Публичный долг: теоретические и практические аспекты российского финансового права

Размещено на http://www.allbest.ru/

Размещено на http://www.allbest.ru/

Автореферат

диссертации на соискание ученой степени

Публичный долг: теоретические и практические аспекты российского финансового права

12.00.14 - административное право; финансовое право

доктора юридических наук

Покачалова Елена Вячеславовна

Саратов, 2007 г.

Диссертация выполнена в Государственном образовательном учреждении высшего профессионального образования «Саратовская государственная академия права»

Научный консультант: доктор юридических наук, профессор, заслуженный работник высшей школы РФ Химичева Нина Ивановна

Официальные оппоненты:

доктор юридических наук, профессор Запольский Сергей Васильевич

доктор юридических наук, профессор Рукавишникова Ирина Валерьевна

доктор юридических наук, профессор Старилов Юрий Николаевич

Ведущая организация Государственное образовательное учреждение высшего профессионального образования «Московская государственная юридическая академия»

Защита состоится «23» октября 2006 г. в 14.00 часов на заседании Диссертационного совета Д-212.239.02 при Государственном образовательном учреждении высшего профессионального образования «Саратовская государственная академия права» по адресу: 410056, г. Саратов, ул. Чернышевского, д. 104, ауд. 102.

С диссертацией можно ознакомиться в научной библиотеке Государственного образовательного учреждения высшего профессионального образования «Саратовская государственная академия права».

Автореферат разослан «_____» сентября 2007 г.

Ученый секретарь Диссертационного совета кандидат юридических наук И.С. Морозова

Общая характеристика работы

Актуальность темы исследования обусловлена недооценкой и игнорированием многими российскими учеными в течение длительного времени опыта мирового развития публичных (государственных и муниципальных) долговых отношений и результатов практического применения публичными образованиями долговых обязательств для поддержания экономической стабильности и поступательного развития национальной экономики своих стран. Большинство теоретиков правоведов и экономистов критически относились к использованию государством публичного кредита (долга), отдавая предпочтение таким финансовым инструментам управления экономическими процессами, как денежная эмиссия и налоги. Такая позиция опровергается анализом развития мирового сообщества, который свидетельствует о том, что использование государством кредитных и долговых отношений является объективным проявление экономических законов. Многие цивилизованные страны, в том числе США, Япония, Германия, использовали и используют в настоящее время кредиты и долги публичных образований (как внутренние, так и внешние) для решения и традиционных и экстраординарных экономических проблем. В современных экономически развитых странах государственный (муниципальный) кредит является одним из основных (наряду с другими) инструментов для решения проблем достижения баланса доходов и расходов бюджета, а также регулирования денежно-кредитного обращения.

Все это позволяет сделать вывод о том, что механизм использования государством публичного кредита и долговых обязательств, наряду с такими финансовыми рычагами, как цены, налоги, денежная эмиссия, не только не является свидетельством деструктивного развития экономики страны, а наоборот, выступает как неотъемлемый атрибут развитой, эффективно хозяйствующей экономики и высокого уровня жизни граждан. Однако теория отечественного финансового права до настоящего времени страдает отсутствием глубоко обоснованной доктрины публичного долга, что негативно отражается на эффективности использовании последнего. Истоки современных финансово-правовых теорий публичного кредита и долга должны базироваться на соответствующих финансово-экономических теориях. Это обусловливает особое внимание к исследованию становления и развития указанных финансовых теорий публичного долга и кредита в разные исторические периоды, а также к непосредственному освещению и анализу их содержания. Особое внимание при этом требуется также к выявлению тенденций их развития как ориентирующего вектора при разработке соответствующих правовых концепций публичного долга.

Анализ исторического пути развития экономической мысли и финансово-правовой науки свидетельствует о наличии не просто разнообразных, а диаметрально противоположных взглядов на целесообразность использования государством долговых инструментов -- займов, государственных и муниципальных ценных бумаг и прочих государственных и муниципальных внутренних и внешних долговых обязательств, объединенных общим понятием «формы(виды) публичного долга». При этом само понятие «публичный долг» хотя и не разрабатывалось наукой финансового права, однако данный термин использовался российскими дореволюционными (до 1917г.) учеными как аналог термина «государственный долг», а в государствах, не являющимися унитарными, -- еще и применительно к долгу его структурных подразделений. Несмотря на отсутствие в настоящее время легального (законодательно закрепленного) определения публичного долга, указанный термин достаточно точно отражает основную суть названных долговых отношений, в которых одним из обязательных участников выступает публично-правовое образование -- государство и муниципальные образования.

Терминологическая особенность публичного долга применительно к современной российской экономике и системе российского финансового права проявляется в том, что публичный долг является «синтетической», комплексной категорией, объединяющей такие понятия, как государственный (федеральный, субфедеральный) и муниципальный долг. И именно в этом аспекте он нуждается в анализе. Исследование исторического пути становления и развития правового регулирования публичного кредита и долга особенно важно на современно этапе, когда в условиях глобализации экономики существует необходимость и реальная возможность применять все то положительное, что накоплено мировой практикой и отечественным опытом для решения социально-экономических задач, стоящих перед российским государством.

