44

Размещено на http://www.allbest.ru/

АВТОРЕФЕРАТ

диссертации на соискание ученой степени

доктора юридических наук

Судебный нормоконтроль в гражданском процессе и арбитражном процессе: вопросы теории и практики

12.00.15 - гражданский процесс; арбитражный процесс

Никитин Сергей Васильевич

Москва - 2010

Работа выполнена на кафедре гражданского, арбитражного и административного процессуального права Российской академии правосудия.

Официальные оппоненты: доктор юридических наук, профессор

Вершинин Александр Павлович

доктор юридических наук, профессор

Борисова Елена Александровна

Заслуженный юрист РФ

доктор юридических наук, профессор

Туманова Лидия Владимировна

Ведущая организация: Институт законодательства и сравнительного правоведения при Правительстве Российской Федерации

Защита состоится 29 апреля 2010 года в 14.00 на заседании диссертационного совета Д 212.123.03 при Московской государственной юридической академии имени О.Е. Кутафина, г. Москва, 123995, ул. Садовая Кудринская, д.9, зал заседаний диссертационного совета.

С диссертацией можно ознакомиться в библиотеке Московской государственной юридической академии имени О.Е. Кутафина.

Автореферат разослан _____________ 2010 г.

Ученый секретарь

диссертационного совета

доктор юридических наук, профессор И.В. Ершова

Общая характеристика работы

Актуальность темы исследования. Судебный контроль в правовом демократическом государстве является важным и достаточно эффективным средством обеспечения законности в нормотворческой деятельности публичных органов и должностных лиц. Контроль судов общей юрисдикции и арбитражных судов за законностью (правомерностью) нормативных правовых актов (судебный нормоконтроль) представляет собой одно из проявлений контрольной функции судебной власти в сфере нормотворчества. Реализация судебных полномочий по проверке нормативных предписаний обеспечивает поддержание судебной властью баланса между законодательной и исполнительной ветвями власти, между федеральным, региональным и муниципальным уровнями власти, является важнейшим средством сохранения равновесия всей нормативно-правовой системы.

Судебный контроль в сфере нормотворчества является одним из важных элементов системы судебной защиты прав и охраняемых законом интересов граждан и организаций. Признавая незаконным нормативный правовой акт, ущемляющий права, свободы или законные интересы граждан и организаций, суд тем самым осуществляет их защиту.

В России судебный контроль за законностью (правомерностью) нормативных предписаний, осуществляемый в рамках гражданского и арбитражного процесса, находится в стадии становления и развития. Нуждается в совершенствовании законодательная модель судебного нормоконтроля. Вряд ли могут быть признаны оптимальными применяемые сегодня процессуальные формы разрешения судами дел об оспаривании нормативных правовых актов. Достаточно острыми остаются вопросы разграничения полномочий судов в сфере судебного нормоконтроля.

В юридической науке вопросам судебного контроля за нормативными правовыми актами в последнее время уделяется все больше внимания. Тем не менее, преждевременно говорить о наличии общей концепции судебного нормоконтроля в гражданском и арбитражном процессе. Многие проблемы общетеоретического и практического характера еще далеки от своего разрешения. Пока достаточно сложно утверждать не только о выработке общепринятого понятия судебного контроля в сфере нормотворчества, но и наличии общих подходов в понимании этого правового явления. Дискуссионными остаются вопросы, касающиеся предмета и форм судебного нормоконтроля, разграничения компетенции судов общей юрисдикции и арбитражных судов по проверке нормативных правовых актов, понятия и содержания права на оспаривание нормативных предписаний, юридических последствий судебной проверки спорного акта и т.д.

Для решения этих и других проблем необходимо проведение комплексного научного исследования институциональных и функциональных аспектов системы судебного нормоконтроля в гражданском и арбитражном процессе с целью выработки предложений по ее дальнейшему совершенствованию, в том числе в свете формирования в России системы административного судопроизводства.

Степень научной разработанности темы исследования. Проблемы судебного нормоконтроля в гражданском и арбитражном процессе до настоящего времени не были предметом комплексного научного исследования. Отдельные аспекты судебного контроля в сфере нормотворчества затрагивались авторами в работах по теории права при изучении проблем осуществления контрольной функции государства (В.П. Беляев, Д.Н. Вороненков, В.В. Ершов, Н.А. Колоколов, Р.З. Лившиц, В.М. Лебедев, В.С. Нерсесянц, Б.А. Едидин, А.В. Молотов, Т.В. Паршина и др.); по конституционному праву - при исследовании вопросов конституционного судопроизводства (В.И. Анишина, А. Бланкенагель, О.В. Брежнев, Н.В. Витрук, Г.А. Гаджиев, Л.В. Лазарев, О.Е. Кутафин, В.В. Невинский, В.А. Сивицкий, Н.М. Чепурнова и др.), а также нормоконтроля как способа разрешения конституционно-правовых споров (Е.К. Замотаева) и реализации конституционно-правовой ответственности (Н.И. Ярошенко); по административному праву - в рамках исследования актов судебного нормоконтроля (Д.Н. Бахрах, А.Л. Бурков, Р.Е. Качанов, И.В. Панова, П.П. Серков и др.).

Вопросы судебной проверки законности нормативных правовых актов рассматривались учеными - процессуалистами в ходе научного анализа производства по делам, возникающим из публичных правоотношений (А.Т. Боннер, Ю.А. Попова, Л.В. Туманова, С.Л. Симонян и др.).

Ряд проблем прямого (непосредственного) судебного нормоконтроля поднимались авторами в работах, посвященных вопросам рассмотрения и разрешения судами общей юрисдикции и арбитражными судами дел об оспаривании нормативных правовых актов (И.В. Антонов, О.А. Бек, А.А. Гусев, В.М. Жуйков, Г.А. Жилин, В.В. Зайцев, В.А. Кирсанов, И.Р. Медведев, И.Г. Моисеева, М.С. Носенко, Е.Е. Уксусова, А.И. Федин, В.А. Филановский, В.Н. Яценко и др.).

