Надзор в правовой политике России

Современное содержание функций надзорных органов находится в непосредственной взаимосвязи со становлением и развитием в России правового государства и формированием гражданского общества. В диссертации показана взаимосвязь надзорной функции с функциями права, которая позволяет автору обнаружить ее в том, что, с одной стороны, государственная власть через нормативные акты придает нормам и принципам всеобщую нормативность и общеобязательность, а, с другой - наделяет соответствующими полномочиями и средствами воздействия компетентные органы, включая надзорные, что гарантирует реализацию правовых установлений.

Рассмотрение диссертантом функции как внешнего проявления внутренних присущих ей свойств, составляющих основу выделения конкретных функций объекта, позволило прийти к выводу о том, что вне объекта функционального воздействия указанные свойства, реально присущие конкретному объекту, существуют как потенциальная способность, возможность их реализации. Исходя из этого, в работе обосновывается, что свойства надзора, непосредственно порождающие его отношение к объектам функционального воздействия, следует рассматривать как основание надзорных функций.

Надзору присуще множество свойств, выражающих в своем единстве его качество, однако выявить сущность надзора возможно только путем выделения среди них основных свойств надзора, которые отражают его предназначение. Таким определяющим, основным свойством, характеризующим сущность надзора, по мнению диссертанта, является обеспечение регулятивного воздействия права на общественные отношения.

Функция надзора определяется как обусловленное сущностью, социальным назначением и историческим этапом развития государства направление его деятельности по обеспечению регулятивного воздействия права на общественные отношения, реализуемое посредством осуществления надзорной деятельности в урегулированных правом сферах жизнедеятельности в отношении определенных объектов. Надзор рассматривается как элемент системы «особых механизмов» по поддержанию устойчивости и непрерывности функционирования общества в заданных правовым регулированием параметрах, как «специальный аппарат» обеспечения реализации правового регулирования.

Обусловленность функций надзорных органов функциями права и государства позволяет выделить правоохранительную и правозащитную надзорные функции. Современные функции надзорных органов характеризуются: отсутствием идеологической и политической направленности при осуществлении надзора; обеспечением защиты жизненно важных интересов личности, общества и государства; соблюдением прав и свобод человека и гражданина; становлением единого правового регулирования порядка проведения надзорных мероприятий.

Выделение функции правозащиты в деятельности органов надзора основано на закреплении в Конституции РФ норм и принципов международного права о соблюдении прав и свобод человека и гражданина как фундаментальной основы демократического правового государства и обязанности государства обеспечивать их защиту.

В третьем параграфе «Исторические формы надзорно-правовой политики» обосновывается, что выявлению устойчивых процессов, позволяющих оценить прошлое, исследовать формирование и генезис надзорно-правовой политики, проследить тенденции ее развития, институционализации, воздействие на различные процессы жизнедеятельности общества и определить перспективы решения современных проблем способствует исторический подход к ее исследованию.

Надзорно-правовая политика советского периода обусловливалась классовой сущностью государства, что оказывало непосредственное влияние не только на ее содержание, но и на масштабы реализующей деятельности; надзор являлся средством обеспечения правового регулирования, в котором господствовали абсолютно разрешительно-обязывающий его тип и запретительно-карательные механизмы.

Надзорно-правовая политика постсоветского периода формируется в условиях становления правового государства на приоритете права в его современном правопонимании, основу которого составляют естественно-правовые начала; приоритете прав и свобод человека и гражданина; введении рыночной экономики и свободы предпринимательства, что, с одной стороны, вызывает необходимость ограничения надзорного воздействия, а с другой ? усиление правовых основ надзорной деятельности.

На современном этапе государственное регулирование в них (сферах) сохраняется в той части, которая не обеспечивается процессами саморегуляции, что вызывает потребность в наличии специализированных видов государственной деятельности, одним из которых является надзор.

Во второй главе «Надзор как правовая форма деятельности» отмечается, что правовая политика в сфере надзорной деятельности может осуществляться только на научном подходе к формированию концепции современной надзорной деятельности, основу которой составляют разработанные в теории права и государства теория правовых форм деятельности, теория юридической деятельности, теория юридического процесса.

В первом параграфе «Надзор в системе правовых форм деятельности» дано понятие правовой формы деятельности, которое используется в значении характеристики видов юридической деятельности. Оспаривая мнения ученых, рассматривающих надзор как самостоятельную правовую форму (наряду с правоприменением, правотворчеством и др.), автор обосновывает необходимость его рассмотрения как одной из разновидностей правоприменительной юридической деятельности. В связи с этим в работе приводятся следующие признаки, отражающие их общность: современная надзорная деятельность, как и правоприменение, призвана устанавливать соблюдение и исполнение требований законов и издаваемых подзаконных нормативно-правовых актов, а не всех управленческих решений, как это полагают сторонники обособления надзора; потребностью осуществления и надзорной деятельности, и правоприменения является обеспечение эффективного правового регулирования и восстановления состояния правообеспечения в случае их нарушения; субъектный состав органов, осуществляющих надзорную деятельность и правоприменение, характеризуется его принадлежностью к специализированным государственным структурам и исключает осуществление надзора общественными, политическими, иными организациями и гражданами; современная деидеологизация как надзорной, так и правоприменительной деятельностей исключает при их осуществлении общественно-политическую оценку (наряду с юридической); результатом надзорной деятельности, как и правоприменения, является принятие итогового акта применения права.

