Диалектика процессов децентрализации и новой централизации российского федерализма конца XX - начала XXI вв.

Размещено на http://allbest.ru

На правах рукописи

АВТОРЕФЕРАТ

диссертации на соискание ученой степени

доктора юридических наук

Диалектика процессов децентрализации и новой централизации российского федерализма конца XX - начала XXI вв.

(конституционно-правовой опыт развития)

12.00.02 - конституционное право; муниципальное право

Савин Владимир Иванович

Ростов-на-Дону - 2007

Работа выполнена в ГОУ ВПО «Южный федеральный университет»

Научный консультант: доктор юридических наук, профессор Овсепян Жанна Иосифовна

Официальные оппоненты: заслуженный юрист Российской Федерации, доктор юридических наук Черепанов Виктор Алексеевич, Правительство Ставропольского края;

заслуженный юрист Российской Федерации, доктор юридических наук, профессор Зражевская Татьяна Дмитриевна, Воронежский государственный университет;

доктор юридических наук, профессор Акопов Леонид Владимирович, Северо-Кавказская академия государственной службы

Ведущая организация: ГОУ ВПО «Ставропольский государственный университет»

Защита состоится 01 ноября 2007 года в 12.00 часов на заседании регионального диссертационного совета ДМ 502.008.01 по присуждению ученой степени доктора (кандидата) юридических наук при Северо-Кавказской академии государственной службы по адресу: 344002, г. Ростов-на-Дону, ул. Пушкинская, 70, ауд. 514.

С диссертацией можно ознакомиться в библиотеке Северо-Кавказской академии государственной службы.

Автореферат разослан "_____" июля 2007 года.

Ученый секретарь диссертационного совета,

профессор В.В.Макеев

ОБЩАЯ ХАРАКТЕРИСТИКА РАБОТЫ

Актуальность темы диссертационного исследования. Проблема формирования эффективности федерализма многогранна, является одной из сложнейших для России, связана с драматическими событиями в ее истории. В конце 80-х - начале 90-х гг. ХХ в. попытки демократизировать федеративное устройство привели к тому, что произошел распад СССР. В тот период угроза повторения Союзного сценария нависла и над Россией. В связи с заключением Федеративного договора от 31 марта 1992г. и принятием Конституции РФ от 1 декабря 1993 г. удалось приостановить процессы избыточной децентрализации российского федерализма и сохранить единство Российского государства. С начала ХХI в. на смену высоким центробежным устремлениям пришли сильные центростремительные тенденции развития. Специалисты все чаще обращают внимание на высокую концентрацию полномочий исполнительной и законодательной власти, финансовых ресурсов на федеральном уровне, высокую концентрацию полномочий по «вертикали власти» в звене Президента РФ, др. В результате Россия все более начинает приобретать черты стабильного и сильного государства. Вместе с тем, возникает проблема определения пределов этой централизации. В научной теории и политической практике все чаще ставятся вопросы: является ли усиление централизации власти в Российской Федерации показателем совершенствования или разрушения российского федерализма? Не приведут ли реформы, связанные с централизацией федерализма, к замене федеративной формы унитарным государством?

В этой связи большую актуальность приобретают конституционно-правовые исследования тех направлений (аспектов) федеративной реформы, в контексте которых, прежде всего, обеспечивается та или иная степень централизации (децентрализации) федеративного устройства: механизм (модель) осуществления государственной власти по «вертикали» ее устройства; система (способы) разграничения предметов ведения и полномочий между федеральной властью и субъектами Федерации; оптимальное по содержанию и форме (источнику) воплощения правовое регулирование порядков реализации Федерацией и ее субъектами полномочий, отнесенных к сфере их совместного ведения, др.

В контексте заявления диссертационной темы большую актуальность имеют и исследования ряда проблем, касающихся характеристики статусов субъектов Российской Федерации. Прежде всего - это проблема принадлежности суверенитета республикам в составе Российской Федерации. Несмотря на то, что суверенитет республик в Конституции РФ 12 декабря 1993 г. не установлен и в ряде постановлений и определений Конституционного Суда РФ он отвергается, подтверждается принадлежность суверенитета исключительно Российской Федерации в целом. Тем не менее, в теории и политической практике дискуссии продолжаются. В новейший период уже целый ряд известных специалистов высказывают сомнения относительно обоснованности категоричного отрицания республиканского суверенитета, предлагая «мягкие» варианты его конституционно-правовой легитимации (не связанной с признанием права на сецессию). Соответствующие соображения требуют их научно-теоретического осмысления.

Актуальными в научно-теоретическом и практически - прикладном отношении являются исследования таких более частных и более общих проблем как: о пределах правового регулирования Федерацией статусов органов законодательной и исполнительной власти субъектов РФ; о создании системы взаимных «сдержек и противовесов» по «вертикали» федеративных отношений; о взаимном характере ответственности Федерации и ее субъектов. Соответствующие актуальные аспекты научных исследований федерализма также неразрывно связаны с темой диссертационной работы, так как содержат в себе высокий потенциал стимулирования, соответственно, тенденций к либо централизации, либо децентрализации.

Происходящие в Российской Федерации преобразования системы государственной власти, связанные с ее централизацией, вызывают в отдельных республиках в составе РФ опасения, оцениваются как направленные на ликвидацию национальной государственности республик. Процессы слияния сложносоставных субъектов Российской Федерации также остро поставили проблему гарантий существующих и создания новых механизмов осуществления права наций на самоопределение, учета национального (этнического) фактора в период централизации федеративной формы государственного устройства РФ. Таким образом, исследования диалектики процессов централизации (децентрализации) федеративного устройства России актуальны и в контексте проблем формирования новой концепции национальной политики в РФ.