Объектом исследования являются общественные отношения, складывающиеся в сфере организации и функционировании контроля судов общей юрисдикции и арбитражных судов за законностью (правомерностью) нормативных правовых актов и иных источников права.

Предметом исследования являются теоретические представления, сложившиеся о судебном нормоконтроле в гражданском и арбитражном процессе; нормы права, регулирующие отношения в сфере организации и реализации судебного контроля за законностью нормативных предписаний; судебная практика по осуществлению нормоконтроля; комплекс мер организационно-правового характера, направленных на повышение эффективности судебного нормоконтроля.

Цель и задачи диссертационного исследования. Целью диссертационного исследования является комплексный научный анализ закономерностей организации и функционирования системы судебного контроля за нормативными правовыми актами и разработка концепции судебного нормоконтроля в гражданском и арбитражном процессе.

Достижение цели исследования предполагало решение следующих задач:

рассмотреть правовую природу судебного нормоконтроля, определив его понятие, виды, формы и предмет;

провести анализ проблем построения и реализации законодательной модели разграничения компетенции судов в сфере нормоконтрольной деятельности и разработать предложения по ее совершенствованию;

определить понятие и субъектов судебного оспаривания нормативных правовых актов в гражданском и арбитражном процессе; проанализировать понятие и содержание права на оспаривание нормативных правовых актов, а также проблемы его процессуального регулирования;

исследовать процессуальную форму рассмотрения в судах дел об оспаривании нормативных правовых актов и внести предложения по ее оптимизации;

показать специфику доказывания и доказательств по делам данной категории;

рассмотреть особенности проверки и исполнения судебных решений по делам об оспаривании нормативных предписаний;

проанализировать особенности проведения косвенного нормоконтроля арбитражными судами и судами общей юрисдикции;

выявить правовые последствия осуществления прямого и косвенного судебного нормоконтроля.

Методологическую основу исследования составляют общенаучные и частнонаучные методы познания: диалектический, исторический, сравнительно-правовой, формально-логический, а также методы системного и статистического анализа.

Теоретическую основу диссертационного исследования составили труды ученых в области теории государства и права: С.С. Алексеева, В.Н. Баранова, С.В. Бошно, Р.Ф. Васильева, Н.А. Власенко, И.Я. Дюрягина, В.Н. Карташова, В.В. Лазарева, А.В. Мицкевича, Н.И. Матузова, А.В. Малько, М.Н. Марченко, В.С. Нерсесянца, А.В. Полякова, Ю.А. Тихомирова, А.Ф. Черданцева и др.

Диссертационное исследование опирается на труды дореволюционных, советских и современных российских и иностранных ученых по гражданскому и арбитражному процессу: Т.Е. Абовой, С.М. Амосова, Т.К. Андреевой, С.Ф. Афанасьева, У. Бентама, В.В. Блажеева, Е.А. Борисовой, Л.А. Ванеевой, Е.В. Васьковского, А.П. Вершинина, М.А. Викут, А.Х. Гольмстена, Н.А. Громошиной, Л.А. Грось, М.А. Гурвича, Г.А. Жилина, В.М. Жуйкова, С.К. Загайновой, О.В. Иванова, О.В. Исаенковой, Р.Ф. Каллистратовой, А.Ф. Клейнмана; А.Г. Коваленко, К.И. Комиссарова, А.С. Козлова, К.И. Малышева, В.А. Мусина, Г.Л. Осокиной, Ю.К. Осипова; И.В. Решетниковой, М.К. Треушникова, Л.В. Тумановой, Ю.А. Поповой, И.А. Приходько, Т.В. Сахновой, А.К. Сергун, М.А. Фокиной, Д.М. Фурсова, А.В. Цихоцкого, М.С. Шакарян, В.М. Шерстюка, Н.А. Чечиной, Д.М. Чечота, К.С. Юдельсона, В.В. Яркова.

Научная новизна работы определяется тем, что впервые осуществлено всестороннее исследование проблем организации и осуществления нормоконтрольной деятельности судов общей юрисдикции и арбитражных судов. Проведенное исследование позволило сформировать целостную концепцию судебного нормоконтроля в гражданском и арбитражном процессе и на ее основе разработать предложения по реформированию построения и практической реализации контрольной деятельности судов в сфере нормотворчества.

На защиту выносятся следующие положения:

1. Исследована правовая природа судебного нормоконтроля. Определены виды, формы и предмет судебного нормоконтроля. Сформулировано и научно обосновано понятие и признаки судебного нормоконтроля, который рассматривается как самостоятельное направление в реализации контрольной функции судебной власти, выступая средством "сдерживания" органов законодательной и исполнительной власти от незаконного (неправомерного) нормотворчества. Одновременно судебный нормоконтроль является одним из способов осуществления правозащитной функции судебной власти, а также эффективным средством разрешения противоречий в нормативно-правовой системе государства.

2. Проведен анализ судебного нормоконтроля в аспекте воздействия (влияния) судебного решения на нормативный правовой акт. Определено содержание такого воздействия на юридическую силу и регулятивные свойства нормативного акта.

3. Выявлены и научно обоснованы признаки нормативного правого акта, характеризующие его как предмет судебного контроля.

4. Обоснована возможность судебной проверки нормативных актов, содержащих не только типичные нормы права (правила поведения), но и специализированные нормативные предписания (нормы-дефиниции, нормы-принципы, нормы-декларации, коллизионные нормы, нестандартные нормативные предписания), а также нормативных актов, которые содержат рекомендательные нормы, нормы-разъяснения (интерпретационные нормы) и технико-юридические нормы (государственные стандарты, технические условия и пр.).