Вместе с тем, обладая указанными общими признаками, правоприменительная деятельность отдельных надзорных органов имеет свои особенности, обусловленные предметом надзора.

Так, специфика правоприменительной деятельности органов прокуратуры проявляется в том, что она направлена на выявление и устранение нарушений, допускаемых как самими субъектами правоприменения, так и отдельными субъектами правотворчества, реализуя тем самым функцию корректировки.

Надзор за законностью нормативно-правовых актов позволяет выявлять ненормативные правовые акты и посредством осуществления надзорного правоприменения обеспечивать их приведение в соответствие с Конституцией РФ и федеральным законодательством, чем и осуществляется правообеспечение.

Правовая форма надзорной деятельности представляет собой обусловленный социальной сущностью государства, его целями и задачами вид правоприменительной деятельности специализированных государственных органов, обеспечивающий соответствие законодательству деятельности поднадзорных органов, осуществляемый посредством использования юридических средств и методов и применения правовых норм в целях достижения состояния правообеспеченности в урегулированных правом сферах жизнедеятельности.

Второй параграф «Надзор как вид юридической деятельности» посвящен выявлению юридической сущности надзора, определению его места в системе разновидностей юридической деятельности, установлению особенностей содержания его структурных элементов (предмета и целей, способов и методов осуществления и т.д.), что способствует формированию концепции надзорно-правовой политики.

Юридическую природу надзора отражают следующие его признаки, присущие каждому виду надзорной деятельности и всем им в совокупности: прерогатива органов государства на осуществление надзора на основе нормативно-правового регулирования их деятельности; проверка соблюдения требований законодательства в определенных сферах общественной жизни, урегулированных правовыми нормами; возникновение при осуществлении надзора надзорно-правовых отношений; реализация надзора путем совершения операций с нормами права с использованием средств и методов юридической техники; закрепление результатов надзорной деятельности в соответствующих правовых документах; наступление юридически значимых последствий в результате применения надзорными органами правовых норм; принятие мер к выявлению и устранению установленных нарушений.

Надзор как вид юридической деятельности представляет собой систему осуществляемых с соблюдением установленных требований юридических действий и используемых правовых средств и методов, а также принимаемых по их результатам актов применения права, направленных на достижение поставленных целей.

В системе юридической деятельности надзор является его неюрисдикционным видом, поскольку он не связан с разрешением правовых споров, однако содержание надзорной деятельности, порядок ее осуществления, в связи с расширением подведомственности органам судебной юрисдикции надзорно-юридических дел, должен отвечать требованиям деятельности подготовительной (обеспечительной) по отношению к деятельности юрисдикционной.

Исследовано соотношение категорий «юридическая деятельность» и «правовая деятельность». Категория «правовая деятельность», по мнению диссертанта, отражает качественную характеристику юридической деятельности, в связи с чем исследование соотношения понятий «юридическая» и «правовая» деятельность должно опираться на разработанную в теории права и государства концепцию разграничения понятий «права» и «закона». Исходя из этого, не правовой деятельностью является реализация закона, не соответствующего праву, поскольку воля законодателя носит не правовой характер.

Обосновывается, что проверка деятельности поднадзорных структур должна осуществляться не только путем оценки правового характера проверяемой деятельности, но и оценкой правового характера нормативных актов, регулирующих эту деятельность. Более подробно данный вопрос рассмотрен в четвертой главе.

В третьем параграфе «Правовые цели надзорной деятельности» отмечается, что надзор является не самоцелью, а неотъемлемой частью общегосударственной системы регулирования общественных отношений, вскрывающей допущенные отклонения от установленного правового регулирования и имевшие место нарушения законов, с тем, чтобы иметь возможность в упреждающих целях принять необходимые корректирующие меры, а в необходимых случаях - привлечь виновных к ответственности, взыскать причиненный государству ущерб, а также разработать и осуществить мероприятия, направленные на предотвращение возникновения подобных нарушений в дальнейшем.

Для определения цели надзорной деятельности исследованы предпринятые в этой области подходы в ее соотношении с государственным управлением. Автор отмечает, что цели государственного управления определяются как достижение в обществе правового порядка, строго соответствующего требованиям закона, для достижения которых государство осуществляет проведение надзорных мероприятий в определенных сферах деятельности общества.

Анализируя высказываемые в научной литературе определения цели надзорной деятельности как создания и поддержания режима законности в соответствующих областях государственного управления, диссертант приходит к выводу о том, что понимание предназначения надзорной деятельности только как средства обеспечения режима законности не отражает качественных изменений ее сущности.