Наконец, исследования процессов децентрализации и централизации федеративного устройства России являются теоретически и практически востребованными в той части федеративной проблематики, которая касается создания единого экономического пространства в РФ, в том числе на основе экономического и социального сотрудничества субъектов Российской Федерации.

Специалисты отмечают как минус современной модели федерализма в России - что она слабо стимулирует такое межрегиональное сотрудничество субъектов РФ, вследствие чего продолжается экономическое, социальное и технологическое отставание России от ведущих стран мира.

Для обеспечения демократического характера федерализма весьма важно, чтобы политическая государственно-властная централизация была дополнена созданием в России реальной системы экономического, бюджетного федерализма, децентрализацией управления экономической и социальной сферами.

По этому поводу в послании Президента РФ В.В. Путина Федеральному Собранию (Парламенту) РФ за 2007 г. говорится, что «Сегодня децентрализация полномочий в сфере государственного управления достигла в России самого высокого за всю ее историю уровня.

Только за последний год субъектам Федерации были переданы важнейшие полномочия в области градостроительства, лесного хозяйства, земельных и водных отношений, охраны животного мира, а также - в вопросах занятости населения. Со следующего года региональные органы власти должны приступить к реализации полномочий в области охраны и управления памятниками истории и культуры федерального значения».

Президент РФ отметил также, что соответствующая децентрализация управления экономической и социальной сферами не означает «перекладывания» на субъекты РФ бюджетных обязательств Федерации, поскольку «в обеспечении делегируемых полномочий федеральный бюджет передаст региональным администрациям 153 млрд. рублей. В следующем году - на эти цели планируется выделить 200 млрд. рублей». Как отметил В.В. Путин: «за последние 7 лет объем бюджетов субъектов Российской Федерации вырос в шесть раз».

Практическая востребованность формирования на горизонтальном уровне федеративных отношений устойчивых социально-экономических и культурных межсубъектных связей, экономического взаимопроникновения субъектов РФ - как условий обеспечения, в конечном счете, единого экономического пространства в масштабе Федерации в целом - актуализирует и соответствующее законодательное регулирование, и теоретические исследования, связанные разработкой концепций под создание такого законодательства.

В целом, высокий уровень централизации государственной власти в России, достигнутый на сегодняшний день, актуализирует потребность в новых теоретических и конституционных разработках, направленных в практическую плоскость оптимизации модели российского федерализма в конституционно предложенных рамках и гармонизации отношений между федерацией и ее субъектами. Такие исследования необходимо связать требованиями сохранения управляемости и совершенствования контроля на всей территории страны, а также обеспечения свойственной для федерации относительной самостоятельности субъектов.

На раскрытие сущности такой диалектики отношений между федеральным центром и субъектами федерации и направлено диссертационное исследование, в котором автор предпринял попытку комплексно рассмотреть теоретические и отчасти практические проблемы реализации конституционно-правовых основ федеративного устройства России и становления ее современного федеративного права в изложенном выше контексте.

Степень научной разработанности темы опосредована тем неизбывным вниманием, которое из насущных, а не надуманных, соображений поддерживают к ней ученые - представители различных исторических эпох, континентов, отраслей знаний.

История разработки в России проблематики федерализма и автономии (в особенности - правовых аспектов статуса субъектов Федерации и взаимоотношений по линии «Центр - субъекты Федерации») насчитывает свыше сотни лет. Наиболее ранние работы представлены Ф. Кокошкиным, Г. Новоторжским, Э. Пименовым; М. Ратнером, А. Снарским, А. Ященко, А. Саликовским, др. авторами.

Труды российских правоведов XIX - нач. XX вв. - М. Бакунина, А. Градовского, Н. Данилевского, Ю. Ключникова, Н. Коркунова, Н. Костомарова, П. Кропоткина, Н. Лазаревского, А. Михайловского - отражают попытку увязать федерализм с абсолютистской монархической властью в России.

Привлечены также «классические» исследования соотношения суверенитета федерации и ее частей (субъектов), выполненные Г. Еллинеком, П. Лабандом, М. Зейделем, Д. Кальхауном, А. Токвилем.

Существенный вклад в разработку теории федерализма внесли такие иностранные авторы как Р. Агранофф, Ж. Боден, М. Вебер, Т. Гоббс, Г. Еллинек, Ст. Краснер, Д. Медисон, А. Моммен, Ш. Монтескье, П. Пенталер, П. Прудон, У. Райкер, Ж. Руссо, Г. Таллок, Р. Уоттс, А. Фридмен, Д. Элазар, Г. Эрго. Из числа современных иностранных ученых теоретико-методологический интерес представляют труды А. Бланкенагеля, Д. Елазара, А.Р. Лейпхарта, И. Осагхи, В. Острома, В. Рикера, Д. Сиджански, С. Солника, П. Сьюзена, Г. Таллока, Э. Уокера, С. Фридриха, Ю. Хабермаса, Ф. Хайека, И. Циммермана.

Проблемам общей теории федерализма посвящены изданные в советсткий и в новейший, постсоциалистический период российской истории работы отечественных авторов, таких, как: А. Ананов, Р. Абдулатипов, С. Авакьян, Г. Александренко, Ю. Барсегов, Л. Болтенкова, М. Глигич-Золотарева, В. Гошуляк, М. Джунусов, Н. Добрынин, Т. Зражевская, Д. Златопольский, В. Иванов, И. Ильинский, Л. Карапетян, А. Киселева, Д. Ковачев, А. Козлов, А. Кокотов, К. Коркмасова, Б. Крылов, О. Кутафин, В. Лафитский, Ю. Лейбо, А. Ливеровский, М. Марченко, В. Михайлова, Н. Михалева, Ф. Мухаметшин, И. Мухачев, Г. Нуриева, , Ж. Овсепян, А. Подколзин, С. Попов, М. Саликов, Б. Страшун, Г. Тавадов, Э. Тадевосян, Ю. Тихомиров, Д. Тепс, Б. Топорнин, И. Умнова, Н. Фарберов, М. Фарукшин, М. Шафир, Т. Хабриева, А. Халилов, В. Черепанов, С. Чернов, В. Чиркин, Д. Шапсугов, С. Шахрай, Б. Эбзеев, Л. Энтин, Э. Юсубов и др.