Сложный и многоаспектный характер отношений, возникающих в сфере публичного долга, затрудняет сформулировать в научной среде непротиворечивый взгляд не только на проблемы в указанной сфере, но и на саму постановку вопроса о целесообразности и финансовой эффективности использования государством долговых обязательств, в частности, для решения проблем бюджетного дефицита и пополнения государственной казны. В связи с этим возрастает значимость осмысления доктрин и научных теорий, так или иначе относящихся к сфере публичных кредитных и долговых отношений, а также практики правового регулирования последних. Все это актуализирует необходимость проведения научных исследований, касающихся самых разнообразных сторон такого звена финансовой системы Российской Федерации и соответствующей составляющей российской экономики, как государственный и муниципальный кредит, а также результата его функционирования и юридического проявления - публичного долга.

Разработка теории публичного долга необходима и для выработки новых направлений правотворчества в области выбора и применения различных финансово-экономических и финансово-правовых государственных регуляторов экономики страны. Кроме важной роли публичного долга и кредита в механизме государственного управления экономикой, совокупность правовых норм, регулирующих их, занимает видное место в системе финансового права.

В настоящее время перед правовой наукой встает задача систематизации теоретических и исторических предпосылок формирования современных взглядов представителей науки финансового права и российского законодателя о публичном долге и его формах (видах), уточнения содержания финансово-правовых отношений в области публичного кредита и долга, исследования особенностей управленческих процессов в указанной сфере, подробного анализа конкретных видов публичных и, прежде всего, федеральных государственных займов, являющихся одной из самых распространенных форм (видов) современного российского государственного внутреннего и внешнего долга.

Обязательным условием устойчивого развития и нормального функционирования системы публичного долга является скоординированная, отражающая реальные процессы в экономике и социуме правовая база. В условиях рыночной экономики роль государства, устанавливающего правовые нормы экономической деятельности, включая финансовую, возрастает, разнообразятся его регулирующие, надзорные и контрольные функции. Одним из основных начал (принципов) формирования и функционирования публичного долга Российской Федерации является принцип адекватного правового обеспечения. Существенная роль в реализации данного принципа принадлежит нормотворческой деятельности субъектов Российской Федерации и муниципальным образованиям, в связи с чем возникает проблема четкого законодательного закрепления разграничения полномочий и предметов ведения в сфере публичных кредитно-долговых отношений. Все это вызывает необходимость определения не только самого понятия публичного долга, но и его структурных составляющих - государственного (федерального и субъектов Федерации) и муниципального долга. Эффективная правотворческая деятельность органов представительной власти регионального и местного уровней в сфере выпуска и размещения публичных долговых обязательств стали актуальной задачей в аспекте управляющего воздействия на рыночные экономические процессы, а также реализации административной и бюджетной реформ, проводимых в Российской Федерации. Вместе с тем, требования стабильности бюджетных доходов всего государства, предопределяют необходимость установления границ указанных прав субъектов РФ и муниципальных образований в сфере привлечения кредитных ресурсов, посредством установления законом определенных нормативов (соотношение с уровнем ВВП, максимального размера объема долговых обязательств соответствующего уровня, особых правил (направлений) и мероприятий по осуществлении финансового и иного государственного контроля в сфере выпуска и обращения государственных и муниципальных ценных бумаг и т.д.). Такой подход позволит реально защитить как материальные права публичного образования - заемщика, так и его кредиторов( граждан , юридических лиц, иностранных организаций и государств).

Финансово-правовое регулирование в области региональных и муниципальных долговых отношений осуществляется на основе норм Конституции РФ и Бюджетного Кодекса РФ. Поэтому нормативные акты представительных органов субъектов РФ и органов местного самоуправления не должны, с одной стороны, просто повторять конституционные нормы и нормы Бюджетного кодекса РФ, а с другой - подменять федеральный закон. Это обусловливает необходимость четкого урегулирования компетенции региональных и муниципальных органов в указанной сфере.

Четкости правового регулирования долговых отношений с участием публичных образований будет способствовать и выявление их правовой природы, а также анализ публично-правовых и частноправовых аспектов и их системной связи. Суть публичных долговых отношений во многом предопределена законными интересами, обусловливающими их применение. В связи с этим представляется ценным исследование теоретических и практических сторон проявления интересов в указанной сфере, выявление их публично-правовой направленности, при сохранении значимости и необходимости соблюдения интересов частноправовых. Необходимость уточнения системной связи финансовых правоотношений, возникающих в сфере публичных долговых обязательств и выявления их сущностные черт и признаков, определения состава и содержания прав и обязанностей их участников также свидетельствуют об актуальности темы диссертационного исследования. Публичный (государственный и муниципальный) долг, являясь следствием соответствующих кредитных отношений, несмотря на возможно кажущуюся известность и разработанность последних, сам по себе остается до настоящего времени как для экономистов, так и теоретиков финансового права, экономическим и правовым феноменом, требующим тщательного и всестороннего анализа.

При достаточно обширном научном направлении, посвященном исследованию проблем государственного кредита, в науке финансового права до настоящего времени публичный долг не стал предметом самостоятельных комплексных научных исследований, не только на уровне докторских, но и кандидатских диссертаций. Весьма ограниченный перечень авторов занимается исследованием и экономических аспектов названных проблем.