Цели современного надзора раскрываются через категорию «правообеспеченность», которая представляет собой реальное состояние полного и постоянного воспроизводства и гарантированности верховенства прав человека, выражающееся в реализуемости субъективных прав, исполняемости правовых обязанностей, соблюдаемости правовых запретов, поддержании правовых стимулов, в равновесии между правонаделением и правоограничением, закрепленными в развитой системе правового законодательства. Структуру правообеспеченности составляют: законность, правозаконность, конституционность, правоконституционность, правопорядок, равновесие в праводозволении и правоограничении в нормативной юридической системе.

В таком своем качестве правообеспеченность составляет цель надзорной деятельности, и при этом надзор является одним из видов правообеспечительной юридической деятельности.

Далее в работе подчеркивается необходимость в определении другого, не менее важного, аспекта, характеризующего надзор, ? потребности в надзорной деятельности, поскольку, как отмечал Гегель, «ближайшее рассмотрение истории убеждает нас в том, что действия людей вытекают из их потребностей, их страстей, их интересов… и лишь они играют главную роль».

Обосновывается, что потребность в осуществлении надзорной деятельности находится в непосредственной правовой связи с потребностями в осуществлении правового регулирования общественных отношений, зависящих, в соответствии с естественно-правовым подходом к явлениям правовой действительности, от внешних факторов, образующих человеческое бытие.

В связи с этим содержание права (сами правила поведения) создается объективно, под воздействием социальных процессов, а форму праву придает государство; закон, даже принятый надлежащим субъектом и в надлежащей процедурной форме, может не иметь правового содержания и выражать политический произвол. Требования естественного права в современном законодательстве проявляются в обеспечении им безопасности жизнедеятельности личности и общества, а не только функционирования государства, что имело место в советский период.

Исходя из этого, потребность в правовом регулировании и необходимость наличия средств его обеспечения заключаются в достижении состояния безопасности жизнедеятельности личности и общества, функционирования государства, защищенности от угроз их жизненно важным интересам.

С этих позиций автор обосновывает потребность в современной надзорной деятельности, которая состоит в обеспечении состояния безопасности личности, общества, государства (национальной безопасности), защиты их интересов на основе утверждения в современном Российском государстве общечеловеческих ценностей.

В четвертом параграфе «Процессуальная форма надзорной деятельности» отмечается, что в правовом государстве надзорная деятельность может осуществляться только в правовой форме. Определение формы осуществления надзора как правовой вызывает необходимость в исследовании самого процесса (порядка) ее реализации и выявления признаков, позволяющих определить качественное состояние этого процесса, возможность его отнесения к процессуальному.

Полемизируя с представителями «классического подхода» относительно понимания процессуального права и юрисдикционного процесса, диссертант обосновывает, что к процессуальной следует относить не только деятельность по разрешению споров судами, но и те виды специализированной деятельности органов государства, которые подготавливают осуществление правосудия.

В условиях построения правового государства, основанного на принципе разделения властей, обусловливающего ограничение юрисдикционных полномочий несудебных органов, надзорную деятельность следует рассматривать в новом ее качестве ? как деятельность, подготавливающую рассмотрение юридических дел (об административных правонарушениях, об оспаривании нормативно-правовых актов и др.) судами, а в случаях, предусмотренных законом, и органами несудебной юрисдикции.

Порядок реализации надзорной деятельности, установление и закрепление надзорным органом фактических данных для их последующего использования при рассмотрении юридических дел не могут быть поставлены в зависимость от таких факторов, как статус надзорного органа, сфера реализации надзора и т.д., что не преодолено в действующем законодательстве.

Такой подход основан не только на последовательном расширении компетенции судов в рассмотрении ими надзорных дел, но и тенденции инициирования надзорной деятельности в связи с поступлением информации о нарушениях законодательства.

В правовом государстве порядку осуществления надзорной деятельности присущи такие признаки, совокупность которых позволяет определить его как процессуальный: инициирование надзорной деятельности при наличии повода к ее возбуждению; реализация в форме определенных (надзорных) правоотношений, охраняемых этим производством; наличие предметной характеристики и взаимосвязи с соответствующими материальными отношениями; осуществление надзорной деятельности для выявления нарушений законодательства; наличие особого круга субъектов, вступающих между собой в правоотношения и обладающих предусмотренными законом правами и обязанностями; наличие собственных средств и методов для сбора и проверки информации, необходимой для принятия законного и обоснованного решения; проведение надзорной проверки в установленные законом сроки; принятие по результатам надзорной деятельности правового решения.

Развитие российского общества на принципах демократии и правовых основах вызывает необходимость в усилении процессуальной регламентации осуществления надзорной деятельности. В правовом государстве необходим установленный законом порядок практической реализации прав и обязанностей субъектов как властной, так и подчиненной сторон, т.е. обеспечение такого качественного состояния упорядоченности общественных отношений, при котором соблюдается определенный баланс интересов всех участников этих отношений.

Глава третья «Надзорно-процессуальная политика» посвящена исследованию нового, приоритетного направления в правовой политике - надзорно-процессуальной политики, необходимости ее выделения и формирования.

В первом параграфе «Надзорно-процессуальная политика - приоритетное направление правовой политики» отмечается недостаточная разработанность надзорно-процессуальной политики на теоретическом уровне, что создает сложность четкого представления о системе надзорно-процессуального регулирования и ее элементах, аргументируется наличие необходимости теоретического осмысления природы и сущности процессуальной формы надзорной деятельности.

