Полиция и милиция Урала и Западной Сибири в начале ХХ в. (историко-правовое исследование)

Размещено на http://www.allbest.ru/

Размещено на http://www.allbest.ru/

АКАДЕМИЯ УПРАВЛЕНИЯ МВД РОССИИ

Автореферат

диссертации на соискание ученой степени

Полиция и милиция Урала и Западной Сибири в начале ХХ в. (историко-правовое исследование)

Специальность 12.00.01. - теория и история права и государства; история учений о праве и государстве

доктора юридических наук

Петров Александр Васильевич

Москва - 2007

Диссертация выполнена на кафедре государственно-правовых дисциплин Академии управления МВД России

Научный консультант: заслуженный деятель науки Российской Федерации, академик РАЕН, доктор юридических наук, профессор Мулукаев Роланд Сергеевич

Официальные оппоненты: - Шамаров Вячеслав Матвеевич, доктор юридических наук, профессор

- Рожнов Сергей Николаевич, доктор юридических наук, профессор

- Епифанов Александр Егорович, доктор юридических наук, профессор

Ведущая организация: Уфимский юридический институт МВД России

Защита состоится «18» октября 2007 года в 14 час. 30 мин. на заседании Диссертационного совета Д 203.002.06 в Академии управления МВД России по адресу: 125171, Москва, ул. З. и А. Космодемьянских, д. 8, в ауд. 404.

С диссертацией можно ознакомиться в библиотеке Академии управления МВД России.

Автореферат разослан «_____» ____________ 2007 года

Ученый секретарь

диссертационного совета кандидат юридических наук, доцентК.Л. Яковлев

государственный власть полиция материальный

Общая характеристика работы

Актуальность темы диссертационного исследования. На современном этапе развития государства и права особую актуальность приобретает проблема эффективной деятельности органов власти и взаимодействия различных звеньев системы государственного управления. Обеспечение целостности государственно-властной системы зависит от организации и функционирования аппарата государственной власти, в котором значительная роль принадлежит органам охраны правопорядка и борьбы с преступностью.

Тема исследования позволяет акцентировать внимание на историческом и юридическом аспектах разрешения ключевой проблемы - оптимального сочетания принципов централизации и децентрализации в государственном управлении, обеспечивающего его гибкость и эффективность. Опыт организации и деятельности полиции и милиции Урала и Западной Сибири в начале ХХ в. показывает, что эффективная организация управления должна строиться, с одной стороны, на основе регулирования и контроля деятельности органов охраны правопорядка со стороны центральных органов власти, с другой стороны, необходим учёт особенностей региона, специфических условий, в которых эта деятельность осуществляется. Местные органы власти должны выявлять и анализировать эти особенности и на их основе в процессе взаимодействия с органами центральной власти формировать направления развития органов охраны правопорядка.

Задачи совершенствования теории и практики государственного строительства придают особую теоретическую и практическую значимость проблеме нормативно-правовой базы и организационных основ деятельности органов охраны правопорядка и борьбы с преступностью. На современном этапе решение ключевой для обеспечения и реализации прав и свобод граждан проблемы вверено правоохранительным органам. В условиях роста угрозы обществу со стороны террористических организаций, действующих в современном мире, требуется принятие адекватных мер, в том числе, по укреплению системы органов охраны правопорядка, организации взаимодействия всех элементов правоохранительной системы. В связи с этим, представляется особенно актуальным изучение опыта организации и деятельности полиции и милиции в начале ХХ в. Этот период характеризовался кризисом государственно-правовых институтов, революционными изменениями в государстве и праве, в условиях гражданской войны, экономического и политического кризиса. Отсутствие государственного контроля повышало значение региональных властных структур и их деятельности по поддержанию законности и правопорядка. Под влиянием социально-экономической, политической и военной обстановки на Урале и в Западной Сибири происходило изменение характера и структуры преступности, которая представляла собой сложное неоднородное явление и сочетала уголовно-правовые и политические аспекты. Исследование закономерностей организации и источников правового регулирования деятельности полиции и милиции Урала и Западной Сибири необходимо для раскрытия правовой природы органов охраны правопорядка и критического осмысления опыта практической реализации государственных решений. Использование современных достижений науки теории государства и права, истории отечественного государства и права позволяют с юридической точки зрения проанализировать накопленный опыт полиции и милиции.

Результативность осуществления государственной власти зависит от многих факторов, в том числе, от состояния нормативно-правовой базы, регулирующей деятельность государственных органов, качества системы управления, материально-технического обеспечения. Существенное значение имеет уровень профессиональной подготовки сотрудников, а также их личные качества и отношение к выполняемой работе. Эти качественные характеристики часто определяют ход процесса правоприменения и уровень работы всего государственного аппарата в целом. Необходимость расширения социальной и правовой защиты сотрудников органов внутренних дел, создания гарантий обеспечения их прав и законных интересов, подкреплённых надёжными механизмами и процедурами реализации, обуславливает авторитет органов охраны правопорядка. Обращение к истории организации и деятельности полиции дореволюционной России, органов охраны общественного порядка, действовавших в период между Февральской и Октябрьской революциями 1917 г., советской милиции Урала и Западной Сибири в первые годы после её создания позволяет раскрыть историко-юридические, организационно-правовые и методологические аспекты эффективного обеспечения работы системы органов милиции.

В современных условиях исследования опыта функционирования полиции и милиции Урала и Западной Сибири - крупнейшего региона России, позволяет определить основные тенденции развития правоохранительных органов в кризисные периоды развития государства, выявить особенности различных моделей организации полиции и милиции (централизованной и децентрализованной) и эффективность этих моделей на конкретном историческом этапе.