Экономическим аспектам федеративных отношений, в том числе бюджетному федерализму, посвятили свои работы В. Антонов, М. Бродский, Е. Бухвальд, С. Валентей, Г. Гаджиев, Ю. Крохина, О. Кузнецова, А. Лавров, А. Ливеровский, Ю. Любимцев, А. Морозов, И. Попорина, А. Худяков, С. Хурсевич и др.

Показательно, что в постсоветский период в России исключительно активизировались кандидатские и докторские диссертационные исследования вопросов федеративного устройства России. В частности, авторами таких диссертационных работ стали: М. Азаров (2006 г.), В. Анненкова (2006 г.) Е. Барышников (2002 г.), Ф. Бекирова (2006 г.), К. Булуктаева (2004 г.), Л. Буринова (1999 г.), Ф. Валяровский (2003 г.), Т. Герасименко (2003 г.), Е. Гладун (2004 г.), В, Горюнов (2007 г.), В. Гошуляк (2000 г.), Н. Добрынин (2004 г.), В. Енгибарян (2000 г.), Р. Знаменщиков (2003 г.), Я. Исмагилова (2004 г.), А. Колесник (2006 г.), Ф. Конев (2004 г.), Е. Кремянская (2003 г.), М. Кубатаев (2000 г.), В. Лабутина (2005 г.), Р. Мамаев (2002 г.), Д. Мириджанян (2004 г.), М. Михайлова (2005 г.), Г. Нуриев (2000 г.), А. Петров (2002 г.), И. Плешивцев (2005 г.), В. Севумян (2006 г.), Я. Смирнов (2007 г.), З. Софрина (2000 г.), Н. Ткачева (2004 г.), Н. Филиппова (1999 г.), С. Чердаков (2001 г.), Е. Чурсина (2005 г.), Ю. Ярыгина (2001 г.), многие другие.

Важную роль для настоящей диссертации сыграли работы последних пяти лет, посвященные международным аспектам федерализма, в том числе экономической интеграции в федеративном государстве. В числе авторов, выполнивших такие исследования: Ю. Алексеев, Ф. Бузуртанов, Ю. Григорьева, С. Ершов, М. Ксенофонтова, Э. Лукьянченко, Н. Надирадзе, Е. Янюк, др.

В целом же, исследование юридических проблем федерализма, представленное в диссертационных и монографических работах, осуществлялось в определенных, заявленных их авторами целях. Поэтому сохраняются существенные резервы в целостном понимании многоликого феномена федерализма.

В проведенном автором диссертационном исследовании предпринята попытка творческого осмысления и консолидации сложившихся научных подходов с тем, чтобы, используя конституционно-правовой инструментарий, раскрыть диалектику федеративных отношений между центром и субъектами; систематизировать основные направления и конституционно-правовые формы выражения тенденции к новой централизации власти в Российской Федерации начала XXI столетия; сформулировать авторские предложения о совершенствовании юридических основ обеспечения этой тенденции, ее дальнейшем стимулировании и пределах этой централизации, гарантиях соблюдения конституционных принципов федеративного устройства России постсоциалистического периода ее истории.

Отмеченные выше факторы в решающей мере обусловили основную цель и задачи настоящего диссертационного исследования.

Цель диссертационного исследования заключалась в том, чтобы на основе широкомасштабной научной доктрины федерализма, а также посредством анализа практики децентрализации и новой централизации федеративных отношений России конца ХХ - начала ХХI столетий сформулировать систему многообразных признаков (свойств) современного российского федерализма, выявить его сильные и слабые стороны и сформулировать авторскую концепцию эффективной федеративной формы государственного устройства России в ХХI веке, основанной на оптимальном балансе начал централизации и децентрализации в системе федеративных отношений.

Достижение заявленной цели сопряжено с решением ряда задач, основные среди которых:

- раскрыть влияние понятийно-терминологических интерпретаций на концептуальное развитие теории централизованного и децентрализованного федерализма;

- рассмотреть генезис федеративной модели государственного устройства для выявления корреляции отечественной и зарубежных доктрин;

- исследовать федеративный вектор доктринальной эволюции суверенитета;- раскрыть народно-национальные и территориально-публичные концепции суверенитета федеративного государства;

- анализ современных подходов к политико-правовому моделированию (кооперированию) федеративных отношений в России;

- выявить потенциал межрегиональной экономической интеграции в контексте гармонизации многоуровневого управления и инициативы субъектов;

- характеристика экономического регионального сегмента международных связей субъектов Российской Федерации;

- раскрыть проблему согласования интересов через конституционные принципы государственного единства федеративной России и относительной самостоятельности ее субъектов;

- выявить правовые возможности и формы предупреждения и разрешения коллизий в федеративных отношениях;

- анализ публично-правовых прерогатив России в сфере обеспечения конституционной законности и соблюдения федеральной дисциплины субъектами РФ.

Объектом диссертационного исследования явилась системная совокупность общественных отношений, складывающихся по поводу учреждения и реализации конституционно-правовых принципов и норм, касающихся федеративного устройства России с учетом регионального фактора и статусных особенностей субъектов. Объектом диссертационного исследования являются отношения, возникающие по поводу устройства и осуществления «вертикали» государственной власти в РФ, разграничения предметов ведения и полномочий между Российской Федерацией и ее субъектами, в частности, по поводу осуществления права народов (наций) на самоопределение, др.

