Организационные основы местной власти в РСФСР в период НЭПА

2. Содержание работы

Работа состоит из введения, шести глав, заключения, списка использованной литературы и источников.

Во введении представлено обоснование актуальности темы диссертации, определяется объект, предмет, цель, задачи и научная новизна исследования, характеризуется теоретико-методологическая и источниковая основа работы, формулируются положения, выносимые на защиту, называются результаты научной апробации.

Первая глава «Изучение проблем местного управления и самоуправления в советской юридической науке 1920-х гг.» носит теоретико-методологический характер, определяет понятийный аппарат и основные направления исследования.

Первый параграф «Научные центры изучения местного управления и самоуправления» посвящен выявлению относительно обособленных и оформленных структур, которые занимались исследованием организации публичной власти на локальном уровне. В качестве таких структур называются научно-исследовательские институты юридического профиля (Институт советского строительства и Институт советского права), учебные заведения (факультеты советского права университетов, некоторые экономические специальности, краткосрочные курсы), отдельные подразделения государственного аппарата (НКВД РСФСР, ГУКХ), а также организационно и в кадровом отношении связанные с ними специальные совещания и комиссии (Совещание по советскому строительству при ЦИК СССР, Комиссия ВЦИК по районированию, Административная комиссия).

В 1920-е гг. сложилось два похода в понимании местного управления. В рамках первого, проявлявшегося в университетской юридической подготовке, в исследовательской проблематике научных учреждений, в деятельности специальных комиссий, местное управление преимущественно рассматривалось как низовой уровень государственного управления. В рамках второго подхода, наиболее последовательно выражаемого ГУКХ и коммунальными отделами, местное советское управление ассоциировалось с земским и городским самоуправлением дореволюционной России. Уже в 1920-е гг. наметилось разъединение тематики: политико-правовые вопросы отходят к советскому строительству, а позднее - к советскому государственному праву, а коммунальное имущество и хозяйство становятся предметом изучения экономических и технических наук.

Второй параграф «Изучение проблем местного управления и самоуправления в контексте определения формы государственного устройства» посвящен анализу правовой доктрины, рассматривающей местное управление как низовой уровень государственного управления.

Вопрос о форме государственного устройства РСФСР не находил однозначного решения, поэтому исследователи подчеркивали особенности государственно-правовой природы РСФСР, невозможность ее идентификации в категориях «буржуазного» государственного права. Однако в итоге была воспринята точка зрения, которая признавала федеративную форму государства.

Разное понимание сложилось по поводу состава федерации. Уже в 1920-е гг. утвердился исследовательский прием, при котором отдельно рассматривалась часть РСФСР, организованная по национально-территориальному признаку, а отдельно - в рамках проблем административно-территориального устройства - остальная «неавтономная» часть. При этом предпочтение отдавалось изучению форм советской автономии, особенностей правового статуса автономных республик, областей и национальных округов. Государственно-правовой статус иных территориальных единиц, его соотнесение с федеративным делением, в рамках проблем государственного устройства практически не рассматривался, хотя реформы районирования, направленные на создание новой модели организации территории и местного управления, показали тесную взаимосвязь и взаимообусловленность этих проблем.

В третьем параграфе «Отечественный муниципализм 1920-х гг.» доказывается правомерность выделения муниципализма в качестве самостоятельного исследовательского проекта, вычленяется и раскрывается его юридическая составляющая.

В рамках муниципального подхода государственно-правовой природе местных Советов давалось дуалистическое объяснение. Они рассматривались не столько как подразделения единого государственного аппарата, действующие на местах, сколько как органы местного самоуправления. Поскольку важнейшим признаком местного самоуправления признавалось наличие у него собственной компетенции, то именно эти вопросы (полномочия в сферах имущества, хозяйства, бюджета, налогов) вызывали приоритетный исследовательский интерес.

Формируется методология муниципальных исследований, органично связанная с изучением дореволюционного отечественного опыта и зарубежной практики самоуправления. Утверждается, что советская модель местного управления при наличии существенной специфики была организована на тех же принципах и обладала теми же признаками, что и органы местного самоуправления в других государствах.

Вторая глава «Правовые основы организации местной власти» состоит из четырех параграфов. В первом параграфе «Общая характеристика источников права» отмечается, что изучение заявленной темы осложняется недостаточной разработанностью вопроса об источниках советского права. Безусловно, основной массив норм, регулирующих отношения по поводу организации и функционирования местной власти, концентрировался в нормативных правовых актах. Система нормативных правовых актов строилась в соответствии с иерархией органов, обладающих правом на их принятие. Ввиду отрицания советским государством принципа разделения властей, законодательные полномочия приобрели как центральные представительные учреждения, так и правительство. Множественность законодательных учреждений прослеживалась на уровне СССР и РСФСР. Подзаконные акты издавались разными наркоматами, но наиболее важные нормы, касавшиеся местного управления, содержали документы, исходившие от НКВД РСФСР.

Сохранялось значение такого источника права как обычай. Однако государство стремилось локализовать его действие только несколькими сферами, и хотя допускало применение правового обычая при проведении выборов низовых Советов, регулировании деятельности земельных обществ, но одновременно добивалось его вытеснения, включения этих отношений в сферу законодательной регламентации.

Вопрос о рассмотрении в качестве источников советского права документов, исходящих от правящей партии, профсоюзов остается дискуссионным. Однако следует признать, что эти документы не только определяли содержание нормативных правовых актов в соответствующей сфере, но и непосредственно регулировали важнейшие вопросы деятельности Советов.

Во втором параграфе «Систематизация законодательства о местном управлении» анализируется процесс упорядочения правовых установлений об организации и компетенции местной власти, который осуществлялся в форме учета, инкорпорации, консолидации и кодификации. Хотя в современной теории права наиболее эффективной и целесообразной формой систематизации законодательства в переходные периоды считается консолидация, гораздо чаще в 1920-е гг. использовалась инкорпорация. Однако большинство подготовленных в этот период собраний законодательных актов, не получили статуса официальных изданий, что во многом дезавуарировало ценность проведенной работы и обусловило широкое хождение сборников законов неофициального происхождения.