Степень разработанности темы исследования. Актуальность избранной для исследования проблемы определила существенный интерес к ней со стороны ученых. Научная традиция изучения истории органов охраны правопорядка начала формироваться еще в дореволюционный период. Правовому регулированию организации и деятельности полицейских органов Российской империи в начале ХХ века посвящено значительное число научных работ. В дореволюционной науке данная проблематика исследовалась в основном в рамках полицейского (административного) права такими учеными, как В.М. Гессен, В.Ф. Дерюжинский, В.В. Ивановский, И.Т. Тарасов и др.

Революционные события 1905 - 1907 гг. и последовавшая за ними либерализация российского общества вызвали появление публикаций, моделировавших возможные варианты развития отечественной полиции, указывавших на имевшие место недостатки См., напр.: Лопухин А.А. Настоящее и будущее русской полиции. М., 1907.. Анализируя организацию и нормативно-правовую базу функционирования полицейских органов, разделение их на общую и политическую, принципы подбора кадров, основные цели деятельности, авторы критически оценивали состояние российского законодательства и полицейской практики, которые не отвечали потребностям развивавшегося общества. В этом свете большой интерес представляет отчет межведомственной комиссии сенатора А.А. Макарова по реформе полиции. В записке обосновывается не только необходимость глубокой реформы полиции, но и формулируются ее основные принципы.

Революции 1917 г. и гражданская война прервали изучение органов охраны правопорядка. В первые годы Советской власти отрицание опыта царской полиции не могло не отразиться на состоянии ее освещения в литературе, произошло смещение акцентов в сторону попыток изучения истории отдельных правоохранительных институтов, таких как милиция, юстиция. Характерной особенностью работ по истории НКВД, милиции являлся их описательный характер, что объясняется слабостью источниковой базы, отсутствием научного и литературного опыта в написании подобных работ. В 1922 г. в юбилейном сборнике «Пять лет власти Советов» была опубликована статья «Рабоче-крестьянская милиция», в которой авторский коллектив высказал некоторые принципиальные соображения о классовом характере советской милиции, дал сведения по истории милиции периода гражданской войны, привел информацию по борьбе с преступностью.

Заслуживает внимания книга одного из первых наркомов внутренних дел РСФСР Г.И. Петровского «К истории советской милиции». В ней автор анализировал деятельность советской власти по организационному построению милиции, кадровой политике, организации борьбы с преступностью.

Некоторые принципиальные подходы к строительству правоохранительных органов, фактический материал были почерпнуты из публикаций руководителей наркомата юстиции и государственных деятелей См., напр.: Курский Д.И. Новое уголовное право // Пролетарская революция и право. 1919. №2-4; Скрыпник Н. Уголовная политика советской власти. НКВД. 1924; Пашуканис Е. Общая теория права и марксизм. Изд. 2. М., 1926; Берман Я.Л. Основные вопросы теории пролетарского государства. М., 1924; Герцензон А.А. Общеуголовная преступность и классовое начало в уголовной политике СССР // Советское право. - 1926. - №6 (24). С. 42-52; Крыленко Н.В. Беседы о праве и государстве. - М.: Красная новь, 1924; Пионтковский А.А. Марксизм и уголовное право. М., 1927; Преображенский Е.А. О морали и классовых нормах. М.-Пг., 1923; Стучка П.И. Революционная роль права и государства. - М.: Гос. изд-во, 1921 и др. . К концу двадцатых годов значительно возросло количество публикаций по истории милиции, стимулирующим фактором этого процесса стало использование созданных к этому времени архивов. Большинство данных материалов публиковалось в журнале «Административный вестник» См.: Николаевский Н.А. Обследование уголовного розыска союзным фабрикам // Административный вестник. 1928. №3. С. 20-23; Шумазер А.А. Постановка борьбы с преступностью в деревне // Административный вестник. 1929. №8. С. 23. и др..

Однако к середине 1930-х годов разработка вопросов истории организационного устройства, функционирования и кадровой подготовки милиции замедлилась. В 1940-е гг. историография правоохранительной системы практически не развивалась. Это объясняется объективными причинами - Великой отечественной войной 1941 - 1945 гг. и послевоенными социально-экономическими трудностями.

Реформирование системы государственного управления и правоохранительных органов способствовало появлению в 1950 - 1970-е гг. работ по истории советской милиции. В них рассматривались основные этапы развития органов милиции, как в целом по стране, так и в отдельных республиках, регионах. Значительная часть исследований была построена на функциональном подходе, что позволило авторам глубже изучить исторический опыт, основные направления деятельности милиции по охране общественного порядка и борьбе с преступностью. Проблемы истории организационного строительства органов внутренних дел рассматривали М.И. Еропкин, М.П. Киссис, И.И. Кизимов и др. Так, М.И. Еропкин предложил периодизацию истории советской милиции, проанализировал нормативные акты, касавшиеся образования и деятельности милицейских подразделений. Р.С. Мулукаев опубликовал целую серию научных исследований, в которых показал процессы создания и развития милиции в первые годы советской власти. Работы Р.С. Мулукаева отличаются привлечением новых архивных источников, что является показателем их высокой научной аргументированности.

В 1970-е годы XX века ученые начали обращаться к истории российской полиции. Среди них следует выделить исследования Н.П. Ерошкина по истории государственных учреждений дореволюционной России. В них особенно подробно исследуются организационно-структурные изменения полицейского аппарата Российской империи в XIX - начале XX века. В тоже время в этой глубокой и содержательной работе не нашли отражения вопросы функционирования полиции в отдаленных от центра России губерниях. В работах Е.П. Баранова, В.М. Курицына, А.Я. Малыгина, Р.C. Мулукаева, Е.А. Скрипилева, Д.И. Шинджикашвили и ряда других авторов, посвященных истории царской полиции, милиции Временного правительства, подробно, с использованием значительного фактического материала, прослеживается сложная эволюция органов охраны правопорядка в России.

