Размещено на http://allbest.ru

На правах рукописи

АВТОРЕФЕРАТ

диссертации на соискание ученой степени доктора юридических наук

Региональная система организации институтов государственной власти в России: политико-правовой анализ

23.00.02 - политические институты, этнополитическая конфликтология, национальные и политические процессы и технологии (юридические науки)

Тхабисимова Людмила Аслановна

доктор юридических наук, профессор Любашиц Валентин Яковлевич

доктор юридических наук, профессор Нудненко Лидия Алексеевна;

Ведущая организация - Академия управления МВД России

Защита состоится 18 сентября 2007 года в 10 часов на заседании диссертационного совета Д.203.011.01 по политическим и юридическим наукам при Ростовском юридическом институте МВД России по адресу: 344015, г. Ростов-на-Дону, ул. Маршала Еременко, 83, ауд. 502.

С диссертацией можно ознакомиться в библиотеке Ростовского юридического института МВД России.

Автореферат разослан 2 августа 2007 г.

Ученый секретарь

диссертационного совета Вакула И.М.

ОБЩАЯ ХАРАКТЕРИСТИКА РАБОТЫ

Актуальность темы диссертационного исследования. Эпоха правления первого российского президента породила кризис легитимности, деинституционализацию, функциональный хаос и десубординацию институтов публичной власти не только на федеральном уровне, но и в субъектах РФ. Поэтому демонтаж системы организации государственной власти образца 90-х годов ХХ века, несомненно, способствовал снижению дисбаланса между центральным и региональным уровнями ее осуществления. В начале нового тысячелетия наметились перспективы преодоления дисфункции политико-административного управления в постсоветской России, а государственно-правовое и муниципальное строительство начинает приобретать адекватный национальным интересам и задачам сохранения суверенитета страны вектор. Потеснив региональную элиту, органы федеральной власти достаточно методично укрепляют соответствующую историческим и геополитическим особенностям государства иерархию политико-правовых институтов и отношений, восстанавливая тем самым собственную легитимность как основу стратегии устойчивого развития национальной государственности.

В условиях имеющего место пересмотра взятого ранее курса отечественного политико-правового и социально-экономического реформирования, постепенного перехода к модели суверенной демократии проблема институционализации региональной власти наполняется новым содержанием, что требует иных подходов к ее разрешению. В частности, рассмотрение специфики институционального дизайна, возникающего в результате конфигурации в субъектах Российской Федерации институтов публичной власти, политических организаций и других институтов гражданского общества, необходимо проводить в контексте перехода от вестернизации и догоняющей модели модернизации Российского государства к проекту постмодернизации, предполагающему развитие на базе собственной идентичности.

Существующие же научные публикации, как и сама практика реализации региональной правовой политики Российского государства в сфере публичной власти, свидетельствуют об отсутствии ясных доктринальных основ, позволяющих вести речь о наличии концепции формирования и функционирования представительных (законодательных), исполнительных и судебных органов в субъектах Федерации. Хотя многие исследователи, не подвергая сомнению сам вектор институционального развития системы публично-правовой организации и управления, констатируют, что не все элементы действующей системы строго интегрированы и обеспечивают функциональное единство государственно-правовых институтов.

В настоящее время назрела необходимость осмысления содержания реформы политической системы страны, которая обусловливает тенденции государственного и правового строительства, присущие периоду правления второго президента. Так, изменяется характер взаимоотношений федерального центра с регионами, что на нормативно-правовом уровне получило отражение в ряде федеральных законов и привело к реорганизации институтов центральной региональной власти, системы взаимодействия органов публичной власти разного уровня и масштаба деятельности, изменению баланса сил в отечественной политической жизни.

Однако в обстановке многонационального общества, затянувшегося системного кризиса задача усиления Российского государства, укрепления президентской вертикали должна решаться параллельно с проблемами формирования эффективной системы государственной власти в субъектах Федерации, повышения авторитета региональных институтов законодательной, исполнительной и судебной власти.

Именно незавершенность государственно-правовой организации, отсутствие четких механизмов функционирования и действенных институциональных форм правовой ответственности региональной государственной власти, адекватных способов взаимодействия властных структур с различными институтами гражданского общества (политическими партиями, религиозными организациями, бизнесом и др.) влияют на развитие и распространение этнополитических, межнациональных и иных конфликтов.

В этом контексте актуальными являются исследования, направленные на анализ этнополитических и правокультурных закономерностей формирования институтов государственной власти на региональном уровне. Значимость последних трудно переоценить, поскольку они связаны с процессами становления и развития той или иной модели федеративного устройства, содержанием и структурой властных отношений в условиях российской федерализации, правовыми режимами взаимодействия различных уровней публично-властной организации, способами и методами разрешения конфликтов.

Степень научной разработанности темы диссертационного исследования. Разработка проблем государственного устройства, эффективности политико-правовых институтов публичной власти осуществляется с появлением первых государственных образований. Кроме того, эволюция конкретных политических и правовых систем определила необходимость поиска наиболее оптимальных форм и механизмов управления, отвечающих существующему социально-политическому контексту, реализации конкретно-исторических целей и задач. Поэтому массив исследований, посвященных поднимаемым вопросам, весьма разнообразен, а спектр научного поиска достаточно широк.