Предмет диссертационного исследования составляют: а) классические и современные научные теории и концепции федерализма и, в частности, суверенитета в федеративном государстве; б) действующее и историческое конституционно-правовое законодательство России, Федеративный и иные внутригосударственные договоры; современное законодательство о федеративном устройстве зарубежных стран; международные акты; в) практика функционирования российского федерализма; в рамки исследования введена также транссубъектная деятельность внутригосударственного (ассоциируемого и двустороннего) и внешнеэкономического свойства.

Методологическую базу исследования составили общенаучные и частнонаучные методы. В основу исследования положен диалектический метод познания социально-экономических, правовых, политических процессов и явлений. Он позволил оценить взаимосвязь и взаимозависимость различного рода отношений, характеризующих традиции и специфику федеративного устройства России и зарубежных стран.

В диссертации применен ряд общенаучных (системный, анализ и синтез, логический и др.), специально-гносеологических (лингво-юридический, структурно-функциональный) и частно-научных (формально-юридический, историко-правовой) методов. Большое внимание уделено сравнительному методу, позволившему сопоставить конституционно-правовые основания федеративного развития нашей страны и других государств в различные исторические периоды, а также соотнести конституционно-правовые федеративные модели России и иностранных государств.

Характер исследования потребовал привлечения ряда социологических (моделирование, экстраполяция, контент-анализ) и статистических (классификация, корреляция) методов познания, которые способствовали выявлению наиболее характерных направлений развития федеративных отношений в России, подкреплению теоретических позиций конкретными примерами из современной российской и зарубежной практики.

Правовую базу диссертации составили: конституционные акты (Конституция РФ, конституции (уставы) субъектов РФ, конституции федеративных государств Европы и Америки); итоговые решения Конституционного Суда РФ; законодательные акты (федеральные конституционные законы; законы Российской Федерации, законы субъектов РФ, законы иностранных государств); подзаконные акты (указы Президента Российской Федерации, акты палат Федерального Собрания, постановления Правительства РФ; нормативные правые акты органов исполнительной власти субъектов РФ; акты органов местного самоуправления, акты органов исполнительной власти зарубежных стран); внутригосударственные публичные договоры (Федеративный договор от 31 марта 1992 г., договоры о разграничении предметов ведения и полномочий между органами государственной власти РФ и органами государственной власти субъектов РФ, в том числе сохранившие силу и прекратившие действия, соглашения между органами власти федерального и субъектов РФ уровней).

В числе источников также - послания Президента РФ и документы межрегиональных ассоциаций и объединений социально-экономического сотрудничества субъектов РФ.

Научная новизна диссертации связана с результатами проведенного исследования в части, касающейся:

- выдвижения тезиса о том, что российский опыт правовой адаптации и интериоризации сущностных параметров теоретической модели федерализма не имеет аналогов, в силу чего в России складываются самостоятельные в своем развитии механизмы управления федеративными отношениями;

- уточнения понятийного аппарата, способствующего более емкому и четкому раскрытию содержания отечественной концепции федерализма;

- обобщения современного опыта политико-правового (конституционно-правового) моделирования федеративных отношений в России;

- раскрытия сущности федеративного влияния на доктринальную эволюцию теории и практики принципа суверенитета;

- группировки концепций суверенитета по правовой природе его носителей;

- характеристики межрегиональной экономической интеграции в контексте гармонизации многоуровневого управления и инициативы субъектов;

- выявления воздействия внутренней и внешней транссубъектной экономико-правовой регионализации на развитие федеративных отношений в России;

- уточнения теоретических оснований и правовой природы государственного единства федеративной России с учетом принципа относительной самостоятельности ее субъектов;

- раскрытия юридической природы коллизий в федеративных отношениях и выработки форм их предупреждения и разрешения;

- раскрытия конституционно-правовых механизмов обеспечения стабильности и динамизма федеративных отношений в современной России;

- обоснования сущности публично-правовых прерогатив России в сфере обеспечения конституционной законности и соблюдения федеральной дисциплины субъектами РФ.

На защиту выносятся следующие положения и выводы, в которых конкретизирована научная новизна исследования:

1. Понятия «централизация» и «децентрализация» как категории теории государства и права и конституционного права соотносятся с одной из двух основных моделей формы государственного устройства (унитарным либо федеративным государственным устройством). Вместе с тем, они означают и систему признаков (свойств) вертикальной организации публичной власти и применительно к каждому из двух основных видов (форм) государственного устройства, взятых в отдельности. Основная часть принятых в теории права классификаций (типологии) федераций воплощает в себе различные комбинации свойств децентрализованного устройства федерации.

2. Современная модель российского федерализма находится в стадии «переходного» периода, имеет место конкуренция трех типов федерализма на Российской почве: дуалистического (построенного на концепции двойственности суверенитета в федерации), централизованного федерализма (основанного на презумпции абсолютного гегемонизма Федерального центра) и кооперативного федерализма (предполагающего не только автономную деятельность Федерации и субъектов в сферах их исключительных полномочий, но и сотрудничество, взаимную координацию (согласование) актов и действий в сфере совместного ведения, развитие партнерских отношений по вертикали и горизонтали федеративных связей).

3. Исходя из доктринальных представлений о федерализме и современной практики его модельных модификаций в зарубежных федеративных государствах, не подвергая сомнению верховенство Конституции Российской Федерации, перспективы практики российского федерализма ХХI века следует идентифицировать с интеграцией в российскую практику государственного строительства идей «синтетической теории суверенитета» и концепции «кооперативного федерализма». В последней, наряду с традиционным «вертикальным» вектором объединения усилий федерального центра и субъектов федерации, выделяется и его «горизонтальная» составляющая.