Активизируется научная работа по данной проблематике, в частности, на Урале и в Западной Сибири. В работах ученых этого периода исследуются отдельные аспекты проблемы функционирования рабоче-крестьянской милиции как в центре, так и на местах. В научных публикациях А.П. Абрамовского, И.А. Андреевой, М.А. Ефремова, В.С. Кобзова, П.Ф. Николаева, С.Ю. Салминой, А.И. Семенова, Е.П. Сичинского, Н.А. Харлова и других рассматриваются проблемы организации и деятельности органов охраны правопорядка Урала и Западной Сибири. Но эти вопросы не являлись еще предметом отдельного исследования, а рассматривались в русле истории Октябрьской революции и гражданской войны.

Процесс становления системы правоохранительных органов Советского государства являлся предметом научного исследования таких учёных, как С.В. Биленко, В.В. Власенков, М.И. Еропкин, А.Я. Малыгин, В.Н. Прокопенко, В.М. Романов, В.М. Шамаров и др.

Крупным явлением в историографии советской милиции стало издание в 1977 г. Академией МВД СССР фундаментального труда «История советской милиции» в двух томах. Однако авторы двухтомника не избежали недостатков, характерных для публикаций того периода. В нем все успехи милиции напрямую связывались партийным руководством, не указывались недостатки в деятельности органов внутренних дел. В 1981 г. Академией МВД СССР под редакцией А.П. Косицына был выпущен сборник научных работ «История органов внутренних дел Советского государства», в котором освещались проблемы развития милиции, методология изучения истории правоохранительных органов, вопросы историографии.

Исследованием вопросов, связанных с организацией и функционированием «альтернативных» органов правопорядка на Урале и в Западной Сибири, занимались С.А. Василенко, В. Верхось, Г.П. Георгиевский, С.И. Куляпин, К.Ф. Малыхина, И.В. Павлова, Г. Рычкова, В.И. Старцев, М.М. Степанов, К.А. Тихомиров и др.

Главным результатом научных исследований 1950 - 1970-х гг. явилось изучение и вовлечение в научный оборот значительных массивов архивных материалов, мемуаров, создание сборников нормативно-правовых актов. Эти процессы, по мнению автора, в значительной степени создали условия для дальнейшего исследования истории органов охраны правопорядка, что нашло отражение в создании обобщающих работ во второй половине 1980-х - 1990-е гг. Одной из первых в этом ряду стоит коллективная монография «Советская милиция: история и современность», изданная в 1987 г. Коллективом авторов привлечен значительный фактический материал, в том числе, относящийся к периоду формирования правовых основ и деятельности милиции в 1917 - 1921 гг. Авторы, опираясь на имеющуюся литературу и вновь открытые источники, стремились выявить роль и место правоохранительной системы в Советском государстве.

Изменение основ государственного строя, экономики государства, социальной сферы в 1990-х гг. стимулировали исследование истории развития правоохранительных органов России с новых научных позиций. В результате появилось много публикаций, в которых история органов охраны общественного правопорядка России рассматривается в широкой исторической ретроспективе. Такое внимание к правоохранительной деятельности Российского государства в историческом плане связано с 200-летним юбилеем МВД, отмеченным в 2002 г. В связи с широкими хронологическими рамками и распространением различных подходов большинство работ выполнено коллективами авторов См.: Полиция и милиция: очерки истории / Сост. А.И. Дугин, А.Я. Малыгин. М., 1993; Полиция и милиция России: страницы истории / А.Н. Борисов, А.И. Дугин, А.Я. Малыгин и др. М., 1995; Органы и войска МВД России: краткий исторический очерк / Гл. ред. А.Г. Горлов. М., 1996; Мулукаев Р.С., Епифанов А.Е., Чабан О.К. История отечественных органов внутренних дел в материалах их информационных подразделений: МВД 200 лет. Волгоград, 1997; Проценко Е.Д. Профессиональное образование в органах и войсках МВД России: история, теория, практика. СПб., 1998; Березнев А.Т. История органов внутренних дел: в 2 ч. Воронеж, 1998; История органов внутренних дел России. Краткий исторический очерк и основные документы / Сост. Т.М. Занин. Воронеж, 1999 и др. . В этих работах исследователи особо подчеркивают преемственность и уникальность деятельности органов охраны правопорядка на каждом историческом этапе их функционирования.

Особенностью этого этапа историографии органов охраны правопорядка является расширение проблематики исследований. Ученые значительное внимание уделяли не только проблемам советской милиции, но и истории казачества, формированию институтов государственной власти в регионах России, в том числе, на Урале и в Западной Сибири в 1917 году. Так, в исследованиях В.С. Кобзова и Е.П. Сичинского, В.В. Московкина рассматриваются различные аспекты организации и деятельности полицейских и других органов государственного управления в специфических условиях этого региона. Анализируя процесс организации различных органов власти на Урале и в Западной Сибири, авторы затрагивали и отдельные стороны формирования органов правопорядка.

Проблемы организации и деятельности народной милиции Временного правительства в 1917 году поднимались в работах В.Б. Аксенова, В.В. Баранова, В.С. Кобзова, С.Н. Рожнова, А.И. Семенова, А.А. Торшенко, А.Н. Сичинского, Е.А. Скрипилева и др.