5. Раскрыты особенности судебного контроля в отношении нормативных правовых актов, содержащих дублирующие нормы, а также смешанных правовых актов, которые содержат как нормативные, так и индивидуальные предписания.

6. Научно обоснована необходимость введения особой процедуры проверки законности нормативных правовых актов, имеющих пороки формально-юридического свойства (дефектные акты), а также отмененных или утративших силу нормативных предписаний. Данная процедура может быть вписана в рамки общего процессуального порядка прямого судебного нормоконтроля. Предложены основные элементы такой процедуры.

7. Выделены направления и разработаны предложения по совершенствованию правового регулирования компетенции арбитражных судов в сфере прямого контроля за нормативными правовыми актами и решению проблемы разграничения полномочий в этой сфере с судами общей юрисдикции. Обоснованы предложения по реформированию нормативной модели арбитражной подведомственности дел об оспаривании нормативных актов.

8. Сформулировано понятие судебного оспаривания нормативного правового акта как многозначной правовой категории, отражающей различные правовые явления: определенную разновидность юридических дел, особую юридическую процедуру, в которой реализуется прямой судебный контроль за законностью нормативных правовых актов; действие заинтересованного субъекта по возбуждению процедуры проверки нормативного акта и запуску механизма судебного нормоконтроля.

9. Обоснованы необходимость и основные направления совершенствования процессуальной формы рассмотрения дел об оспаривании нормативных предписаний. Предлагается выделить процессуально-правовые нормы, регулирующие процедуру рассмотрения дел об оспаривании нормативных правовых актов, за рамки разделов (подразделов) кодексов, которые регламентируют порядок рассмотрения дел, возникающих из административных и иных публичных правоотношений. Внесены предложения по существенной конкретизации и детализации порядка рассмотрения дел об оспаривании нормативных правовых актов.

10. Раскрыто содержание и значение юридического конфликта (спора), лежащего в основании дела об оспаривании нормативного правого акта, в понимании правовой природы судопроизводства по делам об оспаривании нормативных предписаний как особой юридической процедуры. Юридический конфликт определяет характер этой процедуры, особенности производства, а также состав участников процесса, включая тех из них, кто обладает правом на обращение в суд.

судебный нормоконтроль гражданский арбитражный процесс

11. Доказана необходимость существенного расширения состава заинтересованных лиц по данной категории дел и сформулированы предложения по уточнению их процессуально-правового статуса.

12. Проведено обоснование вывода о том, что при оспаривании нормативных правовых актов гражданином или организацией предметом судебной защиты выступает законный интерес субъекта, заключающийся в том, чтобы не допустить нарушения его субъективных прав, которое может произойти в результате действия незаконного акта, либо обеспечить возможность для восстановления уже нарушенных прав. Объективным критерием, свидетельствующим о возможном нарушении (угрозе нарушении) субъективного права гражданина (организации), является наличие юридического дела, в котором спорный нормативный акт применен или может быть применен в отношении данного гражданина (организации). Указанный критерий проверки юридического интереса и, соответственно, права гражданина (организации) в оспаривании нормативного правового акта предлагается отразить в процессуальном законодательстве.

13. Выделены особенности доказывания и доказательств по делам об оспаривании нормативных правовых актов. Сформулировано и научно обосновано понятие судебного доказывания по этим делам, которое определяется как процессуальная деятельность заявителя и других заинтересованных лиц, направленная на обоснование их утверждений о наличии или отсутствии фактов, имеющих материально-правовое и процессуальное значение для дела, а также выводов о законности оспоренного акта, осуществляемая с помощью судебных доказательств, а также логических аргументов (доводов), сформированных на основе доказательственной информации.

Аргументировано положение о том, что понятие содержания (структуры) и процесса доказывания должно отражать не только отдельные предусмотренные законом процессуальные операции с доказательствами, но и весь спектр доказательственной деятельности заинтересованных лиц на всех стадиях гражданского или арбитражного процесса, как взаимосвязанных и последовательных процессуальных действий.

14. Выявлены и проанализированы материально-правовые и процессуальные последствия, наступающие в связи с принятием судебного решения по делу об оспаривании нормативного правового акта. Показана специфика судебных актов в сфере прямого нормоконтроля, охарактеризованы особенности юридической природы этих судебных актов, а также их место и роль в механизме правового регулирования.

15. Проведено исследование проблемы придания обратной силы решениям судов общей юрисдикции и арбитражных судов о признании незаконным нормативного правового акта и пересмотра вступивших в законную силу судебных решений, основанных на нормативном правовом акте, признанном судом недействующими и не подлежащими применению.

Обосновывается вывод о том, что вступившие в законную силу и окончательные судебные решения, основанные на нормативных актах, признанных судом незаконными, должны пересматриваться в рамках специальной (исключительной) проверочной процедуры, которая должна быть закреплена в процессуальном законодательстве.

16. Внесено и научно обосновано предложение о введении единообразного порядка проверки судебных постановлений, принимаемых судами общей юрисдикции и арбитражными судами, при этом предлагается предусмотреть, что не вступившие в законную силу постановления судов, вынесенные в рамках производства по делам об оспаривании нормативных правовых актов, могут быть обжалованы в ординарном порядке исключительно в одну проверочную инстанцию, которой должен быть суд кассационной инстанции.

17. Обоснована необходимость формирования механизма реализации судебных актов по делам об оспаривании нормативных предписаний как части исполнительного производства, который должен включать в себя: процедуру обязательного опубликования судебного решения; порядок обеспечения включения сведений о судебном решении, принятом в отношении нормативных правовых актов, подлежащих государственной регистрации, в соответствующий государственный реестр (регистр); процедуру исполнения соответствующим нормотворческим органом (должностным лицом) обязанности по отмене (изменению) положений нормативного акта, признанных судом незаконными.

