Региональная система организации институтов государственной власти в России: политико-правовой анализ

Исходя из этого отмечается, что осуществленный в федерализме синтез центростремительных и центробежных сил, с одной стороны, в значительной мере снижает синдром отчуждения между территориальными единицами, а с другой стороны, обеспечивает относительно автономное существование многочисленных социальных, этнических и других групп, способствует лояльному сотрудничеству разных этносов.

В свою очередь, различные этнополитические и социальные интересы в федеральном государстве обретают свое объективное существование лишь в том случае, когда они обобщены, консолидированы федеральной властью и соответствующим образом оформлены, а политико-правовая институционализация наднациональных интересов создает условия для формирования взвешенной, обоснованной и адекватной правовой политики государства, придает легальность и легитимность институтам и структурам государственной власти, обеспечивает согласованность в функционировании публично-правовых институтов власти как по вертикали, так и по горизонтали, а также способствует кристаллизации единых социально-правовых критериев эффективности и обоснованности юридико-полити-ческой организации.

В то же время на развитие и распространение этнополитических и межнациональных конфликтов влияют незавершенность государственно-правовой организации взаимодействия и ответственности различных (как по вертикали, так и по горизонтали) властно-правовых структур, отсутствие четких политико-правовых механизмов управления процессами централизации и децентрализации в принятии управленческих решений и обеспечении целостности Российского государства. В связи с этим требуются концептуализация и четкое законодательное закрепление региональных институтов публичной власти в качестве относительно самостоятельных субъектов политико-правового процесса, оказывающих существенное влияние на формирование и реализацию общенациональной правовой политики России.

Вторая глава «Политико-правовая институционализация региональной законодательной власти» объединяет четыре параграфа.

В первом параграфе «Генезис политико-правовых институтов региональной законодательной власти в период постсоветского реформирования», обсуждая проблемы возникновения и эволюции институтов законодательной власти в субъектах Российской Федерации и выявления основных противоречий в этом процессе, автор переходит к их юридической и политической характеристикам.

Так, диссертант отмечает, что особенности постсоветского проекта федеративных отношений, реализация которого была сопряжена с необходимостью преодоления советской, по существу, унитаристской модели организации государственной власти, определили и важнейшие задачи формирования институтов государственной власти в субъектах РФ. В частности, констатируется, что законодательная (представительная) власть в российских регионах сложилась в результате трансформации советской модели властных отношений. Фактически в 1990 году российские регионы начинают развиваться по модели «парламентской республики»: первым лицом в регионе становится председатель регионального совета. Примечательно, что большинство руководителей региональных партийных комитетов избираются на пост председателя регионального совета и стремятся совмещать обе должности.

После августа 1991 года в регионах возникает первая постсоветская конфигурация властных институтов. Избранные в 1990 году советы продолжают свою работу, но на месте ранее подконтрольной им исполнительной власти, представленной исполкомами, появляется новый институт региональной исполнительной власти - глава администрации. Тем самым закладывается фундамент для политического конфликта между ветвями власти. Исполнительная власть уже в меньшей степени зависит от законодательной, развивается в качестве центра принятия решений, которому отдает явное предпочтение постсоветская российская власть. Для того чтобы ускорить процесс принятия решений, что принципиально важно в обстановке политической нестабильности, создается институт малых Советов, действующих практически постоянно и решающих почти все вопросы, кроме бюджетных и кадровых.

Вновь сформированная институциональная система была оформлена после принятия Закона от 05.03.1992 г. № 2449-1 «О краевом, областном Совете народных депутатов и краевой, областной администрации». Важной особенностью этой ситуации стало наличие механизмов и различных институциональных форм парламентского контроля, с помощью которых Советы могли влиять на исполнительную власть.

Вместе с тем развитие конфликта между ветвями власти прекратилось роспуском Советов в октябре 1993 года, что, как известно, было осуществлено под силовым давлением президентских структур при поддержке пропрезидентских сил на местах. Поэтому вполне закономерным в данных обстоятельствах явилось введение новых стандартов региональной законодательной власти в краях, областях, автономной области, автономных округах и городах федерального значения серьезных ограничений в плане функционирования и рамок властных полномочий институтов региональной законодательной власти. Выборы же законодательных собраний состоялись в декабре 1993 - марте 1994 годов. С этого времени ведет отсчет история постсоветской законодательной власти в регионах.

В результате постсоветской стратегии государственного строительства в российских регионах в вертикальном срезе единство системы государственной власти (как важнейший признак и условие устойчивого развития любой федерации) проявляется в определенной эволюционной и структурной схожести институтов государственной власти субъектов Федерации и федеральных органов государственной власти (отнюдь не случайное для отечественной государственности совпадение основных ориентиров и принципов организации институтов публичной власти в центре и на местах). Стремление к сохранению единого властного пространства требует, чтобы субъекты главным образом исходили из федеральной схемы взаимоотношений исполнительной и законодательной власти (как, впрочем, и судебной) и ориентировались на принятые в стране институциональные формы деятельности этих институтов.

