Организационные основы местной власти в РСФСР в период НЭПА

Размещено на http://www.allbest.ru/

Автореферат

диссертации на соискание ученой степени доктора юридических наук

Специальность 12.00.01 - теория и история права и государства; история учений о праве и государстве

Организационные основы местной власти в РСФСР в период НЭПА

Ящук Татьяна Федоровна

Москва 2008

Работа выполнена на кафедре теории и истории государства и права

Омского государственного университета им. Ф.М. Достоевского,

обсуждена и рекомендована к защите сектором истории государства, права и политических учений Института государства и права РАН РФ

Научный консультант: доктор юридических наук, профессорЛаптева Людмила Евгеньевна

Официальные оппоненты: доктор юридических наук, профессор

Кодан Сергей Владимирович

доктор юридических наук, профессор

Овчинников Иван Иванович

доктор юридических наук, профессор

Шамба Тарас Миронович

Ведущая организация: Российский государственный

университет дружбы народов

Защита состоится 28 октября 2008 года, в часов на заседании диссертационного совета Д.002.002.07 при Институте государства и права РАН по адресу: 119991, Москва, ул. Знаменка, 10.

С диссертацией можно ознакомиться в библиотеке Института государства и права РАН

Автореферат разослан «______» ____________2008 г.

Ученый секретарь

диссертационного совета Н.Н. Ефремова

1. Общая характеристика работы

Актуальность темы диссертационного исследования

В последние годы советский этап в развитии государства и права России достаточно редко выступает объектом глубокого научного анализа юристов. Необоснованно ставится вопрос о том, чтобы сократить соответствующий раздел университетского учебного курса. Между тем, советское государство и право были своеобразным следствием и продолжением имперского этапа развития страны, и без научного осмысления его истоков и особенностей невозможно верно определить вектор дальнейшего развития отечественной государственности.

Особый интерес представляют переходные этапы, когда в политико-правовой и социально-экономической системах сочетались разные институты и уклады. Такие исторические моменты, к числу которых относится и период нэпа, требуют внимательного изучения.

В современных условиях реформирования системы местного самоуправления исторический опыт разграничения властных полномочий между отдельными уровнями публичной власти приобретает особую актуальность. Применительно к советскому периоду истории государства и права такая проблематика относится к разряду наименее разработанных. В советском государстве, изначально построенном на централистских началах, выделение специфики местного управления не представлялось особенно важным. Большинство авторов, занимаясь проблемами местного самоуправления и обращаясь к исторической ретроспективе вопроса, не считает необходимым останавливаться на советском периоде, поэтому ограничивается характеристикой дореволюционного самоуправления. Советы оцениваются как местные органы государственной власти, являющиеся структурной частью единого централизованного аппарата управления.

Лишь в новейших публикациях отмечается сохранение и развитие уже на иной основе элементов местного самоуправления в советском государстве эпохи нэпа. Местные Советы в рамках такой интерпретации предлагается рассматривать как сочетание элементов государственной власти и самоуправления Акмалова А.А. Особенности правового регулирования и организации местного самоуправления в Российской Федерации: теоретико-методологический аспект. Дис…докт. юрид. наук. М., 2003; Емельянов Н.А. Местное самоуправление в Российской Федерации (конституционно-правовой и институциональный анализ). Дис…докт. юрид. наук. М., 1998; Мокрый В.С. Местное самоуправление в Российской Федерации как институт публичной власти в гражданском обществе. Самара, 2003; Кружков А.В. Местное самоуправление как институциональный фактор становления гражданского общества в Российской Федерации. Дис…докт. полит. наук. М.. 2005; Постовой Н.В. Местное самоуправление: история, теория, практика. М., 1995; Шугрина Е.С. Муниципальное право. Новосибирск, 1995. . Признание дуалистической природы местных Советов позволяет утверждать, что их организация и компетенция строились с соблюдением принципов самоуправления, хотя и существенно деформированных в советских условиях. Изучение отечественного опыта организации местной власти в различных исторических обстоятельствах позволяет оспорить мнение, что проблемы, возникшие в ходе осуществления муниципальной реформы в Российской Федерации, вызваны традиционной предрасположенностью страны к централизации государственного управления, отсутствием устойчивых практик самоорганизации населения, низким уровнем развития гражданских инициатив.

Отдельные аспекты заявленной к исследованию темы предоставляют новые возможности для теоретического осмысления и практического разрешения задач современного муниципального строительства. Так, адекватная научная оценка механизма правового регулирования имущественных, земельных, финансовых, налоговых отношений в 1920-е гг. дает возможность избежать трудностей, связанных с составлением земельного кадастра, единого реестра объектов недвижимого имущества, созданием сбалансированных местных бюджетов в Российской Федерации.

Диссертационное исследование восполняет пробелы в истории муниципального права, интерес к которой значительно возрос в последние годы. Изучается богатое научное наследие и практическая деятельность ученых и специалистов, работавших в советских научных учреждениях и государственном аппарате в период нэпа. Многие из них оказались необоснованно репрессированы в 1930-е гг., а их научные достижения незаслуженно забыты. Примером удачного заполнения искусственно возникших лакун в истории муниципальной науки служит почти одновременное переиздание в Москве, Обнинске и Екатеринбурге труда Л.А Велихова «Основы городского хозяйства» Велихов Л.А. Основы городского хозяйства. М., 1928. . Работа Т.М. Говоренковой «Читаем Велихова вместе», включающая фрагменты книги «Основы городского хозяйства», и сопровождающаяся ссылками на современное российское законодательство и практику местного самоуправления, продемонстрировала актуальность идей ученого Говоренкова Т.М. Читаем Велихова вместе. М., 1999..