18. Научно обосновано разграничение косвенного нормоконтроля с деятельностью суда по выбору подлежащей применению правовой нормы, в том числе при наличии юридической коллизии нормативных предписаний. Косвенный нормоконтроль в этой связи рассматривается в качестве самостоятельной формы судебного нормоконтроля.

Теоретическое значение результатов исследования состоит в разработке и научном обосновании концепции судебного нормоконтроля в гражданском и арбитражном процессе. Положения, выводы и рекомендации, содержащиеся в работе, могут быть использованы в научных исследованиях проблем организации и осуществления контрольной функции судебной власти, административной юстиции, теории судебных доказательств, судебного оспаривания правовых актов, а также целого ряда общих и специальных вопросов применения норм гражданского и арбитражного процессуального законодательства.

Практическая значимость работы заключается в том, что предложения, выводы и рекомендации автора могут быть использованы в судебной практике при осуществлении проверки законности нормативных предписаний; в практической деятельности участников гражданского и арбитражного процесса; в законотворческой работе; при разработке проектов постановлений Пленумов Верховного Суда РФ и Высшего Арбитражного Суда РФ, а также обзоров и разъяснений судебной практики.

Практические результаты исследования могут быть применены в учебном процессе юридических вузов и факультетов при изучении курсов гражданского и арбитражного процесса, а также при проведении занятий по повышению квалификации и переподготовке судей и работников аппарата судов.

Апробация результатов исследования. Диссертация подготовлена на кафедре гражданского, арбитражного и административного процессуального права Российской академии правосудия, где проведено ее рецензирование и обсуждение.

Ряд положений диссертационного исследования апробирован при участии автора в составе рабочих групп по подготовке и обсуждению проектов постановлений Пленума Верховного Суда РФ: от 19.12.2003 № 23 "О судебном решении"; от 29.11.2007 № 48 "О практике рассмотрения судами дел об оспаривании нормативных правовых актов полностью или в части"; от 24.06.2008 № 11 "О подготовке гражданских дел к судебному разбирательству"; от 24.06.2008 № 12 "О применении судами норм Гражданского процессуального кодекса Российской Федерации, регулирующих производство в суде кассационной инстанции"; от 26.06.2008 № 13 "О применении норм Гражданского процессуального кодекса Российской Федерации при рассмотрении и разрешении дел в суде первой инстанции".

Отдельные положения реализованы в законопроектной работе в Комитете по собственности Государственной Думы РФ, Государственном институте регионального законодательства при администрации Иркутской области.

Основные теоретические выводы, предложения и рекомендации изложены автором в опубликованных работах (монографиях, научных статьях, учебных и практических пособиях, комментариях законодательства), а также в докладах и сообщениях более чем на 20 научных конференциях и семинарах, в том числе: на Международной конференции "Европейские стандарты защиты прав человека: обеспечение доступа в Российской Федерации" (Москва, 2002), Всероссийском научно-практическом семинаре "Российская и европейская правозащитные системы: соотношение и проблемы гармонизации" (Н. Новгород, 2002), Международном “круглом столе" под эгидой Совета Европы "Теоретические и практические проблемы правоприменения арбитражного и гражданского процессуального законодательства" (Страсбург, Франция, 2003), Всероссийской научно-практической конференции "АПК и ГПК 2002г.: сравнительный анализ и актуальные проблемы правоприменения" (Москва, 2003), Международном семинаре ТАСИС для председателей и судей Южного Федерального округа "Административная юстиция в Российской Федерации: проблемы и перспективы" (Краснодар, 2005), Международном научно-практическом семинаре "Система надзора в российском гражданском процессуальном праве" (Москва, 2007), ХХIV Международном “круглом столе" по вопросам конституционной юстиции (Экс-ан-Прованс, Франция, 2008).

Результаты диссертационного исследования используются автором в преподавании студентам курса "Гражданское процессуальное право", спецкурса "Судебное оспаривание нормативных правовых актов" на юридическом факультете, а также при проведении занятий с судьями на факультете повышения квалификации в Российской академии правосудия.

Структура диссертационного исследования. Работа состоит из введения, 5 глав, содержащих 14 параграфов, заключения, списка использованной литературы, нормативных источников и судебной практики.

СОДЕРЖАНИЕ РАБОТЫ

Во введении обосновывается актуальность темы диссертационного исследования, степень ее научной разработанности, раскрывается ее объект, предмет, цели и задачи, методологическая и теоретическая основа, обосновывается научная новизна исследования, формулируются положения, выносимые на защиту, определяется теоретическое и практическое значение работы, приводятся сведения об апробации исследования.

Глава первая "Правовая природа судебного нормоконтроля" состоит из трех параграфов.

В параграфе 1.1 "Понятие судебного нормоконтроля" исследуемое явление рассматривается как вид судебного контроля, как одно из проявлений контрольной функции судебной власти. Судебный контроль за законностью (правомерностью) нормативными правовыми актами (судебный нормоконтроль) может рассматриваться в качестве самостоятельного научного понятия, которое используется для характеристики одной из функций судебной власти в правовом демократическом государстве.

Судебный нормоконтроль обеспечивает осуществление контрольной функции судебной власти в одной из самых важных сфер деятельности законодательной и исполнительной власти - нормотворчестве. Реализация судебных полномочий по проверке законности нормативных правовых актов в значительной мере обеспечивает поддержание судебной властью баланса между законодательной и исполнительной ветвями власти, между федеральным, региональным и муниципальным уровнями власти, является важнейшим средством сохранения равновесия всей нормативно-правовой системы.