4. Необходимо ввести в научный оборот новое понятие «несостоявшиеся субъекты федерации» с тем, чтобы, во-первых, подчеркнуть факт изначально политического - чтобы сохранить Федерацию, - а не юридически обоснованного выделения субъектов Российской Федерации; во-вторых, обозначить направление, в котором следует проводить линию на сокращение количества субъектов - именно за счет тех из них, которые не способны наладить управление собственными делами и социально обеспечить население.

5. Признавая зыбкость федераций, построенных на основе национального признака, указывая на повышенный конфликтный коэффициент асимметричных федераций, следует оценивать как несвоевременные предложения о решительной трансформации этого сегмента особенностей российского федерализма. Вместе с тем, Российская Федерация начала XXI в. должна быть не только Федерацией территорий и наций ( народов), самоопределившихся по территориальному принципу, но и Федерацией национально-культурных автономий как разновидностей общественных организаций, объединяющих (консолидирующих) нации (этносы) на экстерриториальной основе.

6. Целесообразно ввести в научный оборот понятие «функциональный суверенитет», под которым следует понимать интегративное свойство статуса субъекта федерации, качественная определенность которого связана рамками исключительного ведения субъекта федерации и выражается в полномочиях его органов, принадлежащих к различным функциональным ветвям единой государственной власти, принимать решения, юридически значимые в пределах территории данного субъекта.

Объем «функционального суверенитета» субъекта Российской Федерации может приращиваться посредством федерального закона, касающегося предметов совместного ведения.

7. Одним из важнейших направлений (мер) развития кооперативных начал в системе федеративных отношений в России, их укрепления и стабилизации, а также расширения границ «функционального суверенитета» субъектов РФ является транссубъектная экономико-правовая регионализация, которая проявляет себя во внутригосударственном и международном масштабах.

Первый из них представлен Ассоциациями экономического взаимодействия, которые, будучи основанными на доброй воле субъектов Российской Федерации, помимо прочего, могли бы выступать в роли своеобразного «медиатора» - представителя институтов гражданского общества - при решении конфликтных ситуаций публичной правовой природы, возникающих между отдельными субъектами федерации (группами субъектов) и федеральным центром, не доводя процесс конфронтации до Конституционного Суда Российской Федерации.

Серьезная реорганизация федеративной структуры Российской Федерации опосредована поэтапным реформированием системы крупных экономических районов, на базе которых действуют нынешние Ассоциации.

Международный аспект транссубъектной экономико-правовой регионализации обусловлен п. «о» ч. 1 ст. 72 Конституции Российской Федерации. Вместе с тем международные и внешнеэкономические связи субъектов РФ не являются свидетельством их международной правосубъектности ipso facto. Международная правосубъектность субъектов РФ является субсидиарной и ограниченной по отношению к международной правосубъектности Российской Федерации. Исходя из того, что выполнение международных договоров Российской Федерации отнесено п. «о» ч. 1 ст. 72 Конституции Российской Федерации к предметам совместного ведения, необходимо в законодательном порядке адекватно определить параметры участия в этом процессе субъектов Федерации.

8. Федеральное вмешательство представляет собой самостоятельный процессуальный конституционно-правовой институт, нормы которого, во-первых, превентивно вводятся федеральным законодательством; во-вторых, определяют конкретный исчерпывающий круг лиц, уполномоченных на такое воздействие; в-третьих, фиксируют санкционированные формы воздействия; в-четвертых, аккумулируют правовые, политические, экономические меры влияния; в-пятых, актуализируются в конкретных условиях и обстоятельствах; в-шестых, направлены на реализацию конституционных принципов государственной целостности, единства системы государственной власти и правового пространства страны.

Упорядочение процедуры федерального вмешательства должно осуществляться на основе федерального закона об институте федерального вмешательства в дела субъектов Федерации. Такой закон позволит ввести такие отношения между федеральным центром и субъектом федерации в правовое русло, раскроет условия, допустимые формы воздействия, права, обязанности и ответственность каждой из сторон правоотношения по поводу федерального вмешательства.

Президент Российской Федерации как гарант Конституции и Верховный Главнокомандующий вправе инициировать силовые методы для защиты национального единства и территориальной целостности государства не только в рамках названных исключительных режимов, но и в иных формах, необходимых для защиты основ конституционного строя.

9. «Мягкие» формы федерального вмешательства в наше время получили в РФ более полную, чем «жесткие», но не бесспорную в конституционном смысле конкретизацию.

В частности, правовые акты, санкционирующие воздействие федеральных органов государственной власти на субъект Федерации путем роспуска его законодательного (представительного) органа в контексте изменившегося порядка наделения полномочиями главы исполнительной власти (высшего должностного лица) субъекта РФ, противоречат принципам народовластия и федерализма, установленным в действующей Конституции России, и по доктринальному, и по правовому содержанию. Таким решением федерального законодателя фактически учрежден новый формат «вертикали власти». законодательный исполнительный власть федерализм

Теоретическое и практическое значение диссертационной работы состоит в развитии концептуальных правовых основ теории федерализма, включая специфику российского федерализма. Работа вносит свой вклад в укрепление и развитие теории науки конституционного права, конституционно-правовых основ российского федерализма, подчеркивая необходимость самостоятельного оформления федеративного права России как отрасли российского права; в повышение эффективности реализации принципов федеративного устройства при непременном обеспечении всей палитры конституционных прав и свобод человека и гражданина на всей территории Российской Федерации.