В современной юридической, политологической, философской и социологической науках трактовка форм оптимизации функционирования системы государственной власти, как правило, замыкается на двух взаимосвязанных интерпретациях. Это прежде всего касается методологической значимости принципа разделения властей, создающего предпосылки для эффективного и неконфликтного функционирования государственного механизма в рамках различных отраслей (ветвей) государственной власти и на различных ее уровнях. При этом зачастую постулируется, что именно система разделения властей обеспечивает скорейшую демократизацию политико-правового пространства, предоставляет реальные возможности для построения правового государства. Вторым концептом выступает механизм институционализации политико-правовой системы, предполагающий совмещение двух разновекторных политико-правовых процессов - централизации и децентрализации в сфере публичной власти и управления, а также моделирование властных отношений между центром и регионами, что особенно важно в свете проблем государственного и муниципально-правового строительства в современной России.

С данными проблемами связаны и вопросы автономности функционирования различных ветвей государственной власти, реализации их функций, действия системы сдержек и противовесов в регионах страны, формирования института политической и правовой ответственности властных структур, определения значения последних для развития гражданского общества в условиях российской провинции с учетом национальной, социально-экономической и иной специфики субъектов Федерации, места и роли представительной, исполнительной и судебной власти в тех или иных кризисных ситуациях и т.д.

Методологической основой исследования этих сложных и многоаспектных проблем стали труды классиков зарубежной юридической, философской и политической мысли: Аристотеля, Ж. Бодена, М. Вебера, Г.В.Ф. Гегеля, Т. Гоббса, Т. Джефферсона, А. Гамильтона, Р. Иеринга, И. Канта, Дж. Локка, Н. Макиавелли, Дж. Мэдисон, Ш.Л. Монтескье, Ж.Ж. Руссо, К. Шмитта.

В рамках рассмотрения и концептуально-правового анализа отечественных проектов государственного устройства и совершенствования системы публичной власти представляют интерес научные издания таких авторов, как И.С. Аксаков, В.А. Ачкасов, Н.Н. Алексеев, А.Д. Градовский, Б.В. Грызлов, Н.Я. Данилевский, Н.А. Захаров, И.А. Ильин, С.Е. Каптерев, В.Д. Катков, Н.М. Колосова, Н.М. Коркунов, М.М. Ковалевский, С.А. Котляревский, П.И. Новгородцев, Л.И. Петражицкий, К.П. Победоносцев, М.М. Сперанский, И.Л. Солоневич, Л.А. Тихомиров, Н.С. Трубецкой, В.М. Хвостов, Л.Л. Хоперская, Б.Н. Чичерин, Г.Ф. Шершеневич, С.А. Ященко.

Особую актуальность для выявления исторических, геоюридических, этнополитических и правокультурных закономерностей развития отечественного государственного устройства, эволюции отдельных институтов публичной власти имеют работы В.Г. Вернадского, М.Ф. Владимирского-Буданова, Л.Н. Гумилева, С.Д. Домникова, Н.М. Золотухиной, В.Г. Игнатова, И.А. Исаева, К.Д. Кавелина, В.О. Ключевского, И.Ю. Козлихина, Н.И. Костомарова, Р.Б. Мамаева, В.В. Момотова, Б.М. Рыбакова, С.М. Соловьева.

Теоретико-методологическим и концептуально-понятийным аспектам политико-правового измерения верховной власти и ее институциональных форм посвящены труды Г.В. Атаманчука, М.И. Байтина, П.П. Баранова, М. Вебера, А.М. Величко, В.Ю. Верещагина, И.Н. Гомерова, А.А. Дегтерева, И.А. Иванникова, Д.А. Керимова, Л.С. Мамута, О.В. Мартышина, А.Ю. Мордовцева, О.Э. Лейста, В.Я. Любашица, А.В. Малько, Л.А. Морозова, В.С. Нерсесянца, А.И. Овчинникова, В.П. Сальникова, В.Н. Синюкова, В.Г. Федотовой.

В свою очередь, существенный вклад в понимание природы и сущности федерализма, особенностей федеративного устройства внесли теоретико-методологические разработки Р.Г. Абдулатипова, С.А. Авакьяна, М.В. Баглая, Л.Ф. Болтенковой, Н.В. Варламовой, Н.В. Витрука, Л.М. Карапетяна, А.В. Киселевой, О.Е. Кутафина, М.Н. Марченко, А.В. Нестеренко, В. Острома, Э.В. Тадевосяна, Ю.А. Тихомирова, Б.Н. Топорнина, И.А. Умновой, В.Е. Чиркина, Б.С. Эбзеева, Д. Элазара.

Проблематика политических, правовых и социокультурных процессов, связанных с институтами региональной государственной власти и местного самоуправления, получила освещение в исследованиях С.С. Артоболевского, А.В. Баранова, Н.С. Бондаря, И.М. Бусыгиной, А.А. Ватрумяна, В.Я. Гельмана, А.С. Макарычева, В.Н. Стрелецкого, А. Трейвиша, Р.Ф. Туровского. Вопросы элитообразования и элитогенеза на региональном и федеральном уровнях, формы, методы и конфликты в их взаимодействия нашли отражение в работах таких исследователей, как М.Н. Афа-насьев, А.В. Дука, О.В. Гаман-Голутвина, В.Я. Гельман, А.В. Глухова, А.К. Карданов, Ю.А. Красин, Н. Лапина, Г.В. Марченко, З.Х. Мисроков, В.М. Сергеев, С.В. Патрушев, С.И. Рыженков, А. Титков, А.В. Хамуков, А. Чирикова, З.Л. Шхагапсоев, Е.Б. Шестопал.