Судебный контроль в сфере нормотворчества является одним из способов реализации правозащитной функции судебной власти, поскольку, признавая незаконным нормативный правовой акт, ущемляющий права, свободы или законные интересы граждан и организаций, суд тем самым осуществляет их защиту.

Судебный нормоконтроль является одной из форм взаимодействия судебных решений и нормативных правовых актов. В целях глубокого и всестороннего исследования проблем судебного нормоконтроля последний может рассматриваться не только в отношении "суд - спорный нормативный правовой акт", но и в аспекте воздействия (влияния) судебных решений на нормативные правовые акты.

В общем виде под воздействием судебного решения на нормативный правовой акт следует понимать такое влияние решения, в результате которого изменяется юридический статус или регулятивные свойства нормативного акта.

Изменение юридического статуса нормативного правового акта может быть связано с утратой им юридической силы. Лишение нормативного правового акта юридической силы означает признание его недействительным, и соответственно, полную правовую дисквалификацию и исключение акта из нормативно-правовой системы.

Воздействие судебного решения на регулятивные свойства нормативного правового акта может заключаться в следующем. Судебным актом может быть прекращено или приостановлено действие спорного нормативного акта. Прекращение или приостановление регулирующего действия нормативного акта не влечет за собой лишение его юридической силы и исключение из нормативно-правовой системы, а означает признание акта недействующим и не подлежащим применению на определенный или неопределенный срок.

Регулирующее действие нормативного правового акта может быть дисквалифицировано не вообще, а лишь в конкретном деле, когда суд приходит к выводу, что данный акт противоречит закону или иному нормативному правовому акту, обладающему большей юридической силой, и отказывается от применения незаконного нормативного правового акта.

Судебный акт может также выступать средством корректировки регулятивного действия нормативного правового акта в тех случаях, когда судебным решением осуществляется расширительное или ограничительное толкование содержащегося в нормативном правовом акте положения.

Судебное решение может выступать средством дополнительного регулирующего действия нормативного правового акта в случае конкретизации в судебном решении тех или иных нормативных положений.

Своеобразной формой влияния судебного решения на нормативный правовой акт является установление судебным решением запрета на нормативное воспроизведение положений, признанных судом незаконными и утратившими силу или недействующими, в том числе путем повторного принятия такого же акта (ч.2 ст.79 Федерального конституционного закона "О Конституционном Суде Российской Федерации", ч.4 ст.253 ГПК РФ).

Что касается судебного нормоконтроля, то указанным понятием охватываются такие формы воздействия судебного решения на нормативный правовой акт, как лишение акта юридической силы, прекращение или приостановление регулирующего действия акта, а также установление запрета на нормативное воспроизведение положений, признанных судебным решением незаконными.

Судебный нормоконтроль - это действия судов по проверке нормативных правовых актов. По своей направленности и содержанию судебный нормоконтроль является проверочной судебной деятельностью. Проверка нормативного правового акта судом осуществляется в целях определения его легитимности, правомерности. В результате проверки нормативного правового акта суд либо подтверждает его законность, либо признает этот акт незаконным и подвергает его дисквалификации.

Судебный нормоконтроль является процессуальной деятельностью судов общей юрисдикции и арбитражных судов. Проверка законности нормативного правового акта осуществляется в рамках правосудия по правилам, установленным гражданским процессуальным или арбитражным процессуальным законодательством.

С учетом вышеизложенного можно дать следующее определение судебного нормоконтроля в гражданском и арбитражном процессе. Судебный нормоконтроль в гражданском и арбитражном процессе - это деятельность судов общей юрисдикции и арбитражных судов по реализации контрольной и правозащитной функции судебной власти, направленная на проверку законности нормативных правовых актов, осуществляемая в рамках правосудия по правилам, установленным гражданским процессуальным и арбитражным процессуальным законодательством, в результате которой изменяется юридический статус или регулятивные свойства нормативного акта.

В параграфе 1.2 "Виды и формы судебного нормоконтроля" рассматриваются проблемы классификации судебного контроля в сфере нормотворчества, приводится обоснование того, что судебный контроль за законностью нормативных правовых актов может быть разграничен по следующим критериям:

по юридической процедуре контроля: на конституционный и общий (судебный);

по времени вступления в силу подлежащего контролю нормативного правового акта: на предварительный и последующий;

по форме судебного контроля: на прямой (непосредственный) и косвенный (опосредованный).

Исследование видов и форм судебного контроля за нормативными правовыми актами показывает, что разграничение судебного нормоконтроля в гражданском и арбитражном процессе на абстрактный и конкретный в том понимании, какое в него вкладывается в решениях Конституционного Суда РФ и научных источниках, в настоящее время не имеет теоретического и практического значения, поскольку в судах общей юрисдикции и арбитражных судах абстрактный и конкретный контроль осуществляются в одной и той же процедуре. С точки зрения формы судебного нормоконтроля может быть выделен прямой (непосредственный) и косвенный (опосредованный) контроль. Использование терминов "абстрактный" и "конкретный" для обозначения форм судебного нормоконтроля представляется в этой связи недостаточно точным.

В параграфе 1.3 "Предмет судебного нормоконтроля" анализируются понятие и признаки нормативного правового акта, выступающего объектом нормоконтрольной деятельности суда, рассматриваются особенности судебной проверки отдельных видов нормативных предписаний.

