? в контексте современного этапа развития Российского государства на основе обобщенного структурно-функционального анализа рассмотрены фундаментальные вопросы надзорно-правовой политики и надзорной деятельности (неюрисдикционной), относящихся к наиболее перспективным, методологически и практически важным направлениям как в общей теории права и государства, так и в отраслевых юридических науках;

? сформулированы основные методологические и концептуально-теоретические направления и приоритеты надзорно-правовой политики;

? выявлены особенности отдельных видов надзорной деятельности применительно к конкретным сферам ее реализации;

? определена структура надзорной деятельности и взаимосвязь составляющих ее элементов, обусловливающая в своей совокупности ее целостность, сформирован понятийный аппарат;

? обосновано назначение надзора и его правовая форма, выявлены основные признаки надзорной деятельности, ее функции и принципы реализации, составляющие основу формирования надзорно-правовой политики;

? определено место надзора в системе правовых форм деятельности;

? обоснована необходимость выделения и формирования надзорно-процессуальной политики как приоритетного направления надзорно-правовой политики;

? выявлена специфика надзорно-процессуального режима в системе видов процессуально-правовых режимов;

? определены виды надзорных производств, взаимосвязь, характер взаимодействия, совокупность которых составляют стадии надзорного процесса;

? обоснована необходимость введения единого процессуально-правового регулирования надзорной деятельности;

? сформулированы пути оптимизации надзора в правотворческой деятельности;

? обоснована необходимость осуществления координации надзорной деятельности органами прокуратуры.

Научная новизна исследования находит свое выражение в наиболее существенных результатах, выносимых на защиту:

1. Надзорно-правовая политика представляет собой обусловленную сущностью государства, его социальным назначением и историческим этапом развития научно обоснованную, последовательную и системную деятельность по созданию эффективного механизма регулирования и оптимизации надзорной деятельности (упорядочение полномочий надзорных органов, их правовой регламентации, преодоление дублирования надзорной деятельности и т.д.), система приоритетов которой основывается на общепризнанных нормах международного права и состоит в выработке и осуществлении юридических идей стратегического плана, в принятии, реализации и совершенствовании законодательства о надзорной деятельности. Надзорно-правовая политика приобретает реальность, становление и развитие при условии ее реализации на трех уровнях: а) как части правовой политики; б) как политики в разных сферах общественной и государственной жизни (экономической, социально-культурной, административно-политической); в) как политики в отдельных направлениях деятельности (налоговом, антимонопольном, таможенном, санитарно-эпидемиологическом, архитектурно-строительном и т.д.).

2. Надзор представляет собой юридическую деятельность специализированных государственных органов по поддержанию режима правообеспечения, осуществляемую в установленной процессуально-правовой форме в отношении не подчиненных им субъектов, обеспечивающую правореализацию законодательства в урегулированных правом сферах жизнедеятельности, направленную на предупреждение и выявление нарушений, привлечение виновных к установленной законом ответственности, а также на обеспечение соответствия правовых актов Конституции Российской Федерации общепризнанным принципам и нормам международного права, международным договорам.

3. Сущностным функциональным свойством надзора, характеризующим и определяющим предназначение этого вида юридической деятельности, является обеспечение регулятивного воздействия права на общественные отношения, поддержание устойчивости и непрерывности функционирования общества в заданных правовых параметрах. В условиях становления правового государства и формирования гражданского общества распространенный подход к определению только правовой потребности в осуществлении надзора как средства обеспечения законности, соблюдения установленных государством норм не отражает современные процессы, происходящие как в правовой системе государства, так и в этой сфере правового регулирования, основанные на концепции разграничения права и закона, обусловленность содержания права объективным воздействием на него внешних естественно-правовых факторов и социальных процессов, «связанности» государства правом. Поэтому необходимо определить социальную потребность в осуществлении надзора, являющуюся основой правовой потребности в нем, обусловливающей сущность, стратегию и тактику надзорно-правовой политики, в качестве которой следует рассматривать обеспечение безопасности личности и общества, функционирования государства (экономической - налоговой, финансовой, предпринимательской и др.; экологической, таможенной, санитарно-эпидемиологической, энергетической и т.д..; правовой - в сфере правотворчества и др.).