В работах В.С. Кобзова, Н.К. Лисовского и Е.П. Сичинского приводится некоторый фактический материал об организации народной милиции Временного правительства на Урале. Вместе с тем, в них не получили достаточно полного освещения правовые аспекты организации народной милиции Временного правительства, не стала предметом их научного внимания и роль общественных организаций в создании народной милиции. Несмотря на то, что отдельные аспекты создания и деятельности неправительственных органов охраны общественного порядка поднимались в научной литературе еще в 70-80-е гг., правовые основы, направления деятельности как на общероссийском, так и на региональном уровне еще нуждаются в изучении.

В настоящее время в исследовании избранной проблемы сложилась устойчивая научная традиция, проведены исследования истории органов охраны правопорядка как в целом по стране, так и в регионах. Привлечение документов центральных и местных архивов, ставших доступными, открывают широкие возможности для комплексного исследования, достижения нового уровня обобщений по данной теме.

Объект и предмет диссертационного исследования. Объектом исследования являются общественные отношения, складывавшиеся в процессе организации и деятельности полиции, органов охраны общественного порядка Временного правительства, «антибольшевистских» правительств, советской милиции на Урале и в Западной Сибири в начале ХХ в. Предмет исследования включает в себя нормативно-правовые акты, другие документальные материалы, характеризующие организацию и функционирование полиции и милиции Урала и Западной Сибири в 1900 - 1921 гг.

Цель и задачи исследования. Цель диссертационного исследования состоит в комплексном историко-правовом анализе особенностей организации полицейских органов дореволюционной России в начале ХХ в., создания и функционирования органов охраны общественного порядка в период между двумя революциями 1917 г., строительства и деятельности советской милиции Урала и Западной Сибири в период становления советской власти.

В соответствии с поставленными целями решаются следующие задачи:

- определение места и роли органов охраны общественного порядка в системе органов государственной власти Урала и Западной Сибири;

- обобщение историко-правового опыта функционирования органов охраны общественного порядка на Урале и в Западной Сибири;

- выявление особенностей взаимодействия данных органов с институтами власти на местах, а также с такими органами как революционные комитеты, местные советы, чрезвычайные комиссии;

- анализ правовых источников, регулировавших организацию и деятельность органов охраны общественного порядка Урала и Западной Сибири и тенденций их изменения в начале ХХ в.;

- выявление организационных и правовых основ комплектования кадров в системе органов охраны общественного порядка Урала и Западной Сибири и их изменение в начале ХХ в.;

- исследование проблем функционирования и развития системы материального обеспечения сотрудников полиции и милиции Урала и Западной Сибири;

- анализ основных направлений деятельности органов охраны общественного порядка Урала и Западной Сибири и выявление особенностей их функционирования;

- изучение особенностей методов и форм деятельности органов охраны общественного порядка Урала и Западной Сибири по борьбе с преступностью, тенденции их развития.

Методологические основы исследования. Методологическую основу диссертационного исследования составил диалектический метод познания, который позволяет рассматривать государственно-правовые институты, составившие предмет настоящего исследования, не изолированно друг от друга, а во взаимосвязи с другими общественными явлениями в русле общих закономерностей развития государственно-правовых явлений. Одним из базовых для настоящего диссертационного исследования является принцип историзма. С позиции этого принципа в диссертации прослеживается процесс формирования и развития полиции и милиции Урала и Западной Сибири в начале ХХ в. в его непрерывности и последовательности.

Комплексный характер проблем, лежащих на стыке истории и теории государства и права, определил использование широкого спектра методов: а) формально-юридического метода, который применялся при анализе нормативных правовых актов, регулировавших деятельность органов охраны общественного порядка как в масштабе всего государства в целом, так и действовавших только на территории Урала и Западной Сибири; б) сравнительно-правового метода, который позволил сопоставить проблемы организации полиции дореволюционной России, становления и развития системы органов милиции Урала и Западной Сибири с аналогичными процессами в центральных губерниях, выявить общие закономерности и специфические черты организации и деятельности милиции; в) системного подхода, который способствовал определению места и роли органов охраны общественного порядка в системе органов государственной власти.

Источниковая база исследования. В ходе исследования были использованы как опубликованные, так и не опубликованные (архивные) материалы.

Фундаментальными источниками по истории царской полиции 1900 - 1916 гг. являются нормативно-правовые акты, документы Министерства внутренних дел Российской империи. Автор широко использовал документы Собрания узаконений и распоряжений правительства и Полного собрания законов Российской империи.

Источниковую базу по изучению становления и эволюции советской милиции составили декреты центральных органов власти, ведомственные акты. Наиболее информативным для исследования является блок архивных источников. В работе использованы материалы 53 фондов из 9 архивов. Архивные документы предоставили значительный материал для анализа структуры, характера и направлений практической деятельности народной милиции Временного правительства, «белых» правительств, действовавших на территории Урала и Западной Сибири, а также советской милиции и других органов охраны правопорядка, функционировавших в годы гражданской войны.

Большое значение для настоящего исследования имеют фонды центральных архивов (фонд 102 Департамента МВД, 2-е делопроизводство Государственного архива Российской Федерации, содержащее циркуляры, распоряжения, переписку, представляющие большую ценность для изучения истории полиции, фонд 1284 Министерства внутренних дел Российской Империи Российского государственного исторического архива).

Особенную ценность представляют фонды местных государственных архивов: Кировской, Омской, Оренбургской, Пермской, Свердловской, Тюменской, Челябинской областей, Республики Башкортостан.