В завершение параграфа, изучая содержание соответствующих нормативно-правовых актов, диссертант приходит к ряду выводов. Так, по его мнению, становление региональной законодательной власти в субъектах постсоветской России сопряжено с некоторыми особенностями и противоречиями, свойственными современному политико-правовому развитию: признание в ч. 2 ст. 5 республик в составе России государствами, очевидно, противоречит не только тому, что Конституционный суд РФ не признал за субъектами государственного суверенитета - основополагающего признака государства, но и ч. 1 ст. 5, т.к. не согласуется с базовым принципом современной федерализации - равноправия субъектов РФ; представительная власть в данных субъектах во многом имеет вспомогательный характер, а центр тяжести в сфере организации управления сосредоточивается в структуре исполнительной власти; законодательные органы Федерации и ее субъектов не образуют единой системы органов государственной власти - в этом и заключается особенность федеративных отношений, специфика разделенного законотворчества на федеральном и региональном уровнях.

Во втором параграфе «Законодательная власть субъекта Российской Федерации в институционально-правовом измерении» проводится систематизация институциональных характеристик законодательной ветви государственной власти в постсоветских регионах, определяется категория «ветвь государственной власти», выясняется ее политический и юридический смысл и в таком контексте трактуются основные параметры институционального анализа легислатуры в субъектах Российской Федерации.

Диссертант утверждает, что политико-правовая институционализация законодательной власти в западной традиции связана с кризисными явлениями, когда прежние государственные институты уже не могли выполнять свои функции в силу существенных деформаций и формирование новой институциональной среды стало ответом на вызов данной ситуации. Подтверждение этому можно найти в истории Англии, Франции, США и других государств. Постсоветская Россия также не составляет исключения; в этом случае вряд ли можно обнаружить «особый путь» отечественной государственности: в 1991 году радикальным образом изменился тип политико-правового и социально-экономического развития страны, т.е. вместо институциональных инноваций, спланированных и контролируемых советскими политическим элитами, возник коллапс прежних политических институтов и был осуществлен переход власти к представителям контрэлит.

Автор подчеркивает первостепенную роль институтов законодательной власти в создании рамочного правового порядка в условиях острого системного кризиса и отмеченных ранее противоречий переходного периода. Очевидно, что за каждым законопроектом стоит стремление к изменению и усовершенствованию накопленной правоприменительной практики, другой вопрос - достиг ли законодатель цели или нет.

В целом же институциональное измерение региональной законодательной власти в современной России связано, прежде всего, с задачей создания политико-правовых механизмов, защищающих общество от неограниченной власти в субъектах РФ (широко известный в отечественной истории «синдром удельного князя»), в том числе той, которая избрана им самим. Именно региональные парламенты как представительные институты способны интегрировать и отстаивать интересы различных социальных и национальных групп, находить необходимые компромиссы и тем самым минимизировать конфликтные ситуации, характерные для транзитивного общества и государства.

На основе компаративного рассмотрения различных дефиниций категории «институт», имеющих место в современном политико-правовом познании, диссертант формулирует базовые критерии понимания и оценки содержания и эффективности функционирования институтов законодательной власти в субъектах Российской Федерации: региональные правовые и политические нормы и ценности; принятые в том или ином субъекте (учитывая их разнотипность) модели правового и политического поведения; институциональные формы и способы организации политических (государственно-правовых) отношений (структура, порядок формирования органов публичной власти, их состав, особенности функционирования и др.); виды и формы контроля за соблюдением принимаемых нормативно-правовых актов, в первую очередь региональных законов; характер взаимоотношений законодательных, исполнительных и судебных институтов в субъекте РФ в контексте иных политических интеракций; материальные и информационные ресурсы, необходимые для эффективной работы институтов законодательной власти.

При этом проводится подробный критический анализ важнейших параметров, определяющих структуру и порядок деятельности региональных парламентов: специфика однопалатных и двухпалатных парламентов, особенности названий законодательных органов субъектов постсоветской России, порядок избрания, ограничительные цензы, правовой статус и полномочия и др.

В завершение параграфа автор, классифицируя институциональные формы регионального правотворчества, отмечает, что нынешнее его состояние осложняется отсутствием должного доктринального и организационного обеспечения всех процессов формирования законодательства в субъектах Федерации. Более того, нет единого подхода к вопросу о том, каким должно быть законодательство субъектов РФ и какие меры необходимо принять, чтобы региональное законодательство соответствовало федеральному, но самое главное - отсутствует концепция развития институтов законодательной власти в субъектах Российской Федерации как многонационального государства.

На федеральном уровне не учитываются разный потенциал российских регионов, степень их удаленности от научных юридических центров, социально-экономические и этнополитические особенности. Поэтому при изучении специфики институционализации законодательной власти в субъектах постсоветской России с методологической точки зрения целесообразно, по мнению автора, привлечение факторного анализа (т.е. рассмотрение экономического, профессионально-практического, доктринального, национально-географического, ценностно-психологического, социокультурного и иных аспектов регионального правотворчества). В плане юридической техники диссертант акцентирует внимание на позитивном опыте использования модельных законов, а также на значении научно-правовых экспертиз (антикоррупционных и др.).