Имеющиеся в диссертации выводы и суждения теоретического и прикладного характера предназначены для использования в правотворческой и правоприменительной практике соответствующих органов государственной власти, в деятельности иных субъектов конституционно-правовых отношений.

Полученные в диссертации результаты могут способствовать повышению эффективности организационно-правовых форм федеративных отношений равно как и обеспечению действенного контроля реализации конституционно-правовых основ федеративного устройства.

Материалы диссертации могут быть применены в дальнейших научных разработках проблем федерализма; привлечены для развития исследований в сфере конституционного права, федерализма, государствоведения; использованы при подготовке учебников, учебно-методических пособий, направленных на освещение широкого спектра проблем, связанных с системой федеративных отношений с учетом опыта и специфики их в России.

Полученные результаты также могут быть включены в учебный процесс, в программы подготовки, переподготовки и повышения квалификации депутатов, государственных и муниципальных служащих.

Апробация результатов диссертации осуществлялась посредством их внедрения диссертантом в практику преподавания соответствующих юридических дисциплин - конституционного (государственного) права, спецкурсов по конституционно-правовому профилю; выступлений с докладами и сообщениями на научно-теоретических симпозиумах и научно-практических конференциях, «круглых столах», на совещаниях различных уровней; путем опубликования пяти монографий (в том числе в издательствах МГИМО, РУДН), а также научных статьей и тезисов в сборниках материалов научных конференций (общим объемом свыше 160 п.л.).

Структура диссертационного исследования обусловлена многоаспектностью проблематики, целевыми ориентирами и внутренней логикой изложения вопросов. Работа состоит из введения, четырех глав, объединяющих двенадцать параграфов, заключения и библиографического списка использованных правовых источников и научной литературы.

ОСНОВНОЕ СОДЕРЖАНИЕ ДИССЕРТАЦИОННОЙ РАБОТЫ

Во Введении раскрыта актуальность темы, степень ее научной разработанности; сформулированы цель и задачи; очерчены объект и предмет диссертационного исследования; указаны теоретические и методологические основы представленной к защите работы; сформулированы ее научная новизна, положения и выводы, выносимые на защиту; показана теоретическая и практическая значимость исследования; приведены сведения об апробации результатов работы; обоснована ее структура.

Глава первая - «Российский опыт конституционно-правовой адаптации и интериоризации централизованных и децентрализованных моделей федерализма».

В § 1.1. «Понятийно-терминологические интерпретации как ресурс концептуального развития теорий централизованного и децентрализованного федерализма и кооперативной формы государственного устройств» исследованы ключевые для диссертационной темы понятия: «централизация - децентрализация», «кооперация», «федерализм» и иные, сопутствующие им категории. Диссертант, в частности, исходит из предложения, что методологией исследования «парных» понятий «централизация - децентрализация» могло бы стать проведение их сопоставления с однопорядковыми, близкими по смысловому содержанию к названным, но не совпадающими с ними иными «парными» категориями, такими как: «концентрация власти - деконцентрация власти», «целостность власти - дробность власти», «единство власти - разделение властей», «интеграция - дезинтеграция государственной власти», др. На основе анализа имеющихся в литературе дефиниций названных понятий в диссертации делаются выводы, что понятия «централизация» - «децентрализация» предполагают характеристику публичной власти только в одной плоскости - по вертикали ее организации. Они могут использоваться для характеристики не только государственной власти, но и местного самоуправления, поэтому возможно говорить о централизации - децентрализации не только государственной власти, но в целом - публичной власти в сфере вертикали государственного устройства. Что же касается иных из названных выше дихотомий: «целостность власти и ее дробность», «концентрация власти - деконцентрация власти» - то они характеризуют публичную власть в контексте особенностей и вертикали, и горизонтали ее построения (по последнему параметру - в первую очередь). Причем категориальные пары «целостность власти и ее дробность», «единство власти » и «разделение властей» - традиционно более привязаны к характеристике государственной власти, а не местного самоуправления.

Понятия «интеграция - дезинтеграция», как и дефиниции «централизация - децентрализация», также характеризуют сферу вертикального устройства государственной власти. Однако понятия «интеграция - дезинтеграция» в меньшей мере соотносятся с формой внутригосударственного устройства, более характеризуют состояние межгосударственных связей, а не связей отдельных частей в пределах одного государства.

Наиболее близкими к категориям «централизация - децентрализация» является «пара понятий» «концентрация - деконцентрация», поскольку последняя одинаково значима для характеристики особенностей и вертикальной, и горизонтальной линий построения публичной власти. Однако, по мнению диссертанта, в связи с исследованиями тенденций в развитии формы государственного устройства наиболее предпочтительным является использование понятий «централизация - децентрализация» - именно в силу того, что по своему смысловому содержанию эти категории связаны исключительно с характеристикой вертикального устройства публичной (государственной) власти и мало ассоциируются с горизонтальным «разделением властей».

Большое внимание в параграфе уделено выявлению понятия «федерация», в том числе в контексте проведения его соотношения с категориями «централизация - децентрализация». Автор приходит к заключению, что федерация, в отличие от унитарного государства - это всегда децентрализованная форма государственного устройства, это всегда децентрализация законодательной функции. Пределом высокой децентрализации являются принципы единства и территориальной целостности государства.

В связи с исследованием различных типов федераций, различных классификаций автор диссертации приходит также к выводу, что большинство известных моделей (типов) федераций отражает, в конечном счете, их различия по критерию большей или меньшей децентрализации государственной власти.