Различные аспекты региональной правотворческой политики, законодательства субъектов Российской Федерации рассматривались в исследованиях Ю.И. Колесова, А.В. Кочеткова, П.М. Курдюка, А.П. Мазуренко, С.В. Полениной, Р.А. Ромашова, С.Л. Сергевнина.

Развитие институтов судебной власти в субъектах Федерации, концептуальные проблемы мировой юстиции отражены в работах Н.Н. Апостоловой, В.В. Дорошкова, В.В. Золотых, Н.А. Колоколова, Ю.А. Ляхова, М.А. Митюкова, Ж.И. Овсепян, А.Н. Сачкова.

В плане практических рекомендаций по совершенствованию системы государственной власти в условиях Российской Федерации можно выделить публикации И.Н. Барцица, К.В. Ведяхина, И.Б. Гоптарева, С.Ф. Гребениченко, В.П. Давыдова, А.Н. Дементьева, Н.М. Добрынина, А.А. Кондрашева, Р.М. Кочкарова, С.В. Краюшкиной, В.В. Лунева, А. Магомедова, Р.Б. Мамаева, С.В. Нарутто, С.А. Некрасова, Е.А. Николаева, Э.А. Попова, В.И. Савина, М.Х. Фарукшина.

Вместе с тем анализ научной разработанности темы диссертации показал фрагментарный характер ее изученности, связанный с отсутствием комплексных исследований институтов государственной власти в современной России.

Объектом диссертационного исследования являются формы организации государственной власти в условиях трансформации российского общества, а предметом - выступают институты региональной государственной власти в единстве их правового, политического и конфликтологического измерений.

Цель диссертационного исследования составляет политико-правовой анализ особенностей генезиса, становления и функционирования региональной системы организации институтов государственной власти в контексте постсоветского проекта федерализации.

Для реализации поставленной цели в диссертации формулируются и решаются следующие конкретные задачи:

- обосновать теоретико-методологическую взаимосвязь исследований постсоветской трансформации институтов государственной власти в субъектах Российской Федерации и основных принципов и приоритетов правовой регионологии как направления современного политико-правового познания;

- выстроить концептуальные версии институционально-правового и этнополитического измерений федерализма в контексте прогнозирования политико-правового развития регионов;

- выделить формы институционального взаимодействия элементов системы организации государственной власти в современном федеративном государстве;

- показать специфику взаимодействия федеральных и региональных институтов публичной власти, особенности их взаимообусловленности и взаимовлияния в рамках модернизирующегося государства;

- описать сущностные признаки правового механизма института федерального вмешательства, раскрыть его место и роль в системе государственной власти субъектов РФ;

- интерпретировать федерализм в качестве средства разрешения конфликтов в демократическом государстве;

- охарактеризовать генезис и становление политико-правовых институтов региональной законодательной власти в условиях постсоветского проекта федерализации;

- установить функциональную значимость института правовой ответственности региональных представительных органов для их оптимизации;

- систематизировать формы региональной конфликтности, вызванные дисфункциями органов публичной власти российской провинции и кризисом их легитимности;

- дать правовую оценку институтов региональной исполнительной власти;

- провести конфликтологический анализ функционирования институтов исполнительной власти на различных уровнях политико-правовой организации российского общества;

- определить значение и функции институтов судебной власти в контексте политико-правового институционального профиля российских регионов;

- выявить особенности и перспективы развития региональных конституционных (уставных) судов, институтов мировой и ювенальной юстиции;

- классифицировать перспективные политико-правовые технологии оптимизации региональной системы институтов государственной власти.

Теоретико-методологическая основа диссертационного исследования представлена классическими и современными политико-правовыми доктринами, теоретико-практическими разработками в области общей теории государства и права, конституционного и муниципального права, политологии и конфликтологии, правового институционализма.

В работе использовались институционально-правовой подход, методы историко-правового, сравнительно-правового, юридико-социологического и формально-юридического анализа региональных и федеральных государственно-правовых явлений и политических процессов. В основу систематизации факторов, средств и методов, направленных на совершенствование федерального устройства и оптимизации функционирования институтов государственной власти в субъектах Российской Федерации положены принципы системного и структурно-функционального анализа, моделирования политико-правовых процессов, а также методологический потенциал таких научных направлений, как юридические антропология, этнология, социология и философия права.

Выявление причин, влияющих на развитие этнополитических конфликтов и дисфункции публичных институтов власти, осуществлялось с привлечением историко-культурного и цивилизационного подходов.

Нормативно-правовой основой диссертационного исследования послужили Конституция Российской Федерации, федеральные (включая федеральные конституционные) законы; нормативно-правовые акты субъектов РФ (конституции, уставы, законы); подзаконные нормативно-право-вые акты федерального и регионального уровней; нормативно-правовые акты РСФСР; конституции ряда зарубежных стран. Кроме того, проведен анализ некоторых международных правовых актов и современных доктринально-правовых документов (концепций государственной политики России и других рекомендательных актов).