Понимание надзора как особого вида деятельности, осуществляемой в процессуальной форме специализированными государственными органами в отношении не подчиненных им субъектов по проверке соблюдения и исполнения ими юридических норм в урегулированных правом сферах жизнедеятельности, предполагает единство надзорно-процессуальной формы, формирование и совершенствование которой составляет задачу надзорно-процессуальной политики.

Достижение этой цели возможно на основе единой надзорно-процессуальной политики как приоритетного направления в правовой политике, представляющего собой научно обоснованную, последовательную системную деятельность соответствующих государственных структур по упорядочению правовой регламентации осуществления надзорной деятельности и полномочий надзорных органов, основанных на принципах Конституции и общепризнанных нормах международного права, обеспечивающих соблюдение прав и свобод человека и гражданина.

Предлагаемый подход способствует научной разработке теоретических аспектов надзорно-процессуальной политики, направленной на достижение эффективности осуществления надзорной деятельности.

Основными ее компонентами являются: а) выработка основополагающих концептуальных положений политико-правового развития общества, имеющих стратегический и тактический характер; б) создание эффективного механизма правового регулирования; в) поиск и цивилизованное использование юридических средств в достижении поставленных целей.

Исходя из этого, предназначение надзорно-процессуальной политики состоит в дальнейшем совершенствовании механизма надзорно-процессуального регулирования, повышении его эффективности. Формирование надзорно-процессуальной политики посредством аккумуляции и последующего развития правовых идей, лежащих в основе процессуального регулирования, позволяет рассматривать надзорно-процессуальный механизм как разновидность процессуально-правового механизма.

Современное состояние процессуального регулирования надзорной деятельности позволяет выделить два основных направлении надзорно-процессуальной политики: а) оптимизация средств надзорной деятельности и б) обеспечение процессуальных гарантий участников надзорного производства.

Во втором параграфе «Оптимизация средств надзорной деятельности» отмечается, что правовая политика осуществляется юридическими средствами, представляющими собой совокупность установлений (инструментов) и форм правореализационной практики, с помощью которых удовлетворяются интересы субъектов политики и обеспечивается достижение стратегических целей и тактических задач. К ним относятся: нормы права, правовые принципы и презумпции; субъективные права и юридические обязанности; запреты и санкции; льготы и поощрения; юридические факты; правовые отношения; правовые институты; процедуры, режимы и механизмы; договоры, правоприменительные акты; разнообразные правореализационные действия и др.

В качестве правового средства рассматривается как сама надзорная деятельность, являющаяся инструментом управленческой деятельности государства для решения социальных задач, так и весь надзорно-правовой инструментарий (надзорная проверка, надзорные действия, акты реагирования на выявленные нарушения и т.д.), являющиеся средствами реализации данной деятельности. При этом процессуальный характер надзорной деятельности исключает возможность наличия у надзорных органов внепроцессуальных средств

Эффективность надзорно-процессуальной политики по оптимизации средств надзорной деятельности во многом зависит от установления тех правовых факторов, которые обусловливают необходимость наличия у органов надзора соответствующих средств надзора.

Правовым фактором, обусловливающим характер самой надзорной деятельности (специфику процессуального регулирования деятельности надзорных органов), а также используемых средств, является надзорно-процессуальный режим.

Надзорно-процессуальный режим представляет собой особую направленность процессуального регулирования надзора, характеризующуюся преобладанием в ней поискового (розыскного) метода, обеспечивающего динамику надзорной правоприменительной деятельности.

Доминирование поискового метода в надзорной деятельности, обусловливающего ее режим, определяет сущность надзорно-процессуальных средств в сфере правореализации, предназначение которых состоит в обеспечении выявления нарушений законодательства, а также их предупреждения и устранения.

Эффективности надзорно-процессуальной политики по оптимизации средств надзорной деятельности призвана способствовать их следующая классификация: средства, обеспечивающие деятельность по выявлению нарушений законодательства (право беспрепятственно посещать государственные органы, предприятия, учреждения и организации и др.); средства, позволяющие выявлять нарушения нормативно-правовых актов (контрольные покупки товаров, изымание образцов (проб) товаров для исследования их качества и др.); средства, направленные на устранение выявленных нарушений (акты реагирования) ? направление поднадзорным структурам актов надзорного реагирования при выявлении на проверяемых объектах нарушений законодательства, наносящих ущерб и др.

Надзорно-процессуальная политика по оптимизации средств надзорной деятельности состоит: а) в достижении состояния соответствия надзорно-процессуальных средств, обеспечивающих надзорную деятельность по выявлению нарушения законодательства и их устранению, потребностям эффективного осуществления надзора; б) в придании средствам надзорной деятельности процессуального характера, исключающего возможность их произвольного использования и применения.