В качестве систематизированных актов, приближающихся по своей целостности и объему к кодексам, можно выделить ряд законов, которые в данный период обозначались термином Положения. На протяжении 1920-х гг. уровень обобщения и обработки нормативного материала постепенно повышался, что наглядно демонстрируют, например, Положение о местных финансах 1926 г. или Положение о краевых (областных), окружных и районных съездах Советов и исполнительных комитетах 1928 г.

Наиболее продуктивно, с использованием различных форм систематизации, упорядочение законодательства о местном управлении велось на союзном и республиканском уровнях. Обработка нормативных правовых актов, исходящих от местных Советов, ограничивалась их учетом и изданием построенных по принципу хронологической инкорпорации сборников обязательных постановлений.

В третьем параграфе «Вертикальная и горизонтальная структуры законодательства о местных Советах» констатируется, что наличие развитого законодательства о местном управлении, позволяет выделить в нем вертикальную и горизонтальную структуры. В рамках первой нормативные правовые акты дифференцируются в соответствии с их юридической силой, а в рамках второй - по предмету правового регулирования.

Вертикальная структура законодательства отражала форму советского государственного устройства. Регулирование общественных отношений, связанных с местных управлением, осуществлялось преимущественно актами республиканского и союзно-республиканского уровней. В условиях множественности советских законодательных органов сложилась их «специализация» по сферам законодательства. Большинство актов, касающихся местного управления, принимались отдельно ВЦИКом или СНК РСФСР, а в ряде случаев оформлялись как их совместные постановления. Вопросы разграничения территории административных единиц разрешались Президиумом ВЦИК, а имущественные правомочия местных органов нередко закреплялись в постановлениях Экономического совещания РСФСР.

Анализ законодательства о местных Советах с точки зрения его горизонтальной структуры затрудняется незавершенностью процесса формирования самостоятельной комплексной отрасли права о местном управлении, невозможностью ее строгого отграничения по предмету правого регулирования от отраслей государственного и административного права, которые также находились в стадии становления.

Нормы, касающиеся местного управления, частично входят в совокупность государственно-правовых предписаний, определяющих порядок формирования, организационную структуру, компетенцию отдельных властных органов, а частично представляют относительно обособленную группу, ориентированную на регулирование общественных отношений, возникающих исключительно в сфере местного управления. Значительное число таких норм, устанавливающих организационные, территориальные, финансовые и имущественные основы местного управления, концентрировалось в Положениях о Советах различных уровней, неоднократно принимаемых на протяжении 1920-х гг.

Четвертый параграф «Нормативные правовые акты органов местной власти» посвящен анализу нормотворческой деятельности местных Советов, в процессе которой формировался особый массив актов. Обширное законодательство 1920-х гг., описывающее процедуру и предмет местного правового регулирования, не содержало легальных определений и классификаций актов, издаваемых местными органами. Силу «местного закона» имели обязательные постановления, которые обладали такими отличительными признаками, как обращение к неопределенно широкому кругу лиц, проживающих на подведомственной территории, наступление административной ответственности в случае его неисполнения, особый порядок вступления в действие, ограниченный (не более 1 года) срок применения. В правоведении 1920-х гг. выделялись и иные акты местного нормотворчества - распоряжения, приказы, циркуляры, инструкции.

Законодатель разграничивал нормотворческие полномочия отдельных местных органов, что выразилось в постепенном расширении круга субъектов, обладавших таким правом и в подробном перечислении вопросов, по которым могли издавать обязательные постановления советские учреждения различного ранга.

Особое внимание уделялось регламентации административных санкций за неисполнение требований обязательного постановления. Основными видами санкций на протяжении исследуемого периода оставались принудительные работы и денежный штраф. Общая логика законодателя заключалась в постепенном смягчении мер принуждения (так, уже в 1922 г. был отменен допускаемый ранее арест, а в 1926 г. за незначительные нарушения разрешалось ограничиваться предупреждением), а также в поиске соразмерности между серьезностью нарушения и строгостью санкции.

Полномочиями по контролю и надзору за нормотворческой деятельностью местных органов и законностью налагаемых административных взысканий обладали различные учреждения (исполкомы вышестоящих Советов, НКВД РСФСР, прокуратура). Однако наиболее энергично такую работу проводила прокуратура, которая опротестовывала незаконные постановления и добивалась их отмены.

В третьей главе «Динамика структуры местного управления» выделяются методы, используемые при конструировании местных органов публичной власти, анализируется порядок кадрового обеспечения местных советских учреждений, описывается их иерархия, прослеживается эволюция внутренней структуры.

Первый параграф «Принципы организации местной власти» посвящен выявлению основных начал и идей, определяющих порядок формирования и структуру местных учреждений, их взаимодействие между собой и с органами центральной власти.

В условиях единства системы Советов основополагающим принципом структурирования ее отдельных элементов являлся принцип централизма. Он прослеживается в общем порядке формирования центральных и местных органов власти, в ведомственной подчиненности местных учреждений соответствующим наркоматам. Рассматривая организацию местной власти в дихотомии «централизация - децентрализация», следует отметить, что на протяжении 1920-х гг. соотношение этих элементов не оставалось неизменным. Укрепление децентралистского начала, особенно очевидное в середине 1920-х гг., обеспечивалось не наличием его прочных традиций на местном уровне, а путем законодательных установлений верховной власти.

Отличительной чертой исследуемого периода являлось включение в сферу местного управления отношений, которые в случае четкого разграничения государственного управления и местного самоуправления и реализации принципа разделения властей не могли бы составлять его предмет.