Правомочия территориальных публично-правовых образований в сфере государственного и муниципального долга закрепляются Конституцией РФ, Бюджетным кодексом РФ, Гражданским кодексом РФ и другими федеральными законами. Однако ряд норм указанных нормативных актов находится в противоречии, либо являются довольно неопределенными. Принимая во внимание, что важной стороной правового положения любого органа публичной власти является его финансово-правовая составляющая, не вызывает сомнений целесообразность проведения анализа кредитно-долговой деятельности публичных образований как компоненты их финансовой компетенции и уточнения разграничения полномочий публично-правовых территориальных образований разных уровней в сфере публичного долга. Отсутствие правовой четкости в разграничении полномочий представительных и исполнительных органов власти и местного самоуправления в сфере управления публичным долгом позволяет сделать вывод не только о порождении им достаточно сложные теоретических и практические проблем, но и возможных деструктивных явлений в экономике как отдельных регионов, так и всей страны в целом. Как один из ярчайших примеров правового «просчета» в механизме управления российским публичным долгом можно привести финансовый кризис («дефолт») 1998 года. При этом важно заметить, что глобализационные процессы неоднозначно влияют на выбор управленческих решений в сфере публичного, и, в частности, государственного долга, что, в свою очередь, актуализирует необходимость выработки собственных национальных подходов к правовому регулированию отношений в сфере публичного долга. От принимаемых в сфере публичных кредитно- долговых отношений решений зачастую зависит не только уровень национальной экономики, но и внешняя безопасность государства и сохранение его государственного суверенитета, поскольку внешние долги могут стать настолько обременительными для финансовой системы страны, что под угрозой может оказаться финансовая и общеполитическая независимость страны.

Публичная долговая деятельность государства и муниципальных образований является малоизученной категорией финансово-правовой науки. Между тем кредитно-долговая деятельность является одной из форм реализации компетенции публично-территориальных образований, разновидностью финансовой деятельности государства и муниципальных образований, наряду с такими ее видами как бюджетная, налоговая, валютная, эмиссионная, инвестиционная, являясь одновременно одним из основных проявлений финансово-правовой политики публичных образований. В связи с этим разработка и осуществление эффективной финансово-правовой политики в сфере российского публичного долга является одним из приоритетных направлений деятельности государства и его структурных подразделений. Характерно,что указанные вопросы неоднократно были предметом Бюджетных посланий Президента РФ Федеральному Собранию РФ. Это обусловливает необходимость научно- теоретического осмысления проблем публичной долговой политики как одной из разновидностей финансово-правовой политики, являющейся , свою очередь, важнейшей частью современной правовой политики российского государства.

Анализ проблем публичного долга свидетельствует о том, что они напрямую связаны с формированием публичных денежных фондов и , прежде всего таких, как бюджетные, от наполняемости которых зависит уровень экономики любого государства. Однако, согласно бюджетному законодательству , средства, аккумулированные в бюджет в виде публичных заимствований учитываются в нем как средства, идущие на погашение бюджетного дефицита. Между тем, федеральный бюджет России с 2000 года принимается не с дифицитом, а с профицитом, и при этом российское государство, особенно в последние годы, несмотря на погашение своих внешних долговых обязательств, расширяет практику внутренних заимствований Согласно данным сайта Минфина России государственный внутренний долг Российской Федерации ( выраженный в государственных ценных бумагах ) на 1 января 2007 г. составлял 1028,06 млрд руб., государственный внешний долг - соответственно 52 млрд долл. ( 39,5 млрд евро).При этом прослеживается четкая динамика сокращения внешнего долга, при незначительном, но постоянном росте внутреннего государственного долга РФ // www 1. minfin. ru (2007. 10 апреля).. Несоответствие между нормами бюджетного законодательства и реалиями финансово-экономической практики нуждается в серьезной корректировке и обусловливает необходимость финансово-правового анализа в целях оптимизации законодательной регламентации и повышения эффективности правоприменительной деятельности в сфере кредитно-долговых отношений с участием публично-правовых территориальных образований.

Отсутствие логичной, теоретически обоснованной концепции публичного долга обусловливает постоянное изменение бюджетного законодательства в указанной сфере, ярким примером чему может служить Федеральный закон от 26 апреля 2007г. № 63-ФЗ « О внесении изменений в Бюджетный кодекс Российской Федерации в части регулирования бюджетного процесса и приведении в соответствие с бюджетным законодательством Российской Федерации отдельных законодательных актов Российской Федерации» (Российская газета. 2007. 28 апреля). Нестабильность бюджетного законодательства, в свою очередь, приводит к проблемам в правоприменительной практике в рассматриваемой сфере как самих публично-территориальных образований, так и финансово-кредитных и правоохранительных органов, в т.ч. судов. Ведь публичные кредитно-долговые отношения помимо тесной взаимосвязи с интересами публично-правовых территориальных образований в рамках осуществления серьезной фискальной роли в реализации государственных и муниципальных задач, связанных с пополнением бюджетных и иных финансовых фондов, затрагивают частные (материальные и финансовые) интересы широкого круга кредиторов, начиная от иностранных государств, и до простых граждан, предопределяя тем самым необходимость повышенной четкости в правовой регламентации указанных отношений как на федеральном, так и региональном, и муниципальном уровнях.

Современное состояние правовой регламентации финансово-правового статуса публичных образований как субъектов долговых отношений требует серьезного осмысления в целях изменения и приведения в соответствие с Конституцией Российской Федерации. Это необходимо для выработки оптимальных вариантов взаимосвязи частноправовых и публично-правовых интересов при регулировании кредитно-долговых отношений с участием государства и муниципальных образований. Публичные долговые отношения, отличаются от иных долговых отношений тем, что условия заимствований устанавливает сам заемщик - публично-правовое образование (государство, муниципальное образование), что предопределяет особое, неравное положение сторон публичного долгового обязательства. Выявление соотношения публично-правовых и частноправовых норм в регулировании указанных долговых отношений, определение наличия и приоритета частных и публичных интересов - одна из сложных задач, как науки, так и практики при решении вопроса о юридических основаниях ответственности в случаях одностороннего отказа от исполнения заемщиком взятых на себя публичных долговых обязательств.