4. В условиях формирования правового государства традиционный подход к определению цели надзора ? как поддержание режима законности ? не отражает в полной мере его содержания, поскольку отождествляется с признанием только публичного права, предстающего в виде закрепления односторонних обязанностей, запретов и ответственности граждан и организаций перед всесильным государством, с соблюдением любых норм, санкционированных государством, с отсутствием судебного контроля за деятельностью власти и т.д. В связи с этим цель надзорной деятельности в правовом государстве, учитывая современные естественно-правовые подходы к правопониманию, состоит в поддержании режима правообеспеченности, под которым понимается реальное состояние полного и постоянного воспроизводства и гарантированности верховенства прав человека, выражающееся в реализуемости субъективных прав, исполняемости правовых обязанностей, соблюдаемости правовых запретов, поддерживаемости правовых стимулов, равновесии между правонаделением и правоограничением, закрепленными в развитой системе правового законодательства, структуру которого составляют законность, правозаконность, правоконституционность и правопорядок.

5. Российская надзорно-правовая политика, являясь актуальным направлением правовой политики государства, испытывает влияние общих факторов, отражающих проблемы взаимоотношений государства и общества, публичного и частного, администрирования и либерализма в управлении делами общества, характеризующее качество публичной власти и зрелость институтов гражданского общества, которые в совокупности определяют следующие современные закономерности ее формирования в условиях правового государства: а) устранение избыточности надзора путем последовательного сокращения его реализации в сферах гражданского общества (экономики, предпринимательства и др.) по мере становления в них, при содействии государства, процессов саморегулирования, что подлежит реализации поэтапной заменой надзора другими механизмами (финансовыми гарантиями, обязательным страхованием, введением уведомительной системы начала ведения бизнеса и т.д.); б) ограничение возможности осуществления надзорных мероприятий при отсутствии сведений о каких-либо нарушениях, за исключением только тех сфер правового регулирования, которые объективно в этом нуждаются (таможенная, налоговая, сфера правотворчества и др.), последовательной заменой плановых надзорных мероприятий, мониторингом деятельности поднадзорных структур, сокращение; в) усиление правовых основ надзорной деятельности, придание порядку осуществления надзора процессуального характера.

6. Возможность применения мер государственного принуждения при проведении надзорных мероприятий и по их результатам выдвигает в качестве принципиального условия повышения эффективности надзора в условиях правового государства придание правовому регулированию надзорной деятельности процессуального характера, нормативно закрепляющего порядок и последовательность осуществления надзорной деятельности, состоящий в совершении действий по сбору, документированию и анализу информации об исполняемости правовых обязанностей, соблюдаемости правовых запретов; в выявлении возникающих в связи с этим проблем правореализации; в использовании в установленных правовых формах правовых способов и средств для определения адекватной меры воздействия; в исполнении принятых правовых решений, а также определяющего содержание возникающих в связи с этим надзорно-правовых отношений, обеспечивающих наделение их участников соответствующими правами, создающими условия, исключающие дискреционные полномочия лидирующих субъектов надзора и произвольное их использование, тем самым и возможности коррупционных проявлений.

Реализация такого подхода вызывает необходимость формирования надзорно-процессуальной политики как приоритетного направления надзорно-правовой политики.

7. Правовая форма надзорной деятельности характеризуется: закреплением инициирования надзорной деятельности при наличии повода к ее возбуждению; реализацией надзора в форме определенных (надзорных) правоотношений, охраняемых этим производством; наличием особого круга субъектов, вступающих между собой в эти правоотношения и обладающих предусмотренными законом правами и обязанностями; наличием собственных средств и методов для сбора и проверки информации, необходимой для принятия законного и обоснованного решения; реализацией надзорной деятельности в установленные законом сроки; принятием по ее результатам правового решения.

При этом правовое регулирование неюрисдикционных форм надзорной деятельности, в связи с необходимостью усиления судебных правовых гарантий в сфере правоприменения, подлежит приведению в соответствие требованиям деятельности обеспечительной по отношению к деятельности юрисдикционной, что обусловливает необходимость в едином подходе к правовому регулированию порядка осуществления надзора на основе общих принципов его осуществления.

