Диалектика процессов децентрализации и новой централизации российского федерализма конца XX - начала XXI вв.

В диссертации приведены доводы, подтверждающие, что причины возникновения федеративных коллизий в Российской Федерации связаны с сочетанием объективных и субъективных факторов. От их природы зависят меры, направленные на преодоление таких коллизий. В этой связи, памятуя об интенсивности проявления федеративных коллизий, автор позитивно охарактеризовал значительное сокращение практики использования договорных форм регулирования федеративных отношений.

Раскрывая систему юридических мер предотвращения и разрешения федеративных коллизий, автор диссертации сделал акцент на единстве принципов такого процесса. В основу категории «принципы разрешения федеративных коллизий» диссертантом положены соответствующие нормы Конституции РФ и законодательства РФ, а также сформировавшиеся в науке конституционного права представления об основополагающих началах построения федерации. Исходя из этого постулата, автор, наряду с принципами, прямо закрепленными в Конституции России, - равноправие субъектов Федерации; разграничение предметов ведения и полномочий между федеральными органами государственной власти и органами государственной власти субъектов РФ; государственной целостности Российской Федерации; единства системы государственной власти, - выделил выводимые из ее текста принципы - конституционности и законности; разграничения предметов ведения между Российской Федерацией и ее субъектами, - а также дополнительные принципы - недопустимости ущемления прав и законных интересов субъектов Федерации; гласности; учета специфики субъекта; экономии правовых средств разрешения федеративных коллизий.

Осуществив анализ научных источников, автор диссертации систематизировал юридические меры предотвращения и разрешения федеративных коллизий. В числе таковых: введение договорного процесса исключительно в конституционные рамки; развитие именно законодательных форм разграничения полномочий между органами государственной власти Российской Федерации и органами государственной власти субъектов РФ; развитие института федеративной ответственности как важнейшего механизма конституционного регулирования федеративных отношений; совершенствование института конституционной юстиции как центрального средства разрешения правовых коллизий.

Диссертантом осуществлена классификация юридических форм и методов разрешения федеративных коллизий. Такая группировка опосредована ветвью власти, в сфере которой возникают коллизии, соответствующими институтами и адекватными мерами. Институты и меры, в свою очередь, зависят от лица, правомочного применять те или иные средства предотвращения или преодоления федеративных коллизий; правового основания их применения; материальной сферы действия соответствующих правовых норм.

В § 4.3 «Публично-правовые прерогативы России в сфере обеспечения конституционной законности и соблюдения федеральной дисциплины субъектами Российской Федерации» диссертации рассмотрены субъекты, правомочные разрешать федеративные коллизии, их функции и прерогативы. Круг таких уполномоченных субъектов представлен Президентом Российской Федерации, Конституционным Судом Российской Федерации, органами прокуратуры, Министерством юстиции, которые в доступных им правовых формах участвуют в федеративном антиколлизионном процессе. Диссертант подчеркнул значимость здесь не только конституционно-правовых полномочий, но и системного взаимодействия между всеми государственными органами, в том числе координирующими и совещательными.

В диссертации подробно охарактеризованы конституционные прерогативы главы государства, касающиеся разрешения федеративных коллизий. Также представлены его дискреционные полномочия, направленные на обеспечение государственной целостности, согласованное функционирование и взаимодействие органов государственной власти, выразившиеся, в частности, в формировании Государственного Совета, в учреждении института полномочных представителей Президента России в федеральных округах. Роль последних, по мнению автора, существенно возросла с введением механизма наделения полномочиями главы исполнительной власти (высшего должностного лица) субъекта Федерации. Этот новый порядок направлен на устранение многих предпосылок возникновения федеративных коллизий, на обеспечение эффективного взаимодействия органов исполнительной власти субъекта РФ и федеральных органов исполнительной власти. Раскрыты и иные преимущества нового механизма наделения полномочиями главы исполнительной власти субъекта Федерации.

Диссертант считает, что воспринимаемые неоднозначно «скрытые полномочия» главы государства опосредованы его статусом гаранта Конституции Российской Федерации, который позволяет ему действовать не только на основе «буквы», но и «духа» Конституции, восполняя пробелы правовой системы и реагируя на непредвиденные Конституцией жизненные ситуации.