Прямое отношение к упомянутым проблемам имеет основная из постоянно обсуждаемых научных проблем последних лет - проблема расширения предмета современного финансового права. Научная общественность, ставя вопросы о расширении предмета финансового права, одновременно предстает перед необходимостью осмысления новых явлений в финансовом праве, а также систематизации аргументов, обосновывающих новые научные позиции и взгляды на правовую природу тех или иных правовых феноменов, к которым относится и публичный долг. Развитие финансового права, его основных институтов и подотраслей, свидетельствующее о расширении его предмета, настоятельно требуют комплексного анализа происходящих изменений. В частности, проблемы публичного долга требуют системного анализа по ряду особых направлений, в т.ч. касающихся: а) детерминизма экономической и правовой специфики публичного долга; его места в системе финансовых (экономических) и правовых понятий и категорий; в системе финансового права как отрасли права, в правовой системе в целом, в системе публичного и частного права; в системе финансового права как отрасли законодательства и системе законодательства в целом; в системе финансового права как отраслевой юридической науки и учебной дисциплины; б) а также собственно теории финансового права; выявления соотношения публичного и частного интересов в отношениях функционирования публичного долга; рассмотрения публичных долговых обязательств в системе публичных финансовых обязательств; переосмысления функций, задач и содержания управления публичным долгом, в т.ч. в рамках современной бюджетной реформы, направленной на достижения конкретных результатов, а также в рамках повышения эффективности долговой политики как разновидности финансово-правовой политики российского государства.

Изложенное является подтверждением актуальности и востребованности заявленной темы диссертационной работы не только с теоретических, но и с практических позиций.

Состояние и степень научной разработанности проблемы. Современная российская юридическая наука практически не уделяла внимания финансово - правовым проблемам публичных долгов в аспекте теории финансового права, в отличие от проблем государственного и муниципального кредита. Несмотря на очевидную взаимосвязь указанных проблем, вопросы правового регулирования публичного долга требуют самостоятельного комплексного исследования как в аспекте развития теории финансового права, так и совершенствования правоприменительной, в т.ч. судебной деятельности.

Представители экономической науки обращались к проблемам государственного долга, однако это в основном касалось периода, когда в России бюджет принимался с дефицитом. Учитывая, что, начиная с 2000 года федеральный бюджет в нашей стране принимается с существенным профицитом, проблемы государственного долга требуют не только новых экономических, но и правовых исследований. Комплексному анализу, предпринятому автором способствовал материал, накопленный по проблемам государственного и муниципального кредита и отдельным вопросам функционирования государственного долга современной России . В частности, это материал, обобщенный и исследованный на уровне кандидатских диссертаций, в т.ч. Д.И.Хейло «Государственный кредит в Российской Федерации», Э.Х.Махмутовой «Государственный кредит в Российской Федерации: проблемы правового регулирования и перспективы развития», Д.Е.Кошеля «Муниципальный кредит в Российской Федерации (финансово-правовое исследование)», М.М.Прошунина «Финансово-правовые вопросы управления государственным долгом Российской Федерации», К.А.Нечаева «Кредит по российскому налоговому и бюджетному праву», С.Д.Сафиной «Государственные внутренние займы (финансово-правовой аспект) и некоторых других.

Историческую основу исследования составили труды дореволюционных ученых (1917 г.), внесших неоценимый вклад в разработку проблем становления и развития публичного долга, в т.ч. таких как М.И.Боголепов, А.Запасник, А.А.Исаев, П.П.Мигулин, И.Х.Озеров, К.Г.Рау, М.И.Слуцкий, М.М.Сперанский, Н.И.Тургенев, Л.Д.Ходский, М.Ф.Орлов, И.И.Янжул, и многие другие.

Содержательный теоретический материал по проблемам государственного кредита имеется в работах ученых советского периода А.Т. Зверева, В.Н.Твердохлебова, С.Д. Цыпкина, В.К.Сенчагова, Э.А.Вознесенского и некоторых других.

Существенный вклад в разработку проблем финансового права, в том числе касающихся самой структуры финансовой системы РФ, системы финансового права и финансового законодательства, имеющих непосредственное влияние на развитие теории государственного и муниципального кредита внесли работы: Н.М.Артемова, Е.М. Ашмариной, О.Ю.Бакаевой, Н.М. Бородиной, К.С. Бельского, А.Ю. Викулина, Д.В. Винницкого, Л.К.Вороновой, О.Н. Горбуновой, Е.Ю. Грачевой, И.С.Гуревича, С.В. Запольского, Л.Г. Ефимовой, М.Ф. Ивлиевой, М.В. Карасевой, А.Н. Козырина, Т.В. Конюховой, Д.Е.Кошеля, Ю.А. Крохиной, И.И. Кучерова, Н.П. Кучерявенко, В.М. Мандрица, Э.Х.Махмутовой, О.А.Ногиной, К.А.Нечаева. О.М. Олейник, Е.А., Е.Н.Пастушенко, П.С. Пацуркивского, М.И.Пискотина, М.М.Прошунина, Г.В. Петровой, М.Б. , Разгильдиевой, Е.А. Ровинского, И.В. Рукавишниковой, Г.Ф. Ручкиной, С.Д.Сафиной, А.Д.Селюкова, Э.Д. Соколовой, Г.А. Тосуняна, А.В. Турбанова, Н.И. Химичевой, С.Д.Цыпкина, Н.А.Шевеловой. Н.Д. Эриашвили, А.А.Ялбулганова и многих других ученых.