В третьем параграфе «Трансформация институционально-право-вых и политических форм региональной законодательной власти в контексте ее правовой ответственности» автор отмечает, что в системе публичной власти объективно наиболее близким народу институтом является народное представительство. Однако в практическом политико-правовом преломлении недостаточно присоединения к категории «институт представительства» понятия «народное» и ссылки лишь на то, что представительные органы как на федеральном, так и на региональном уровнях возникают вследствие народного волеизъявления. В современных условиях требуются институциональные формы, соответствующие природе и смыслу демократического режима, и прежде всего эффективный механизм правовой и политической ответственности институтов законодательной (представительной) власти перед населением.

Диссертант показывает, что институт правовой ответственности в системе региональной публичной власти связан с одним из базовых принципов правовой государственности - взаимной ответственностью человека, общества и государства, обнаруживающей себя и на нормативно-институциональном, и на организационно-политическом, и на правокультурном уровнях в государствах этого типа.

В рамках широкого понимания политико-правовой природы ответственности в системе властных отношений автор предлагает собственное видение зафиксированного в ст. 1 Конституции РФ закрепления за Россией статуса демократического правового государства, которое неизбежно предполагает утверждение идеи народа как творца политико-правового и социально-экономического бытия, всегда ответственного за свое жизнеустройство, в том числе и за формируемые им институты публичной власти, функционирующие на местном (самоуправление), региональном и федеральном (два уровня государственной власти) уровнях.

Создание механизма правовой и политической ответственности органов региональной власти должно предполагать и включение института представительной демократии, законодательной власти, способной через свою приоритетную деятельность (законотворчество), а также с помощью иных, находящихся в рамках ее компетенции процедур обеспечить реальное народовластие в субъектах.

В настоящее время не приходится вести речь о наличии концепции правовой (конституционной и др.) ответственности публичной власти, вместе с тем применительно к региональному уровню диссертант выделяет несколько направлений развития института правовой (политико-правовой) ответственности государственной власти, каждое из которых требует формирования достаточно самостоятельного механизма ее реализации: ответственность властных структур перед обществом за реализацию тех полномочий, которые население региона передает государственным институтам (органам местного самоуправления) и отдельным лицам (здесь необходимо отметить значение институтов отзыва депутата, роспуска законодательных собраний, парламентов, дум, советов и т.д.); относительно самостоятельным элементом правовой и политической ответственности является ответственность субъекта Российской Федерации как государства (республики) или государственного образования за обеспечение прав и свобод человека и гражданина на своей территории (особая роль здесь принадлежит институтам парламентского контроля за деятельностью органов исполнительной власти).

В работе также освещаются различные институциональные формы ответственности органов государственной власти в субъектах РФ и в этом контексте развитие институтов указного права, федерального вмешательства (интервенции) и др.

В заключение параграфа диссертант подробно рассматривает:

а) институциональный профиль российских политико-правовых отношений, возникший как следствие усиления президентской вертикали и изменения конфигурации институтов публичной власти в стране после 2000 года;

б) изменения в законодательстве, закрепившие результаты реорганизации государственной власти в стране;

в) особенности формирования нового механизма правовой и политической ответственности институтов законодательной власти в регионах;

г) специфику взаимодействия парламентов субъектов РФ с иными институтами государственной власти и на региональном, и на федеральном уровнях (на примере Южного федерального округа, в рамках которой автор анализирует эффективность функционирования вышеназванных политико-правовых институтов.

В четвертом параграфе «Взаимодействие институтов гражданского общества и законодательной власти субъектов Федерации как способ разрешения конфликтов в российских регионах» диссертант конкретизирует природу политико-правовых конфликтов и их стадии в условиях федеративного государства.

В этой связи обосновывается, что одна из функций федерализма как демократического способа организации государственной власти состоит в том, чтобы всем противостояниям и противоречиям придать цивилизованный характер, т.е. направлять конфликтные ситуации в конституционно-правовое русло, поскольку бесконфликтное государство невозможно, тем более в условиях федеративного устройства, отличающегося сложным характером взаимоотношений институтов публичной власти по ее верти-кали.

Опираясь на исследования современных зарубежных и российских конфликтологов (И.Б. Гоптаревой и др.), автор утверждает, что в данном контексте наиболее действенным способом считается формирование политико-правового механизма превентивного обнаружения конфликта, т.к. если открыто проявляемые конфликты предстают объектом институционализированных инстанций (различные суды, посреднические организации, конторы и т.п.), то латентные конфликты чаще всего нельзя контролировать формальными средствами. В этом случае уместно использовать общественные формы контроля, поскольку только само общество может выступить в качестве системы урегулирования конфликтов всех типов.

Однако далеко не каждое общество способно контролировать конфликты, а лишь то, в котором существуют институты гражданского общества, являющиеся посредниками между индивидом или любыми общественными объединениями (политическими движениями, партиями, НКО и т.п.), с одной стороны, и государством - с другой.