Научная новизна диссертационного исследования заключается в следующем:

- установлена теоретическая и методологическая взаимосвязь политико-правовой институционализации государственной власти в субъектах Российской Федерации, ведущих направлений и приоритетов развития правовой регионологии;

- концептуализированы различные подходы к пониманию природы и функций федерализма как либеральной идеологии политико-правового и территориально-государственного строительства;

- на основе совокупности этнополитических и юридических принципов федерализма, связанных с динамикой баланса властных отношений «центр - регионы», определены типичные для современных федераций институционально-правовые формы организации государственной власти;

- выявлены особенности становления и механизм взаимодействия федеральных и региональных политико-правовых институтов в условиях структурных трансформаций региональных элит;

- систематизированы главные причины и типы политико-правовых конфликтов в ходе осуществления федеративных отношений, факторы, влияющие на низкую эффективность, нестабильность и дисфункциональность институтов публичной власти, а также механизмы разрешения и управления конфликтогенными ситуациями;

- институт правовой ответственности представлен в качестве важнейшего принципа и основы трансформации региональной законодательной власти в условиях постсоветской федерализации;

- предложены базовые параметры и механизм урегулирования региональных конфликтов через взаимодействие институтов представительной власти субъектов Федерации и гражданского общества;

- выделены сущностные и политико-правовые характеристики системы региональной исполнительной власти в вертикальном и горизонтальном срезах;

- обоснован механизм взаимодействия институтов исполнительной власти на различных уровнях публично-правовой организации транзитивного общества;

- критически оценены институционально-правовые коллизии и противоречия, связанные с взаимодействием федеральной и региональной элит, системой координации управленческих функций, задач центральной власти и государственной власти субъектов федеративных отношений;

- конкретизированы правовые ориентиры и механизмы совершенствования и оптимизации деятельности институтов региональной исполнительной власти в Российской Федерации в обстановке этнонациональной и социально-политической напряженности;

- судебная правовая политика в субъектах Федерации интерпретирована в рамках институциональных признаков, особенностей функционирования и взаимодействия конституционных (уставных) судов, мировой юстиции и ювенальных судов.

Основные положения, выносимые на защиту:

1. В условиях изменения проекта модернизации российской государственности и перехода к ее постмодернизации как стратегии сохранения национальной политико-правовой идентичности актуализируется необходимость разработки концепции развития институтов публичной власти в регионах страны в качестве доктринальной основы правовой регионологии как важного направления современного юридического познания. При этом региональная правовая политика в сфере организации государственной власти субъектов РФ и местного самоуправления должна определяться, с одной стороны, общефедеральными целями и задачами, а с другой - институционально-правовым и этнополитическим профилем, социально-экономическими реалиями и историко-культурной спецификой субъектов федеративных отношений.

2. Российское федеративное государственное устройство институционализирует следующую систему политико-правовых принципов организации и функционирования институтов государственной власти: а) единство и целостность системы государственной власти; б) регионализм, требующий наличия адекватных конкретному жизненному пространству публично-правовых, экономических и социально-культурных институтов, призванных эффективно и действенно, с учетом специфики этого пространства осуществлять управление общественными процессами и конфликтами; в) единство правового пространства и правовой политики государства, обеспечиваемое конституционно-правовым порядком и системой политико-правовых режимов институционального взаимодействия и ответственности между субъектами государственной власти; г) соучастие в организации системы государственной власти, определяющее степень и институционально-правовые способы влияния региональных властных элит на формирование федеральных институтов власти, равно как и, наоборот, степень федерального влияния на формирование государственно-территориальных органов публичной власти; д) взаимный контроль и политико-правовое лоббирование принятия и реализации государственно-властных решений; е) субсидиарность как четкое разграничение полномочий и согласованное политико-правовое сотрудничество при реализации общенациональных целей и задач. Данные принципы позиционируются как политико-правовые аксиомы формирования и региональной системы государственной власти, которые конкретизируются в зависимости от историко-культурного контекста и национальной государственно-правовой традиции.

3. Современный российский федерализм возник в виде исторической формы децентрализации постсоветской номенклатуры, в процессе которой региональные элиты стремились сохранить и консолидировать властные полномочия при обсуждении региональных уставов и конституций, оформлении демократической процедуры выборов региональной власти и ее последовательной политико-правовой институционализации, перераспределении государственной собственности между центральной и региональной номенклатурой.

Вследствие реорганизации системы взаимоотношений институтов федеральной и региональной государственной власти (создание новых административно-территориальных образований - федеральных округов, изменение статуса губернаторов и глав местного самоуправления, принципа формирования Совета Федерации, образование Государственного Совета) в рамках либерального проекта федерализации произошло усиление президентской властной вертикали, что соответствует традиционной для отечественной государственности политико-правовой модели властных отношений, месту и роли главы государства в России. Принятие пакета из трех законов (Федеральный закон РФ от 29.07.2000 г. № 106-ФЗ «О внесении изменений и дополнений в Федеральный закон “Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации”»; Федеральный закон РФ от 04.08.2000 г. № 107-ФЗ «О внесении изменений и дополнений в Федеральный закон “Об общих принципах организации местного самоуправления России”»; Федеральный закон РФ от 05.08.2000 г. № 113-ФЗ «О порядке формирования Совета Федерации Федерального Собрания Российской Федерации») инициировало новую политико-правовую стратегию реформирования органов государственной и муниципальной власти, меняющую конфигурации институтов российской публичной власти.

