный семантически четким понятийным аппаратом. Следующим шагом станет создание теории права чрезвычайных ситуаций и систематизация всего массива законодательства в данной сфере общественных отношений.