Анализ представленных в юридической литературе многочисленных дефиниций нормативного правового акта позволяет прийти к выводу, что к признакам, которые характеризуют нормативный правовой акт как предмет судебного контроля, относятся:

публичный характер нормативного правового акта (принят в форме прямой демократии; издан государственным органом, органом местного самоуправления или их должностными лицами; принят иным публичным органом; принят иным субъектом по вопросам реализации полномочий, переданных ему органами государственной власти или органами местного самоуправления);

наличие соответствующей нормотворческой компетенции у субъекта, принявшего (издавшего) нормативный правовой акт;

наличие в акте правовых норм (нормативных предписаний), содержащих общеобязательные правила поведения, рассчитанные на неоднократное действие (нормы-правила), либо иных (специализированных) правовых норм (нормативных предписаний);

соответствие акта предусмотренному законодателем порядку принятия и введения его в действие, а также установленной форме письменного документа.

С учетом названных признаков нормативного правового акта как предмета судебного нормоконтроля можно дать его следующее краткое определение: нормативный правовой акт - это установленной формы правовой акт публичного характера, содержащий нормы-правила либо иные (специализированные) правовые нормы, принятый и введенный в действие в установленном порядке субъектом, обладающим соответствующей нормотворческой компетенцией.

Обосновывается возможность судебной проверки нормативных актов, содержащих не только типичные нормы права (правила поведения), но и специализированные нормативные предписания (нормы-дефиниции, нормы-принципы, нормы-декларации, коллизионные нормы, нестандартные нормативные предписания), а также нормативные акты, которые содержат рекомендательные нормы, нормы-разъяснения (интерпретационные нормы) и технико-юридические нормы (государственные стандарты, технические условия и пр.).

Раскрываются особенности судебного контроля в отношении нормативных правовых актов, содержащих дублирующие нормы, а также смешанных правовых актов, которые содержат как нормативные, так и индивидуальные предписания.

Принимая во внимание существенное регулирующее значение разъяснений судебной практики, которые дают высшие судебные органы, на обсуждение ставится вопрос о применении в отношении данных разъяснений тех или иных судебно-контрольных процедур.

Обосновывается необходимость законодательного закрепления специального порядка пересмотра спорных положений, содержащихся в разъяснениях судебной практики, который включил бы в себя перечень субъектов, имеющих право инициировать процедуру пересмотра, указание на судебный орган, полномочный осуществлять такой пересмотр, а также основные элементы собственно порядка пересмотра. Предлагается следующий вариант такой процедуры.

Постановления пленумов Верховного Суда РФ и Высшего Арбитражного Суда РФ по вопросам разъяснения судебной практики могут пересматриваться только этими Пленумами. В настоящее время в соответствии с п.6 ст.58 Закона РСФСР "О судоустройстве РСФСР" разъяснения Пленума Верховного Суда РФ по вопросам судебной практики могут быть пересмотрены по представлению Председателя Верховного Суда РФ по мотиву их несоответствия федеральному законодательству. Помимо Председателя Верховного Суда РФ такое право целесообразно предоставить также его заместителям, Президиуму и судебным коллегиям Верховного Суда РФ, а также Генеральному прокурору РФ и министру юстиции РФ. Аналогичный порядок может быть установлен и для пересмотра разъяснений Пленума Высшего Арбитражного Суда РФ.

Схожая процедура может быть предусмотрена и для пересмотра разъяснений судебной практики, которая дается в обзорах судебной практики, утверждаемых Президиумом Верховного Суда РФ, и информационных письмах Президиума Высшего Арбитражного Суда РФ. При этом помимо лиц, указанных выше, право вносить представление в Президиум Верховного Суда РФ и Президиум Высшего Арбитражного Суда РФ целесообразно представить председателям судебных коллегий и председателям соответствующих судебных составов высших судебных органов. Кроме того, в случае отказа в пересмотре разъяснений необходимо предусмотреть возможность обращения указанных лиц с представлениями о пересмотре разъяснения соответственно в Пленум Верховного Суда РФ и Пленум Высшего Арбитражного Суда РФ. Что касается суда, рассматривающего конкретное дело, а также заинтересованных участников процесса, полагающих, что разъяснение судебной практики, касающееся правовых норм, подлежащих применению в рассматриваемом деле, не соответствует положениям федерального законодательства, то им должно быть предоставлено право обращения к соответствующим лицам с ходатайством о внесении представления о пересмотре названного разъяснения судебной практики.

В главе второй "Проблемы разграничения компетенции судов по контролю за нормативными правовыми актами", состоящей из двух параграфов, рассматриваются вопросы правового регулирования судебной подведомственности дел об оспаривании нормативных правовых актов, а также проблемы разграничения полномочий судов общей юрисдикции арбитражных судов в сфере нормоконтрольной деятельности.

В параграфе 2.1 "Проблемы правового регулирования подведомственности" анализируется действующая законодательная модель разграничения полномочий судов по проверке законности нормативных предписаний и предлагаются меры по ее совершенствованию.

Отмечается, что до сих пор не сформирована в полном объеме законодательная основа судебной компетенции в сфере нормоконтроля. Особенно это касается закрепления полномочий судов общей юрисдикции и арбитражных судов по осуществлению прямого нормоконтроля, то есть рассмотрению дел об оспаривании нормативных правовых актов.

Далеко от совершенства законодательное регламентирование разграничения компетенции по проверке нормативных правовых актов между судами общей юрисдикции и арбитражными судами, что породило в судебной практике целый ряд проблем и разногласий, связанных с правильным определением подведомственности дел об оспаривании нормативных правовых актов.

Наконец, остается ряд вопросов в правовом регулировании предмета и содержания полномочий судов по проверке нормативных правовых актов в рамках косвенного контроля, о чем, в частности, свидетельствует несовпадение правовых позиций Конституционного Суда РФ и Верховного Суда РФ по вопросу полномочий судов общей юрисдикции по проверке конституционности нормативного правового акта, подлежащего применению в конкретном деле.