Раскрывая сущность конституционного полномочия Президента Российской Федерации (ч. 2 ст. 85) приостанавливать действие актов органов исполнительной власти субъектов РФ в случае противоречия этих актов Конституции России, федеральным законам, международным обязательствам Российской Федерации или нарушения прав и свобод человека и гражданина до решения этого вопроса соответствующим судом, диссертантом сделан вывод о его пресекательной сущности. Такое приостановление не означает, что акт утрачивает свою силу, однако он не может применяться до решения этого вопроса соответствующим судом. В этой связи автор диссертации акцентировал внимание на том, что судом решаются вопросы, связанные со спором. Таким образом, нормативный акт органов исполнительной власти субъекта РФ может оставаться приостановленным сколь угодно долго до тех пор, пока одна из сторон не посчитает нужным оспорить его в судебном порядке. Именно в этом направлении происходит развитие конституционно-правовой практики: из двадцати восьми таких указов ни один не вызвал передачи соответствующего спора на рассмотрение Верховного или Конституционного судов РФ.

По мнению диссертанта, такая ситуация достаточно неопределенна. Приостановление Президентом России действия нормативных актов субъектов Федерации должно носить не произвольный характер, а выступать реакцией на объективно существующую конституционную противоправность. Следовательно, в случае, если Президент посчитает необходимым прибегнуть к рассматриваемой форме преодоления федеративных коллизий, то противоправность (противозаконность или неконституционность) нормативного акта органа исполнительной власти субъекта Федерации должна быть установлена в надлежащем юрисдикционном порядке.

В диссертации отмечено, что полномочия Президента России в сфере разрешения федеративных коллизий значительно приращены положениями Федерального закона от 6 октября 1999 г. «Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации», в том числе в связи с его изменениями и дополнениями. Автором акцентировано внимание на том, что такие полномочия главы государства сформулированы как его обязанность, а не право, что соответствует статусу гаранта.

Далее в контексте анализа конституционных положений и норм Федерального конституционного закона «О чрезвычайном положении» диссертант рассмотрел такой механизм разрешения федеративных коллизий, как введение чрезвычайного положения. Рассматривая отечественный опыт 1994-1996 гг. применения исключительных мер государственного управления, диссертант опирался на правовые позиции Конституционного Суда РФ, согласно которым формы федерального принуждения, для которых характерно использование, в том числе, вооруженных сил, могут применяться и вне режима чрезвычайного положения.

В диссертации на основе рассмотрения правовых и научных источников сделано обобщение, что судебный конституционный контроль является неотъемлемым институтом государственности большинства стран мира. Существование различных моделей конституционного контроля, отличий в компетенции конституционных судов различных государств не исключает необходимости осуществления специальной юрисдикционной деятельности, направленной на разрешение споров, возникающих в области конституционно-правовых отношений.

Автором диссертации осуществлен сравнительный анализ компетенции органов конституционной юстиции в различных странах, включая Россию. Выявлены особенности их деятельности в плане разрешения коллизий, в том числе федеративных. Отмечено, что такие отличия не препятствуют сотрудничеству органов конституционной юстиции, вплоть до создания наднациональных органов. С 1972 г. действует Европейская конференция конституционных судов, полноправным членом которой сегодня является и Конституционный Суд Российской Федерации.

Проведенный анализ позволил автору диссертации также сделать предложение относительно полномочия Конституционного Суда по проверке конституционности внутригосударственных договоров: его следует распространить и на Федеративный договор 31 марта 1992 г.

Раскрывая полномочия Конституционного Суда России в сфере разрешения федеративных коллизий, диссертант определил их как значительные и активно реализуемые. На это указывают конкретные итоговые решения данного Суда, которые и проанализированы в диссертации. Ее автор солидарен с мнением ведущих ученых о том, что в решениях федерального Конституционного Суда отмечается устойчивая тенденция к централизации Федерации и расширению компетенции общефедеральных органов государственной власти за счет «спорных вопросов». Эту тенденцию диссертант оценил позитивно и отметил, что принцип единства и неделимости суверенитета Российской Федерации в сочетании с принципом равноправия субъектов Федерации усилиями правовых позиций Конституционного Суда стал реально действующей доктринальной базой разрешения федеративных коллизий. Вместе с тем, диссертант считает важным при оценке содержания решений Конституционного Суда Российской Федерации учитывать контекстно-исторические условия их принятия, а также актуальное состояние федеративного строительства России, что, в свою очередь, обусловливает приоритеты конституционного контроля.