В третьем параграфе «Принципы надзора - основа надзорно-процессуальной политики» отмечается, что эффективность надзорно-процессуальной политики во многом зависит от выработки и реализации ею правовых принципов, на основе которых осуществляется надзорная деятельность. Поскольку по своей природе правовая политика представляет собой деятельность государства в сфере правового регулирования, специфика которой состоит в выработке и претворении в жизнь правовых идей, определяющих направления развития общества в целом, принципы надзора, представляющие собой основные, исходные положения, составляют основу формирования единой концепции надзорной деятельности.

Систему принципов надзорной деятельности образуют следующие закрепленные в нормах права руководящие начала: принцип законности, принцип независимости, принцип юридического (правового) равенства, принцип гласности, принцип ответственности, принцип презумпции добросовестности (добропорядочности) проверяемых лиц и организаций, принцип уважения чести и достоинства личности, приоритета защиты прав и интересов, принцип соответствия предмета проводимого надзорного мероприятия компетенции органа, его осуществляющего, принцип регулярности (систематичности) надзора, принцип объективности и достоверности, принцип документального оформления результатов надзора, принцип взаимодействия с другими государственными органами; принцип лабильной векторности.

Важное значение имеет презумпция добросовестности проверяемого лица (органа), которая предполагает надлежащее исполнение им своих обязанностей, пока в установленном законом порядке не будет доказано обратное (т.е. соответствует презумпции невиновности, действующей в административном и уголовном законодательстве). Однако в современном законодательстве одни правовые акты о надзорных органах этот принцип закрепляют (п. 7 ст. 3 Налогового кодекса Российской Федерации, п. 2 ч. 1 ст. 3 Федерального закона «О защите прав юридических лиц и индивидуальных предпринимателей при осуществлении государственного контроля (надзора) и муниципального контроля » от 26 декабря 2008 г.); другие (Закон «О прокуратуре РФ», Таможенный кодекс РФ, Закон «О милиции») ? не предусматривают.

Изменяемость направленности надзорной деятельности (в определении ее объектов, форм и методов осуществления и т.д.) соответственно условиям, складывающимся в экономической, социально-культурной и административно-политической сферах на определенном этапе развития государства является реализацией принципа лабильной векторности надзора.

Общие принципы надзора дополняются особенными, обусловленными спецификой отдельных видов надзорной деятельности, принципами, например, непрерывность и выборочность ? у органов таможенного надзора; планомерность (системность) ? у органов прокуратуры, налоговых органов и др. Общность и системность принципов надзорной деятельности вызывает необходимость осуществления на их основе всех видов надзора.

Важной задачей надзорно-процессуальной политики является совершенствование правового регулирования последовательности осуществления надзора в целом, а также его отдельных относительно самостоятельных этапов (стадий), поочередно сменяющих друг друга и имеющих конкретные цели и задачи и т.п., что рассмотрено в четвертом параграфе «Стадии надзора как элемент надзорно-процессуальной формы».

Системно-функциональный подход к разработке концепции надзорно-процессуальной политики, детерминирующий исследование надзорно-процессуальных элементов в их системной и неразрывной связи, вызывает необходимость оптимизации правового регулирования этапов надзорного производства, представляющих собой надзорно-процессуальные стадии. Теоретико-правовой анализ надзорно-процессуальных стадий, отражающих логико-функциональную динамическую характеристику надзора, позволяет выявить специфику, юридическую природу и целостность содержания надзорной деятельности, конкретные функции ее стадий и состав образующих элементов.

В качестве надзорно-процессуальных стадий функционального назначения выделены: стадия возбуждения надзорного производства (подготовка и планирование надзорного мероприятия); реализация (проведение) надзорного мероприятия (установление фактических обстоятельств дела); принятие решения (оценка фактических обстоятельств дела, выбор и анализ подлежащей применению нормы права); исполнение надзорного решения.

Важным направлением современной надзорно-процессуальной политики, обусловленным конституционно закрепленным приоритетом прав личности во взаимоотношениях с органами власти, является обеспечение процессуальными гарантиями участников надзорно-процессуальных отношений.

Под процессуальными гарантиями в сфере надзорной деятельности понимаются установленные нормами законодательства различные по своему конкретному содержанию средства, которые в своей совокупности обеспечивают участникам надзорной деятельности предоставленные им права.

Оптимизация процессуального регулирования стадий надзорного производства вызывает необходимость совершенствования гарантий прав проверяемых структур (лиц) как средства защиты от возможных проявлений тенденциозности со стороны надзорных органов путем установления определенных юридических процедур.

Средствами-гарантиями процессуальных прав участников надзорной деятельности являются: а) возложение на надзорный орган обязанности издания распорядительного акта (приказа, распоряжения) как правового основания проведения надзорного мероприятия; б) процессуальное информирование участников надзорно-процессуальных правоотношений о надзорном мероприятии и разъяснение их прав; в) законодательное установление сроков проведения надзорных мероприятий с учетом особенностей различных видов надзорной деятельности; г) наделение участников надзорной деятельности правом доступа к материалам надзорной деятельности и ознакомления с ними; д) обязанность информирования о результатах надзорных мероприятий и др.