Объект исследования

Объектом исследования выступают общественные отношения, связанные с формированием и функционированием органов местной власти, развивающиеся на протяжении 1921-1929 гг. В исследуемый период они получили надлежащее законодательное регулирование, которое, с одной стороны, было нацелено на включение местных Советов в единую иерархически структурированную систему органов государственного управления, а с другой стороны, закрепляло за ними организационную обособленность и самостоятельную компетенцию.

Предмет исследования

Определение предмета исследования обусловлено юридическим дискурсом изучения местной власти. В условиях государства, основанного на единстве системы Советов, ее организация оказалась тесно взаимосвязана с созданием национальных автономий, административно-территориальным устройством государства. Стремясь отграничить предмет исследования, автор сосредоточил внимание на организационно-правовой стороне формирования и деятельности сельских и городских Советов, съездов Советов и их исполкомов, образованных в административно-территориальных единицах, а также сохранившихся в первой половине 1920-х гг. революционных комитетов.

Территориальные рамки исследования охватывают РСФСР в исторически существовавших в 1920-е гг. границах, которые частично не совпадают с границами современной Российской Федерации.

Хронологические рамки работы определены на основании устоявшейся периодизации истории отечественного государства и права, где в качестве самостоятельного выделяется период 1921-1929 гг., когда советская государственность развивалась под воздействием нэпа. На существенные особенности в организации местной власти в это время обращалось внимание еще в публикациях 1920-х гг. В современных изданиях также подчеркивается своеобразие данного периода, обозначаемого термином «собирание коммун». Децентрализацию власти и введение хозяйственного самоуправления на местах связывают преимущественно с городским управлением, в структуре которого выделяют и подчеркивают роль коммунальных отделов.

Несмотря на историческую непродолжительность, исследуемый период отличается содержательным разнообразием. Его начало связано с организационным укреплением местного управления, подведением под его деятельность законодательных основ, упрощением и упорядочением внутренней структуры местных учреждений, уточнением их правого статуса и взаимоотношений с центральным государственным аппаратом.

Стабилизация политической и социально-экономической обстановки в стране, достигнутая к 1923-24 гг., обусловила переход к новому этапу в развитии местного управления, который характеризуется попытками его территориальной реорганизации с целью обеспечения хозяйственной самостоятельности новых территориальных единиц, отграничением местного имущества, выстраиванием цельной системы местных бюджетов. Продолжился процесс законодательной регламентации, определявшей порядок формирования местных органов, закрепления их компетенции.

В конце 1920-х гг. государственно-правовая модель местного управления подвергается пересмотру. В наибольшей степени это коснулось низового уровня управления, функционирующего в крестьянской среде. В городах существенно ограничивались имущественные правомочия коммунальных отделов. Местные органы, действовавшие на уровне административно-территориальных единиц, встраивались в жесткую иерархическую систему государственного управления.

Цель диссертационного исследования заключается в том, чтобы с использованием историко-правового анализа совокупности проблем, связанных с организацией и деятельностью местной власти, выявить ее принципы, систему и способы формирования, определить правовую, территориальную, имущественную и финансовую основы местного управления; показать особый статус действующих на местном уровне властных учреждений.

Задачи диссертации логически вытекают из поставленной цели и заключаются в следующем:

- выявить основные научно-методические центры изучения проблем местного управления и самоуправления в период нэпа;

- выделить обозначившиеся в отечественном правоведении 1920-х гг. научные позиции и направления в исследовании местного управления и самоуправления и раскрыть их содержание;

- определить значимые источники права, показать роль каждого из них в регулировании общественных отношений, связанных с организацией местной власти;

- исследовать систему органов местной власти и ее отдельных элементов, отметить специфику принципов, положенных в основу ее формирования; проследить эволюцию структуры и функций местного аппарата на каждом уровне и всей системы в целом;

- показать различие подходов, применяемых к созданию местных органов, образуемых в границах административно-территориальных единиц, и в пределах поселений;

- проследить процесс подготовки и реализации новой модели административно-территориального деления государства, вскрыть его противоречивый и незавершенный характер;

- проанализировать имущественные права местных Советов, рассмотрев их статус в качестве юридических лиц, выделить виды местного имущества;

- реконструировать модель организации местных финансов в период нэпа, уделив особое внимание местным бюджетам, как основной формы их структурирования, изучить доходы и расходы местных бюджетов.

Степень научной разработанности проблемы

Заявленная к исследованию тема входит в предмет истории отечественного государства и права, а также истории государственного и муниципального права.

Наиболее продуктивный и в то же время противоречивый период в изучении местного управления приходится на 1920-е гг. В организационном плане это проявлялось в сохранении очагов дореволюционных научных школ и одновременном создании специальных юридических научных учреждений, приоритетной целью которых объявлялся анализ развития советского государства и права. В теоретическом плане это выразилось в формировании двух исследовательских направлений, которые можно обозначить как «государственное» и «муниципальное».

В рамках первого, развиваемого, прежде всего, в научных юридических институтах, местное управление рассматривалось как низовой уровень государственного управления. В результате объектом исследований становились форма государственного устройства, особенности советского государственного аппарата, чему и были посвящены работы И.Н. Ананова, К.А. Архипова, Г.С. Гурвича, Д.А. Магеровского, М.А. Рейснера, А.М. Турубинера и других авторовАнанов И. Национальный момент в районировании Юго-Востока// Власть Советов. 1924. №3-4; Архипов К. Советские автономные области и республики. М., б/г; Гурвич Г.С. История Советской Конституции. М., 1923; Магеровский. Союз Советских социалистических республик. М., 1923; Рейснер М.А. Государство буржуазии и РСФСР. М., 1923; Турубинер А.М. Государственный строй РСФСР. М., 1923. . Относительно обособленную группу представляли публикации, связанные с административно-территориальными реформами, где рассматривались проблемы территориальной организации государства, ее соотношения с принципами экономического районирования, изучалась структура местных учреждений и предлагались способы ее рационализации Горохов В. Организация территории сельских Советов // Советское строительство. 1929. №2; Дурденевский В. О «соответствии» административно-территориальных единиц // Советское право. 1925. №6; Игнатьев В. Строительство новой волости //Власть Советов. 1924. №3-4..