4. Становление институтов региональной законодательной власти в ходе реализации политико-правового проекта ускоренной федерализации России привело к спонтанному процессу регионального законотворчества, который не имел общетеоретической проработки специфики отечественного федерализма, иных вопросов законотворческого процесса на уровне субъектов федеральных правоотношений.

Переходный период развития российской государственности, конвергенционный характер правовой системы обусловили быстрое развитие института указного права, который в первой половине 90-х годов ХХ столетия становится важнейшим элементом национальной правовой системы, принижающим статус федерального и регионального законотворчества. В историческом плане юридическая природа института чрезвычайно-указного права с позиции развитого конституционного строя всегда трактовалась однозначно: этот способ правового регулирования признавался противоречащим принципам разделения властей и верховенства закона. В настоящее время с позиции теории правового государства и соответствующей практики государственно-правового строительства президентские указы имеют исключительно вторичный (подзаконный) характер не только по отношению к федеральному закону, но и к законам субъектов Федерации в сфере предметов их ведения.

5. Становление региональной системы организации институтов государственной власти постсоветской России включает в себя различные институты федеральной интервенции, предполагающие соответствующие правовые механизмы вмешательства федерального центра в режим функционирования выборной региональной власти, связанные с конституционно-правовой ответственностью органов государственной власти субъектов Федерации. Реальное развитие институтов федерального вмешательства и юридических механизмов централизованного контроля является, прежде всего, показателем усиления президентской вертикали власти, ее эффективности и действенности. Это институты вмешательства президента в нормотворчество органов региональной исполнительной власти и согласительных процедур, используемых при разрешении конфликтов между центром и регионами, а также между отдельными регионами. Кроме того, используются такие санкции федеральной власти в рамках института федерального вмешательства, как отстранение от должностей губернаторов, временное изъятие полномочий у региональной власти и их передача федеральным структурам. В отдельную группу входят институты президентского влияния на осуществляемую субъектами Федерации региональную правовую политику: полномочные представители президента в федеральных округах и главные федеральные инспектора.

6. Особенности функционирования региональных институтов законодательной власти определяются: а) необходимостью установления соотношения законотворчества в субъектах Федерации с общими тенденциями регионального правового регулирования, что требует, в свою очередь, выяснения специфики законодательного процесса и региональной правовой политики; б) важностью получения прогнозных оценок развития законодательства регионов и подготовки модельных региональных законов как типовых актов, содержащих рекомендации нормативного характера, а также варианты возможных правовых решений тех или иных вопросов. Модельные законодательные акты призваны осуществлять юридическое обеспечение общих проблем экономического, политического и социального развития субъектов Федерации, они должны сориентировать институты региональной законодательной власти на реализацию правотворческой деятельности; в) организацией и проведением научно-правовых (а также антикоррупционных, социальных и др.) экспертиз законотворческой деятельности регионов, их законодательных инициатив на федеральном уровне; г) развитием информационных систем регионального законодательства.

7. Региональные политико-правовые механизмы разрешения и управления конфликтогенными ситуациями функционируют в штатных и нештатных (кризисных) режимах. В штатном режиме производятся: фиксация общефедеральных стандартов организации институтов исполнительной власти, принципов и механизмов их взаимодействия; институционализация механизмов взаимной юридико-политической ответственности органов исполнительной власти; формирование и развитие институтов государственного и общественного контроля.

В нештатном (кризисном) режиме определяются нормативно-право-вые основы антикризисного управления этнополитическими, экономическими, экологическими и другими процессами, а также происходит формирование правового механизма перехода в экстремальный и, наоборот, в стабильный режимы функционирования региональных институтов исполнительной власти.

Федеральное вмешательство в нештатных ситуациях осуществляют институты прямого президентского правления и изъятия полномочий у региональных институтов исполнительной власти. Для обеспечения эффективности их функционирования следует законодательно провести четкую юридическую квалификацию и регламентацию кризисных ситуаций и нетипичных политико-правовых режимов (противодействия терроризму, этнополитическому сепаратизму, техногенным и военным кризисам; политической и экономической стабилизации и др.).

8. Политико-правовое обеспечение целостности системы региональной исполнительной власти, с одной стороны, становится принципом государственно-правовой организации, ориентиром для ее совершенствования, оптимизации функционального единства, а с другой - является качественной характеристикой состояния федеративного государства, показателем функциональности или дисфункциональности институтов публичной власти, степени развитости интеграционных или дезинтеграционных процессов.

Укрепление единства системы исполнительной власти в постсоветской России, восстановление ее вертикали обусловлены: во-первых, оптимизацией управленческих функций и структур исполнительной власти, четким разграничением полномочий между федеральными и региональными институтами власти. При этом за органами региональной исполнительной власти должны быть закреплены те полномочия, которые данные органы обязаны выполнять в рамках своего бюджета и за исполнение которых они несут политико-правовую ответственность. Все иные полномочия по предметам совместного ведения остаются за федеральным центром и могут передаваться субъектам РФ только с необходимыми финансовыми средствами; во-вторых, демократическим транзитом в регионах страны (особенно в Южном федеральном округе), включающим монополизацию ключевых административных постов, их закрепление за представителями одной этнополитической силы; в-третьих, ликвидацией способов и механизмов этнонациональной легитимации институтов исполнительной власти; в-четвертых, учетом специфики регионального развития в политико-правовой, социально-экономической и духовно-культурной сферах; в-пятых, разработкой нормативно-правовой базы и соответствующих юридических процедур взаимодействия и координации деятельности органов исполнительной власти; в-шестых, четким законодательным закреплением институциональных форм и средств позитивной и негативной правовой ответственности в системе исполнительной власти.