В диссертации уделено определенное внимание конституционным (уставным) судам субъектов Федерации. Несмотря на то, что они иерархически не встроены в структуру Конституционного Суда РФ и не полномочны рассматривать правовые споры между Российской Федерацией и ее субъектами, автор оценивает их роль в механизме разрешения федеративных коллизий как положительную.

Иные способы предотвращения и разрешения федеративных коллизий в Российской Федерации диссертант связал с функциями традиционных органов - прокуратуры, Министерства юстиции РФ, а также новых - Общественной палаты. В диссертации раскрыт их потенциал в предотвращении и разрешении федеративных коллизий, а также сделаны некоторые прогнозы относительно перспектив их деятельности в данной сфере. Диссертант привел дополнительные аргументы в пользу значимости взаимодействия органов различной природы в исследуемом процессе публично-правовых прерогатив России в сфере обеспечения конституционной законности и соблюдения федеральной дисциплины субъектами Федерации, диссертант предметно рассмотрел механизм федерального принуждения в единстве составляющих его институтов - федерального вмешательства и федеративной ответственности. Их актуализация в нашей стране обусловлена, как подчеркнул диссертант, крайне противоречивым состоянием федеративных отношений.

В диссертации раскрыто положение о том, что институт федерального вмешательства не сводится к введению чрезвычайного положения или президентского правления. Рассматривая доводы исследователей относительно оснований и пределов федерального вмешательства, автор диссертации сделал ряд выводов. Так, федеральное вмешательство, во-первых, относится к прерогативам федерального центра; во-вторых, обусловлено целями первого порядка - обеспечение безопасности граждан и защита конституционного строя; в-третьих, является частью контрольного механизма, связанного с обеспечением конституционной законности на всей территории страны; в-четвертых, требует опоры на федеральные законодательные акты; в-пятых, опосредовано конкретными условиями; в-шестых, выражается в заранее установленных и известных субъектам Федерации формах; в-седьмых, осуществляется уполномоченным на то лицом (кругом лиц).

Исходя из этих позиций, диссертант проанализировал правовое содержание Федерального закона от 6 октября 1999 г. «Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации», а также связанных с ним итоговых решений Конституционного Суда Российской Федерации. Раскрыт конституционно-процессуальный механизм переведения неопределенностей названного федерального закона во внятный правовой алгоритм обеспечения федеральной дисциплины усилиями всех субъектов.

Оценивая в целом значимость правовых позиций Конституционного Суда Российской Федерации для будущности российской модели федеративных отношений и дальнейшего развития центр-субъектных отношений, диссертант отметил, что решениями данного Суда не только легитимировано само существование в российской правовой системе института федерального вмешательства, но и определены основания, порядок реализации и условия его применения в отношении органов государственной власти субъектов РФ.

Автор диссертации, определяя федеральное вмешательство как правоотношение, привел в качестве довода установление ограничений свободы действий федерального центра. Таковыми являются обязательность рассмотрения Конституционным Судом РФ конституционности законов, принятых законодательным (представительным) органом, а также положение о недопустимости отрешения от должности высших должностных лиц субъектов РФ и роспуска законодательного (представительного) органа государственной власти субъекта РФ лишь в связи с формальным противоречием принятого им нормативного акта федеральному нормативному правовому акту.

Одновременно автором диссертации сделан вывод о том, что институт федерального вмешательства в России еще продолжает формироваться, обретая свои сущностные черты и наполняясь собственным правовым (материальным и процессуальным) содержанием. На сегодняшнем этапе развития отечественного института федерального вмешательства его можно определить как установленную и санкционированную Российской Федерацией совокупность правовых, политических, экономических мер, направленных на восстановление государственного и правового единства страны, обеспечение ее территориальной целостности.

Указывая на исключительность применения механизма федерального вмешательства, автор диссертации подчеркнул, что использование столь серьезной меры преодоления федеративных коллизий должно основываться не только на факте наличия необходимых юридических оснований, но и на всесторонней оценке ее политических последствий как на общефедеральном, так и на региональном уровнях. В реальной жизни принятие решения о целесообразности федерального вмешательства может быть предметом переговоров между представителями государственных структур федерального и регионального уровней с тем, чтобы определить, какая именно форма федерального участия в данном случае необходима - федеральная помощь или федеральное вмешательство. Автор диссертации полагает, что квалификация названных форм, их существо, предметное содержание могли бы найти отражение в федеральном законе «О чрезвычайных ситуациях». При этом поддерживается значимость принятия федерального закона о федеральном вмешательстве, нормы которого коснутся и таких крайних мер федерального вмешательства как использование федеральным центром воинских подразделений, групп специального назначения, специализирующихся на борьбе с террористическими актами, наркоторговлей, похищением и торговлей людьми и т.п.