Потребность ускоренного изучения опыта советской государственности в связи с обозначившимся в середине 1920-х гг. курсом на разграничение властных полномочий между отдельными уровнями советского аппарата способствовала зарождению особой научной отрасли, получившей затем название «советское строительство». Начало ее обособления относится к первым годам советской власти, а причиной возникновения считается отсутствие самостоятельных отраслей государственного, административного и финансового права Фадеев В.И. Советское строительство как наука: становление и развитие (1917-1936 гг.). М., 1976.. Отмечается, что «советским строительством охватывалась тогда, по существу, вся совокупность действующих законов и иных нормативных актов в области организации и деятельности органов власти и управления, социально-культурного строительства, национальных отношений, финансово-бюджетной деятельности и т. д.»Лепешкин А.И., Уманский Я.Н. О соотношении наук государственного права и советского строительства // Правоведение. 1976. №5. С.49..

В рамках общего научного направления происходит отграничение той области, предметом изучения которой выступают исключительно местные советские органы, что в полной мере демонстрируют работы А. Г. Белобородова, С.М. Бродович, М.Ф. Владимирского, Г.С. Михайлова, М. Д. Резунова и других авторов Белобородов А. О сельских Советах// Власть Советов. 1924. №2; Бродович С. Съезды Советов и губисполкомы. М., 1928; Владимирский М.Ф. Организация советской власти на местах. М., 1921; Михайлов Г.С. Местное советское управление. М., 1927; Резунов М.Сельские советы и земельные общества. М., 1928. . Большинство же изданий посвящено изучению советских учреждений определенного уровня - губернского, городского, волостного и т.п. С середины 1920-х гг. в связи с осуществлением политики «нового курса», направленной на укрепление низового советского управления особый исследовательский интерес вызывает организация и функционирование сельских, волостных и районных учреждений. Задача таких работ, нацеленных не столько на научный анализ, сколько на выработку конкретных практических рекомендаций по совершенствованию советского аппарата, обусловила их содержание. Основное внимание отводилось описанию и систематизации локального опыта советского управления, составлению комментариев к законодательным актам, выявлению механизма правового воздействия на крестьянскую общину. Определение предмета науки советского строительства, соотношение его с предметом других юридических наук, прежде всего государственного права, продолжалось вплоть до разрушения советской государственной системы.

Муниципальное направление представлено работами Л.А. Велихова, М.Д. Загряцкова, С.А.Котляревского, В.Н. Твердохлебова, С.А. Сиринова, М.Н. Петрова, а также фундаментальным трудом - «Энциклопедия местного управления и хозяйства» Загряцков М.Д. Что такое муниципальный социализм. М., 1917; Котляревский С. Бюджет и местные финансы. М., 1926; Петров М. Муниципальные задачи социализма. М., 1918; Сиринов М.А. Местные финансы. М., 1926; Твердохлебов В.Н. Местные финансы. М., 1927; Энциклопедия местного управления и хозяйства. М. -Л., 1927. . В данном случае местные Советы интерпретировались как органы местной власти с чертами, присущими учреждениям местного самоуправления.

Отечественный муниципализм 1920-х гг. относится к уникальным исследовательским проектам. Его методологическую основу составила государственная теория местного самоуправления, сложившаяся в России в конце XIX - начале XX вв. под влиянием европейской политико-правовой идеологии. Самым цитируемым из дореволюционных авторов в сочинениях 1920-х гг. стал Н.И. Лазаревский, а данное им определение самоуправления как децентрализованного государственного управления получило поддержку и развитие. Так, Л.А. Велихов полагал, что с точки зрения марксизма, местное самоуправление - это государственное управление каким-либо кругом дел на местах, образуемое посредством избрания уполномоченных на то лиц от господствующего класса местного населения. Признавая отсутствие в марксистской литературе развернутой теории местного самоуправления и, допуская ее разработку в перспективе, Л.А. Велихов, считал, что ее можно будет обозначить как социально-классовую теорию местного самоуправления Велихов Л.А. Указ. соч. С.239..

Муниципальное направление характеризует смещение исследовательских акцентов: практически не рассматриваются вопросы избирательного права, партийного ресурса кадровой политики и иные «политизированные» сюжеты, зато глубокому и детальному анализу подвергаются правовые отношения, связанные с местным имуществом, хозяйственной компетенцией, финансовой обеспеченностью органов местной власти. Обозначившаяся исследовательская традиция, сохраняла значительную преемственность с дореволюционной муниципальной наукой, но плохо сочеталась с основополагающими принципами государства диктатуры пролетариата и была прервана в период оформления тоталитаризма.

Эволюция политического режима значительно сократила даже организационные возможности продуктивной научной деятельности в рассматриваемой сфере. В конце 1920-х гг. была реорганизована сеть юридических научных учреждений, упразднено НКВД РСФСР. Закрылись многие юридические журналы, ликвидированы негосударственные издательства. Очередным реформам подверглось юридическое образование, прошли чистки профессорского состава, устанавливался жесткий диктат государства над структурой и содержанием учебного процесса.