В советских условиях, хотя и в деформированном виде, проявилось действие принципов, относимых современной наукой муниципального права к основным началам местного самоуправления. В таком качестве можно рассматривать организационное обособление местного самоуправления в системе органов публичной власти, взаимодействие с органами государственной власти в осуществлении общих задач и функций; соответствие материальных и финансовых ресурсов местного самоуправления его полномочиям; государственные гарантии местного самоуправления.

Во втором параграфе «Способы формирования органов местной власти» анализируется правовое обеспечение кадрового состава советских учреждений, которое различалось в зависимости от способов формирования, в качестве которых выделяются выборы и назначения.

Соответственно нормативное регулирование отношений, возникающих в процессе выборов депутатов и комплектования корпуса советских служащих, осуществлялось различными отраслями права. Получение депутатского статуса регламентировалось Конституцией, положениями о Советах различных уровней, инструкциями о выборах. Внешние признаки победы советской демократии (расширение избирательных прав, упорядочение процедуры выборов, высокая явка избирателей, соответствие состава кандидатов социальной структуре общества) подвергаются в настоящее время серьезной критике.

Права и обязанности советских служащих регулировались нормами трудового права. С развитием нэпа жесткая государственная система распределения работников заменялась свободой трудоустройства. Однако занятие ответственных должностей в советском аппарате осуществлялось в особом порядке, требующем согласования или утверждения партийного комитета соответствующего ранга.

Местные учреждения, как и весь государственный аппарат в период нэпа, остро нуждались в квалифицированных кадрах, поэтому доминирующей политической тенденцией являлось привлечение старых специалистов на советскую службу. Они занимали должности, требующие профессиональных знаний и подготовки, но редко выдвигались на руководящие посты. В целом положение этой категории работников зависело от колебаний политического курса, поведения руководителей учреждений, отношения к ним сослуживцев.

В третьем параграфе «Система органов местной власти» определяется и описывается правовой статус съездов Советов, исполнительных комитетов, городских и сельских Советов, революционных комитетов, органов традиционного крестьянского самоуправления. С одной стороны, стабильная система органов местной власти была создана еще до начала исследуемого периода и получила конституционное закрепление. С другой стороны, она подвергалась постоянным реорганизациям, вызванными реформами административно-территориального устройства, пересмотром и упрощением внутренней структуры советских учреждений, перераспределением полномочий между отдельными учреждениями.

На протяжении исследуемого периода ведущая роль в местном управлении переходила от одних органов к другим. На первом этапе, который охватывает период с 1921 г. по середину 1920-х гг. основные усилия государства были направлены на укрепление губернского аппарата. Но уже в середине 1920-х гг., времени максимального углубления нэпа, происходит заметная децентрализация управления, и соответственно, организационное укрепление и расширение полномочий иных местных органов. В итоге компетенция городского, волостного и сельского управления оказалась максимально приближенной к учреждениям дореволюционного самоуправления. Эта политика, несмотря на все противоречия и колебания, в целом осуществлялась до конца 1920-х гг. и отражала ту тенденцию в организации публичной власти, согласно которой уровень государственного управления четко отделялся от местного самоуправления.

В четвертой главе «Развитие территориальных основ местной власти» прослежена эволюция территориального устройства государства, выделяются административно-территориальные единицы и поселения, в пределах которых формировались органы местной власти.

В первом параграфе «Территориальная организация государства в начале 1920-х гг.» охарактеризованы причины и итоги территориального переустройства государства в революционный период. Пересмотр внутренних границ государства инициировали местные органы, которым распоряжениями центральной власти передавались полномочия по созданию новых административно-территориальных единиц. К началу 1920-х гг. задача слома старого государственного аппарата на местах была выполнена, и разрешение всех административно-территориальных вопросов закреплялось за Президиумом ВЦИК.

Наиболее очевидными результатами территориального переустройства стали: увеличение общего числа административно-территориальных единиц на всех уровнях при сокращении их площади, населения и экономического потенциала; провозглашение национально-территориальных автономий; приобретение городского статуса бывшими сельскими поселениями. Сохранилась значительная преемственность с дореволюционными принципами государственного устройства, поскольку основными видами административно-территориальных единиц оставались губернии, уезды и волости, а типами поселений - города и сельские поселения. Новацией советского законодательства стало введение такой категории поселения, как поселок городского типа, что наряду с легализацией городского статуса недавно провозглашенных городов завышало степень урбанизации страны.

По мере стабилизации политической обстановки и укрепления государственной власти в виде Советов интенсивность пересмотра внутренних границ государства замедляется. Центральными органами предпринимались значительные усилия, направленные на закрепление сложившегося административно-территориального деления и прекращение его самовольного изменения. Специальными декретами устанавливается статус отдельных административно-территориальных единиц, описываются их границы и состав.

Во втором параграфе «Подготовка административно-территориальных реформ» рассматривается деятельность специальных комиссий, иных учреждений и отдельных лиц по разработке методологии районирования. Уточняется и раскрывается содержание термина «районирование», который обладал двояким смыслом, поскольку употреблялся как для обозначения всего процесса административно-территориального переустройства, включавшего создание новых крупных единиц - областей и краев, так и для обозначения реформ низового аппарата, выражавшихся в переходе от прежних волостей к районам и в укрупнении сельских Советов.

Основные работы по районированию были сосредоточены во ВЦИКе, НКВД РСФСР и Госплане, в Комиссии ВЦИК по районированию. Проблемами низового районирования занимались преимущественно Административная комиссия и Совещание по советскому строительству при ЦИК СССР.

Методологической основой предстоящих реформ стал проект Госплана, базировавшийся на идее экономического районирования. Предлагалось перейти к новой схеме административно-территориального деления по типу «область (край) - округ - район». В качестве пилотных регионов реформы были избраны Урал (как индустриальная область) и Северный Кавказ (как сельскохозяйственный край).