Проблемы законодательного регулирования вопросов разграничения компетенции судов по контролю за нормативными правовыми актами в немалой степени связаны с состоянием юридической доктрины по этим вопросам. Следует отметить, что в юридической науке сохраняются значительные разногласия по решению проблем судебной компетенции в области нормоконтроля.

Подведомственность как правовая категория раскрывается в юридической литературе с точки зрения характеристики правовых норм, регулирующих отношения подведомственности, их отраслевой принадлежности, места в системе права (Ю.К. Осипов). Подведомственность рассматривается в качестве одного из юридических условий возникновения права на обращение в суд (И.В. Решетникова, В.В. Ярков). Понятие подведомственности, по мнению автора, может также рассматриваться с точки зрения правовых критериев, признаков, по которым определяется компетенция властного органа (должностного лица) по рассмотрению юридических дел. В этом значении подведомственность будет представлять собой набор юридических правил, закрепленных в правовых нормах, на основании которых разграничивается предметная компетенция между властными органами (должностными лицами), в том числе органами судебной власти по рассмотрению и разрешению юридических дел.

Рассмотрение понятия судебной подведомственности под различными углами зрения, многоаспектный подход в ее понимании дает гораздо больше возможностей не только для глубокого и разностороннего исследования проблем разграничения предметной компетенции между различными ветвями судебной власти, но и, самое главное, для их результативного решения. Это в полной мере относится к проблемам разграничения судебной подведомственности по делам об оспаривании нормативных правовых актов.

В параграфе 2.2 "Проблемы разграничения полномочий в сфере нормоконтроля между судами общей юрисдикции и арбитражными судами" проведен анализ указанной проблематики и разработаны предложения по совершенствованию правового регулирования компетенции арбитражных судов в сфере прямого контроля за нормативными правовыми актами и решению проблемы разграничения полномочий в этой сфере с судами общей юрисдикции.

Исследование действующей законодательной модели разграничения подведомственности дел об оспаривании нормативных актов между судами общей юрисдикции и арбитражными судами, а также реализация этой модели в судебной практике позволяет констатировать следующее.

Во-первых, практика арбитражных судов в определении их предметной компетенции по осуществлению прямого нормоконтроля в ряде случаев расходится с определением такой компетенции в действующем законодательстве, а также с практикой судов общей юрисдикции. Все это приводит к "конкурирующей" компетенции в области нормоконтроля, реальному пересечению полномочий судов по проверке законности нормативных правовых актов. В настоящее время по делам об оспаривании некоторых видов нормативных актов фактически сложилась альтернативная подведомственность, когда заявитель по своему усмотрению может обратиться либо в суд общей юрисдикции, либо в арбитражный суд.

Во-вторых, правила отнесения дел об оспаривании нормативных правовых актов к подведомственности арбитражных судов, закрепленные в действующей законодательной модели, нельзя признать оптимальными.

Выделяются два направления решения указанных проблем. Первое направление - формально-юридическое - связано с уточнением места и порядка функционирования правил (норм) подведомственности в системе российского законодательства. Второе направление - содержательное - касается объема и содержания предметной компетенции арбитражных судов по проверке нормативных правовых актов.

Правила (нормы), регулирующие подведомственность арбитражным судам дел об оспаривании нормативных предписаний, должны быть расположены не в специальных отраслевых законах, которые содержат преимущественно нормы материального права, а в арбитражно-процессуальном законодательстве. Конкретные виды нормативных правовых актов, проверка которых относится к подведомственности арбитражных судов, должны быть прямо закреплены в соответствующих нормах АПК РФ, к примеру, в ст.29 АПК РФ в виде определенного перечня, который должен носить закрытый (исчерпывающий) характер. При установлении указанного перечня нормативных правовых актов определяющее значение должен иметь характер правоотношений, регулируемых данным актом. Предлагается определить три вида таких отношений. Первый - отношения в сфере налоговых и иных обязательных платежей, осуществляемых субъектами хозяйственной деятельности. Второй - отношения в сфере административного регулирования стоимостных показателей результатов хозяйственной деятельности: цен, тарифов, ставок на товары, услуги и т.п. Третий - отношения, связанные с реализацией специальных требований и ограничений хозяйственной деятельности, направленных на обеспечение конкуренции на товарных рынках, защиту отечественных товаропроизводителей и др.

Определяя перечень нормативных правовых актов, подлежащих закреплению в ст.29 АПК РФ, законодатель должен ориентироваться на те акты, которые регулируют указанные виды отношений. Кроме того, нельзя не учитывать сложившиеся правовые традиции и опыт рассмотрения арбитражными судами дел об оспаривании нормативных правовых актов.

С учетом вышесказанного предлагается включить в ст.29 АПК РФ перечень нормативных правовых актов, подлежащих оспариванию в арбитражном суде. Это нормативные правовые акты, принятые:

по вопросам налогов и сборов;

государственными органами, органами местного самоуправления по вопросам регулирования тарифов, цен (ставок) на товары и услуги;

государственными органами, органами местного самоуправления, иными уполномоченными органами или организациями, если они, по мнению заявителя, противоречат антимонопольному законодательству;

по вопросам применения специальных защитных, антидемпинговых и компенсационных мер при импорте товаров.

В статье 29 АПК РФ также должно быть оговорено, что арбитражный суд рассматривает дела об оспаривании перечисленных нормативных правовых актов по заявлениям организаций и индивидуальных предпринимателей, а также прокуроров, государственных органов, органов местного самоуправления и иных органов, которые в соответствии с федеральным законом вправе обратиться в арбитражный суд с таким заявлением, а равно с заявлением в защиту интересов неопределенного круга лиц.