Далее диссертантом исследована федеральная ответственность как форма федеративного принуждения. Исходя из анализа трудов современных отечественных ученых, автор диссертации охарактеризовал ее как сравнительно новый для России институт конституционного права, проявляющий себя двояко. С одной стороны, - это средство преодоления федеративных коллизий, и в указанном качестве обладает всеми характерными чертами и свойствами таких средств: направленность на нормализацию федеративных отношений, обеспечение юридической формализации соответствующих процессов, предотвращение и смягчение негативных последствий федеративных коллизий. С другой, - федеративное принуждение выступает формой конституционно-правовой ответственности, которая, в свою очередь, является разновидностью юридической ответственности в широком смысле этого слова.

В диссертации приведены подходы к определению конституционной ответственности, которые ad hoc соотносимы с федеральной ответственностью. Их значимость подчеркнута и законоположениями, и реальной «правонарушительной» публичной средой, и судебной практикой. Исходя из этого, диссертантом обоснована целесообразность принятия Федерального закона «О конституционной (федеральной) ответственности», в сферу регулирования которого входили бы вопросы ответственности государственных органов власти и должностных лиц за конституционные деликты, в числе которых и нарушение федеральной дисциплины.

Автором диссертации выявлена особенность конституционно-правовой ответственности, выражающаяся в том, что ее основанием выступает не нарушение публичным субъектом права иного субъекта, а нарушение норм, закрепляющих компетенцию.

Рассматривая основания конституционно-правовой ответственности органов публичной власти и должностных лиц, диссертант предложил ввести в круг таковых неисполнение/ненадлежащее исполнение законодательства; создание препятствий для исполнения законодательства; принятие неэффективных и нерациональных решений, повлекших существенные нарушения прав и законных интересов граждан, общества, государства.

Переходя от общего к частному, автор диссертации обозначил, что федеральная ответственность выделена из конституционно-правовой ответственности по предметному признаку - ответственность в сфере федеративных отношений. Исследуя научные подходы к определению федеральной ответственности, диссертант выделил видовые черты данного института.

Во-первых, она возникает в особой сфере конституционно-правовых отношений - в сфере федеративных отношений; во-вторых, ее субъектами выступают участники соответствующих конституционно-правовых отношений - органы государственной власти и должностные лица Российской Федерации и ее субъектов, а также, в некоторых случаях, субъект федерации как единое политическое образование; в-третьих, ее основанием является нарушение конституционно-правовых предписаний в сфере федеративных отношений, нарушение принципов построения Российской Федерации, предметов ведения и полномочий и т.д.; в-четвертых, ее целью является прекращение и минимизация ущерба от конституционного правонарушения, разрешение федеративной коллизии наиболее эффективными правовыми методами.

Диссертантом обращено особое внимание на то, что, в отличие от иных юридических институтов, федеральная ответственность направлена именно на пресечение федеративных коллизий и устранение их негативных последствий, но не на их предотвращение. Следовательно, федеральная ответственность носит не превентивный, а последующий характер. Здесь функция превенции относится к косвенным.

На основании вышеназванных признаков федеральной ответственности автором дано ее определение как разновидности конституционно-правовой ответственности, представляющей собой юридические последствия, вызванные нарушением конституционных норм в сфере федеративных отношений со стороны их субъектов, и направленной на пресечение правонарушения, устранение его негативных последствий и недопущение повторения подобных ситуаций впредь.

В диссертации рассмотрены виды - позитивный и негативный - федеративной ответственности, раскрыта их природа и содержание, а также адекватные им меры и механизмы реализации. Основной функцией федеральной ответственности является стремление восстановить конституционную законность в системе федеративных отношений.

Поскольку федеральная ответственность связана с принуждением, то субъекты, на которые таковое распространяется, вполне естественно могут не приветствовать его. Однако предварительное законодательное закрепление и внятный исчерпывающий перечень оснований и форм такого принуждения, по мнению диссертанта, способствует и нивелированию возникающего негатива, и упрочению федеративных отношений, и обеспечению конституционной законности на всей территории России.