Базовыми источниками при написании настоящей работы явились труды и выводы авторов по общей теории права и государства: С.С. Алексеева, М.И. Байтина, Л.И.Дембо, С.Ф. Кечекьяна, В.В.Лазарева, А.В. Малько, М.Н.Марченко, Н.И. Матузова, А.В. Мицкевича, Д.Е. Петрова, С.В.Полениной, И.Н. Сенякина, Р.О.Халфиной и др.

В целях сравнительно-правового анализа изучены труды ученых цивилистов В.С.Белых, М.И. Брагинского, В.В. Витрянского, Л.Г.Ефимовой, О.А. Красавчикова, Е.А.Суханова, Ю.К.Толстого и других авторов

Особое внимание при рассмотрении вопросов управления в сфере публичного долга уделено анализу работ по административному праву, в т.ч. Ю.С. Адушкина, Г.В. Атаманчука, Д.Н. Бахраха, Р.Ф. Васильева, Ю.М. Козлова, Н.М. Конина, В.В. Лазарева, А.Е. , В.М. Манохина, И.В. Пановой, С.В.Полениной, А.С.Пиголкина, Ю.А. Тихомирова, Ю.Н. Старилова. В последнее время свои работы в этой области публикуют Е.К. Глушко, И.Ф. Казьмин, А.Е. Козлов, М.В. Костенков.

Из зарубежных источников полезными для настоящего исследования стали работы французских исследователей экономики и права:G.Kopits, S.Symansky, D.Clevenot, J -C. Nemery, J-C. Ponsart, G.Rouet, M. Leroy и некоторые другие.

Нормативно-правовую базу настоящей работы составли источники финансового, бюджетного, налогового, административного, гражданского, уголовного и некоторых других отраслей законодательства. Для подтверждения теоретических выводов настоящего исследования использовались материалы судебной практики по вопросам, анализируемым в работе.

Объект, предмет диссертационного исследования. Объект диссертационного исследования - общественные отношения в сфере финансово-кредитной деятельности публично-правовых территориальных образований (Российской Федерации, субъектов Российской Федерации, муниципальных образований), возникающие в процессе формирования, функционирования, погашения, управления и обслуживания публичного долга, и, соответственно, категория « публичный долг».

Предмет настоящего исследования составляют современные и исторические аспекты теоретических и практических проблем публичного долга, его соотношения с финансовой системой Российской Федерации, системой российского финансового права как отраслью права, отраслью законодательства, отраслью науки и учебной дисциплины. Это потребовало анализа как федерального, так и регионального законодательства, а также правовых актов органов местного самоуправления, регламентирующего различные сферы функционирования публичного долга и кредита, практики соответствующей деятельности.

Цель и задачи исследования. Основная цель диссертационного исследования - комплексный анализ основных теоретических и практических вопросов российского финансового права, детерминированных финансово-правовым феноменом публичного долга, углубление научных знаний о месте публичного долга в финансовой системе Российской Федерации, а также в системе финансового права как отрасли права, законодательства, науки и учебной дисциплины, выявление пробелов современного регулирования и выработка практических рекомендаций и предложений о повышении эффективности правотворческой, правоприменительной, договорной деятельности в сфере публичных долговых обязательственных правоотношений, а также разработка концепции финансово-правовой природы публичного (государственного и муниципального) долга Российской Федерации, которая может быть использована при подготовке и принятии Федерального закона «О публичных финансах Российской Федерации (раздела «Публичный долг Российской Федерации»).

Цель диссертационного исследования предопределила необходимым постановку и решение следующих задач:

1) определить на основе анализа конституционных, финансово-правовых, бюджетно-правовых, гражданско-правовых и административно-правовых и иных отраслевых норм особенности (природу) публичного долга ;раскрыть его место в системе правового категориально-понятийного аппарата, а также в системе права;

2) выявить институциональную принадлежность публичного кредита и долга в финансовой системе Российской Федерации, в системе финансового права как отрасли права, отрасли законодательства отрасли науки и учебной дисциплины;

3) раскрыть основные особенности финансово-правовой категории публичного долга, выявив её отличительные черты; определить особенности кредитно-долговой деятельности с участием публично-территориальных образований как разновидности их нормотворческой, правоприменительной, договорной деятельности в финансовой сфере;

4) установить основы разграничения финансовой компетенции представительных и исполнительных органов государственной власти (соответствующих органов местного самоуправления), а также пределы подзаконного регулирования вопросов кредитно-долговой финансовой деятельности субъектами Российской Федерации и муниципальными образованиями;

5) проанализировать основные исторические этапы становления и развития публичного долга в России и выявить особенности его предназначения на различных этапах развития государств с разным экономическим и политическим строем и государственным устройством;

6) уточнить содержание основных целей и задач формирования и функционирования долгов территориальных публично-правовых образований в условиях дефицитной и профицитной экономики, а также перспектив использования публичных кредитно-долговых отношений в системе финансово-правовых инструментов централизованного регулирования рыночных экономических процессов;

6) выявить финансовую и правовую категориально-понятийную природу, параметры определения и значения публичного долга (публичных долговых обязательств) в современной правовой системе; аргументировать их классификацию на формы (виды);