Процессуальный характер надзорной деятельности, основанный на единстве принципов и стадий ее осуществления, прав и обязанностей субъектов и участников надзорного процесса и т.д., вызывает необходимость объединения надзорно-правовых норм в единый нормативно-правовой акт сводного характера - «Надзорно-процессуальный кодекс Российской Федерации», что позволит исключить повторения и противоречия действующих надзорно-правовых актов, восполнить существующие в них пробелы, а в целом ? совершенствовать процессуально-правовое регулирование надзора.

Пятый параграф «Совершенствование методов надзорной деятельности» посвящен надзорно-правовому инструментарию, используемому при осуществлении надзора, содержание которого во многом способствует эффективности надзорной деятельности, а вопросы его совершенствования составляют непосредственную задачу надзорно-процессуальной политики.

Важное место в нем занимают способы и методы осуществления надзора, являющиеся его качественными характеристиками. Понятия «метод надзора» и «способ надзора» дифференцированы применительно к категориям «надзорная деятельность» и «надзорное действие».

Метод надзорной деятельности, являясь ее качественной характеристикой, представляет собой систему способов деятельности, призванных определять наиболее эффективные подходы к достижению целей деятельности путем выбора из многочисленных средств той их совокупности и последовательности применения, которые позволяют обеспечить достижение оптимального результата.

Применительно к категории «надзорное действие» понятия «метод» и «способ» надзора определены как равнозначные, представляющие собой его качественную характеристику, средство воздействия на объект этого действия, правильный выбор и эффективность применения которого способствуют достижению поставленных целей.

Дальнейшему совершенствованию методов надзорной деятельности призваны содействовать разработка надзорно-процессуальной политики и введение такого актуального метода надзора, как правовой мониторинг, под которым понимается комплексная работа по системной оценке состояния законодательства в сферах реализации надзора, а также мониторинг деятельности поднадзорных структур и объектов.

Как вид государственной деятельности правовой мониторинг представляет собой дополнительную функцию, вытекающую из двух основных: принятия нормативно-правовых актов (нормативно-правовое регулирование в установленных для федеральных органов исполнительной власти сферах деятельности) и контроля и надзора за их исполнением.

Надзорная деятельность должна влиять на процессы повышения качества законодательства, поскольку именно в процессе осуществления надзора в сфере правореализации наиболее рельефно выявляются законотворческие ошибки, противоречивость и несогласованность нормативно-правовых актов, факторы, способствующие развитию негативных явлений и т.д.

Применительно к сферам надзорной деятельности можно выделить виды надзорно-правового мониторинга: надзорно-правотворческий, надзорно-правоприменительный, надзорно-экологический, надзорно-финансовый, надзорно-налоговый и др.

Реализации правового мониторинга как метода надзорной деятельности соответствует профессиональная направленность надзора, поэтому его осуществление надзорными органами позволит оптимизировать количество соответствующих специализированных структур, создаваемых для осуществления мониторинга при законодательных и исполнительных органах власти.

Таким образом, надзорно-процессуальная политика, обеспечивая совершенствование надзорного инструментария, призвана реализовывать отвечающие современным потребностям методы и средства надзорной деятельности, позволяющие не только эффективно выявлять и устранять нарушения законодательства в сфере правореализации, но и влиять на процессы совершенствования правотворчества.

Четвертая глава «Правовая политика в отдельных сферах надзорной деятельности» посвящена исследованию надзорно-правовой политики в сфере правотворчества, в сфере юридико-технического регулирования, а также вопросов координации деятельности надзорных органов.

В первом параграфе «Надзорно-правовая политика в сфере правотворчества» отмечается, что содействие совершенствованию правотворчества как цели надзора в этой сфере предполагает соблюдение определенных требований в процессе разработки и принятия законов, суть которых заключается: в научно обоснованной оценке необходимости соответствующего закона; глубоком детальном исследовании и учете общественного мнения на всех этапах законодательного процесса; определении связи и взаимодействия проектируемого закона с другими законодательными нормами; в обязательном проведении экспертизы всех выносимых законопроектов; в совершенствовании практики прогнозирования и планирования законодательства.

Важным средством содействия принятию качественных нормативно-правовых актов является надзорная деятельность. С этих позиций современная надзорно-правовая политика в сфере правотворчества должна быть направлена не только на выявление уже действующих незаконных правовых актов, но и на предупреждение принятия новых нормативно-правовых актов, противоречащих Конституции РФ и федеральным законам, особенно в субъектах Российской Федерации. Причем надзорной деятельностью охватывается не только качество принимаемых нормативно-правовых актов, но и сама процедура их принятия.

В связи с этим надзор в сфере правотворчества представительных органов субъектов Российской Федерации включает в себя следующие самостоятельные направления: 1) предупреждение принятия новых законодательных актов, противоречащих Конституции РФ и федеральным законам, путем участия органа надзора в юридико-правовой оценке проектов законодательных актов и надзора за соблюдением установленного порядка (процедуры) принятия законодательных актов; 2) выявление действующих нормативно-правовых актов, противоречащих правовым актам большей юридической силы.