Автор использовал также в качестве источников многочисленные опубликованные сборники документов См.: Афанасьев А.В., Галкин Ю.В. Российская милиция. Краткая хроника: октябрь 1917 - 2000. Саратов, 2001; Антибоьлшевистское правительство (из истории белого движения): сборник документов / Сост.: С.П. Васильченко и др. - Тверь: ТвГУ, 1999; Великая Октябрьская социалистическая революция: Документы и материалы. М., 1977 и др. , различные справочные и статистические издания См.: Гражданская война и военная интервенция в СССР. Энциклопедия. М., 1983; Большая энциклопедия. Т. 15. СПб., 1903; Великая Октябрьская социалистическая революция. Изд. 3, дополн. М.: Энциклопедия, 1987 и др. , периодическую печать См.: Вестник полиции. 1910. №3,13; 1914. №27 и др.; Союзная мысль. 1917. 4 мая, 11 мая; Уральская жизнь. 1917, 23 марта; 1919, 12 апреля. и мемуары. См.: Лопухин А.А. Настоящее и будущее русской полиции. М., 1907; Тужилин И.Д. Записки начальника Санкт-Петербургской сыскной полиции. М., 1995 и др.

Хронологические рамки исследования охватывают период 1900-1921 гг. Выбор хронологических рамок связан с тем состоянием государственного механизма Российской империи и всех его компонентов, которое было достигнуто к началу ХХ в. Его главная особенность заключалась в диалектическом противоречии: с одной стороны, система правоохранительных органов достигла своего наивысшего развития в плане соответствия самодержавному строю, с другой - политический режим требовал кардинальной перестройки, приспособления его к реалиям ХХ в.

Начальная дата - 1900 год - обусловлена тем, что именно с этого времени начинается заметный рост социального напряжения, экономическая и политическая дестабилизация как в целом в России, так и на Урале и в Западной Сибири, обусловившие определенные шаги со стороны государства по совершенствованию правоохранительных органов. Социально-экономическое, политическое развитие страны закономерно выдвигало на первый план необходимость модернизации полиции и других органов охраны правопорядка. Так, экономический кризис 1900 - 1903 гг. существенно сказался на деятельности промышленных предприятий Урала и Западной Сибири, которые во многом держались за счет государственных заказов и строительства железной дороги. Голод, вызванный неурожаями в начале ХХ века, стал причиной волны массовых беспорядков в регионе.

События этого периода (революция 1905 - 1907 гг.; реформы П.А. Столыпина, Первая мировая война, революция 1917 г. и гражданская война) свидетельствуют о широких возможностях для анализа и обобщения опыта органов охраны правопорядка, действовавших в столь разнообразных условиях. Исследование позволят углубить понимание причин краха царизма, поражения «белых» правительств и факторов, обеспечивших победу большевиков.

Окончание хронологического периода связано с 1921 г., когда решения Х съезда РКП (б) положили начало новому самостоятельному этапу отечественной истории, получившему название новой экономической политики.

Территориальные рамки исследования охватывают Урал и Западную Сибирь. В начале ХХ века Урал включал в себя четыре губернии: Вятскую, Оренбургскую, Пермскую и Уфимскую. Западная Сибирь включала Тобольскую и Томскую губернии, а также Акмолинскую и Семипалатинскую области (в настоящее время входят в состав Республики Казахстан).

Выбор данных территориальных рамок предоставил широкие возможности для выявления общих закономерностей и региональной специфики в структуре, формах и направлениях деятельности органов охраны правопорядка и был продиктован рядом обстоятельств.

Урал и Западная Сибирь являются отдаленными от центра регионами, что накладывало определенный отпечаток на особенности сознания населения, формы и методы управления регионом; кроме того следует учитывать, что географическое положение, строительство в начале ХХ в. железных дорог, связавших Урал и Западную Сибирь с центральными губерниями России, обусловило сходство экономического развития, миграционные процессы внутри урало-сибирского региона.

Урал и Западная Сибирь в начале ХХ в. характеризовались схожими демографическими процессами. Урал и Западная Сибирь - это традиционные места ссылки, что обуславливало особую политизированность и активность населения. Темпы роста населения Урала и Западной Сибири в начале ХХ в. значительно опережали общероссийские. Имеющиеся статистические данные свидетельствуют о том, что городское население Урала за период с 1863 по 1914 гг. росло почти в два раза быстрее, чем в целом по стране. Если число горожан увеличилось в 3,4 раза, то общая численность населения - лишь в 1,8 раза. Аналогично в Западной Сибири с 1858 по 1897 гг. население удвоилось - возросло с 2,7 до 5,8 млн. человек. Такое же удвоение произошло за последующие 17 лет - с 1897 по 1914 гг. и накануне Первой мировой войны население Сибири составило уже 10 млн. человек.

При этом в силу значительной территории региона во многих населенных пунктах либо вовсе отсутствовала полиция, либо она не имела реальных возможностей пресекать и расследовать противоправную деятельность. В диссертации отмечается, что увеличение штата полиции в начале прошлого века осуществлялось в основном исходя из данных переписи населения 1897 г. С учётом темпов роста населения региона автор приходит к выводу, что в рассматриваемый период для него был характерен существенный недостаток сотрудников полиции, а также средств на ее финансирование.

Изучение архивных материалов указывает на схожую структуру преступности в начале ХХ в. на Урале и в Западной Сибири, причем как в отношении общеуголовных преступлений, так и в отношении политических. Последнее подтверждает тот факт, что деятельность Пермского охранного отделения охватывала три из четырех уральских губерний и одну из двух западно-сибирских;

Выбранные территориальные рамки позволили автору детально изучить процесс создания и функционирования правоохранительных органов «антибольшевистских» правительств, выявить определенные закономерности, сопоставляя деятельность уральских правительств и правительств, действовавших на территории Западной Сибири, а также проследить закономерности дальнейшего строительства советской милиции.