Местные Советы противопоставлялись буржуазным муниципальным учреждениям, запрещались любые аналогии советского и буржуазного государственного аппарата. В юридических сочинениях обосновывались принципы республики Советов, доказывалось единство советской власти, всячески подчеркивалось своеобразие советского государства, категорически отвергалось разграничение государственного управления и местного самоуправления.

В 1960-1980-е гг. приращение научного знания, связанного с изучением советского опыта местного управления, велось преимущественно в рамках науки советского государственного права. В работах С. А. Авакьяна, Г.В. Барабашева, А.И. Кима, Ю.С. Кукушкина, О.Е. Кутафина, А.И.Лукьянова, С.И. Русиновой, В.А. Рянжина, В.И. Фадеева, К.Ф. Шеремета и других ученых Авакьян С.А. Правовое регулирование деятельности местных Советов. М., 1974; Барабашев Г.В., Шеремет К.Ф. Советское строительство. М., 1988; Ким А.И. Советское избирательное право. М., 1965; Лепешкин А.И. Советы - власть трудящихся. 1917-1936. М., 1964; Лукьянов А.И. Развитие законодательства о советских представительных органах власти (некоторые вопросы истории, теории и практики). М., 1978; Советское конституционное право/ Под ред. С.И. Русиновой и В.А. Рянжина. Л., 1975. , в обобщающих трудах по советскому государственному праву, учебных курсах предметно рассмотрены вопросы избирательного законодательства, организационной структуры и компетенции местных Советов. В научный оборот вводился значительный массив нормативного материала, относящегося к ранним периодам истории местных Советов, анализировались научные публикации 1920-х гг., что, ввиду малодоступности этой группы источников, само по себе представляло большую научную ценность. Исследователи немало потрудились над разработкой категориального аппарата государственного права, углублением и расширением проблематики данной науки.

Отдельные аспекты, связанные со становлением местного советского управления, затрагивались в историко-правовых исследованиях И.А. Исаева, А.П. Косицына, В.М. Курицына, Е.А. Скрипилева, А.С. Смыкалина, Л.А. Стешенко, В.М. Сырых, Т.М. Шамбы, О.И. Чистякова История советского государства и права: В 3 т. / Под ред. А.П. Косицына. М., 1985. Т.3; Курицын В.М. История государства и права России 1929-1940. М., 1998; Скрипилев Е.А. О некоторых вопросах истории советского государства и права // Из истории советского государства и права. М., 1989. С.22-36; Смыкалин А.С. Органы специальной юрисдикции в системе Народного комиссариата юстиции в 1920-е годы // Актуальные проблемы историко-правовой науки. Межвузовский научный сборник. Саратов, 1988. С. 47-65; Стешенко Л.А., Шамба Т.М. История государства и права России. Академический курс в 2 т. М., 2003. Т.2; Сырых В.М. История государства и права России: советский и современный периоды. М., 1999; Чистяков О.И. Становление «Российской Федерации» (1917-1922). М., 2003..

Политической системе советского общества, особенностям государственного развития СССР и РСФСР посвящены работы Н.Верта, Е.Г. Гимпельсона, В.П. Дмитриенко, Т.Н. Коржихиной, А.Г. Кушнира, А.Б. Макарова, Н.Б.Орлова, В.Кульски, Ф.Мауера, Х. Альтрихтера и других авторов Верт Н. История советского государства. 1900-1991. М., 1991; Гимпельсон Е.Г. Нэп и советская политическая система 20-е годы. М., 2000; Коржихина Т.Н. Государственные учреждения СССР. М., 1986; Кушнир А.Г. Демократическая альтернатива середины 20-х годов. М., 1989; Макаров В.Б. Советское государственное управление первого десятилетия: эволюция системы. Н-Новгород, 2002; Формирование административно-командной системы, 20-30-е годы/ Отв. ред. В.П. Дмитриенко. М., 1992; Нэп: экономические, политические и социокультурные аспекты / Отв. ред. А.С. Сенявский. М., 2006; Kulski W. W. The soviet regime communism in Practise. Syracuse, 1954; Sowjetische Innerpolitik Triebkrafte und Tendenzen / Herausgegeben von R. Lowenthal und B. Meissner. Stuttgart- Berlin, 1968; Meyer F. UdSSR. Gesicht einer Weltmacht, vom selbstzerstoririschen Drang nach uberlegenheit. Hamburg, 1986; Altrichter H. Russland 1917. Ein Land auf der Suche nach sich selbst. Paderborn, 1997. . В них подчеркивается единство системы советского управления, сосредоточение политических функций у правящей партии.

Написанные на ином эмпирическом материале, сочинения Л.Е. Лаптевой, Н.Н.Ефремовой, Г.А. Герасименко, В.В. Куликова, В.А. Нардовой и других исследователей имеют важное методологическое и теоретическое значение, поскольку обозначают круг проблем, который составляет предмет истории муниципального права. Местное управление и самоуправление изучается в контексте организации публичной власти. В оборот возвращается понятия «местное сообщество», выделяются каналы и способы взаимодействия местной власти с теми субъектами, для управления которыми она создается, компетенция местных органов характеризуется через определение круга вопросов местного значения Еремян В.В. Муниципальная история России (От Киевской Руси до начала ХХ века). М., 2003; Лаптева Л.Е. Региональное и местное управление в России (вторая половина XIXв.) М., 1998; Лаптева Л.Е. Местное управление в пореформенной России. 1864-1905: Историко-правовое исследование. Дис…докт. юр. наук. М., 2001; Ефремова Н.Н. История земства и перспективы развития местного самоуправления // Государство и право. 1993. №11; Нардова В.А. Самодержавие и городские думы в России в конце. XIX- начале XX века. СПб., 1994. Институты самоуправления: историко-правовое исследование / Отв. ред. Л.С. Мамут. М., 1995. .