По мнению диссертанта это относится к делению федерации на такие типы, как: договорные и конституционные (конституционно-координированные); интегративный федерализм и деволюционный федерализм; федерации, основанные на союзе, с одной стороны, и автономии их субъектов, с другой; симметричные и асимметричные федерации; наконец, деление на дуалистический и кооперативный типы федерализма. На основе анализа научной доктрины в диссертации дано авторское изложение концепции «кооперативного федерализма» как эффективной разновидности нецентрализованного федерализма, его специфических признаков, отличающих его от других моделей федеративого устройства государства; как модели федеративного государства, где осуществляется не только разграничение компетенции между органами федерации и субъектов федерации и самостоятельная их деятельность в сферах исключительных полномочий, но и кооперация усилий федерации и ее субъектов, их интеграция в ведении общегосударственных дел, создание особых федеральных органов - в одинаковой мере обслуживающих как федерацию, так и ее субъекты, развитие партнерских отношений между федерацией и ее субъектами.

В параграфе первом автором диссертации высказывается положение о том, что понятийно-терминологические научные интерпретации укрепляют доктринальные позиции федерализма, которые, в свою очередь, выступают своеобразным компенсаторным механизмом преодоления несовершенства правового регулирования федеративных отношений.

В § 1.2 «Диалектика процессов централизации и децентрализации федерализма в СССР и РСФСР (1918 (1922) - 1991 (1993) гг.)» прослеживается генезис федеративной модели государственного устройства с учетом корреляции отечественной и зарубежной доктрин.

Выявляя исторические корни федерализма в мировой практике, автор диссертации пришел к выводу о наличии оснований расценивать империи в качестве предтечи федерации. На это указывают не только общие признаки в территориальной конструкции государства, но и определенные проявления децентрализации власти, которая, как полагает диссертант, явилась результатом согласования интересов империи и ее составных частей. В числе таковых - наличие своих законов в сатрапиях, фискальные иммунитеты для союзников в Афинском морском союзе, для Европейских провинций в империи Александра Македонского; внутреннее управление, некоторые судебные и политические полномочия синедриона в Римской империи. Отмечено также, что единоличное управление в названных империях учитывало этнические и культурные элементы и поддерживалось развитием торговли.

Российская империя, считавшаяся таковой в течение почти двух веков, со стороны его теоретиков не получила достаточной разработки как этап генезиса российского федерализма. Между тем в имперском периоде Российской государственности кроются причины ряда современных проблем и подходы к решению задач, касающихся взаимоотношений центра и регионов.

Опираясь на ранее осуществленные научные исследования, автором диссертации показано, что обширная территория России, полиэтнический состав ее населения способствовали прорастанию в материи унитаризма зачатков федерализма, которые проявляли себя в фактически складывающихся государственно-национальных отношениях, а также получали договорное или законодательное оформление. Вместе с тем данный процесс нельзя назвать поступательным. За свою тысячелетнюю историю российский федерализм проходил этапы эволюционно-инволюционного, революционного и, наконец, неоэволюционного развития. Этот вывод необходимо учитывать как в научной теории, так и в современной политико-правовой модернизации Российской Федерации.

Анализ источников и литературы, связанных с проблемой государственного устройства России, дал основания заключить, что в монархической России, где в рамках вынужденного совмещения централизма и регионализма был сделан акцент на местное и региональное самоуправление, «настоящий» федерализм прижиться не мог. Однако в доктринальном плане идеи федерализма развивались, но, как правило, в связке с идеями автономии.

Исторический опыт России показал, что после 1917г. путем федерализации удалось сохранить единство государства, обеспечить объединение различных национальностей и усиления всех - государственных, экономических, политических, военных, культурных, других - связей между всеми нациями и народностями. Однако это объединение было обеспечено однопартийной советской социалистической системой.

В диссертации раскрыта авторская позиция о происхождении российского федерализма. По мнению диссертанта, научные дискуссии по этому вопросу вызваны тем, что доводы строятся на применении разных критериев оценки происхождения федерации. Одни, используя хронологический подход, утверждают, что Россия является договорной федерацией. Другие, опираясь на критерий юридической силы документа, учредившего федерацию, указывают на конституционный характер российского федерализма. Третьи, подчеркивая, что Федеративный договор 1992 г. продолжает действовать в части, не противоречащей Конституции Российской Федерации, определяют российский федерализм конституционно-договорным.

Диссертантом обосновано, что Россия является декларационно-конституционной федерацией. Система аргументации построена на том, что в Декларации прав трудящегося и эксплуатируемого народа, принятой 25 (12) января 1918г. и впоследствии вошедшей в качестве раздела первого в текст Конституции РСФСР 1918г., в самом начале указано, что «Российская Советская Республика учреждается на основе свободного союза свободных наций как федерация Советских национальных республик».

Конституция РСФСР от 10 июля 1918г. дает взаимоисключающие ответы на вопросы относительно модели российского федерализма того времени. С одной стороны, наряду с республиками - субъектами федерации предусматривалось создание особых автономных административно-территориальных образований - национальных областей, предусматривалось объединение советов областей, отличающихся особым бытом и национальным составом, в автономные областные союзы, входящие на началах федерации в РСФСР (ст. 11). С другой, - устанавливалась дискреционная сфера ведения Всероссийского съезда Советов и ВЦИК. С третьей, - допускалась сецессия из РСФСР (отчуждение) отдельных ее частей.

После образования Союза ССР (с 30.12.1922 г.) конституционное оформление федеративной модели РСФСР обусловливалось положениями союзных Конституций 1924, 1936, 1977 гг. и сводилось к централизации государственной власти, ее концентрации в союзных органах. Союзу предоставлялась возможность решать любые вопросы, которые он сочтет имеющими общесоюзное значение.

Анализ конституционных актов советского периода показал, что, объединяя юридическиуверенные союзные республики, Советский Союз проводил квазифедеративную политику, фактически обернувшуюся тем, что федеративное по способу конструкции территории государство оказалось унитарным по способу организации власти. Контрпродуктивность такой модели была осознана к началу 90-х гг. ХХ века. Однако, реформы федеративного устройства СССР привели к крайней децентрализации вертикали исполнительной власти, вследствие чего, как известно, был денонсирован Договор о создании СССР и прекращено существование СССР как геополитической реальности (1991г.).