7) рассмотреть публичные долговые обязательства как источники покрытия дефицита бюджета, их роль в реализации государством и муниципальными образованиями своей финансовой компетенции;

8) исследовать проблемы управления публичным долгом, проанализировать и уточнить понятие, признаки и классификацию публичного долга как объекта управления, разработать классификацию задач управления публичным долгом в различных сферах;

9) выявить детерминизм понятий финансово-правовой политики государства и муниципальных образований и публичного долга. Раскрыть понятие финансово-правовой долговой политики территориальных публично-правовых образований, проанализировать её направления;

10) аргументировать дифференциацию мероприятий, составляющих содержание управления в сфере публичного долга; разработать классификацию целей и задач управления публичным долгом, имеющих практическое значение для повышения эффективности управляющего воздействия на состояние и функционирование публичного долга;

11) определить основные положения (элементы), характеризующие финансово-правовую природу публичного долга и на их базе разработать концепцию финансово-правовой природы публичного долга;

12) выработать научные рекомендации по совершенствованию правового регулирования отношений в сфере публичного долга.

Методологическая база исследования. Методологической основой для полного, комплексного и системного решения поставленных в работе задач, является весь комплекс общенаучных методов познания.

Основным методом исследования выступает философско-логический метод анализа и синтеза, в соответствии с которым исследуемый феномен правового долга анализируется посредством выявления совокупности его важнейших признаков, а сама работа основывается на построении логических рядов абстрактного к конкретному, от общего к частному и наоборот.

Большое внимание в работе уделено применению частно - научных методов, в т.ч. логическому, историческому, статистическому. В работе также использованы специально-юридический, формально-юридический и сравнительно-правовой подходы, как разновидности частноправовых методов проведения исследования. Использование перечисленных методов способствовало исследованию публичного долга как сложносоставного синтетического явления в аспекте соотношения с теоретическими и практическими проблемами финансового права как отрасли права, отрасли законодательства, отрасли науки и учебной дисциплины.

Научная новизна исследования состоит в полученных научных результатах, содержащихся в диссертации выводах и научно-теоретических положениях, сделанных автором самостоятельно. Диссертация представляет собой первое в современной российской правовой науке комплексное, системное исследование, специально посвященное анализу полного содержания публичного долга, включающего не только его государственный (федеральный, региональный), но и муниципальный компонент , в аспекте теоретических и практических проблем финансового права как отрасли права, отрасли законодательства, отрасли науки и учебной дисциплины, а также собственно теории финансового права. В системном единстве в работе рассмотрены проблемы, связанные с историей становления и развития экономических теорий как базисной составляющей современной финансово-правовой доктрины публичного долга и кредита, выявлены особенности и проблемы системы правового регулирования публичных кредитно-долговых отношений в Российской Федерации. На основе разработанной автором концепции финансово-правовой природы публичного долга, предлагаются и обосновываются новые подходы к законодательному и другому нормативному обеспечению целей и задач функционирования и использования публичного долга и публичного кредита в Российской Федерации.

В работе сформулированы и выносятся на защиту следующие основные положения, обладающие научной новизной:

1. Публичный долг - это финансово-правовая категория, базирующаяся на экономическом содержании государственного и муниципального кредита, представляющая юридическую форму финансового обязательства публично-территориального образования.

Публичный долг явление полифункциональное и многоаспектное. В интерпретации этой категории экономистов и юристов имеются различия, отражающие те или иные ее отдельные стороны. В диссертации обосновывается, что в отличие от экономистов, делающих основной акцент на материальном содержании этой категории и определяющих публичный долг как накопленную задолженность государственных и муниципальных органов²²⁵ Так, напр., одни экономисты определяют государственный долг как накопленную задолженность государственных органов, другие - как сумму накопленных в стране за определенный период бюджетных дефицитов за вычетом накопленных профицитов или излишков. / См., напр.: Экономика: Учебник /под ред.А.С.Булатов. М.,1997.С.760; Курс переходной экономики: Учебник. Под ред. акад. Абалкина Л.И. М., 1997. С.360.⁵, для правоведов главным является обязательственный аспект публичных долговых отношений. Публичный долг - это прежде всего, облеченные в правовую форму, обязательства государства (в лице Правительства РФ и Минфина России, соответствующих органов исполнительной власти субъектов Федерации, а также муниципальных образований ) перед своими займодавцами(кредиторами), состав которых зависит от «правил» и «ограничений», установленных либо санкционированных самим государством²²⁷ Подробнее см.: Финансовое право: Учебник /Отв.ред.Н.И.Химичева.3-е изд. перераб. и доп. М., 2006.С.508 и след.(автор главы Покачалова Е.В.).⁷.

2. Выявленные особенности публичного долга позволили определить его как самостоятельную финансово-правовую категорию и одновременно как категорию финансового права. Аргументирована позиция о возможности рассмотрения публичного долга в системе понятийных рядов, включающих: государственный кредит; муниципальный кредит; государственный долг; муниципальный долг; государственные долговые обязательства; муниципальные долговые обязательства; государственные гарантии; муниципальные гарантии и др.