Авторы современных публикаций по муниципальному праву С.А. Авакьян, И.В. Выдрин, А.Н. Дементьев, М.А. Краснов, А.Н. Кокотов, А.Н. Костюков, О.Е. Кутафин, И.И. Овчинников, Н.В. Постовой, В.Н. Фадеев, Е.С. Шугрина, а также зарубежные ученые рассматривают местное самоуправление как особый публично-правовой институт. Его изучение ведется с различных позиций: через форму децентрализации власти; обладания местного самоуправления собственными предметами ведения или, напротив, наделения государственными полномочиями; особой общинной корпорации и в других ракурсах Кокотов А.Н. Муниципальное право в российском праве: понятие, назначение и структура// Правоведение. 2004. №3; Костюков А.Н. Муниципальное право как отрасль российского права. М., 2003; Краснов М.А. Местное самоуправление: государственное или общественное // Советское государство и право. 1990. №10; Кутафин О.Е., Фадеев В.И. Муниципальное право Российской Федерации. М., 1997; Овчинников И.И. Местное самоуправление в системе народовластия. Т.1. М., 1999; Hesse K Grundzuge des Verfassungsrechts des Bundesrepublik Deutschland. Heidelberg, 1999; Wurzel. Gerneinderat als Parlament. Wuerzburg, 1975; Lokal Government in Liberal Democracies. L., N., Y., 1993..

Особый интерес представляют выводы исследователей о соотношении государственного управления и самоуправленческих начал в переходные периоды, когда неустойчивое положение местного самоуправления (особенно остро проявляющееся в финансовой сфере) и его зависимость от центральной государственной власти приводят к кризису данного института, что в свою очередь становится предпосылкой укрепления централизованного государства и становления тоталитарного режима Hesse J. J., Ellwein T. Das Regirungsystem der Bundesrepublik Deutschland. B.1. Opladen/ Wiesbaden, 1997. S. 72-73; Kommunale Selbstverwaltung, Munchen, 1995. S. 7. .

Источниковая база исследования включает широкий круг документов, которые можно классифицировать по различным основаниям. По такому признаку, как происхождение документов, выделяются нормативные правовые акты; материалы официального делопроизводства; документы РКП(б) и ВКП(б); статистические сведения; неофициальные документы (проекты, записки, замечания, комментарии).

Нормативные правовые акты, используемые в работе, можно дифференцировать на законы и подзаконные акты; акты союзного, республиканского и местного происхождения. В составе первой группы рассматриваются советские Конституции; постановления, резолюции и иные решения съездов Советов; акты, принимаемые на сессиях ЦИК СССР и ВЦИК РСФСР; утверждаемые президиумами ЦИК СССР и ВЦИК РСФСР; исходящие от СНК СССР и РСФСР; легитимируемые как совместные постановления и декреты исполнительного комитета и соответственно союзного или республиканского правительства.

Обширная группа подзаконных актов включает в себя распоряжения, инструкции, циркуляры, иные по наименованию документы ряда наркоматов и их структурных подразделений. Наиболее полно представлены акты, исходящие от НКВД РСФСР, действовавшего в его составе Главного управления коммунального хозяйства (ГУКХ); НКФ СССР и РСФСР и входившего в структуру наркомата Управления местных финансов (УМФ).

Статус местного нормативного правового акта имели обязательные постановления местных органов власти, которые также используются в диссертационном исследовании.

К материалам официального делопроизводства относятся протоколы заседаний высших органов государственной власти, Госплана, коллегий отдельных наркоматов, их управлений, а также специальных комиссий и совещаний (Административной комиссии, Комиссии ВЦИК по районированию, Совещания по советскому строительству и др.)

Учитывая особую роль РКП (б), а затем ВКП(б) в политической системе советского общества, научная реконструкция государственно-правовых институтов невозможна без привлечения партийных документов. Все значимые политические стратегии, касавшиеся местного управления, оформлялись партийными решениями, а затем легализовывались соответствующими государственными органами.

Статистические сведения иллюстрируют результативность реализуемой модели местного управления. Статистику 1920-х гг. отличает разнообразие и множественность показателей, их сопоставимость с данными земского и городского учета дореволюционного периода, сведениями МВД Российской империи, с цифровыми материалами, отражающими деятельность органов местного самоуправления в зарубежных государствах.

Проекты, записки, замечания, комментарии, касающиеся отдельных аспектов местного управления в целом можно интерпретировать как документы неофициального происхождения. Однако необходимо учитывать тот факт, что их авторство, как правило, принадлежит лицам, занимавшим ответственные должности в государственных учреждениях, в том числе и научно-исследовательских институтах юридического профиля. Поэтому высказываемые суждения являлись не столько частными мнениями, сколько выражением официальной точки зрения.

Дифференцируя используемые источники по способу бытования, необходимо выделить опубликованные документы и архивные материалы. Совокупность опубликованных изданий объединяет собрания законодательства, подразделяемые на официальные (СУ РСФСР, СЗ СССР) и многочисленные неофициальные сборники См., например, Кучкель А.В., Орлов Р.П. Действующее законодательство по советскому управлению. М., 1926. Вып.1-2. ; отчеты советских учреждений См., например, Два года работы правительства РСФСР: Материалы к отчету правительства за 1924-1925 и 1926-1926 гг. М., 1927.; энциклопедии В 1920-е гг. были опубликованы уникальные по своей системности, глубине и информативности издания - «Энциклопедия местного управления и хозяйства. Коммунальная энциклопедия», «Энциклопедия государства и права: В 3-х т.», «Финансовая энциклопедия», аналоги которых не созданы до настоящего времени. , монографии; журнальные статьи.