Научная новизна исследования. Диссертация представляет собой выполненное на монографическом уровне комплексное исследование вопросов организации и деятельности органов охраны общественного порядка на Урале и в Западной Сибири в начале ХХ в., в период существенных преобразований российской государственности.

Диссертация является первым в отечественной историко-правовой науке исследованием, в котором на основе комплексного анализа нормативно-правовых и правоприменительных актов выявлены специфические особенности организации и деятельности органов охраны общественного порядка Урала и Западной Сибири по сравнению с другими регионами России; проведён подробный анализ причин этих особенностей; раскрыты исторические тенденции развития системы органов полиции и милиции Урала и Западной Сибири в соотношении с процессами в их развитии в Европейской части России.

В работе впервые в комплексе рассмотрены проблемы организации и деятельности органов охраны правопорядка в крупнейшем регионе России в период серьезных социальных потрясений, с учетом географических, политических, экономических и этнографических особенностей региона проанализированы изменения в системе органов внутренних дел в зависимости от конкретной социально-политической ситуации. На основе полученных результатов сделаны выводы об условиях, влиявших на эффективность деятельности органов охраны общественного порядка в регионе в условиях дестабилизации государственного управления.

Положения, выносимые на защиту.

1. Научная значимость исследования процесса функционирования и развития полиции и милиции на Урале и в Западной Сибири в начале ХХ в. обусловлена тем, что это один из крупнейших регионов России. Изучение его истории позволяет раскрыть явления государственно-правового характера, имеющие свои отличительные черты. Формирование и функционирование полиции и милиции на Урале и в Западной Сибири в начале ХХ в. осуществлялось в рамках общих закономерностей, присущих крупнейшим регионам России. Вместе с тем имелись и существенные особенности географического, политического, экономического и этнографического характера, которые в комплексе образуют предмет научного анализа, результаты которого могут и должны быть востребованы в настоящее время.

2. Организационное построение, формы и методы деятельности общеуголовной полиции на Урале и в Западной Сибири в начале ХХ в. не соответствовали требованиям, необходимым для обеспечения общественного порядка и пресечения общеуголовных преступлений. Полиция в регионе, как в целом общероссийская полиция, нуждалась в серьезном реформировании.

3. После Февральской революции 1917 г. буржуазное Временное правительство, следуя требованиям общества, ликвидировало полицию и стало создавать народную милицию. Однако организационные основы ее деятельности оставались недостаточно четкими. В частности, на Урале и в Западной Сибири передача полномочий по образованию народной милиции в ведение органов местного самоуправления привела к разнообразию в подходах к ее созданию, финансированию и комплектованию кадрами. Это повлияло на определение задач и функций милиции, не отличавшихся единообразием.

4. Формирование органов милиции на Урале и в Западной Сибири осуществлялось с учетом сложившихся организационных, а в отдельных случаях, правовых основ деятельности полиции царской России и милиции Временного правительства. Эти основы, как правовые, так и институциональные были сохранены лишь в той части, которая не противоречила природе формирующегося Советского государства. Реализация идеи слома механизма эксплуататорского государства не исключала возможности временного использования его отдельных институтов для решения тех или иных задач, включая охрану общественного порядка.

5. Для строительства советской милиции на Урале и в Западной Сибири в 1917 - 1918 гг. характерны общие тенденции организационного развития советской милиции. На первом этапе Советами создавались различные формы всеобщего вооружения народа - рабочая милиция, Красная гвардия, боевые дружины и др. На этом этапе милиция не была штатным профессиональным государственным органом, носила черты государственного и негосударственного характера, строилась на основе привлечения, выборов и милицейской повинности. Она осуществляла как задачи охраны общественного порядка, так и военные. Особенность Урала и Западной Сибири заключалась в следующем: падение Советской власти в 1918 г. привело к тому, что второй этап строительства советской милиции как штатного государственного органа наступил после восстановления власти в 1919 г.

6. Милиция «белых правительств» Урала и Западной Сибири, в отличие от народной милиции Временного правительства, была централизована, находилась на государственном обеспечении и практически не зависела от местных органов самоуправления. Она представляла собой, в сущности, попытку восстановления системы царской полиции.

7. В период гражданской войны в сфере действия казачьих формирований Оренбургской, Пермской и Тобольской губернии образовывалась подчиненная военному командованию военно-войсковая милиция, которая являлась единственным органом охраны общественного порядка, действовавшим на данной территории.

8. Нормативно-правовые акты РСФСР, регулировавшие деятельность милиции, не всегда отвечали условиям Урало-Сибирского региона. В результате складывавшаяся в регионе обстановка нередко приводила к тому, что деятельность милиции выходила за установленные рамки и предусмотренную законодательством компетенцию.

9. В 1919 г. восстановление Советской власти на Урале и в Западной Сибири проходило в форме чрезвычайных органов - революционных комитетов. Воссоздававшаяся милиция до проведения выборов в Советы функционировала в системе революционных комитетов. После стабилизации Советской власти милиция функционировала в режиме двойного подчинения - Советам на местах и НКВД РСФСР.

Теоретическая и практическая значимость исследования. Эффективная деятельность органов охраны общественного порядка зависит от многих факторов. Среди них нормативно-правовая база деятельности полиции и милиции, качество системы управления, материально-техническое обеспечение. Немаловажное значение имеет профессиональный уровень подготовки сотрудников, а также их личные качества и отношение к выполняемой работе. На практике вышеперечисленные факторы являются определяющими для процесса правоприменения и, в целом, для уровня реализации органами охраны общественного порядка поставленных перед ними задач. Произведённое историко-правовое исследование позволило автору проанализировать опыт организации и деятельности органов охраны общественного порядка в период поиска путей выхода из кризиса государственного аппарата и раскрыть юридическое значение правового и организационного обеспечения работы милиции.