Соответственно, в ч.3 ст. 191 АПК РФ необходимо внести изменения в общее правило подведомственности арбитражному суду дел об оспаривании нормативных правовых актов. В этой норме следует указать, что арбитражный суд рассматривает дела об оспаривании нормативных правовых актов, затрагивающих права и законные интересы лиц в сфере предпринимательской и иной экономической деятельности, если в соответствии с АПК РФ их рассмотрение отнесено к компетенции арбитражных судов.

Указанное правило подведомственности целесообразно также включить в ст.36 Федерального конституционного закона "Об арбитражных судах в Российской Федерации", с тем чтобы выполнить Постановление Конституционного Суда РФ от 16 июня 1998 г. № 19-П в части установления компетенции арбитражных судов в сфере прямого нормоконтроля на уровне федерального конституционного закона.

В свою очередь в п.1 ст.10 указанного Закона необходимо предусмотреть, что Высший Арбитражный Суд РФ рассматривает дела об оспаривании нормативных правовых актов Президента РФ, Правительства РФ, федеральных органов исполнительной власти, затрагивающих права и законные интересы лиц в сфере предпринимательской и иной экономической деятельности, если в соответствии с АПК РФ их рассмотрение отнесено к компетенции арбитражных судов.

Объем и содержание полномочий судов общей юрисдикции и арбитражных судов по проверке нормативных правовых актов в форме косвенного контроля не связаны с предметной компетенцией судов и не охватываются понятием "судебная подведомственность". Компетенция судов по осуществлению косвенного нормоконтроля зависит от вида проверяемого акта и основания проверки.

Нормативный правовой акт может быть проверен судом на соответствие Конституции РФ (проверка конституционности), закону или иному обладающему большей силой подзаконному акту, а также общепризнанным принципам и нормам международного права, международным договорам Российской Федерации.

Глава третья "Рассмотрение судами дел об оспаривании нормативных правовых актов", посвященная проблемам осуществления арбитражными судами и судами общей юрисдикции прямого нормоконтроля, состоит из 7 параграфов.

В параграфе 3.1 "Понятие и процессуальный порядок судебного оспаривания нормативных предписаний" судебное оспаривание нормативного правового акта рассматривается как многозначная правовая категория, отражающая различные правовые явления: определенную категорию юридических дел, рассматриваемых судами общей юрисдикции и арбитражными судами; особую юридическую процедуру, в которой реализуется прямой судебный контроль за законностью нормативных правовых актов; действие заинтересованного субъекта по возбуждению процедуры проверки нормативного акта и запуску механизма судебного нормоконтроля.

В основании дела об оспаривании нормативного правого акта лежит юридический конфликт (спор) как результат разногласий между определенными субъектами в отношении законности нормативного предписания. Исследование содержания, субъектного состава и других характерных особенностей юридического конфликта имеет решающее значение в понимании правовой природы судопроизводства по делам об оспаривании нормативных предписаний как особой юридической процедуры. Юридический конфликт определяет характер этой процедуры, особенности производства, которое должно использоваться для разрешения данного спора, а также состав участников процесса, включая тех из них, кто обладает правом на обращение в суд.

С внешней (объективной) стороны юридический конфликт по делу об оспаривании нормативного правового акта проявляется как противоречие между нормативными правовыми актами различной юридической силы. Указанное противоречие может иметь различный характер, в зависимости от того, каких сторон нормативного правового акта оно касается: содержания акта, нормотворческой компетенции субъекта, принявшего акт, или формально-юридических признаков, характеризующих данный акт.

Противоречие по содержанию нормативных правовых актов означает, что те или иные правовые нормы (нормативные предписания), содержащиеся в спорном акте, регулируют определенные отношения в нарушение правовых норм (нормативных предписаний), установленных актом, обладающим большей юридической силой.

Противоречие, касающееся нормотворческой компетенции властного органа или должностного лица, проявляется как нарушение спорным актом положений нормативного правового акта большей юридической силы, определяющего компетенцию в сфере нормотворчества данного властного органа (должностного лица).

Наконец, наличие противоречия в части формально-юридической стороны спорного акта свидетельствует о том, что указанный акт нарушает нормативные положения, обладающие большей юридической силой, которыми установлены требования, касающиеся формы акта, порядка его принятия и введения в действие.

Состав участников (сторон) юридического конфликта по поводу законности спорного акта зависит от характера противоречия между нормативными правовыми актами разной юридической силы.

В конфликте по поводу содержания нормативного правового акта на одной стороне находится властный орган (должностное лицо), принявший спорный акт. Другую сторону могут представлять следующие субъекты: а) орган (должностное лицо), издавший нормативный правовой акт большей юридической силы; б) государственные органы, осуществляющие контрольные полномочия в той области нормотворчества, к которой относится спорный нормативный правовой акт, а также органы государственной власти, органы местного самоуправления и общественные объединения, наделенные полномочиями по защите прав и интересов неопределенного круга лиц; в) прокурор; г) граждане и организации, защищающие свои права и законные интересы.

Несколько иной состав участников юридических конфликтов, возникающих по поводу законности нормативных правовых актов, изданных с нарушением нормотворческой компетенции либо формально-юридических требований, предъявляемых к нормативному акту, если, конечно, при этом отсутствует конфликт относительно содержания данного нормативного акта.

В первом случае, юридический конфликт возникает между субъектами, наделенными нормотворческими полномочиями, по поводу реализации нормотворческой компетенции при принятии спорного акта. На одной стороне конфликта выступает властный орган или должностное лицо, принявшее спорный нормативный акт, а на другой - государственный или муниципальный орган (должностное лицо), полагающее, что данным актом нарушена его компетенция, и прокурор.

В случае нарушения формально-юридических требований, предъявляемых к нормативному правовому акту (форме акта, порядку принятия и введения в действие акта), при отсутствии претензий к содержанию акта, сторонами юридического конфликта являются орган (должностное лицо), принявший нормативный акт, и прокурор.

...