Таким образом, диссертант приходит к выводу о том, что понимание сущности конфликта в федеративной политико-правовой системе, стремление управлять конфликтными ситуациями с помощью имеющих место институтов публичной власти и, прежде всего, на уровне субъектов постсоветской России, в которых можно обеспечить более оперативную реакцию на те или иные взрывоопасные ситуации, предполагает создание механизма взаимодействия институтов законодательной власти и других институтов национальной политической системы, в первую очередь муниципальной власти (местного самоуправления), а также таких институтов гражданского общества, как политические партии, движения, фонды, прочие общественные организации.

К основным типам конфликтов, характерных для постсоветской организации политико-правовых отношений «центр - регионы» и определяющих нестабильность, неустойчивое развитие институтов публичной власти на разных уровнях, диссертант относит: конфликты между губернаторами и законодательными собраниями; институтами государственной власти субъектов РФ и местным самоуправлением; институтами публичной (государственной) власти по ее вертикали; конфликт, связанный с деятельностью институтов гражданского общества в российских регионах, направленной на формирование органов законодательной (представительной) власти, а также иных структур.

В завершение параграфа диссертант представляет политико-право-вые модели взаимодействия институтов муниципальной и региональной (государственной) власти («партнерство», «агентская» и др.), определяет наиболее эффективные проекты в плане разрешения конфликтов в субъектах РФ, а также выявляет причины и результаты возникновения опасных институциональных деформаций в региональных политико-правовых отношениях, когда образуются «институты-разрушители», имеющие конфликтогенную природу (на примере криминализации ситуации и конфликтов в Южном федеральном округе и других субъектах России). В качестве позитивного опыта участия законодательной власти в разрешении различных (национальных, политических, социально-экономических) конфликтов в работе приводится деятельность парламента Кабардино-Балкар-ской Республики.

В третьей главе «Институты исполнительной власти в системе регионального политико-правового управления этносоциальными процессами», включающей в себя четыре параграфа, даются политико-правовые характеристики региональной исполнительной власти, раскрываются принципы и механизмы взаимодействия ее институтов на различных уровнях публично-правовой организации, намечаются перспективы совершенствования и оптимизации деятельности этих институтов в современном российском этнополитическом пространстве.

В первом параграфе «Сущность и правовая характеристика институтов исполнительной власти» автор обосновывает, что положение о равнозначности и равноправии законодательной, судебной и исполнительной власти является прежде всего формально-юридическим принципом. В русле сравнительно-правовых исследований показывается, что в том или ином государственно-правовом пространстве на законодательном уровне и в практике осуществления государственной власти можно зафиксировать доминирование одной власти над другими. Поэтому следует признать, что данный принцип приобретает национальный колорит в процессе конституционно-правового закрепления и практического воплощения в каком-либо политико-правовом пространстве. Отсюда возникают выделяемые в научной литературе различные модели разделения властей: американская, канадская, французская, германская, испанская, английская и т.п.

Кроме того, диссертант подчеркивает, что каждая государственно-правовая система в процессе практической реализации принципа разделения властей формирует свои политико-правовые механизмы преодоления конфликтов во взаимодействии различных ветвей власти, которые вряд ли можно свести к определенному универсальному принципу. Для реальной юридико-политической практики характерен динамизм, т.е. все ветви власти действуют в обстановке постоянно изменяющейся этнополитической и международной ситуации, оказывающей влияние на баланс ветвей власти, особенно в демократическом государстве.

Выявляя специфику функционирования институтов исполнительной власти, автор приходит к заключению о том, что в современных политико-правовых реалиях разветвленная система исполнительной власти становится не только объективной необходимостью, но и главным фактором организации социально-правового взаимодействия граждан. Именно эта ветвь публичной власти в настоящее время становится доминирующей в обеспечении национального единства, безопасности общества, его устойчивого развития и т.д.

В этом контексте указывается, что от того, насколько эффективны, стабильны, юридически и организационно оптимизированы данные институты публичной власти, зависят в конечном счете стабильность и единство общественной системы в целом. При этом следует иметь в виду, что в функции исполнительной власти входит не только деятельность по выполнению (исполнению) законов, но и организационная, связанная с формированием внутренней и внешней политики государства, обусловливающая, так или иначе, функционирование всех публично-правовых институтов в определенном юридико-географическом континууме.

Материальная составляющая исполнительной власти заключается в системной организации полномочий и структурной композиции осуществляющих их институций, а процессуальная - является институционально-организационной стороной отношений и связей органов исполнительной власти, а также выступает процессом и технологиями реализации управленческих функций.

Данная система в императивном (вертикальном) срезе предполагает организацию и взаимодействие двух относительно автономных подсистем единого государственного механизма - федеральной институционально-правовой и системы органов исполнительной власти субъектов Российской Федерации. В диспозитивном (горизонтальном) срезе она отражает системную взаимосвязь равноправных и автономных подсистем политико-правовой организации территориальных сообществ и их взаимодействие.

Среди сущностных признаков функционирования институтов исполнительной власти автором выделяются следующие: законность, относительная самостоятельность, системная взаимосвязь, разделение властей, универсальность, централизация и децентрализация, принцип гласности и общественного контроля, взаимная политико-правовая и ответственность перед источником власти (народом).

В завершение параграфа автор рассматривает соотношение федеративной и региональной подсистем государственной власти, отмечая, что институциональные процессы самостоятельного формирования властно-правового пространства в регионе следует оценивать в качестве содержательной конкретизации специфики органов государственной власти в субъектах Федерации.