Особенностью надзорной деятельности в сфере правотворчества является то обстоятельство, что надзор за законностью нормативно-правовых актов носит превентивный характер, обеспечивающий влияние как на стадиях законодательного процесса, так и в форме безотлагательного реагирования на все факты принятия в регионах конституций, уставов, законов, указов, постановлений, распоряжений и иных нормативных актов, противоречащих Конституции Российской Федерации и федеральному законодательству, опротестование законов, вторгающихся в исключительную компетенцию федеральных органов.

Участие квалифицированных специалистов этих органов в подготовке представительными органами субъектов Российской Федерации законодательных актов, касающихся всего населения соответствующих территорий или затрагивающих права отдельных социальных групп и граждан, позволит положительно влиять на качество законодательства. Формой такого участия в разработке и принятии правовых актов следует рассматривать их правовую оценку прокурором, что способствует внесению предложений, направленных на их совершенствование, и предупреждению принятия правовых актов, противоречащих законам.

В связи с этим представляется необходимым на законодательном уровне закрепить правомочия должностных лиц прокурорского надзора на участие в подготовке законодательных актов, осуществление ими юридико-правовой экспертизы проектов правовых актов; формы взаимодействия органов прокуратуры и органов юстиции в вопросах усиления влияния на нормотворческую деятельность и правоприменительную практику органов власти, общественных и религиозных организаций, обеспечивающих выработку согласованной юридической оценки, принятие мер прокурорского реагирования, направленных на пресечение нарушений законности.

Современное состояние правового регулирования прокурорского надзора в сфере правотворчества не согласуется с законодательно возложенной на Генерального прокурора РФ обязанностью осуществления надзора за соблюдением Конституции РФ, предполагающей наличие правомочия на его обращение в Конституционный суд РФ по вопросам конституционности нормативно-правовых актов.

Следовательно, необходимо предусмотреть право собственного использования прокурором установленной государством процедуры прямого конституционного нормоконтроля по всем вопросам соответствия правовых актов Конституции РФ (федеральных законов РФ, нормативных актов Президента РФ, Совета Федерации, Государственной Думы, Правительства РФ).

В Федеральном законе «О прокуратуре РФ» не указаны конституционные (уставные) суды как разновидности судов, в которые могут обращаться прокуроры по вопросу о признании недействительными нормативных правовых актов. В связи с этим дальнейшее совершенствование взаимодействия прокуратуры и конституционных (уставных) судов субъектов РФ в деле укрепления конституционной законности предполагает необходимость введения обязанности (а не права) направления в эти органы запросов, касающихся проверки конституционности тех или иных нормативных актов субъектов Российской Федерации.

Развитие российского общества на принципах демократии обусловливает дальнейшее возрастание роли права, повышение значимости всех его функций в осуществлении правового регулирования общественных отношений, что с неизбежностью ставит актуальную проблему: активизировать разработку и внедрение в практику новых методов и средств воздействия на происходящие в обществе процессы. На первый план выдвигается стимулирующая роль законодательства в целом и относительно рыночной экономики в частности.

В связи с вышесказанным во втором параграфе «Надзорно-правовая политика в сфере юридико-технического регулирования» определяется, что в экономической сфере альтернативой императивно-властному вмешательству в экономику, нарушающему естественно-экономические процессы, основанные на экономической свободе, предприимчивости и инициативе, является наличие правовых основ конкурентно-рыночного хозяйствования. Требуется высокая активность государства в создании единого экономического и правового пространства с равными условиями конкуренции для всех хозяйствующих субъектов, что обеспечивается и посредством надзорной деятельности.

Непосредственное влияние на сущность надзорной деятельности оказывает изменение механизма формирования системы обязательных требований, оценки и подтверждения соответствия, аккредитации и стандартизации. Реализацией такого подхода является приведение правового регулирования в экономической сфере в соответствие новым реалиям. Введение требований к объектам технического регулирования только техническими регламентами, принимаемыми в порядке, установленном для федеральных законов, соответствует принципу правового государства об осуществлении управления посредством права. Вместе с тем технические нормы, приобретая статус правовых (юридико-технических), не становятся в связи с этим нормами социальными, сущность их остается без изменения, поскольку они содержат требования к безопасности материальных объектов.

Изменение экономической функции государства вызывает необходимость реализации правовой политики на основе ограничения практики вмешательства в дела предприятий и предпринимателей государства, в том числе и надзорных органов при осуществлении проверочной деятельности в целях создания режима максимального благоприятствования для развития бизнеса и экономики страны в целом.

Такой подход подлежит реализации в двух направлениях: а) ограничение пределов (глубины) надзорной деятельности только установленными в законе требованиями; б) изменение подходов к периодичности проведения проверочных мероприятий.

Актуальным для современной надзорно-правовой политики в исследуемой сфере деятельности является определение оснований государственного вмешательства, а также его пределов (глубины) и форм осуществления. Тенденцией ограничения вмешательства государства в непосредственную оперативно-хозяйственную (производственную) деятельность следует рассматривать введение принципа добровольности использования стандартов.

Становление процессов рыночного регулирования в производственной сфере, наличие свободных рынков товаров и услуг влечет сужение, но не исключение надзорного воздействия на хозяйствующие субъекты. Такой подход вызывает необходимость в перенесении надзора с этапа процесса производства на его конечный результат, т.е. соответствие требованиям безопасности продукции.