На стадии реализации проекта оформилось два подхода к пониманию этапов, содержания, способов административного регулирования районирования. Первая модель исходила из разработки и внедрения реформы сверху, путем директивных распоряжений центральной власти, а вторая - строилась по схеме «снизу - вверх», где принципиальные решения принимались на низовом уровне. Первый вариант отстаивали Госплан и Административная комиссия, и он был апробирован при создании Уральской области, за второй способ выступала Комиссия ВЦИК по районированию, и он воплощался на Северном Кавказе. Если при образовании краев и областей главным критерием определения границ выступал уровень экономического потенциала территории, то при проведении низового районирования в большей степени учитывался демографический фактор.

Важной частью подготовительных мероприятий стала разработка и утверждение категорий населенных пунктов, в качестве которых назывались городские и сельские поселения, а также дачные, рабочие и курортные поселки. Это позволило выявить объективно сложившиеся пространственные хозяйственные связи, определить экономическое значение отдельных поселений, более равномерно распределять поселения различных типов по вновь создаваемым административным единицам.

В третьем параграфе «Изменение административно-территориального деления РСФСР в 1923-1929 гг.» рассматривается процесс реализации реформы районирования. Объективные сложности проводимых мероприятий существенно тормозили и деформировали проектные наработки. Самым серьезным фактором, препятствующим созданию целостной в хозяйственном отношении территории края или области, стала необходимость соблюдения всех прав и преимуществ автономий. В итоге все автономные республики остались за пределами областных объединений.

Достижение упорядочения административно-территориального устройства откладывалось, поэтому наряду с новыми единицами - Уральской областью (1923 г.), Северо-Кавказским краем (1924 г.), Сибирским краем (1925 г.), Дальне- Восточным краем (1926 г.) - сохранялись прежние губернии.

Незавершенный характер носило и низовое районирование. Оказавшаяся наиболее удачной «Северо-Кавказская» модель (сначала низовое районирование, а затем образование края) применялась ограниченно. В большинстве случаев внутреннее размежевание территории планировалось осуществить уже в границах провозглашенных краев и округов.

Территориальные реформы затронули и поселенческий уровень. Принятое в 1924 г. Общее положение о городских и сельских поселениях и поселках, а также изданные на его основе в 1926 -1927 гг. иные законы на длительный период определили перечень категорий населенных пунктов.

Система территориальной организации советского государства 1920-х гг. отражала логику развития и противоречия нэпа. Административно-территориальные реформы касались проблем перераспределения власти, децентрализации управления, развития местного самоуправления.

Пятая глава «Имущественные права местных Советов» посвящена выявлению и описанию отдельных видов муниципализированной собственности, порядка закрепления имущественных правомочий за местными учреждениями различного уровня.

В первом параграфе «Понятие местного имущества» исследуются методологические подходы к обозначению категории «местное имущество», рассматриваются способы приобретения и реализации местными органами имущественных прав, определяются виды местного имущества, выделяются особенности включения в состав местного имущества материальных объектов каждого вида.

Опираясь на формулировки закона, прежде всего на ГК РСФСР 1922 г., Положение об имущественных правах местных Советов 1923 г., иные акты, можно утверждать, что законодатель признавал муниципализированную собственность, которая включала имущество, находящееся в ведении местных органов. Термин «муниципализация» обозначал способ перехода имущественных прав от бывших собственников к местным органам, который по юридическому содержанию был тесно связан с национализацией.

Советское законодательство постепенно распространило статус юридических лиц на исполкомы местных Советов всех уровней и даже на сельские Советы, имевшие собственный бюджет. Различались не только сроки приобретения отдельными местными органами гражданской правоспособности, но и ее пределы. Наиболее активными участниками гражданско-правовых отношений выступали отделы коммунального (местного) хозяйства, хотя вопрос о наличии у отделов исполкомов прав юридического лица, учитывая умолчание законодателя, оставался спорным. Судебная и арбитражная практика в случае возникновения исков по договорам, одной стороной которого выступал отдел исполкома, была противоречивой.

Важным достижением исследуемого периода явилось выделение видов местного имущества (земли, строений, предприятий, лесов, дорог), проведение инвентаризации и последующего юридического закрепления имущества за определенным местным органом. Местные Советы могли пользоваться и распоряжаться принадлежавшим им имуществом любыми не запрещенными в законе способами. Однако наиболее часто местные объекты передавались в аренду или вносились в уставной капитал коммунального треста.

Второй параграф «Правовой режим городских земель и земельных имуществ» в большей степени затрагивает правовое регулирование земельных отношений в городах. Сельские органы власти могли устанавливать права только на участки, не задействованные в сельскохозяйственном производстве, такая практика не имела широкого распространения и не получила должной законодательной регламентации. Напротив, нормативные акты, касающиеся городских земель, представлены широким комплексом документов, среди которых особо выделяются Земельный кодекс РСФСР 1922 г., Положение о земельных распорядках в городах 1925 г., законы о земельной ренте и другие документы.

Декретом от 20 августа 1918 г. все земли в пределах городской черты объявлялись муниципализированными. Фактически весь объем правомочий в отношении городской земли осуществляли коммунальные отделы. На основании законодательных установлений они провели мероприятия по идентификации городской черты, инвентаризации земельных участков, выявлению их пользователей, составлению и выдаче земельных записей.

Значительную эволюцию претерпела система обложения городских земель с целью получения местных доходов. Неудачи с переводом городских земель в режим возмездного арендного пользования вызвали пересмотр земельного законодательства и введение земельной ренты. Участки городской земли, хотя и сохранили статус местного имущества, но уплачиваемая с них рента, в отличие от арендных платежей, только частично поступала в местные бюджеты.

Третий параграф «Формирование фонда муниципализированных строений» посвящен анализу правомочий местных органов в отношении такого вида местного имущества как жилые помещения и помещения торгового, ремесленного и иного назначения.