Во втором параграфе «Взаимодействие институтов исполнительной власти на различных уровнях публично-правовой организации российского общества: конфликтологический анализ» диссертант, анализируя действующий нормативно-правовой материал, показывает, что организация и функционирование исполнительной власти в субъектах РФ институционально оформляются на общих для всех ветвей и уровней государственной власти конституционно-правовых (Конституция РФ) и федеративных основах (Федеральный закон РФ от 06.10.1999 г. № 184-ФЗ «Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов РФ»): принципах целостности и единства государственной власти, разделения властей, разграничения предметов ведения и полномочий, взаимной политико-правовой ответственности.

Содержательная конкретизация институционально-властной конфигурации находит продолжение в нормативно-правовых актах субъекта Федерации (прежде всего, конституциях и уставах) с учетом специфики, целей и задач определенной территории. В свою очередь, в этнополитической плоскости действует политико-правовая презумпция, согласно которой во взаимодействии региональных властных элит и институтов гражданского общества в субъекте РФ происходит относительно независимое становление региональных публично-правовых институтов, формируется соответствующий политико-правовой режим властвования, необходимые для эффективного и качественного решения государственных целей и задач на определенном жизненном пространстве.

В большинстве случаев формы взаимодействия федеральных и региональных элит из институционально-правовой сферы перемещаются в область теневых отношений и практик. В связи с этим диссертант констатирует, что с середины 90-х годов ХХ века конфигурация властных отношений в России складывается в ходе неформального (теневого) взаимодействия федеральных и этнополитических элит, основанного на явных или неявных договоренностях о разделе власти, «зон» социально-экономического влияния и т.п.

Критически оценивая нормативно-правовые акты субъектов Российской Федерации, диссертант констатирует, что в них нет четкого закрепления целей, задач и принципов взаимодействия между различными уровнями власти. Их рамочность и произвольность формулирования не способствуют единству, эффективности, государственному и общественному контролю за деятельностью институтов исполнительной власти в субъектах Федерации. Кроме того, обнаруживается двойственность политико-правового статуса органов исполнительной власти данных субъектов, которая связана с тем, что публично-правовые институты исполнительной власти этого уровня являются проводниками федеральных управленческих решений, имеют иерархическую подчиненность и несут ответственность за выполнение единой федеральной политики; самостоятельно и под свою ответственность определяют и осуществляют управление общественными процессами, важнейшими социальными сферами на региональном уровне.

В заключение параграфа утверждается, что современная административная реформа должна быть ориентирована на создание целостности системы исполнительной власти. При этом «целостность» служит как принципом государственно-правовой организации, ее совершенствования, оптимизации системы исполнительной власти, обеспечения функционального единства, так и качественной характеристикой состояния федеральной государственности, показателем функциональности или дисфункциональности институтов власти, степени развитости интеграционных или дезинтеграционных процессов.

В третьем параграфе «Функционирование институтов исполнительной власти субъектов РФ в условиях социально-политической напряженности» определяются сущность и специфика социально-поли-тической напряженности как особого политико-правового состояния регионального сообщества, а также направления деятельности институтов исполнительной власти в этих конфликтогенных условиях. Анализируя процессы функционирования институтов исполнительной власти в условиях социально-политической напряженности, диссертант показывает, что данный феномен является неизбежным фактором развития любой государственности.

В политико-правовой литературе используется трактовка социально-политической напряженности как особого политико-правового состояния, характеризуемого нарушением баланса жизненно важных потребностей, интересов, ценностей, норм, традиций, разобщенности и неадекватности функционирования публичных институтов, организаций, индивидуальных действий.

В стабильном развитии юридико-политической системы социально-политическая напряженность предстает в двух измерениях: в негативном аспекте, связанном с социально-политической дестабилизацией общества, и в позитивном - в качестве фактора, влияющего на качественное изменение и улучшение государственно-правовой жизни общества. Однако в транзитивном состоянии государства и права социально-политическая напряженность выражается главным образом в отрицательном воздействии на институционализацию общественной системы, поскольку она усугубляет традиционные этнополитические и правокультурные проблемы общества, обусловливая искажение базисных идей и ценностей; нарушение социальной справедливости; обострение территориальных и межэтнических конфликтов; неравномерность социально-экономического, культурного, политического развития и т.д. Поэтому в данных обстоятельствах главным организационно-управленческим фактором снижения социально-политической напряженности, противодействия развитию этнополитической и территориальной конфликтогенности выступают региональные институты исполнительной власти.

Автор подчеркивает, что, в отличие от федеральных органов власти, легитимность которых может носить потенциально-легальный характер, региональные институты исполнительной власти легитимируются в конкретном жизненном пространстве посредством адекватной организационно-управленческой деятельности. Реакция населения на действия этих институтов и структур является индикатором социальной напряженности и конфликтогенности в регионе. Она выражается в следующих формах. К латентным (скрытым) формам артикуляции социально-политической напряженности следует отнести: обращение граждан, общественных организаций во властные институты и структуры исполнительной власти; снижение консолидации властных региональных элит в принятии важных управленческих решений; социальную разобщенность в местном сообществе; эмоциональную напряженность, проявляющуюся в доминировании у членов регионального сообщества негативных представлений и поведенческих реакций в отношении институтов и структур исполнительной власти, их должностных лиц; отсутствие устойчивых, институциональных форм и связей между представителями гражданского общества и органами региональной власти; расширение криминогенной социальной базы за счет увеличения маргинального слоя люмпенизированных групп населения (безработных, бездомных и др.).