8. Правовую форму надзорной деятельности составляют надзорно-проверочное производство, осуществляемое при наличии нарушений, не влекущих административную или уголовную ответственность, а также и при отсутствии сведений о каких-либо нарушениях с целью выявления (обнаружения) нарушений законодательства, и надзорно-административное производство, возбуждаемое при выявлении в ходе надзорно-проверочной деятельности административного правонарушения. Указанные производства, являясь взаимосвязанными и относительно самостоятельными частями, отделенными итоговым решением, характеризуются непосредственными задачами и спецификой надзорно-правовых отношений и составляют стадии надзорного процесса.

9. Специфика правовой формы надзорной деятельности определяется содержанием надзорно-процессуального режима ? разновидности процессуально-правового режима, представляющего собой обусловленную особым характером сочетания взаимодействующих между собой розыскного и состязательного методов направленность правового регулирования надзорной деятельности, обеспечивающую динамику ее осуществления, характеризующуюся преобладанием поискового (розыскного) метода регулирования отношений между субъектами надзорной деятельности, являющихся двусторонними, что обусловливает особый характер надзорных правоотношений.

10. Динамическая система надзорно-правовых средств, а также способов и методов, используемых при ее осуществлении, составляет структуру надзорной деятельности.

Надзорно-правовыми средствами является весь нормативно закрепленный и используемый при осуществлении надзорной деятельности с соблюдением установленной процессуальной формы надзорно-правовой инструментарий (надзорные проверки, надзорные действия, надзорные полномочия, акты реагирования и т.д.), эффективность взаимодействия элементов которого реализуется в отдельных видах надзорной деятельности. Способы надзора представляют собой обусловленные видом надзорной деятельности наиболее эффективные подходы в ее осуществлении, обеспечивающие достижение надлежащего правового результата и характеризующиеся спецификой отношений субъектов надзорной деятельности, а также используемых надзорно-правовых средств. Методы надзорных действий, являясь их качественной характеристикой, составляют особую разновидность приемов и операций, предназначенных для эффективного воздействия на объект деятельности для достижения правовых целей.

11. Система взаимодействия используемых при осуществлении надзорной деятельности правовых средств, а также применяемых при этом способов и методов, находящихся в разновариантной функциональной взаимозависимости и обусловленных предметом надзора, составляет особенности осуществления отдельных видов надзорной деятельности. В зависимости от вида правообеспечиваемых правовых норм, следует выделить надзор по обеспечению правореализации социально-правовых норм и надзор за реализацией юридико-технических норм: в первом случае особенности надзора обусловливаются спецификой социального поведения субъектов по соблюдению, исполнению и применению ими нормативно-правовых установлений; во втором - правореализационной деятельностью поднадзорных структур во взаимосвязи с овеществленным результатом этой деятельности (произведенными товарами потребительского рынка и т.п.).

12. Функциями надзора являются взаимосвязанные с функциями государства и функциями права, обусловленные сущностью, социальным назначением и историческим этапом развития государства направления деятельности по обеспечению соответствия правореализующей и правотворческой деятельности определенных субъектов правовым установлениям, регулирующим различные сферы жизнедеятельности, в качестве которых следует выделить функцию правоохраны и функцию правозащиты.

Современное неудовлетворительное состояние правообеспеченности в сфере предпринимательства вызывает необходимость усиления правозащитной функции надзора прокуратуры, в связи с этим п. 1 ч. 2 ст. 24 Федерального закона «О защите прав юридических лиц и индивидуальных предпринимателей при осуществлении государственного контроля (надзора) и муниципального контроля» нуждается в дополнении положением о праве обращения юридических лиц и индивидуальных предпринимателей в органы прокуратуры в случаях нарушения их прав и законных интересов при осуществлении государственного надзора и муниципального контроля.

13. Надзор в сфере правотворчества представляет собой систему деятельности органов прокуратуры, состоящую в реализации превентивного содействия в подготовке качественных и эффективных нормативно-правовых актов, соответствующих Конституции РФ, нормам международного права, другим правовых актам, обеспечивающим воплощение в законодательстве не только формальных, но и содержательных характеристик справедливости, системного учета общественного мнения и т.д.; наблюдении за соблюдением процедуры принятия нормативно-правовых актов на всех стадиях законодательного процесса, необходимость в котором обусловливается существенным увеличением субъектов нормотворчества представительными органами субъектов Российской Федерации и органами местного самоуправления; выявлении действующих незаконных нормативно-правовых актов, противоречащих Конституции РФ, федеральным законам, нормам международного права, правовым нормам большей юридической силы и осуществлении надзорного реагирования, чем обеспечивается достижение правовой безопасности законов и других нормативно-правовых актов.