На протяжении исследуемого периода были предприняты серьезные усилия по проведению инвентаризации муниципализированных строений, организации полноценного и достоверного учета такого имущества. Представляется, что серьезным пробелом советского законодательства являлось отсутствие юридического разграничения движимого и недвижимого имущества, жилого и нежилого помещения, хотя на практике такое разграничение подразумевалось. Действие большинства законодательных актов распространялось либо на помещения, используемые под жилье, либо на занятые торговыми, складскими или иными предприятиями. После состоявшейся муниципализации местные органы не были заинтересованы в последующем увеличении фонда муниципализированных строений, поскольку это требовало серьезных усилий по организации управления и значительных финансовых затрат. Допускалась демуниципализация посредством возращения имущества бывшим владельцам, а в дальнейшем - продажи муниципальных строений с торгов.

Менялись формы эксплуатации муниципальных строений. Первоначально преобладающей формой являлась непосредственная эксплуатация коммунальным отделом, затем - сдача в аренду, а на более позднем этапе - создание трестов с передачей в их уставной капитал коммунального имущества и переводом трестов на хозрасчет. Особым образом регулировались отношения местных органов с жилищно-арендными кооперативами (ЖАКТами), в которые объединялись муниципализированные дома.

Муниципальные строения рассматривались как источник финансовых поступлений местных бюджетов. Однако доходы приносили только помещения, используемые под торговые или иные нужды, тогда как расходы на содержание жилья, напротив, превышали суммы, поступающие от квартирной платы.

В четвертом параграфе «Коммунальные предприятия как особый вид местного имущества» изучается правовое регулирование отношений, возникающих в процессе эксплуатации местных производственных объектов. К ним относились общественный транспорт, водопровод, электрические сети, бани, сады, парки, парикмахерские и т.п.

Советское законодательство не давало однозначного легального определения коммунального предприятия, понимая его в широком и узком смысле слова. В первом случае коммунальным предприятием считалось любое предприятие, независимо от характера деятельности, если оно находилось в муниципальной собственности. В узком смысле не всякое местное предприятие называлось коммунальным. К ним относились только объекты, расположенные в городах, которые обслуживали потребности местного сообщества преимущественно в форме оказания услуг. Для отграничения этой категории объектов местного имущества нередко использовался термин коммунальные предприятия общего пользования. В начале 1920-х гг. такие предприятия находились в ведомственном подчинении коммунального отдела и ГУКХ, в то время как иные промышленные объекты местного значения передавались в управление отделов народного хозяйства, общее руководство которыми осуществлял ВСНХ.

Отечественный муниципализм и действовавшее законодательство относили коммунальные предприятия общего пользования к предприятиям монопольного характера, что влекло за собой важные юридические последствия: они не могли сдаваться в аренду; особым образом, с обязательным участием местных Советов, регулировались тарифы на предоставляемые ими услуги. Остальные коммунальные предприятия эксплуатировались на тех же правовых основаниях, что и иные местные имущества, т. е. могли сдаваться в аренду, передаваться в концессию, подвергаться демуниципализации и т.д.

Прибыльная эксплуатация коммунальных предприятий напрямую зависела от применяемых коммунальных тарифов, в установлении которых местные Советы пользовались значительной самостоятельностью. Сочетая социальную направленность тарифной политики с принципом экономической целесообразности, местным органам удалось обеспечить не только безубыточную работу большинства коммунальных отраслей, но и получать бюджетные доходы.

Шестая глава «Законодательное регулирование местных финансов» посвящена анализу законодательства, касающегося местных бюджетов, местных налогов, сборов и самообложения населения, коммунальных банков и коммунального кредита.

В первом параграфе «Этапы становления местных бюджетов» указывается, что именно бюджеты выступали основной формой организации местных финансов. Законодательство о местных бюджетах представлено значительным числом союзных и республиканских актов, среди которых по своей значимости выделяются Временное положение о местных финансах СССР 1923 г. и Положения о местных финансах СССР 1926 г. Широкими нормотворческими полномочиями в регулировании бюджетных отношений обладали сами местные Советы. Они составляли, утверждали, исполняли бюджет, принимали постановление о его исполнении, вводили перечень местных налогов и сборов, утверждали их ставки, устанавливали надбавки к государственным налогам, определяли доходы от местного имущества.

На протяжении 1920-х гг. усложнялась система местных бюджетов. Если в начальный период она ограничивалась преимущественно губернским уровнем, то впоследствии была доведена до уровня городских и волостных бюджетов. Предпринимались попытки выстраивания новой бюджетной модели, в которой основные финансовые ресурсы сосредотачивались бы в волостных и городских бюджетах, а бюджеты крупных административно-территориальных единиц приобретали бы регулирующее значение.

Доходы и расходы, как основные элементы местных бюджетов с течением времени не только получили законодательную регламентацию, что, безусловно, важно само по себе, но стали более соотносимыми, что позволило достичь сбалансированности и устойчивости местных бюджетов, преодолеть общий порок их ранней истории - огромный дефицит.

Классификация доходов и расходов местных бюджетов в финансово-правовой науке 1920-х гг. проводилась по разным основаниям. Доходную часть наиболее часто изучали с точки зрения соотношения между налоговыми и неналоговыми источниками, собственными и регулирующими доходами. Причем более предпочтительным казалось преобладание доходов неналогового характера и собственного происхождения. Расходы подразделялись по социальному назначению на административные, социально-культурные и хозяйственные. Приоритетным направлением считалось финансирование школ, больниц, библиотек, при этом наблюдалось стремление к экономии административных расходов, что противоречило заявленной политике по укреплению низового советского аппарата. Ограниченность хозяйственных расходов на городские нужды стала причиной создания специальных фондов, где концентрировались финансовые средства, имевшие строго целевое назначение.

При очевидной самостоятельности местных бюджетов они включались в единую бюджетную систему государства, взаимосвязь между отдельными звеньями которой проявлялась в процессе межбюджетного регулирования.

Во втором параграфе «Развитие законодательства о местных налогах, сборах и самообложении населения» рассматривается правовое регулирование местного налогообложения, определяется роль местных налогов и сборов в формировании доходной части бюджетов, отмечается особенность организации финансовых ресурсов деревни.