Результаты проведённого в диссертации исследования могут быть использованы:

- в нормотворческой деятельности по совершенствованию действующего законодательства Российской Федерации, регулирующего деятельность органов милиции, и правоохранительной системы в целом;

- в подготовке рекомендаций по организации деятельности органов милиции в современной России;

- в учебном процессе в юридических образовательных учреждениях при изучении соответствующих тем истории отечественного государства и права, теории государства и права, истории органов внутренних дел.

Обоснованность и достоверность результатов исследования. Итоги данного исследования основываются на объективном анализе опыта российского законодательства, на архивных материалах и документах государственных и общественных органов и организаций начала ХХ в., мемуарах непосредственных участников событий, происходивших в рассматриваемый исторический период, статистических данных.

Достоверность полученных в ходе диссертационного исследования результатов основывается на изучении работ по теории государства и права, истории отечественного государства и права, а также по административному, конституционному праву как отечественных (дореволюционной, советской и современной России), так и зарубежных исследователей.

Апробация и внедрение результатов исследования осуществлялась по следующим направлениям.

1. Отдельные положения и предварительные результаты исследования изложены в докладах на научно-теоретических, научно-практических конференциях, в том числе, международных (2000 - 2006 гг.) Среди них: «Пять лет действия УК РФ: итоги и перспективы» (Москва, 2002 г.); «Деятельность правоохранительных органов и государственной противопожарной службы в современных условиях: проблемы и перспективы развития» (Иркутск, 2004 г.); «Проблемы применения норм уголовно-правового законодательства Российской Федерации в деятельности правоохранительных органов» (Челябинск, 2004 г.); «Международные юридические чтения» (Омск, 2004 г.); «Проблемы совершенствования и применения законодательства о борьбе с преступностью» (Уфа, 2004 г.); «Актуальные проблемы теории и истории государства и права» (Санкт-Петербург, 2004 г.); «Актуальные проблемы права России и стран СНГ - 2004» (Челябинск, 2004 г.); «Революции и гражданские войны в России и Америке: сравнительно-исторический анализ» (Новокузнецк, 2004 г.); «Совершенствование российского законодательства в условиях социально-экономического развития России» (Калуга, 2004 г.); «Проблемы формирования правового государства в Российской Федерации» (Смоленск, 2006 г.); «Роль конституции в становлении и развитии независимой государственности в Казахстане» (Караганды, 2005); «Изменение преступности и актуальные вопросы законодательства по борьбе с ней» (Тамбов, 2005 г.); «Обеспечение прав и свобод человека и гражданина» (Тюмень, 2006); «Деятельность правоохранительных органов и федеральной противопожарной службы в современных условиях: проблемы и перспективы развития» (Иркутск, 2006 г.); в журнале Europian jornal of natural history.

2. Ряд положений и идей диссертационного исследования нашли отражение в преподаваемых автором курсах: «Теория государства и права», «История отечественного государства и права» на Юридическом факультете Южно-Уральского государственного университета.

3. Положения и выводы диссертации использованы в учебном процессе при разработке и внедрении рабочих и учебных программ по дисциплинам «Теория государства и права», «История отечественного государства и права».

4. Содержание работы, ее основные идеи и теоретические положения изложены в четырех монографических исследованиях: «Организационно-правовые основы становления органов правопорядка и специальных органов по борьбе с преступностью на Южном Урале (1917 - 1923 гг.)» (16,68 п.л.); «Полиция Урала и Западной Сибири в начале ХХ в.» (5,18 п.л.); «Охрана общественного порядка на Урале и в Сибири в период революций и гражданской войны» (18,48 п.л.); «Народная милиция Временного правительства и милиция антибольшевистских правительств: сравнительно-правовой аспект (на материалах Сибирского и Уральского регионов)» (4,68 п.л.); научных статьях, тезисах выступлений, включая публикации в ведущих правовых журналах, рекомендованных ВАК: «Черные дыры» в Российском законодательстве», «Вестник Южно-Уральского государственного университета», «История государства и права», «Вестник университета МВД РФ», «Вестник Оренбургского государственного университета».

Структура и объем диссертации определены целями и задачами исследования. Диссертация состоит из введения, пяти глав, включающих четырнадцать параграфов, заключения, библиографии и приложений.

Содержание работы

Во введении раскрывается актуальность темы исследования, определяются объект, предмет, цели, задачи, хронологические и территориальные рамки исследования; обосновываются методология и методика, научная новизна; излагаются положения, выносимые на защиту; характеризуются достоверность и обоснованность полученных результатов, их теоретическое значение; приводятся данные об апробации результатов исследования.

Глава 1 - «Организационно-правовые основы деятельности полиции на Урале и в Западной Сибири в начале ХХ в.» - посвящена исследованию нормативно-правовой базы организации полицейских органов в России, кадрового и материально-технического обеспечения полиции на Урале и в Западной Сибири, анализу основных функций полиции Урала и Западной Сибири. В начале исследования автор отмечает, что создание нормативно-правовой базы организации и деятельности правоохранительных органов является ключевой задачей для обеспечения охраны правопорядка и реализации прав и свобод граждан. Исследование закономерностей организационно-правового регулирования деятельности полиции на Урале и Западной Сибири в начале ХХ в. позволяет раскрыть юридическое значение правового и организационного обеспечения работы полиции, а также выявить основные тенденции ее развития, цели, которые преследовал законодатель в области охраны правопорядка. От четкости и адекватности правового регулирования правоохранительной деятельности государства зависело достижение целей этой деятельности.