Отдельно следует указать подборку периодических журналов юридического профиля: общетеоретические журналы («Революция права», «Советское право», «Советское строительство», «Право и жизнь» и др.), журналы, выпускаемые НКВД РСФСР и его управлениями и отражающими практику советского строительства («Бюллетень НКВД, «Власть Советов», «Коммунальное дело» и др.), узко специализированные издания («Судебно-арбитражный бюллетень», «Коммунальное хозяйство» и др.). Полный комплект журнала каждого наименования (практически все они были закрыты к началу 1930-х гг.) представляет самостоятельный источниковедческий и историографический факт, требующий серьезного научного осмысления См., например, Ящук Т.Ф. Юридические журналы 1920-х гг. как источник по истории советского правоведения // Вестник Омского университета. 1999. №1. С.111-114; Она же. Журнал «Право и жизнь» - «очаг» гражданского общества 1920-х годов // Интеллигенция и проблемы формирования гражданского общества в России. Екатеринбург, 2000. С.227-229..

Освещение некоторых сюжетов оказалось невозможным без использования архивных материалов, извлеченных из фондов центральных (ГА РФ, АРАН, РГАЭ, РГАСПИ) и нескольких местных архивов. В итоге привлечены документы 35 архивных фондов.

Так, документы фонда Р. -4041 (Главное управление коммунального хозяйства НКВД) из ГА РФ отражают процесс выработки нормативных распоряжений, касающихся коммунальной отрасли, поскольку сохранились первоначальные проекты, инициированные управлением (о коммунальных трестах, о городских банках и т.п.), материалы согласования в заинтересованных ведомствах и специальных комиссиях, а также подлежащие окончательному утверждению тексты документов.

Огромный интерес представляет сохранившаяся переписка ГУКХ с зарубежными научными и общественными учреждениями (Коммунальным институтом в Берлине, Французской ассоциацией городов-садов), которая доказывает, что в РСФСР отсутствовали политические условия для развития децентрализации и самостоятельности местного управления.

Фонды юридических научных институтов (Ф.350 и Ф.360), находящиеся в архиве РАН, позволяют реконструировать процесс формирование научных сообществ, занимающихся проблемами местного управления. Высокой ценностью обладают протоколы заседаний секций институтов, тезисы выступлений, стенограммы обсуждений.

Методологические и теоретические основы исследования

К наиболее эффективным для достижения результатов исследования относятся диалектический и конкретно-исторический методы, которые позволяют провести всесторонний анализ условий оформления и последующей эволюции юридического статуса местных Советов в период нэпа. При изучении нормативных правовых актов применялся формально-юридический метод. В качестве методологической базы использованы некоторые принципы системного анализа (целостности, аддитивности, иерархичности), применяемые в современных исследованиях по проблемам организации управления. Определенное значение имеют общенаучные методы (анализа, синтеза, индукции, дедукции) и методы смежных с юриспруденцией наук (демографической и экономической статистики).

Отсутствие в изучаемый период самостоятельной отрасли права и развивающейся на ее основе научной дисциплины вызывает ряд сложностей. Во-первых, непростую задачу представляет определение терминологического аппарата исследования, формулирование необходимых понятий и юридических конструкций, обоснование правомерности их использования, во-вторых - выделение предмета исследования, отграничение его от смежных, но тесно связанных с ним структур и явлений.

С позиций историзма целесообразным является применение понятий и юридических конструкций, заключенных в официальных источниках права исследуемого периода. Поэтому вслед за Конституциями РСФСР 1918 и 1925 гг., иными законодательными актами 1920-х гг. в работе используются категории «организация власти», «местная власть». Институциональное оформление местной власти происходило в процессе создания системы местных Советов. Именно они, выступая в качестве органов управления, реализовывали властные полномочия. Организационные основы местной власти согласно советскому законодательству выражались не только в оформлении структуры органов управления, но обеспечивались наличием иных условий (имущественных, бюджетных), позволяющих местным Советам выступать в качестве особого публично-правового института.

В юридической науке 1920-х гг. такие конструкции, как «организация местной власти» и «органы местного управления», «местные органы», «местное управление» и даже «местное самоуправление» нередко использовались как синонимичные и тождественные по юридическому смыслу. Кроме того, выражение «местные Советы» нередко употреблялось как собирательное понятие, которое обозначало не только городские и сельские Советы, но и съезды Советов и их исполкомы Постановления ЦИК СССР от 12 ноября 1923 г. «Положение об имущественных правах местных Советов» подчеркивало, что местные органы советской власти обладают имущественными правами, хотя согласно тексту закона, такие полномочия получили только исполкомы определенного уровня. Декрет ВЦИК и СНК от 17 января 1923 г. «О кредитных операциях местных Советов» касался преимущественно губернских исполкомов. . На таком понимании строится и предложенное исследование.

Автор не отказывается от современной юридической терминологии, но, стремясь избежать ненужной «модернизации» в исследовании, предпочитает говорить о муниципализированной, а не муниципальной собственности, о местных, а не муниципальных бюджетах, об имущественных правах местных Советов, коммунальных банках и т.д.

Особенности объекта исследования потребовали активного использования методологического инструментария, выработанного теорией государства и права Магазинер Я.М. Общая теория права на основе советского законодательства//Правоведение. 1998. №2; Стучка П.И. Учение о советском государстве и его Конституции. М. -Л., 1931; Система советского законодательства/ Под ред. И.С. Самощенко. М., 1980; Проблемы общей теории права и государства/ под ред. В.С. Нерсесянца. М., 1999; Систематизация законодательства в Российской Федерации / Под ред. А.С. Пиголкина. СПб., 2003; Марченко М.Н. Источники права. М., 2005; Наш трудный путь к праву: Материалы философско-правовых чтений памяти академика В.С. Нерсесянца / Сост. В.Г. Графский. М., 2006. . Это позволило более глубоко исследовать особенности формы государства и политического режима в рассматриваемый период, а также определить подходы автора к систематизации исследуемого нормативного материала.