На протяжении 1920-х гг. система местных налогов и сборов претерпела значительную эволюцию. Первые советские законы в этой сфере устанавливали закрытый перечень местных налогов и сборов, запретив произвольную налоговую деятельность местных Советов. В соответствии с законами 1926 г. часть местных налогов вводилась союзными актами, а часть - республиканскими, что подчеркивало совместную компетенцию Союза и республик по вопросам финансов. Критику многих специалистов вызывало постоянное сокращение перечня местных налогов. Обоснованность таких возражений подтвердило скорое восстановление некоторых из отмененных ранее налогов.

Налоговая система советского государства строилась таким образом, что основные объекты подлежали обложению государственными налогами, и только один местный налог, налог на строения, распространялся на массовые источники. Однако значительные изъятия из общего действия налога, а также невысокие ставки существенно снижали его значение. В целом налоговая политика отличалась широким предоставлением льгот трудящимся, допускала полное или частичное освобождение от уплаты отдельных налогов, что обеспечивало ее социальную и классовую направленность, но одновременно уменьшало доходы местных бюджетов.

Методика исчисления местных налогов и сборов основывалась на принципах государственного налогообложения. Законодатель устанавливал предельные ставки - либо в абсолютных показателях, либо в долевом отношении к какой-либо сумме. В ряде случаев они были увязаны со ставками государственных налогов или с государственными тарифами.

Самообложение населения для удовлетворения местных нужд, предусмотренное современным российским правом, признавалось и законодательством 1920-х гг. Однако оно разрешалось только на том уровне, где пока не были созданы местные бюджеты, то есть в сельских поселениях. Простая легализация самообложения в 1924 г. к концу исследуемого периода сменилась его четкой законодательной регламентацией, целью которой являлось включение финансовых ресурсов крестьянской общины в местные средства, управляемые низовыми органами советской власти.

В третьем параграфе «Роль коммунальных банков и коммунального кредита в системе местных финансов» рассматриваются правовые основы организации этих финансовых институтов. Задачами коммунальных банков являлись концентрация местных финансовых ресурсов, включавших средства местных бюджетов и коммунальных предприятий, а также оказание доступных кредитных услуг. Коммунальные банки учреждались в виде акционерных обществ, среди учредителей обязательно присутствовали местные органы власти, круг которых неоднократно пересматривался законодателем в сторону расширения.

Основным нормативным актом, регламентирующим деятельность банка, являлся его устав. Первоначально каждый банк самостоятельно разрабатывал устав, который затем утверждался республиканским правительством. В 1925 г. принимается унифицированный акт - Нормальный устав коммунального банка.

Реализация кредитных прав местных Советов оказывалась напрямую связанной с коммунальными банками, хотя законодательство позволяло им брать кредиты у любых юридических и физических лиц. Банки осуществляли краткосрочное и долгосрочное кредитование, основная часть сумм, выдаваемых на условиях долгосрочного кредита, направлялась на ремонт и возведение новых коммунальных предприятий, строительство жилья.

Законодательство допускало большее разнообразие форм банковской и кредитной деятельности по сравнению с применявшимися на практике. Так, не выпускались коммунальные облигационные займы, не привлекались иностранные инвестиции.

Коммунальные банки как самостоятельные коммерческие организации работали непродолжительный период, большей частью они образовались в середине 1920-х гг., а уже в 1927 г. начинается их перевод в целевые банки долгосрочного кредитования. Поэтому не успел сложиться четкий механизм финансового взаимодействия всех субъектов (банков, предприятий, местных Советов), который по своей природе всегда рассчитывается на длительную перспективу. Тем не менее, даже в этих условиях, уровень дефицита местных бюджетов понижался именно в тех регионах, где работали коммунальные банки.

В заключении резюмируется содержание работы, подводятся выводы исследования.

Положения диссертации отражены в следующих основных исследованиях. Общий объем научных публикаций по теме диссертации составляет около 75 п.л.

нормативный депутат законодательный административный

Литература

Статьи, опубликованные в ведущих научных изданиях, рекомендованных ВАК министерства образования и науки РФ для публикации основных научных результатов диссертации на соискание ученой степени доктора наук

1. Ящук Т.Ф. О работе по кодификации советского законодательства о местном управлении в 1920-е гг.//История государства и права. - 2006. -№7. - С.34-37. - 0,4 п.л.

2. Ящук Т.Ф. Формирование отечественного муниципализма 1920-х гг. // Юристъ-правоведъ. - 2007. - №2. - 72-76. - 0,5 п.л.

3. Ящук Т.Ф. Из опыта управления муниципальным жилым фондом в период нэпа //Семейное и жилищное право. - 2007. - №3. - С. 28-33. - 0, 6 п.л.

4. Ящук Т.Ф. Дуализм местного управления в советской деревне 1920-х гг. // История государства и права. - 2007. - №11. - С.30-33. - 0,4 п.л.

5. Ящук Т.Ф. Организация образования в сфере местного управления в период нэпа // Право и образование. - 2007. - №6. - С. 138-149. - 0,7 п. л.

6. Ящук Т.Ф. Теория местного налогообложения в отечественной финансово-правовой науке 1920-х годов // Юристъ-правоведъ. - 2007. - №6. - С.60-63. - 0,4 п.л.

7. Ящук Т.Ф. Какой быть квартирной плате? Из опыта правового регулирования в период нэпа // Семейное и жилищное право. - 2008 - №2. - С.27-29. - 0, 5 п.л.

8. Ящук Т.Ф. Законодательное регулирование налоговых доходов местных бюджетов в период нэпа // Налоги. - 2008. - №4. - 0, 4 п.л.

9. Ящук Т.Ф. Национальный фактор в административно- территориальных реформах 1920-х гг. // Вестник университета (Государственный университет управления). - 2006. - №1. - С.194-201. - 0,5 п.л.