В ходе исследования нормативно-правовой базы организации полиции в дореволюционной России диссертант выделяет две основных проблемы. Во-первых, законодательство Российской Империи к началу ХХ в. не отличалось системностью и иерархичностью, что создавало определенные трудности в правоприменительной практике. Законодательные акты выражались в форме манифестов, высочайше утвержденных мнений Государственного совета, положений и уставов, указов, постановлений, временных правил и положений, носивших ведомственный характер. Отдельную категорию ведомственных актов составляли циркуляры и инструкции МВД, Департамента полиции и губернских властей, публиковавшиеся в специальных изданиях и периодической печати. Другая проблема заключалась в преобладании подзаконного регулирования деятельности полиции, строившегося в основном на актах Министерства внутренних дел, Департамента полиции, Отдельного корпуса жандармов и губернаторов, которые, в большинстве случаев, доводили до служащих в полиции указания перечисленных органов. Основной целью такого регулирования, как правило, являлось разъяснение служащим в полиции законодательных положений, восполнение недостатков, которые содержались в них и проявлялись на практике. Полиции на местах было достаточно сложно разбираться с многочисленными циркулярами и строить свою деятельность в соответствии с ними.

Обобщая фактический материал, автор делает вывод о неэффективной организации общей полиции на Урале и в Западной Сибири в начале ХХ в. Росту преступности, помимо социально-экономических факторов, увеличения городов, способствовала и существовавшая организация полиции, а также её отсутствие во многих населенных пунктах. Местные органы власти, губернаторы были обеспокоены возможностью волнений среди населения и вопросами собственной безопасности.

Внутренняя политика Российской империи в начале ХХ в. для сохранения самодержавия нуждалась в усилении политической полиции, что обуславливало её более интенсивное развитие по сравнению с общей. На местах функционировали Губернские жандармские управления, оперативно-розыскной деятельностью занимались охранные отделения, созданные в начале века. Для борьбы с деятельностью революционных организаций в период революции 1905 - 1907 гг. специально создавались районные охранные отделения. Помимо этого в той или иной форме функции политической полиции были возложены и на подразделения общей полиции, а также на местное начальство. При такой организации деятельности важно было наладить четкое взаимодействие между различными подразделениями и ведомствами, что сделано не было. Следовательно, несмотря на интенсивное развитие, как в качественном, так и в количественном отношении, нельзя говорить о достижении политической полицией в регионе целей, которые перед ней ставились центральной и местной властью.

Анализ обеспечения полиции и ее сотрудников денежными средствами, по мнению диссертанта, еще раз подтверждает вывод о приоритете политической полиции. Кроме того, позволяет выявить одну из серьезных причин хронической неэффективности деятельности общей полиции, которая в ряде случаев была связана с некомпетентностью кадров и отсутствием стимулов для эффективной работы. В результате же все это вело к еще большему падению престижа службы в полиции в глазах населения, а, следовательно, сокращало количество желающих служить в полиции и затрудняло её работу.

Взаимодействие полицейских органов в регионе осуществлялось, как правило, неэффективно. В качестве причин можно назвать отсутствие четкого разграничения функций различных полицейских органов, «соперничество» между полицейскими органами, предвзятое отношение служащих в различных органах друг к другу, а также личные профессиональные и моральные качества руководителей и рядовых служащих в полиции.

Распространившиеся в связи с обострившейся обстановкой в государстве в начале ХХ в. волнения среди населения первоначально носили сугубо экономический характер, однако бездействие центральной власти, непринятие мер по изменению уклада жизни населения, повышению его материальной обеспеченности, отказ местных властей воздействовать на владельцев и управляющих предприятиями с целью обеспечения минимальных прав и интересов рабочих привели к углублению социальных противоречий. Нараставшее недовольство населения, подогревавшееся деятельностью революционных организаций, агитаторов, обусловило постепенное перерастание экономических требований в политические.

Власти как в центре, так и в регионе считали массовые беспорядки одним из самых опасных правонарушений. Причем эта опасность существовала как в отношении непосредственно властных структур, промышленников, так и в отношении самого населения, так как в ряде случаев волнениями нарушались личные и имущественные права лиц, не принимавших участия в массовых беспорядках. В связи с этим именно на борьбе с данным видом правонарушений было сконцентрировано основное внимание.

Принимаемые властями меры, по мнению диссертанта, можно разделить на два направления: предупреждение беспорядков и их подавление. В первом случае, основной упор делался политической полицией на эффективную работу с секретными сотрудниками, а в общей полиции - на наблюдение полиции за населением с целью своевременного выявления настроений населения, прогнозирования народных выступлений и подавления в самом начале, до их разрастания. На местах издавались различные инструкции, проекты и т.д. для эффективного предупреждения волнений. Однако, проблемы материального, организационного и иного характера не позволяли в большинстве случаев прогнозировать беспорядки и предупреждать их. Для подавления народных волнений разрешалось использование «всех необходимых мер», причем губернаторы в данном случае фактически санкционировали превышение полицией ее полномочий.

Снижение авторитета самодержавия в глазах населения на фоне широкого применения карательных мер, не подкрепленных изменением экономических, политических и иных условий жизни, вели к еще большему возмущению и дискредитации полиции. В результате для подавления революционных волнений требовалось все больше сил, а у населения, в свою очередь, вырабатывались психологические установки и отношение к беспорядкам как к средству разрешения противоречий.