Научная новизна работы обуславливается тем, что в историко-правовой науке заявленная к исследованию тема практически не изучалась. Диссертационная работа является первым самостоятельным, логически завершенным комплексным монографическим исследованием, посвященным изучению организационных основ местной власти в период нэпа.

Научная новизна проявляется и в исследовательском подходе, который основывается на признании дуалистической природы местных Советов, выступающих в данный период одновременно и в качестве местных органов государственной власти, (что подтверждается организационным и функциональным единством всей системы советского управления), и органов местного самоуправления, о чем свидетельствует их структурная обособленность, самостоятельная компетенция, определенная хозяйственная, финансовая и налоговая автономность.

В результате исследования уточнены и скорректированы некоторые встречающиеся в публикациях суждения и выводы. В частности, доказано, что земельная рента в 1920-е гг. не входила в перечень местных налогов (в литературе утверждается обратное), хотя велись активные дискуссии о ее правовой природе.

Диссертационное исследование базируется на широкой источниковой основе. Многие цитируемые в диссертации документы впервые вводятся в научный оборот, что ввиду их малодоступности расширяет эмпирический арсенал современной историко-правовой науки.

Положения, выносимые на защиту

1. Советское государство периода нэпа оставалось по своей природе классовым государством, проводящим политику диктатуры пролетариата. Форма республики Советов в целом не предполагала широкого использования принципа децентрализации в управлении. Однако новая экономическая политика, вызванная потребностями быстрого восстановления хозяйства, разрушенного в период войн и революций, повлекла за собой известные отступления от основополагающего принципа. В итоге местные Советы стали действовать в двух ипостасях: как органы государственной власти и, в ограниченных пределах, как органы местного самоуправления. В нарушение политического критерия подбора советских кадров, в местный аппарат широко привлекались специалисты земского и городского самоуправления Российской империи.

2. Двойственный характер местных Советов, сложившийся на практике, повлек за собой появление двух тенденций в научном осмыслении соответствующего опыта. Первая формировалась в рамках научных институтов юридического профиля, где, впрочем, не выделялось обособленное муниципальное направление в науке о местном советском управлении, и местные Советы принято было рассматривать только как низовой уровень государственного управления. Противоположное направление разрабатывалось в Главном управлении коммунального хозяйства (ГУКХ) НКВД РСФСР и теми представителями коммунальной общественности, которые были вовлечены в образовательную и просветительную работу.

3. Отечественный муниципализм складывался на стыке ряда социальных наук - юриспруденции, социологии, экономики, культурологии, истории. Предметом изучения выступала коммуна, община, то есть организованное территориальное сообщество жителей, которое ведало широким кругом коммунальных дел. Подлинным очагом муниципализма стало ГУКХ, демонстрирующее в своей структуре и компетенции значительную преемственность с ранее действовавшим, а затем упраздненным наркоматом местного самоуправления. Само НКВД РСФСР несмотря на смену режима сохранило круг полномочий, характерных для МВД Российской империи.

4. Общественные отношения, возникающие в сфере организации и функционирования местной власти, представляли в данный период достаточно обособленный объект нормативного регулирования. Это позволяет отграничить совокупность норм права, относящихся непосредственно к местному управлению, систематизировать их по разным основаниям.

Степень оформления и автономности правовых институтов, выделяемых в сфере местного управления, была различной. Так, нормы, регламентирующие порядок выборов, кадровое обеспечение, внутреннюю структуру местных Советов, были интегрированы в единые государственно-правовые установления, касающиеся и центрального, и местного управления. В то же время в качестве относительно самостоятельных и обособленных институтов выделялись местное имущество и финансы.

5. В 1920-е гг. шел активный поиск модели территориального устройства государства в соответствии с принципом экономического районирования. При этом преследовались во многом взаимоисключающие цели - повышение управляемости территорией государства из центра, достижение единообразия структур местного управления, упрощение механизма администрирования на центральном и местном уровнях, создание самодостаточных в хозяйственном отношении регионов, сохранение особого статуса национальных автономных образований.

В процессе экономического и административного районирования выстраивалась новая модель сочетания и разграничения государственного управления и местного самоуправления. Полномочия местных органов государственной власти закреплялись за советскими учреждениями крупных административно-территориальных единиц, а органы городской власти (городские Советы и коммунальные отделы), районной (съезды Советов и исполкомы), сельской (сельские Советы, взаимодействующие с традиционными структурами крестьянского самоуправления), приобретали черты органов местного самоуправления. Намеченная тенденция проявилась в корректировке и уточнении функций местных органов различного уровня: краевые, областные, губернские, окружные и уездные органы сосредоточивались на исполнении общих административных полномочий, а городским и районным учреждениям передавалась широкая имущественная, хозяйственная и финансовая компетенция. Наиболее последовательно, системно и на основательной законодательной базе велось укрепление районного уровня управления.

6. Значительной спецификой отличалась организация городского управления, где властные полномочия были рассредоточены между городским Советом (представительным, выборным органом, обладавшим нормотворческими правами), и отделом коммунального (местного) хозяйства - подразделением исполкома административно-территориальной единицы. Коммунальные отделы, являясь по сути реорганизованными городскими управами, сохранившими их материальную базу и кадровый состав, отождествлялись в государственно-правовой доктрине 1920-х гг. с учреждениями местного самоуправления. Такому пониманию способствовали их значительные права по инвентаризации местного имущества, совершению и регистрации гражданско-правовых сделок, получению доходов с объектов муниципализированной собственности и финансированию городской инфраструктуры. Задача законодателя заключалась в преодолении двойственности городского управления, создании единого центра городской власти, а именно в подчинении отдела коммунального (местного) хозяйства городскому Совету.