9. Региональные институты исполнительной власти легитимируются в конкретном жизненном пространстве посредством адекватной организационно-управленческой деятельности. Реакция населения региона на действия этих институтов и структур выступает значимым показателем эффективности исполнительной власти субъектов Федерации, а также индикатором социальной напряженности и конфликтогенности в данном регионе. Для разрешения возникающей социально-политической напряженности в контексте использования перспективных политико-правовых технологий оптимизации региональной системы институтов исполнительной власти целесообразным является публичное обсуждение, формирование и принятие в каждом субъекте Федерации концепции регионального социально-экономического, политико-правового и этнонационального развития.

10. В судебной правовой политике на региональном уровне наметились тенденции преодоления имитационного (в плане внедрения классической для западной политико-правовой традиции системы разделения властей) институционального дизайна судебной власти, связанные с тем, что региональные суды действительно начинают приобретать черты институтов публичной (государственной) власти, изначально зафиксированные в российском законодательстве, но реализующиеся лишь в настоящее время в процессе трансформации федеральных и региональных структур судебной власти и изменения характера их взаимоотношений.

Процесс федеративной трансформации в постсоветской России предопределяет формирование системы диверсифицированного правосудия, позволяющей эффективно разрешать различные виды правовых и политических конфликтов на региональном уровне.

Реализация этого проекта предполагает возникновение и развитие соответствующей институциональной структуры судебной власти, в рамках которой помимо федеральной системы судов (районных, городских, областных и др.) функционируют и другие, имеющие региональную дислокацию институты: конституционные суды республик в составе Российской Федерации, уставные суды иных субъектов, мировые суды, ювенальные суды, третейские суды, а также прочие альтернативные способы разрешения правовых конфликтов («восстановительное правосудие», медиация, институт мирового соглашения), широкое использование которых является важным условием снижения уровня этнонациональной конфликтности.

Научно-теоретическая и практическая значимость диссертационного исследования. Основные положения, результаты и выводы диссертации открывают перспективы для дальнейшего анализа проблемы политико-правовой институционализации региональной власти в контексте провозглашенного в стране курса либерально-демократического реформирования российской государственности, а также корректировки постсоветского государственно-правового строительства последних лет. Материалы диссертационного исследования представляют интерес для законодательных, исполнительных и судебных органов государственной власти в субъектах Российской Федерации, институтов муниципальной власти, представителей политических организаций (партий, движений и др.) в русле поиска стратегии и определения путей их последующего развития.

Апробация результатов диссертационного исследования. Выводы, сформулированные в диссертации, отражены в докладах и сообщениях автора на международных, всероссийских и региональных научно-практических конференциях, использовались в образовательном процессе Кабардино-Балкарского государственного университета и Нальчикского филиала Краснодарского университета МВД России.

Диссертационное исследование обсуждалось на заседании кафедры государственно-правовых и политико-философских дисциплин Ростовского юридического института МВД России.

Структура диссертации обусловлена предметом, целью и задачами исследования. Работа состоит из введения, четырех глав, объединяющих четырнадцать параграфов, заключения и списка литературы.

ОСНОВНОЕ СОДЕРЖАНИЕ РАБОТЫ

Во введении обосновывается актуальность избранной темы, характеризуются состояние и степень научной разработанности проблемы, формулируются объект и предмет, цели и задачи, раскрывается научная новизна диссертационного исследования, излагаются положения, выносимые на защиту, отражается теоретико-методологическая, нормативно-правовая и эмпирическая основы, определяется теоретико-практическое значение работы, приводятся формы ее апробации.

В первой главе «Политико-правовые институциональные формы федеративной организации государственной власти (теоретико-мето-дологический аспект)», состоящей из трех параграфов, осуществляется теоретико-методологический анализ институционально-правовых и этнополитических оснований федеративного устройства, определяющих организацию государственной власти.

В первом параграфе «Институционально-правовое и этнополитическое измерения федерализма: концептуальные версии» проводится различие между сущностью (принципы организации пространства, основы его устройства) и формой (федеративно-институциональное устройство) государственности, что позволяет вычленить и концептуально оформить универсальные принципы организации и закономерности институционализации федеральных форм, классифицировать различные модели федераций, возникающие из уникального цивилизационного политико-правового опыта конкретной государственности.

Смысловое содержание категории «федерализм» со времени ее концептуализации в теории, а затем реализации в политико-правовой действительности всегда привлекало особое внимание юристов, политологов, социологов, философов. Диссертант выделяет и исследует теоретические позиции в осмыслении данной категории:

1) как принципа договорного распределения власти по территории, опирающегося на двухстороннее разграничение властно-правовых полномочий между федеративной властью и властью субъекта Федерации (Р.Г. Абдулатипов);

2) формы территориальной организации государства;

3) специфического режима и формы государственного устройства (И.А. Умнова);

4) основы конституционно-право-вого строя;

5) государственно-правового режима обеспечения самоуправления автономных единиц (Н.А. Михалева);

6) режима, обеспечивающего устойчивое развитие, самоуправление личности и реализацию прав человека (А.Н. Арин);

7) политического движения, направленного на федерализацию государства;

8) качественной характеристики государственного устройства и в целом государственности (Л.М. Карапетян);

9) политико-правового процесса формирования федерации (Н.М. Добрынин);

10) национально-культурного (цивилизационного) способа этнополитической организации сложносоставного общества и др.