10. Ящук Т.Ф. Принципы административно-территориального устройства РСФСР в 1920-е гг.// Вестник университета (Государственный университет управления). - 2006. - №2. - С.172-178. - 0,5 п.л.

11. Ящук Т.Ф. Коммунальные банки РСФСР// Банковское право. - 2006. - №3. - С.55-59. - 0, 5 п.л.

12. Ящук Т.Ф. Организация коммунального кредита в 1920- е гг.// Банковское право. - 2006. - №4. - С.60-64. - 0, 5 п.л.

13. Ящук Т.Ф. Организация местных налогов и сборов (на примере отечественного опыта 1920-х годов) //Омский научный вестник. - 2006. - №6. - С.172-175. - О, 6 п.л.

14. Ящук Т.Ф. Правовая политика в сфере местного управления в период нэпа//Правовая политика и правовая жизнь. - 2007. - №3. - С. 112-118. - 0,5 п.л.

15. Ящук Т.Ф. Система местных бюджетов РСФСР //Финансы и кредит. - 2007. - №3. - С.59-65. - 0,5 п.л.

Монография, учебное пособие

16. История государства и права России. Учебное пособие / Коновалов И.А., Маручек А.А., Ящук Т.Ф. Омск: ОмЮА МВД, 1998. 192 с. - 12/4 п.л.

17. Ящук Т.Ф. Организация местной власти в РСФСР. 1921-1929 гг.: монография. - Омск: Изд-во ОмГУ, 2007. - 592 с. - 36,9 п.л.

Иные публикации

18. Ящук Т.Ф. Привлечение старых специалистов в государственный аппарат Сибири 1921-1925гг. //Вопросы историографии и общественно- политической жизни Сибири / Под ред. В.М. Самосудова. - Омск: ОмГПИ, 1990. - С.141-144. - 0,3 п.л.

19. Ящук Т.Ф. Социально-психологические аспекты действия механизма торможения (на примере осуществления "нового курса" в деревне в 1924-1925 гг.) //Социально-философские и гуманитарные проблемы качества деятельности: материалы Всесоюзной научной конференции). - Омск: ОмГУ, 1990. - С.171-173. - 0,2 п.л.

20. Ящук Т.Ф. Государственное управление в Сибири в первые годы нэпа// Проблемы историографии, источниковедения и исторического краеведения в вузовском курсе отечественной истории: тезисы докладов научной конференции. - Омск: ОмГУ, 1993. - С.49-52. - 0,2 п.л.

21. Ящук Т.Ф. Городское управление и самоуправление Сибири в 1921-1925 гг. // Таре - 400 лет. Проблемы социально- экономического освоения Сибири: материалы региональной конференции. - Омск: ОмГУ, 1994. - С.158-164. - 0,2 п.л.

22. Ящук Т.Ф. Организация государственного управления в Сибири в начале нэпа// Проблемы социально- экономического развития и общественной жизни России/ Под ред. А.П.Толочко. - Омск: ОмГУ, 1994. - С.156-169. - 0,5 п.л.

23. Ящук Т.Ф. Ускоренные способы подготовки кадров управления в 20-е гг. ХХ в. //Русский вопрос: история и современность: материалы Всероссийской конференции. - Омск: ОмГУ, 1994. - С.44-48. - 0, 2 п.л.

24. Ящук Т.Ф. Старые специалисты в земельных органах Сибири в 1921-1925 гг.// История российской интеллигенции: материалы Всероссийской конференции. - М., 1995. - С.55-57. - 0,2 п.л.

25. Ящук Т.Ф. Массовые источники по истории кадрового состава государственного аппарата Сибири// Проблемы историографии, источниковедения и исторического краеведения: тезисы докладов научно-методической конференции. - Омск: ОмГУ, 1995. - С.102-105. 0,2 п.л.

26. Ящук Т.Ф. Было ли в России самоуправление// Развитие российской государственности и права в период перехода к рыночной экономике: тезисы докладов Международной научно-практической конференции, посвященной 10-летию юридического факультета Тюменского государственного университета. - Тюмень: Изд-во ТюмГУ. 1995. - С.25-28. - 0, 1 п.л.

27. Ящук Т.Ф. Опыт российского федерализма// Научный вестник Омской высшей школы милиции МВД России. - 1995. - №2. - С.9-12. - 0,3 п.л.

28. Ящук Т.Ф. Организация и начало деятельности Омского коалиционного комитета // 280 лет Омску: История и современность: тезисы докладов научной конференции. - Омск: ОмГУ, 1996. - С.87-89. - 0,2 п.л.

29. Ящук Т.Ф. Политика в отношении к старым специалистам в первой половине 1920-х гг. //Исторический ежегодник. - Омск: ОмГУ, 1997. - С.54-60. - 0,5 п.л.

30. Ящук Т.Ф. Административно-территориальное размежевание Омской губернии и Казахстана в 1920-е годы //Степной край: зона взаимодействия русского и казахского народов: материалы международной научной конференции. - Омск: ОмГУ, 1998. - С.104-106. - 0,2 п.л.

31. Ящук Т.Ф. Гражданская война и социальная структура советского общества // Гражданские войны. Политические кризисы. Внутренние конфликты: История и современность: материалы Всероссийской научной конференции. - Омск: ОмГПУ, 1998. - С.44-47. - 0, 2 п.л.

32. Ящук Т.Ф. Участие университетской общественности Сибири в научной организации управленческого труда в 1920-е гг. //Интеллигенция России: динамика, образы, потенциал местных культурных гнезд: материалы Всероссийской научной конференции. - Омск, ОмГУ, 1998. - С. 93-96. - 0,2 п.л.

33. Ящук Т.Ф. Юридические журналы 1920-х годов как источник по истории советского правоведения //Вестник Омского университета. - Омск, 1999. - №1. - С.111-114. - 0,5 п.л.