3. Публичный долг - финансово-правовое следствие публичных кредитных отношений, участниками (субъектами) которых, с одной стороны, всегда выступает публично - территориальное образование, а с другой - в зависимости от конкретных правоотношений - иное публично - территориальное образование, либо физическое или юридическое лицо, или организация (в том числе международная), не обладающая таковым статусом. На основе анализа исторических аспектов становления и развития различных форм и видов государственного долга в различных странах обосновывается изменение предназначения публичных долговых обязательств - от источников погашения дефицита бюджета до инструментов централизованного управления рыночными процессами, при одновременном сохранении их основной фискальной функции - пополнения доходной части бюджета соответствующего уровня.

Выдвигается тезис использования публичных долговых обязательств современными государствами в независимости от их уровня экономического развития и государственно-политического строя. Публичные кредит и долг органически сочетаются с иными инструментами финансово-правового регулирования рыночных механизмов (наряду с налогами, ценами, денежной эмиссией). Соответственно этому предполагается необходимым и целесообразным даже в случаях фактического отказа (временного) конкретного государства от использования публичного кредита в качестве инструмента управления экономикой страны, оформлять правовое регулирование указанных долговых отношений исключительно на уровне специализированных кодифицированных актов (например, Бюджетных либо Финансовых кодексов).

4. Публичный долг как финансово-правовой феномен следует рассматривать не только как следствие кредитных отношений с участием публично-территориальных образований, но и одновременно как синтетическую финансово-правовую категорию, содержание которой обусловливается государственно-политическим устройством страны. В государствах с федеративным устройством публичный долг объединяет в себе государственный долг, включающий долг федерального и регионального уровней (субъектов Федерации) и долг муниципальный. В унитарных - публичный долг сводится исключительно к долгу государственному и муниципальному. Публичный долг Российской Федерации как синтетическая финансово-правовая категория, характеризующаяся, с одной стороны, целостностью, единством и взаимной связью его составных частей - государственного (федеральный и региональный) и муниципального долга, одновременно предполагает наличие особых качественных характеристик и специфических черт и признаков последних.

5. Сделан вывод о том, что публичные долговые отношения и публичные долговые обязательства возникают исключительно в целях удовлетворения публичного интереса и потому публичный долг не может рассматриваться, как полагают некоторые ученые, как результат договора купли-продажи государственных (муниципальных) ценных бумаг. Публичные долговые обязательства, будучи разновидностью расходных и в соответствующих случаях - бюджетных обязательств, представляют собой одну из правовых форм финансовой деятельности публично-территориальных образований, не имеют отношения к предпринимательской деятельности указанных субъектов, хотя и могут приносить доход. В связи с этим аргументируется тесная взаимосвязь кредитно-долговой деятельности государства и муниципальных образований с инвестиционной деятельностью Примером является обсуждаемый законопроект Саратовской области , направленный на создание режима наибольшего благоприятствования для инвесторов , где устанавливается участие Саратовской области в реализации инвестиционных проектов наряду с иными формами государственно-частного партнерства и такой формы партнерства как выпуск областью облигационных займов. См.: Шаршавова Л. «Саратовская власть пытается улучшить региональное законодательство»// Российская газета.2007.17апреля., направленной не столько на получение дохода (прибыли), сколько на развитие общественной инфраструктуры и решение иных публичных задач. Неслучайно кредиторы публичных образований, по аналогии с иными инвесторами, пользуются налоговыми преференциями и иными льготам. Публично-долговая деятельность, наряду с налоговой, валютной, эмиссионной деятельностью составляют единую систему финансовой деятельности государства и муниципальных образований, в основе которой лежат принципы единства финансовой политики и денежной системы, а также приоритета публичных интересов в правовом регулировании отношений в области финансовой деятельности государства и муниципальных образований, являющихся основными принципами финансового права Подробнее о принципах финансового права см.: Химичева Н.И., Покачалова Е.В. Финансово-правовая политика в кн. Правовая политика России: теория и практика :монография / под ред. Н.И. Матузова и А.В.Малько.-М.,2006.С.446..

6. Публичную долговую деятельность (кредитно-долговую деятельность публично-правовых территориальных образований), с учетом ее сущностных черт, следует рассматривать как разновидность такого ключевого финансово-правового института как финансовая деятельность государства и муниципальных образований, что обусловливает возможность ее характеристики в экономическом, материальном и правовом аспектах.

7. Обосновывается, что изменение норм бюджетного законодательства, предусматривающего возможность изменения в одностороннем порядке публично-долговых обязательств (в т.ч. перенос срока выплаты основной(номинальной) суммы долга, изменение срока выплат и размера установленных в условиях публичного займа процентов; реструктуризация долга; новация долга; списание долгов и т.п.) является нарушением не столько принципа гражданского права - о недопустимости одностороннего расторжения или изменений условий договора, как обосновывают многие авторы, сколько норм Конституции РФ (ст.75), являющейся основным источником правового регулирования финансовых отношений.

8. Выявлена правовая природа публичного долга в аспекте структуры финансового права как отрасли права. Доказывается, что публичная финансово-правовая природа отношений в сфере организации государственного и муниципального долга не «страдает» и не видоизменяется в связи с тем, что само оформление публичных долговых обязательств опосредуется, в соответствии с действующим законодательством, «частноправовыми формами», т.е. с применением гражданско-правовых договоров (кредитных соглашений, кредитных договоров, договоров займа, договоров о предоставлении гарантий и др.).