7. Дуализм в организации городской власти отразил две тенденции в развитии местного управления. С одной стороны, местные советские учреждения, включенные в иерархически выстроенную государственную систему республики Советов, исполняли делегированные им общегосударственные полномочия (сбор налогов, охрана общественного порядка и т.д.). С другой стороны, местные органы обладали самостоятельной компетенцией, которая проистекала из объективной необходимости поддерживать среду жизнеобитания местного сообщества. В ведении коммунальных отделов находилась муниципализированная собственность и коммунальные финансовые средства, правовой режим которых лишь отчасти регулировался республиканским законодательством, и в гораздо большей степени устанавливался местными нормативными актами. Конкуренция между коммунальными отделами и исполнительными комитетами соответствующих административно-территориальных единиц (особенно в финансовой сфере), создавало иллюзию о перспективах сохранения и углубления местного самоуправления.

8. Наиболее полно самостоятельность местных Советов проявлялась в имущественных отношениях, что выражалось в постепенном предоставлении местным Советам всех уровней гражданской правоспособности, закреплении за ними статуса юридических лиц, законодательной регламентации порядка приобретения и реализации гражданских прав, расширении видов местного имущества. Показателем развитости гражданских правоотношений, в которых участвовали местные органы, служит формирование судебного и арбитражного способов защиты их имущественных прав.

9. Самостоятельность местной власти доказывает создание необходимой для ее деятельности финансовой основы. Это подтверждается формированием и развитием системы местных бюджетов, наличием законодательной росписи их доходов и расходов, допущением местных налогов и сборов, учреждением коммунальных банков. Однако подобные полномочия местных Советов, как и нэп в целом, рассматривались в официальной идеологии как временное отступление и подвергались серьезным ограничениям. За государством оставались значительные средства воздействия на местные финансы, что проявлялось в более общем плане - в достаточно жесткой нормативной регламентации финансовой деятельности местных Советов, а в более частном - в доминировании в местных бюджетах регулирующих, а не собственных доходов.

Особенности городского управления вызвали своеобразный порядок структурирования городских финансов. Первоначальное отсутствие обособленных городских бюджетов, а затем включение их в состав бюджетов административно-территориальных единиц, невозможность осуществлять все необходимые для поддержания городского социума расходы из средств, собираемых коммунальными отделами, обусловили создание целевых внебюджетных фондов, ресурсы которых предназначались для финансирования городского хозяйства.

10. Местные Советы (городские, волостные, сельские) в период нэпа, вопреки заложенной в Конституциях РСФСР 1918 и 1925 гг. иерархической структуре советской власти, на практике приобрели некоторую самостоятельность.

Отсутствие экономических и финансовых ресурсов для планомерной централизации и даже централизованного планирования коммунальной сферы, широкое привлечение в советский аппарат буржуазных специалистов привели к существенной корректировке конституционной модели в действующем законодательстве. Допускалось ограниченное усмотрение (дискреционная власть) местных органов в решении ряда вопросов.

В итоге практика местных Советов стала во многом воспроизводить дореволюционные модели земского и особенно городского самоуправления, также жестко вписанных в общую бюрократическую систему государственного управления самодержавной России. Местные Советы действовали в условиях законодательного ограничения даже в сферах самостоятельной компетенции и испытывали бремя партийно-государственного контроля. Двойственность их позиции проявлялась в необходимости трансляции на местный уровень решений центральных органов власти и одновременно изыскания собственных ресурсов для обеспечения потребностей местных сообществ.

11. Сложившаяся модель распределения властных полномочий между отдельными уровнями советского управления, с одной стороны, обеспечивала социальную стабильность и устойчивость государства диктатуры пролетариата, поскольку деятельность местных органов удовлетворяла необходимые нужды населения, а с другой стороны, освобождая центральную власть от разрешения «мелких» вопросов, способствовала ее организационному укреплению и создавала предпосылки дальнейшей централизации управления. Поэтому на протяжении исследуемого периода в организации местного управления присутствовали условия как для его полного включения в систему единого государственного управления на принципах централизации, так и для развития и углубления децентрализации с перспективой укрепления самоуправленческих начал. Однако диктатура пролетариата и республика Советов изначально противоречили идеологии самоуправления и децентрализации, носителем которых выступали отдельные органы местной власти рассматриваемого периода.

Практическая значимость исследования заключается в возможности использования его положений для осмысления современного состояния местного самоуправления в РФ, объяснения многих сложностей и противоречий муниципальных преобразований. Эмпирическая база и выводы диссертации нашли применение в преподавании на юридическом факультете Омского государственного университета им. Ф.М. Достоевского учебной дисциплины «История отечественного государства и права», в разработке специального курса «История юридического образования», в дисциплинах специализации, включенных в программу магистратуры, таких как «История местного управления и самоуправления в России» и «Проблемы советского государства и права».

Апробация результатов исследования

Диссертация выполнена на кафедре теории и истории государства и права Омского государственного университета им. Ф. М. Достоевского и обсуждена в секторе истории государства, права и политических учений Института государства и права РАН РФ. Основные идеи, положения и выводы диссертации излагались в публичных докладах на Уральских историко-юридических чтениях (Екатеринбург, 2002 - 2007 гг.), на научных конференциях, организованных Российским историко-правовым обществом (2002-2007 гг.), а также на международных, всероссийских и региональных конференциях, проводимых в Москве, Санкт-Петербурге, Калининграде, Саратове, Самаре, Екатеринбурге, Омске в 1999-2008 гг.