Далее автором подчеркивается, что большинство искажений, неточностей, содержательной размытости рассматриваемого феномена связано с тем, что федерализм в различных концептуальных вариациях чаще всего трактуется лишь в качестве формы государственно-территориального устройства.

Такой акцент, хотя и справедлив, однако не раскрывает в полном объеме сущности и содержания этого политико-правового и социально-культурного явления, в том числе в аспекте этнополитических процессов и конфликтов. Отсюда федерализм в широком понимании является не столько формой организации (конкретную политико-правовую форму отражает категория «федерация») или режимом, сколько политико-правовым образом жизни сложноорганизованного, особенно полиэтнического общества. Среди сущностных характеристик федерализма диссертантом выделяются и анализируются следующие: во-первых, он представляет собой специфический принцип организации жизненного пространства, а не территории в традиционном смыслополагании этого термина, т.к. пространство выступает тем явлением, на которое направлено организационное начало федерализма.

Жизненное пространство включает в себя, кроме физического (территория страны с ее физическими, природно-географическими характеристиками), также социальное (метафизическое) пространство (публично-властных связей, социально-экономических отношений, коммуникации, сетей и т.д.).

Очевидно, что эти два пространства взаимосвязаны. Социальное пространство не мыслимо без географического, равно как и, наоборот, оно легитимирует себя через проекцию на географическое (П. Бурдье); во-вторых, подразумевает интеграцию жизненного пространства, основанного на множестве начал, плюрализма в политической, правовой и этнонациональной организации. Таким образом, федерализм как организационный принцип актуален для всех общественных сфер, которые испытывают потребность в институционализации объединения автономных частей целого; в-третьих, выражает системную организацию различных частей, обеспечивая состояние их равновесного функционирования.

Целостность и равновесность в сущности федерализма означают организацию различных правовых, политических и социальных элементов, действующих в режиме взаимной обусловленности. В этом контексте он всегда предполагает формирование системы политико-правовых режимов взаимного уравновешивания разновекторных процессов, направленных на «распыление» и локализацию институционально-политических, властно-элитарных центров, и интегративных процессов, центростремительных тенденций; в-четвертых, в преломлении к конкретному жизненному пространству обусловливает институционализацию определенной формы, модели или властно-правовой системы, адекватной конкретной цивилизационной среде; в-пятых, есть специфический принцип обеспечения баланса отношений, а также публичной артикуляции и интеграции разновекторных, разнохарактерных социальных и этнополитических интересов и потребностей.

В рамках федеративного государственного устройства различные этнополитические и социальные интересы получают объективное существование лишь в том случае, когда они обобщены, консолидированы федеральной властью и соответствующим образом оформлены, а политико-правовая институционализация наднациональных интересов создает возможность для формирования взвешенной, обоснованной и адекватной правовой политики государства, придает легальность и легитимность институтам и структурам государственной власти, привносит согласованность в функционирование публично-правовых институтов власти как по ее вертикали, так и по горизонтали.

В заключение параграфа подчеркивается, что представленная система принципов распространяется на все сферы публичного осуществления власти и тем самым на этнополитическое взаимодействие различных политических сил. Они также обусловливают вектор институционализации и системную организацию политических, экономических, социальных и иных институтов. Вместе с тем отмечается, что сложность и неоднородность физического и социального пространств определяют вектор развития центростремительных и центробежных тенденций, сочетание симметрии и асимметрии в федеральном устройстве. государственность гражданский власть россия

Второй параграф «Система государственной власти: формы институционального взаимодействия ее элементов» посвящен исследованию политико-правовых принципов организации государственной власти в федеративном государстве, анализу федеральных и региональных властно-правовых трендов, их взаимообусловленности и взаимовлияния в процессе формирования единого и целостного политико-правового порядка.

Федеративное государство содержит в себе набор политико-право-вых принципов организации государственной власти:

а) единство и целостность системы государственной власти, реализация которой происходит различными органами в соответствии с разделением властно-правовой компетенции, выполняющими определенную функцию единого государственного механизма по управлению обществом на различных уровнях;

б) регионализм, отражающий способ формирования адекватных конкретному жизненному пространству публично-правовых, экономических и социально-культурных институтов, призванных эффективно и действенно, с учетом специфики этого пространства осуществлять управление общественными процессами и конфликтами;

в) соучастие в формировании системы государственной власти, характеризующее степень и институционально-правовые способы участия региональных властных элит в образовании федеральных институтов власти, равно как и, наоборот, степень участия последних в формировании государственно-территориальных органов публичной власти;

г) взаимный контроль и политико-правовое лоббирование в принятии и реализации государственно-властных решений;

д) субсидиарность, предполагающая наряду с четким разграничением полномочий оказание на каждом уровне всеми ветвями государственной власти поддержки друг другу при осуществлении их специфических функций, содействие проведению в жизнь общегосударственных и общенациональных целей и задач.