Явными (открытыми) формами проявления напряженности выступают: социальный бойкот - частичное или полное игнорирование властно-управленческих решений; общественный протест - массовое гражданское неповиновение, митинги, забастовки, пикеты, шествия и другие публичные формы выражения социального недовольства и давления на региональную, местную администрацию; социально-политический бунт - неконтролируемые, стихийные массовые действия, носящие агрессивный, антиправовой характер.

Диссертантом анализируется деятельность региональных органов исполнительной власти по снижению социально-политической напряженности на различных стадиях ее развертывания: латентная стадия - выявление и разрешение возникающих в региональном сообществе противоречий в интересах и потребностях; возникновение конфликтных условий - налаживание институциональных связей взаимодействия публично-правовых институтов власти и представителей гражданского общества; поиск компромиссов между потенциальными участниками конфликта; предконфликтная стадия, на которой происходят осознание и возникновение самой конфликтной социально-политической ситуации, - направление ее развития в установленных правовых формах; конфликтная ситуация - урегулирование предмета социально-политической активности в законодательно оформленных процедурах; постконфликтная ситуация - разрешение сохранившейся социально-политической напряженности, достижение компромисса по основным социально-политическим проблемам и установление баланса во взаимоотношении этнополитических элит. При этом индикатором эффективного разрешения конфликта становятся региональная социально-политическая стабильность, устойчивость взаимоотношений между органами исполнительной власти субъекта Федерации, местного самоуправления и институтами гражданского общества.

В заключение параграфа автор акцентирует внимание на том, что в современных условиях институционализации системы исполнительной власти и федеративной модели управления этнополитическими процессами целесообразными являются публичное обсуждение, формирование и принятие в каждом субъекте Российской Федерации концепции регионального социально-политического развития, последующие ее согласование и учет в общегосударственной концепции правовой политики.

В четвертом параграфе «Перспективы совершенствования и политико-правовые технологии оптимизации деятельности институтов исполнительной власти» обосновывается, что дальнейшие укрепление единства системы государственной власти и восстановление ее вертикали должны иметь следующую целевую направленность: во-первых, оптимизация управленческих функций и структур исполнительной власти, четкое разграничение полномочий между федеральными и региональными институтами власти; во-вторых, противодействие этнополитическому консерватизму в верхних эшелонах исполнительной власти субъектов Федерации. Демократический транзит в ряде регионов (особенно в Южном федеральном округе) свидетельствует о свертывании смены элитарных сил посредством избирательного процесса и монополизации ключевых административных постов за представителями одной этнополитической силы; в-третьих, ликвидация способов и механизмов легитимации институтов исполнительной власти исходя из этнонационального фактора; в-четвертых, процессы централизации и укрепления вертикали власти не должны приводить к игнорированию специфики регионального развития в политико-правовой, социально-экономической и духовно-культурной сферах; в-пятых, разработка нормативно-правовой базы и институционально-правовых процедур взаимодействия и координации между органами исполнительной власти.

Автор подчеркивает, что для совершенствования публично-право-вого управления этнополитическими и социально-экономическими процессами требуется формирование институционально-правового механизма взаимодействия и ответственности системы исполнительной власти и институтов местного самоуправления в контексте реализации единой правовой политики, достижения единства публичного управления и безопасности, законности и правопорядка.

В этой связи обосновывается необходимость правового оформления института ответственности как органов исполнительной власти субъекта Российской Федерации, так и органов местного самоуправления перед государством за исполнение своей компетенции и реализацию общей федеральной политики.

Данный вид государственно-правовой ответственности предполагает жесткую связь полномочий и обязанностей, ответственности и финансовых возможностей, а также позитивное обязывание по осуществлению единых федеральных стандартов социально-правового и этнополитического развития, обеспечения национальной безопасности и культурной преемственности на определенной территории. Институционализация механизмов ответственности и их реализация в федеративных отношениях обеспечивают политико-правовую зависимость публично-правовых институтов между собой и, главным образом, перед населением. Кроме того, действенной мерой представляется введение института правовой экспертизы проектов решений региональных органов исполнительной власти с точки зрения их соответствия общенациональной правовой политике и обеспечению целостности Российской Федерации, а в плане развития общественного контроля за функционированием местных публично-правовых институтов необходима институционализация региональных общественных палат.

С этой целью, по мнению диссертанта, следует проводить разработку четких законодательных основ функционирования системы исполнительной власти в штатных и нештатных (кризисных) режимах.