В Заключении диссертации представлены обобщения и итоги исследования, аргументированы практические выводы и сформулированы рекомендации, вытекающие из содержания диссертации, определены отдельные перспективы становления и дальнейшего совершенствования системны конституционной модели федеративного устройства России, воплощающей диалектику децентрализации и новой централизации федеративных отношений в России в доктрине и на практике.

ПО ТЕМЕ ДИССЕРТАЦИИ АВТОРОМ ОПУБЛИКОВАНЫ СЛЕДУЮЩИЕ РАБОТЫ

Общий объем 136,5 п.л.

I. Публикации в ведущих рецензируемых журналах и изданиях, рекомендованных ВАК Минобрнауки РФ для публикации результатов докторских диссертационных исследований

1. Савин В.И. Государственно-правовые проблемы укрепления стабильности федеративного устройства России и перспективы изменения ее субъектного состава // Вестник российского университета дружбы народов. - 2005. - № 2 (18). - 0,7 п.л.

2. Савин В.И. Этапы российского федерализма: преемственность и развитие // Научная мысль Кавказа.- 2006. - № 1. - 1 п.л.

3. Савин В.И. Становление федеративного права России в системе ее конституционного права // Научная мысль Кавказа.- 2006. - № 3. - 0,75 п.л.

4. Савин В.И. Природа коллизий в федеративных отношениях // Вестник российского университета дружбы народов. - 2006. - № 1 (19). - 1 п.л.

5. Савин В.И. Федеративная ответственность как форма предотвращения и разрешения коллизий // Российский следователь. - 2006. - № 9. - 0,5 п.л.

6. Савин В.И. Актуальные вопросы международной правоспособности субъектов федерации // Вестник Российского университета дружбы народов. - 2007.- №1 (22). - 0,8 п.л.

II. Монографии

7. Савин В.И. Конституционно-правовая теория о сущности и становлении федеративных государств. - Кропоткин, 2002. - 7,0 п.л.

8. Савин В.И. Конституционные принципы развития федерализма в России (вопросы теории). - Краснодар, 2004. - 9,6 п.л.

9. Савин В.И. Федеративное право России: конституционная теория и политическая практика становления.- М., 2005. - 20,5 п.л.

10. Савин В.И. Коллизии в федеративных отношениях и конституционно-правовой механизм их разрешения. - М., 2005. - 8,5 п.л.

11. Савин В.И. Правовые основы современного федерализма. - М., 2006. - 19,5 п.л.

III. Учебники, учебные пособия

12. Савин В.И. Сборник законов и иных нормативных актов, регулирующих организацию и деятельность правоохранительных органов Российской Федерации. - Кропоткин, 1995. - 25 п.л.

13. Савин В.И. Конституционное право России. - Кропоткин, 2003. - 20 п.л.

14. Савин В.И. История государства и права зарубежных стран. - Кропоткин, 2004. - 15 п.л.

IV. Иные публикации

15. Савин В.И. Стратегия устойчивого развития в области управления окружающей средой // Вестник Московского государственного открытого университета. - 2002. - № 4. - 1,4 п.л.

16. Савин В.И. Конституционная концепция разграничения предметов ведения и полномочий Российской Федерации и субъектов Российской Федерации // Вестник Московского государственного открытого университета. - 2002. - № 2. - 0,4 п.л.

17. Савин В.И. История становления Федерации как формы государственного устройства России // Вестник Московского государственного открытого университета. - 2002. - № 1. - 1,0 п.л.

18. Савин В.И. Местное самоуправление и муниципальная собственность // Межвузовский сборник Южного отделения Российской академии образования. Вып. 2.- Ростов н/Д, 2004. - 1,0 п.л.

19. Савин В.И. Российский федерализм: проблемы развития федеративного права // Синергетика образования. Межвузовский сборник. Вып. 4. - М. - Ростов н/Д, 2005.- 1,4 п.л.

20. Савин В.И. Федеральная система организации институтов государственной власти в России // Политика и общество. - 2006. - № 2. - 1 п.л.

21. Савин В.И. Государственно-правовые проблемы укрепления стабильности федеративного устройства России // Вестник Московского государственного открытого университета. - 2006. - № 2. - 0,5 п.л.

Размещено на Allbest.ru