Анализируя соотношение общефедеративных и региональных этнополитических процессов, диссертант отмечает, что принцип регионализма в политико-правовой, территориальной, экономической и социально-куль-турной организации общества становится необходимой предпосылкой, основой для реального формирования федеральных отношений, а конкретное федеральное устройство государства следует рассматривать в качестве политико-правовой формы организации региональных пространств.

Это позволяет утверждать, что федеральное устройство без воплощения принципа регионализма в политико-правовой организации общества не имеет перспектив институционализации, тогда как регионализм может существовать и без федеративных отношений, например в унитарном государстве (В.Е. Чиркин).

Таким образом, принцип регионализма выступает связующей (либо переходной) фазой между унитаризмом и федерализмом. Однако это не означает, что регионализм представляет собой «самодостаточное явление» (И.М. Бусыгина), поскольку процессы регионализации, региональных отношений не могут протекать сами по себе. Они складываются, разворачиваются и обеспечиваются (законодательно, экономически и политически) только в рамках иных форм государственно-территориального устройства - федерации и унитаризма.

Под регионализмом автором усматривается принцип институциональной организации адекватных конкретному жизненному пространству политических и административных структур, а также социально-культур-ных и экономических институтов, призванных эффективно и действенно, с учетом специфики данного пространства осуществлять управление общественными процессами и конфликтами.

Особое место в этой части работы отводится рассмотрению таких феноменов, как «регионализация» и «региональная правовая политика», концептуально-содержательное определение которых имеет существенное значение для анализа и трактовки современных этнополитических, институционально-правовых и этнонациональных процессов в современном Российском государстве. В соответствии с Указом Президента РФ от 03.06.1996 г. № 803 «Основные положения региональной политики в Российской Федерации» региональная политика толкуется как система политико-правовых и социокультурных ценностей, целей и задач публично-правовых институтов власти, касающихся управления политическими, экономическими, социальными процессами и их интеграционного развития. В этом плане регионализацию следует понимать как процесс институционализации публично-правовых институтов, организующих и регулирующих общественные отношения.

Завершается параграф анализом взаимообусловленности федеральных и региональных этнополитических и правокультурных процессов. Автор акцентирует внимание на том, что в существующем федеративном устройстве необходимо более тщательно исследовать процессы правовой и политической конвергенции между региональным и федеральным уровнями. Двухстороннее развитие и функционирование властно-правовых систем приводит к обоюдному обогащению и образованию интеграционных юридико-политических институтов, поддерживающих и обеспечивающих федеративный правовой и политический порядок. Именно процессы конвергенции создают условия для построения единых политической и правовой систем определенного цивилизационного типа в сложноорганизованном и неоднородном обществе.

В третьем параграфе «Основные способы и механизмы разрешения политико-правовых конфликтов в федеративных отношениях», анализируя имеющиеся исследования, посвященные проблемам, противоречиям и конфликтам в федеративных отношениях, диссертант показывает, что современные интерпретации политико-правовых конфликтов и, соответственно, подходы к их моделированию и разрешению главным образом замыкаются на этнополитическом аспекте.

В силу специфики институционализации федерализма в постсоветской России, базирующегося на этнополитическом факторе, практически все современные проекты оптимизации федеративных отношений, модели разрешения возникающих конфликтов разворачиваются вокруг «этнической», или «этнотерриториальной» оси. Более того, формируемое на этих основаниях федеративное устройство Российского государства, с одной стороны, создало предпосылки для легитимации публично-правовых институтов, представителей региональных элит по этническому, клановому, семейственному, а не профессиональному признаку, а с другой - напротив, привело к «растворению» общегосударственной модели легитимации публичных институтов власти.

С точки зрения автора, концепция управления и разрешения политико-правовых конфликтов должна включать в себя выделение различного рода причин и типичных конфликтогенных ситуаций, проявляющихся в процессе развития федеративных отношений.

При этом к главным причинам политико-правовых конфликтов предлагается отнести следующие: социальная напряженность и неудовлетворенность жизненно важных интересов и потребностей населения; трансформация этнонационального вопроса в территориальный; слабость, неэффективность или «вакуум» властно-правового регулирования; неадекватность институционализации юридико-политических форм и моделей этнополитического взаимодействия; отсутствие четких институциональных форм взаимодействия и координации различных уровней власти; деформация публично-правовых институтов вследствие их несовместимости с заимствованной институционально-властной организацией общественной системы; разрушение идеологического и духовно-нравственного пространства, вызвавшее ценностную дезориентацию государственного управления; кадровый непрофессионализм при ослаблении системы политико-правого и социального контроля. Упомянутые причины образуют конфликтогенное пространство, в котором в различных формах и видах выражается политико-правовая, этнонациональная, социально-экономическая напряженность.

Диссертант обращает внимание на то, что регион является формой локализации узловых проблем в рамках определенного территориального сообщества, позволяющей эффективно и адекватно контролировать и решать с помощью институционального объединения имеющихся ресурсов возникающие конфликты и проявления неблагоприятной социально-политической обстановки. Однако он в равной мере может как выступать фактором развития конфликтных ситуаций, институциональной, социальной и политической напряженности, так и служить источником стабильности, достигаемой путем общественной интеграции и социально-политической организации.