В штатном режиме ведущими направлениями централизованного контроля являются следующие институты федерального вмешательства: полномочных представителей Президента РФ; кадрового контроля в области формирования высших должностей региональной исполнительной власти; координации функций, целей и задач региональных органов исполнительной власти; конституционно-правового контроля за законностью их деятельности; общественного контроля, организационным ядром которого выступает Общественная палата РФ; омбудсмена.

В нештатном (кризисном) режиме должны быть заложены нормативно-правовые основы антикризисного управления этнополитическими, экономическими, экологическими и другими процессами, а также создан правовой механизм перехода в экстремальный режим, и наоборот.

В четвертой главе «Институты судебной власти субъектов Российской Федерации в условиях постсоветского реформирования», состоящей из трех параграфов, выявляются особенности формирования и развития региональной судебной власти, раскрывается специфика функционирования системы правосудия в субъектах Российской Федерации в контексте соотношения институциональных традиций и инноваций.

В первом параграфе «Эволюция судебной власти в российской государственности» выделяются основные этапы формирования институтов правосудия в истории отечественной государственности, устанавливаются их содержание и значение для национального правового порядка.

При рассмотрении эволюции институтов судебной власти в России автор прослеживает не только их нормативно-правовую и функциональную природу, но и систему взаимодействия с институтами исполнительной и законодательной власти, определяет отношение к судебной власти со стороны национальных элит и населения, отдельно исследует такое явление, как «кризис доверия» к образованным институтам судебной системы, провоцируемый зачастую копированием чужеродных образцов.

В этом смысле диссертант сравнивает судебную реформу 1864 года, которой были изменены принципы функционирования судебной власти в России и, по сути, в отечественной государственности возникли суды (в том виде, в каком они существуют сегодня), с советским проектом институционализации судебной власти, когда, напротив, суды в современном их понимании практически перестали существовать, оказавшись в прямой зависимости от институтов исполнительной власти и партийных структур.

Разработанная в постсоветский период концепция судебной реформы имела два существенных достоинства: в ней впервые содержалась точная и объективная характеристика правоохранительной системы органов советского периода, а также определено уголовно-процессуальное направление реформирования законодательства и судебной практики. Авторы концепции, опираясь на отечественный и зарубежный опыт правосудия, предложили, например, ввести суд с участием присяжных заседателей, выделить подсудность мировых судей и т.д.

Однако с начала реформирования судебной власти в России прошло уже более 15 лет, но с учетом отечественного и мирового исторического опыта можно констатировать, что в результате сформировалась не компактная, единая, экономически обоснованная система органов правосудия, а раздробленная и весьма нерациональная совокупность правоохранительных органов. В связи с этим диссертант отмечает актуальность и важность рассмотрения вопросов политико-правовой институционализации судебной власти в российских регионах при сохранении единства судебной системы.

В завершение параграфа обосновывается необходимость формирования конституционных и уставных судов в субъектах Федерации, а также отмечается значимость институтов мировой юстиции и ювенальных судов.

Второй параграф «Судебная правовая политика: институциональный анализ» посвящен изучению структуры, основных направлений, принципов и видов судебной правовой политики в российских регионах.

Так, диссертант считает, что в ходе институциональных реформ последних лет следует выделять и некоторые институты региональной судебной власти, к которым с известной долей условности могут быть причислены отдельные низовые структуры и общефедеральной судебной системы.

В рамках региональной системы организации институтов государственной власти в постсоветской России важно учитывать, по мнению диссертанта, конституционные (уставные) суды, институт мировых судей, а также (с рядом оговорок) формирующуюся пока в виде эксперимента на низком территориальном уровне и связанную со спецификой (прежде всего, национальной) субъекта Федерации ювенальную юстицию, в отношении которых важно отметить, что только в последние годы наметились тенденции преодоления так называемого имитационного институционального дизайна и формирования эффективной судебной власти на уровне субъектов РФ, когда суды действительно начинают приобретать характеристики институтов публичной (государственной) власти.

Российская судебная реформа не может происходить изолированно, без учета специфики возникающих после распада СССР федеративных отношений, сопряженных с огромным количеством накопившихся в советский период национальных проблем, особенностей реализации в стране модели разделения властей как по горизонтали, так и по вертикали. Поэтому не был выделен вопрос о формировании институтов судебной власти на уровне национально-государственных и территориально-госу-дарственных субъектов Федерации, хотя конституционным (уставным) судам в ряде субъектов в составе Российской Федерации предшествовали комитеты конституционного надзора - квазисудебные институты правовой защиты конституции (прообразы судебных институтов).

Учреждение же конституционных (уставных) судов в субъектах Федерации есть условие быстрых темпов формирования демократической правовой государственности на региональном уровне, базирующейся на принципах «разделения властей», «сдержек и противовесов». В то же время автор утверждает, что развитие конституционной юстиции в республиках - это сложный процесс, далеко еще не завершенный, хотя в целом позитивный. В подтверждение последнего тезиса в работе приводятся аргументы, раскрываются суть и ключевые признаки модели «правового федерализма», которая должна стать результатом постсоветской федеративной трансформации.