Суверенная Российская Федерации в полной мере воспроизводила ту своеобразную федеративную модель, которая была характерна для СССР, с той же реальной угрозой целостности государства. С подписанием Федеративного договора 31 марта 1992г. эту угрозу удалось минимизировать. Главным механизмом здесь явилось разграничение предметов ведения и полномочий между федеральными государственными органами и органами власти сгруппированных по национальному, территориальному и национально-территориальному признакам субъектов федерации. Это явилось, с одной стороны, беспрецедентным для советского периода решением, с другой, - определяющим дальнейшее развитие страны в федеративном формате. Полагаем, что именно поэтому Федеративный договор 1992 г. получил специальное упоминание в основах конституционного строя Российской Федерации.

В диссертации обосновано, что российский федерализм периода 1991-1999гг. в основе своей носил номинальный характер. Его наполнение реальным содержанием осуществлялось одновременно с поисками оптимальной модели, в которой заложены гарантии и от несвойственной федерации степени централизации, и от излишней децентрализации с учетом такой исторической реальности российской государственности, как национальный фактор. Эти задачи, по мнению автора диссертации, остаются актуальными и сегодня.

В § 1.3 «Современный опыт конституционно-правового и политического моделирования «вертикальных» федеративных отношений в России» осуществлен анализ современного опыта политико-правового моделирования федеративных отношений в России. Диссертант отметил существенное влияние этих процессов на экономическое развитие страны и формирование гражданского общества.

Диссертантом акцентировано внимание на том, что Конституция Российской Федерации 1993 г. закрепляет общие принципы организации и деятельности федеративного государства, на основе которых с учетом особенностей каждого субъекта РФ эти принципы детализируются в федеральных законах и законах субъектов Федерации. В соответствии с концепцией Конституции не исключается использование специальных правовых механизмов функционирования субъектов Российской Федерации, относительная самостоятельность ее составных частей.

Рассмотрение субъектов Федерации в качестве относительно автономных политических систем автор считает оправданным, уточняя пределы и сферу самостоятельности в контексте конституционных императивов государственной целостности и единства системы государственной власти.

Исследование работ российских и зарубежных авторов, а также анализ сложившихся договорных тенденций привели автора диссертации к выводу о том, что нельзя ни абсолютизировать договорную модель, ни полностью исключать ее как весьма гибкую форму правового регулирования. Федеративные отношения в России только начинают укрепляться, поэтому важно сохранить достигнутую их стабильность. Для этого, по мнению автора диссертации, необходимо углубленное осмысление отечественного и зарубежного опыта разграничения предметов ведения между федерацией и ее субъектами. Следует учитывать, что в этом вопросе Конституция Российской Федерации 1993 г. придерживается более жесткой модели, чем иные (США, Германия) федеративные государства, допускающие подобное перераспределение законодательным путем. В этом отношении, как обосновано в диссертации, Россия более строго следует сущности федеративного государства. На это указывают, во-первых, закрепление этих вопросов в Конституции РФ (ст. 71, 72); во-вторых, закрытые перечни предметов ведения Федерации и предметов совместного ведения Федерации и ее субъектов; в-третьих, особый порядок внесения поправок в эти статьи Конституции РФ (ст. 136 Конституции РФ 12 декабря 1993г.).

Анализ правовых позиций, касающихся конституционной модели российского федерализма и представленных в решениях Конституционного Суда Российской Федерации, и новелл в законодательстве РФ начала ХХI в. показал и преобладание в них центростремительных предпочтений, в некоторых случаях - в ущерб сущности федерализма. В частности, по толкованию Конституционного Суда РФ, разграничивать предметы совместного ведения Российской Федерации и ее субъектов возможно федеральными законами. Однако это означает нахождение в конечной определяющей инстанции (а не на паритетной основе) данных предметов в сфере ведения Российской Федерации, которая по своему волеизъявлению делегирует своим субъектам осуществление отдельных полномочий. Утверждение приоритета такого подхода станет препятствием к упрочению федеративных отношений, которые предполагают установленные пределы самостоятельности правовых и политических систем субъектов федерации.

В этой связи «паритет» (эффективный баланс) властного усмотрения Федерации и ее субъектов и, одновременно, приоритет РФ, необходимый для обеспечения единства и целостности Федерации, обеспечивается изменениями и дополнениями в закон РФ «Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов РФ» от 6 октября 1999г. (с изм. и доп.), согласно которым внутригосударственный договор о разграничении предметов ведения и полномочий должен утверждаться федеральным законом.

Не ратуя за проведение конституционной реформы, диссертант отмечает, что включение в регулятивный механизм законов (федеральных и субъектов Федерации), а также, в определенном объеме - договоров о «вертикальном» размежевании полномочий, утвержденных федеральным законом, способствует взаимной адаптации социально-политической действительности и конституционных предписаний по мере их приближения друг к другу.

Автор диссертации, признавая необходимость укрепления и подержания вертикали власти в системе исполнительных органов, выразил сомнение в некоторых формах ее проявления. В частности, это касается правовых актов, разрешающих федеральным органам государственной власти освобождать от должности главу субъекта Федерации, особенно когда он был избран населением субъекта. Введение порядка наделения полномочиями главы исполнительной власти (высшего должностного лица) субъекта Российской Федерации, с одной стороны, смягчило однозначно негативное восприятие процедуры освобождения от должности, с другой, - удвоило посягательство на демократические основы: в контексте и народовластия, и федерализма.