34. Гражданско-правовая ответственность в юриспруденции 1920-х гг. // Юридическая ответственность в правовом регулировании общественных отношений: материалы межвузовской научно- практической конференции. - Омск: ОмГУ, 1999. - С.49-52. - 0,3 п.л.

35. Ящук Т.Ф. “Спецееедство” и “комчванство” как элементы политической культуры России 1920-х годов //Русский вопрос: история и современность: материалы Всероссийской научной конференции. - Омск, ОмГУ, 1999. - С.93-96. - 0,2 п.л.

36. Ящук Т.Ф. Местные бюджеты Сибири в 1921- 1926 гг. // Исторический ежегодник. - Омск, 1999. - С.85-94. - 1 п.л.

37. Ящук Т.Ф. Правовое регулирование местных Советов в 1924-1925 году// Реализация норм права: межвузовский сб. научн. трудов. - Омск, ОмГУ, 1999. - С.31-38. - 0,5 п.л.

38. Ящук Т.Ф. Организация деятельности налоговых органов в первые годы нэпа // Современные проблемы менеджмента: сб. научн. трудов. - Омск: ОмГТУ, 1999. - С. 193-197. - 0, 3 п.л.

39. Ящук Т.Ф. Журнал “Право и жизнь” - “очаг” гражданского общества 1920-х годов // Интеллигенция и проблемы формирования гражданского общества в России: тезисы докладов Всероссийской научной конференции. - Екатеринбург: УрГУ, 2000. - С.227-229. - 0, 2 п.л.

40. Ящук Т.Ф. Подготовка служащих советского аппарата на курсах волостных секретарей в Сибири в начале 20-х гг. // Политические партии, организации, в условиях кризисов, конфликтов и трансформации: опыт уходящего столетия: сборник материалов международной научно- практической конференции. - Омск: ОмГУ, 2000. - С. 337-340. - 0,2 п.л.

41. Ящук Т.Ф. О некоторых особенностях русской политической культуры// Первые кузбасские философские чтения. - Кемерово: КГУ, 2000. - 0,1 п.л.

42. Ящук Т.Ф. Административно-территориальное размежевание Омского уезда в 1921 г. //Степной край: зона взаимодействия русского и казахского народов (XVIII-XX вв.): материалы II международной научной конференции. - Омск -Кокшетау, 2001. - С. 91-94. - 0, 2 п.л.

43. Ящук Т.Ф. Изучение проблем местного управления в юридических научно-исследовательских учреждениях (1920-е гг.) // Юридическое образование и наука: исторический срез: Уральские историко -юридические чтения. Сессия вторая. - Екатеринбург, УрАГС, 2002. - С.65-74. - 0,7 п.л.

44. Ящук Т.Ф. Проблемы периодизации отечественной государственности в учебниках о истории государства и права России// Теория, методология и методика изучения и преподавания историко-юридических наук: Уральские историко -юридические чтения. Сессия третья. - Екатеринбург, УрАГС, 2003. - С.25-28. - 0,2 п.л.

45. Ящук Т.Ф. Советские конституции: опыт и итоги изучения // Конституция Российской Федерации 1993 года и развитие отечественного государства и права: международная научная конференция. Часть 1. - Омск: ОмГУ, 2003. - С.9-15. - 0,4 п.л.

46. Ящук Т.Ф. Местная власть в первых советских конституциях // Конституционное развитие России: история и современность: Российская научно-практическая конференция. - Екатеринбург: УрАГС, 2003. - С.197-200. - 0,2 п.л.

47. Ящук Т.Ф. Становление советского законодательства о местных бюджетах // Научный вестник Омской Академии МВД России. - 2003. - №2. - С.11-12. - 0,2 п.л.

48. Ящук Т.Ф. Реформирование административно- территориального устройства // Юридическая география: состояние и перспективы исследования. Уральские историко-юридические чтения. Сессия четвертая. - Екатеринбург: УрАГС, 2004. - С.38-40. - 0,3 п.л.

49. Ящук Т.Ф. Главное управление коммунального хозяйства НКВД РСФСР// Проблемы истории государственного управления: государственный аппарат и реформы в России: материалы международной научно-практической конференции. Ч.1. - Спб., 2004. - С. 229-232. - 0,3 п.л.

50. Ящук Т.Ф. Советское законодательство о местных бюджетах (1918-1920-е годы) // Вестник Омского университета. Сер. «Право». - 2005. - №3. - С.46-56. - 0, 4 п.л.

51. Ящук Т.Ф. Научные центры по изучению проблем местного управления РСФСР в 1920-е гг. // Вестник Омского университета. Сер. «Право». - 2005. - №4. - С.39-47. - 0,8 п.л.

52. Ящук Т.Ф. Система местных бюджетов РСФСР //Дайджест финансы. - 2006. - №9. С.59-65. - 0,5 п.л.

53. Ящук Т.Ф. Полномочия НКВД РСФСР по организации местного управления и хозяйства //Вестник Омского университета. - 2006. - №1. - С.111-114 - 0,4 п.л.

54. Ящук Т.Ф. Эволюция советского избирательного законодательства (1917-1920-е гг.) // Вестник Омского университета. Сер. «Право». - 2006. - №1. - С.5-15. - 0,8 п.л.

55. Ящук Т.Ф. Организация и деятельность Главного управления коммунального хозяйства НКВД РСФСР // Вестник Омского университета. Сер. «Право». - 2006. - №2. - С.43-49. - 0,6 п.л.

56. Ящук Т.Ф. Понятие города по советскому законодательству 1920-х гг.// Вестник Омского университета. Сер. «Право». - 2006. - №3. - С.101-104. - 0,4 п.л.

57. Ящук Т.Ф. К вопросу о доступности правовой информации в советском государстве 1920-х гг.//Правовая культура и правовой нигилизм: материалы конференции. Омск, ОмГУ, 2006. - С.71-75. - 0, 4 п.л.

...