Подводя итоги, автор отдельно останавливается на институциональных признаках мировой юстиции и специфике созданных в России в порядке эксперимента ювенальных судов. В частности, отмечается, что большая доступность институтов мирового правосудия и ювенальных судов, приближение их к населению города, района, проблемам конкретной семьи, школы, ставшие возможными в силу их низового территориального уровня, - это показатели демократизации российского уголовного и гражданского процессов. Тесная же связь населения, институтов гражданского общества с судом всегда усиливала общественный контроль за судопроизводством, повышала в целом качество и оперативность рассмотрения дел, способствовала оздоровлению судебной системы.

В третьем параграфе «Институционализация судебной власти в национально-государственных и административно-территориальных субъектах Южного федерального округа» на основании полученных в предыдущих частях исследования результатов формулируются следующие выводы:

а) постсоветской правовой системе соответствует модель диверсифицированного правосудия, в которой помимо федеральной системы судов (общей юрисдикции) работают также иные, имеющие региональную «прописку» конституционные суды республик в составе Российской Федерации, уставные суды других субъектов, мировые, ювенальные суды (должны иметь сугубо региональную специфику, хотя и включаться в систему судов общей юрисдикции), третейские суды (в настоящее время приобретают институциональную форму «восстановительного правосудия», посредничества и пр.);

б) в Конституции РФ 1993 года не упоминается об иных конституционных судах, кроме российского. Вместе с тем статья 77 Конституции, наделяющая субъекты Российской Федерации правом устанавливать собственную систему органов государственной власти «в соответствии с основами конституционного строя РФ», косвенно допускает создание в субъектах Федерации конституционных (уставных) судов. Однако многие исследователи весьма спорной считали правомерность введения в субъектах Федерации конституционных судов с точки зрения Конституции, но эта проблема была отчасти разрешена принятием Федерального конституционного закона РФ от 31.12.1996 г. № 1-ФКЗ «О судебной системе Российской Федерации», статья 27 которого легитимизировала практику создания конституционных (уставных) судов в данных субъектах;

в) судебный конституционный контроль существенно отличается от традиционных видов судопроизводства - гражданского, уголовного, административного - прежде всего тем, что он предполагает наличие высокого уровня творческого осмысления.

По сравнению с классическими видами судопроизводства это не только правоприменительная деятельность, во многом имеющая нормотворческий характер, т.е. выступающая разновидностью нормотворчества, которое реализуется посредством судебной процедуры. При этом традиционный контингент судей судов общей юрисдикции не способен к выполнению такой работы, требующей иной квалификации, психологической и профессиональной подготовки;

г) институциональные характеристики судебной власти в российских регионах диссертант проецирует на деятельность судов субъектов Южного федерального округа. Так, например, Конституционный суд Кабардино-Балкарской Республики (КБР) является одним из важнейших институтов в системе обеспечения нормального функционирования государственного механизма в этом регионе, основанного на принципе разделения властей.

Однако Конституционный суд занимает двойственное правовое положение: с институциональной точки зрения он входит в число высших государственных органов республики, независимо и самостоятельно существует и действует наряду со всеми другими институтами государственной власти КБР; с позиции же функциональной характеристики - представляет собой судебный орган, осуществляющий свою деятельность в форме конституционного судопроизводства.

Причем данный аспект при его соотнесении с практикой организации государственной власти оказывается преобладающим. Отсюда решения КС КБР по смыслу Конституции КБР и Закона о КС КБР не являются актами выражения политической воли: суд не рассматривает политические вопросы, его определения всегда должны быть решениями о праве. Таким образом, КС КБР, в отличие от других судов, представляет собой орган, осуществляющий нормоконтроль, проверку соответствия нормативных предписаний Конституции республики (автором исследован также процессуальный аспект разграничения юрисдикции КС КБР и других судов этого субъекта);

д) в Ростовской области с 1995 года успешно формируется региональная модель ювенальной юстиции, создана нормативно-правовая база для развития органов и служб по работе с детьми, выстроена их инфраструктура, постоянно расширяется спектр предлагаемых ими социальных услуг для молодежи. К 2006 году на территории Ростовской области действуют 15 прообразов ювенальных судов (в том числе три модельных ювенальных суда), которые при реагировании на преступление несовершеннолетнего стали переносить акценты с репрессивного на воспитательный и реабилитационный.

Следует отметить, что в работе трех «Модельных ювенальных судов» (городов Таганрога, Шахты и Егорлыкского района) - специальных судебных составов по делам несовершеннолетних этих горрайсудов - помимо уголовно-правовой введена специализация и по рассмотрению гражданских дел, где одной из сторон является несовершеннолетний, т.е. формируется практика судебной защиты прав несовершеннолетних в сфере гражданско-правовых отношений.

В заключении диссертации подводятся итоги, формулируются выводы и намечаются перспективы дальнейшей разработки исследуемой тематики.

ОСНОВНЫЕ ПОЛОЖЕНИЯ ДИССЕРТАЦИОННОГО ИССЛЕДОВАНИЯ ОТРАЖЕНЫ В СЛЕДУЮЩИХ ПУБЛИКАЦИЯХ АВТОРА

Монографии:

1. Тхабисимова Л.А. Институционально-правовое измерение региональной законодательной власти: Монография. Ростов н/Д, 2006. - 7,3 п.л.