9. Резюмируется, что если рассматривать публичный кредит в составе системы финансового права как отрасли права, его можно характеризовать как новую сформировавшуюся подотрасль финансового права. Последнее обстоятельство подтверждается уже состоявшимся вхождением в указанную подотрасль таких крупных финансово-правовых институтов как публичный внутренний долг; публичный внешний долг; публичные долговые обязательства; публичные займы; государственные и муниципальные ценные бумаги; бюджетный кредит; публичные гарантии; ответственность за нарушение бюджетного законодательства в сфере публичного долга и др, получивших правовое закрепление в современном бюджетном законодательстве на уровне кодифицированного акта (Бюджетного кодекса РФ) и нуждающихся в самостоятельном научно-теоретическом анализе и развитии.

10. Исследованы проблемы публичного долга во взаимосвязи с вопросами финансового законодательства. Характеризуя публичный долг в указанном аспекте, обосновывается необходимость рассмотрения его в качестве комплексной подотрасли российского законодательства, включающей нормы финансового, конституционного, административного, гражданского, международного права.

11. С позиций системного анализа выделены и дифференцированы финансовые правоотношения, возникающие в сфере публичного долга. Обоснованы их основные признаки.

12. Публичный долг проанализирован в системе финансового права как отрасли отечественной правовой науки и учебной дисциплины. Сделан вывод о том, что публичный долг следует рассматривать как подотрасль науки российского финансового права и самостоятельное направление в образовательном процессе при подготовке современных правоведов и экономистов. публичный долг финансовый государственный

13. Проанализированы и уточнены понятия, признаки и классификация публичного долга как объекта управления. Обосновано, что управление публичным долгом в правовой сфере выступает в таком его виде как регулирование и заключается в разработке и принятии собственной нормативно-правовой базы, обеспечивающей детальную регламентацию российского рынка внутренних и внешних публичных долговых обязательств, а также ратификацию международных правовых актов, закрепляющих права и обязанности участников этого рынка.

14. Сформулировано определение понятия «управление публичным долгом» как одного из важнейших направлений финансово-правовой политики государства и муниципальных образований и как организующей, целенаправленной деятельности уполномоченных публично- территориальными образованиями органов власти и управления, заключающейся в разработке и правовом закреплении совокупности мер воздействия на управляемый объект - публичный долг, в целях упорядочения системы его формирования, размещения и погашения (исполнения) и обеспечения функционирования в установленном порядке, в целях достижения финансовой стабильности и создания социально- благоприятных условий жизнедеятельности государства и общества.

15. Аргументирована дифференциация мероприятий, составляющих содержание управления в сфере публичного долга; предложена классификация целей и задач управления публичным долгом, имеющих практическое значение для повышения эффективности управляющего воздействия на состояние и функционирование публичного долга.

В связи с этим обосновывается ряд особенностей публичного долга как объекта управления, напрямую связанных с его публичным характером, что подтверждается рядом выявленных в процессе исследования признаков (в т.ч. социальной обусловленностью целей создания и использования рынка публичных долговых обязательств; прямой связью с экономической безопасностью государства; взаимозависимостью с финансово-экономическими интересами членов общества и др.).

16. Выявлено содержание управленческой деятельности в сфере публичного долга, посредством конкретизации функций управления и задач, решаемых в процессе реализации функций по управлению долгом. Разработана классификация названных функций и задач.

Обосновывается, что управление публичным долгом представляет собой одно из направлений как финансовой, так и регулятивной правотворческой деятельности публичных образований, проявляющейся в официальном установлении и закреплении, посредством принятия публичных финансово-правовых норм, правил выпуска в обращение, эмиссии, размещения и погашения долговых заемных обязательств.

17. Для достижения эффективной реализации целей финансово-правовой политики в сфере управления публичным долгом, обосновывается необходимость применения на различных этапах деятельности публично-территориальных образований по выпуску и обращению публичных ценных бумаг - различных по степени «жесткости» властных (императивных) методов финансово-правового регулирования (управления).

При этом особо отмечается, что теоретическая разработка управленческих проблем в сфере публичного долга является важным направлением развития финансового законодательства. Это связано с поисками новых финансовых инструментов финансовой политики государства для обеспечения стабильных государственных и муниципальных доходов, строго целевого использования государственных и муниципальных расходов, выполнения обязательств участниками фондового рынка, в том числе участниками рынка государственных(муниципальных) ценных бумаг, а также формирования сбалансированного бюджета (федерального , субфедерального и местного уровня).

18. Многочисленные задачи, решаемые посредством управления публичным долгом предложено дифференцировать в зависимости от сферы воздействия . Так можно выделить:

А) Задачи управления публичным долгом в экономической сфере .

К ним относятся: бюджетное регулирование и оптимизация налогообложения, в т.ч. путем частичного переложения налогового бремени современного поколения на будущее поколение; оптимизация эмиссионной деятельности, в т.ч. путем ограничения монетарных рынков учетно-долговыми инструментами (рычагами).

Б) Задачи управления публичным долгом в политической сфере.

Сюда следует, прежде всего, отнести обеспечение надежности и стабильности функционирования политической системы в государстве, обеспечение национальной безопасности.

В) Задачи управления публичным долгом в социальной сфере.

Главными из которых отмечаются: стабилизация финансового обеспечения выполнения социальных программ, своевременная и полная выплата заработной платы, других социальных пособий и выплат работникам бюджетной сферы.

Г) Задачи управления публичным долгом в правовой сфере.

Управление здесь выступает в таком его виде как регулирование и заключается в разработке и принятии собственной нормативно-правовой базы, обеспечивающей детальную регламентацию российского рынка внутренних и внешних долговых обязательств, а также ратификацию международных правовых актов, закрепляющих права и обязанности участников этого рынка.