Законодательное возложение на органы прокуратуры осуществления надзора за соответствием Конституции РФ и законам принимаемых правовых актов вызывает необходимость приведения в соответствие надзорно-правовых средств возложенным на орган надзора задачам, что обусловливает актуальность наделения прокуратуры правом непосредственного обращения, в порядке прямого нормоконтроля, в Конституционный суд Российской Федерации в связи с проверкой конституционности федеральных законов Российской Федерации, нормативных актов Президента Российской Федерации, Совета Федерации, Государственной Думы, Правительства Российской Федерации.

14. Важным условием достижения состояния правообеспеченности в сферах осуществления надзорной деятельности, а также эффективности самого надзора является необходимость введения координации деятельности надзорных органов, содействующей реализации упреждающего системного противодействия нарушениям законодательства посредством согласованной деятельности органов надзора. С помощью использования надзорных средств и методов такая деятельность позволяет: выявлять условия, способствующие совершению опасных правонарушений, и устранять их; определять из всего многообразия сфер надзора приоритетные направления, требующие первоочередных мер надзорного воздействия; посредством динамичного обмена информацией по вопросам комплексного анализа состояния законности в деятельности самих надзорных органов, обобщения практики и других объективных данных обеспечивать практическую реализацию правовых ограничений при осуществлении надзора, а также в условиях становления институтов гражданского общества прогнозировать возможности замены надзора механизмами саморегулирования в конкретных сферах правового регулирования общественных отношений.

Данная деятельность составляет одно из направлений надзорно-правовой политики государства, реализация которой должна быть отнесена к компетенции прокуратуры, функцию координации деятельности органов специализированного надзора которой следует рассматривать как производную от законодательно возложенной на прокуратуру функции осуществления универсального надзора.

Теоретическая и практическая значимость исследования заключается в самом подходе к исследованию надзорно-правовой политики и обоснованию концепции надзорной деятельности, включающей в себя новые понятия, отражающие ее сущностные стороны, определяющей принципы надзорной деятельности, конкретизирующей функции публично-властных субъектов надзорной деятельности, корректирующей законодательное регулирование надзорной деятельности, что позволяет глубже познать это правовое явление, установить пути его совершенствования и решить одну из сложнейших современных научных и практических юридических проблем, связанных с совершенствованием эффективности работы всей системы надзорных органов.

Выводы, сформулированные в диссертационном исследовании, могут быть использованы при создании концепций отдельных видов надзорной деятельности, а также в совершенствовании законодательства и практической деятельности соответствующих органов.

Апробация результатов исследования нашла свое отражение в 41 опубликованной научной и научно-методической работе, общим объемом 75 печатных листов. Диссертация обсуждалась и рецензировалась на кафедре теории и истории права и государства юридического института Северо-Кавказской академии государственной службы.

Теоретические выводы и рекомендации, высказанные автором, докладывались на научно-практических конференциях «Правовые реформы в России: теория и практика осуществления» (Ростов-на-Дону, 2004), «Политико-правовой идеал в современном российском законодательстве». (Сочи ? Ростов-на-Дону, 2005), на международной научно-практической конференции «Правовая политика и правовая жизнь» (Ростов-на-Дону, 2008) и др., а также на семинарах-совещаниях, проводимых надзорными органами Ростовской области.

Основные положения диссертации использованы при разработке и внедрении программы обучения студентов-юристов в Северо-Кавказской академии государственной службы и программы дополнительной профессиональной юридической переподготовки по дисциплине «Надзорная деятельность», которая реализуется автором в течение нескольких лет и способствует повышению уровня подготовленности студентов-юристов и юристов-практиков к реальной деятельности.

Материалы диссертационного исследования опубликованы в журналах: «Правовая политика и правовая жизнь», «История государства и права», «Известия высших учебных заведений ? Северо-Кавказский регион», «Юристъ-Правоведъ», «Философия права», «Российская юстиция» и других, а также в сборниках, по ним изданы монографии, учебные пособия.

Структура диссертации обусловлена ее объектом, предметом, целями и задачами. Диссертация состоит из введения, четырех глав, включающих пятнадцать параграфов, заключения и списка литературы.

надзор правовой политика