Сохранение же, несмотря на предпринимаемые меры, неблагополучного положения в сфере юридико-технического регулирования, свидетельствует об отсутствии системной надзорно-правовой политики в Российской Федерации при неоспоримой ее значимости и потребности.

Такой подход вызывает необходимость последовательной замены в сфере экономической деятельности плановых мероприятий, осуществляемых при отсутствии сведений о нарушениях, на мониторинг предпринимательской деятельности, результаты которого являются основанием для проведения надзора.

Таким образом, современная надзорно-правовая политика в сфере технического регулирования направлена на: осуществление надзора только за законами ? техническими регламентами, принимаемыми федеральным органом законодательной власти; исключение оценки деятельности поднадзорных организаций и лиц с позиции их целесообразности; замену плановых мероприятий, осуществляемых при отсутствии сведений о нарушениях, на мониторинг предпринимательской деятельности.

Достижение целей эффективного решения задач по предупреждению, выявлению и пресечению нарушений законодательства посредством надзора вызывает необходимость в координации деятельности надзорных органов, этому посвящен третий параграф «Правовая политика в сфере координации деятельности надзорных органов».

Координация позволяет на основе взаимодействия координируемых органов глубоко и всесторонне оценивать происходящие процессы, выявлять негативные тенденции, проблемы, требующие первоочередного внимания, вырабатывать единые оценки и подходы, принимать согласованные меры. Координация также позволяет правильно определять, что зависит непосредственно от усилий координируемых органов, а решение каких вопросов должно быть перенесено на другие уровни.

Значение координационной деятельности как действенного средства повышения эффективности органов правоохраны позволяет определять ее как государственную функцию, осуществление которой возложено на органы прокуратуры.

Однако современное правовое регулирование надзорной деятельности и тенденции его развития в условиях становления правового государства актуализируют необходимость выработки правовой политикой новых подходов к изучению вопроса о роли прокуратуры в координационной деятельности.

Действующее законодательство, возлагая на прокуратуру функцию координации деятельности правоохранительных органов по борьбе с преступностью, не определяет круг данных органов и критерии, согласно которым они могут быть отнесены к их числу, и т.д.

Приоритетные направления координационной деятельности обусловливаются целями достижения состояния защищенности жизненно важных интересов граждан, общества и государства от наиболее распространенных и опасных преступлений, вызывают объективную необходимость в принятии совместных мер в сфере деятельности правоохранительных органов. Однако при этом во всех случаях определения приоритетных направлений координации на первом плане должна стоять проблема предупреждения преступления, что определяется двуединой задачей: ответственностью за правонарушения и предупреждением новых деяний. В связи с этим возникает необходимость в координации деятельности не только органов, осуществляющих борьбу с преступностью, но и деятельности надзорных органов по предупреждению правонарушений.

Осуществление такой координации органами прокуратуры основывается на особом статусе прокуратуры в системе органов государственного контроля, которая ввиду своей специфики и структуры призвана объединять усилия специализированных надзорных органов, и является системообразующим ядром государственного надзора.

Реализация данного подхода вызывает необходимость в разработке надзорно-правовой политикой новых подходов к совершенствованию форм и методов координации прокуратурой органов надзора, к подробной нормативной регламентации вопросов о порядке подготовки и обмена информацией, разработке и проведении совместных мероприятий, выполнении принятых решений, процедур разрешения противоречий, возникающих в процессе координации деятельности и др.

Для более успешного решения этих задач целесообразно расширить законодательную базу деятельности прокуратуры по осуществлению данной функции путем законодательного закрепления права органов прокуратуры координировать деятельность надзорных органов по выявлению, устранению и пресечению правонарушений.

В заключении диссертации подводятся итоги проведенного исследования, излагаются выводы и предложения, а также намечаются перспективы дальнейшего изучения рассматриваемой проблемы.

ЛИТЕРАТУРА

Монографии

1. Назаров С.Н. Надзорная деятельность: этапы развития, сферы реализации, правовая форма. Ростов-на-Дону: Изд-во АПСН СКНЦ ВШ, 2005. ? 11 п.л.

2. Назаров С.Н. Общая теория надзорной деятельности. М.: Изд-во «Приор», 2007. ? 15 п.л.

3. Назаров С.Н. Надзор в правовой политике России. Ростов-на-Дону: Изд-во СКАГС, 2009. ? 18,9 п.л.

Статьи, опубликованные в изданиях перечня ВАК Минобрнауки России

4. Назаров С.Н. Надзорные правоотношения // Известия высших учебных заведений. Северо-Кавказский регион. 2006. № 4. ? 0,5 п.л.

5. Назаров С.Н. Предмет надзорной деятельности // Юристъ-Правоведъ. 2006. № 3. ? 0,6 п.л.

6. Назаров С.Н. Задержание - «иное» процессуальное действие // Российская юстиция. 2003. № 7. ? 0,3 п.л.

7. Назаров С.Н. Правовые средства надзорной деятельности // Известия высших учебных заведений. Северо-Кавказский регион. 2006. № 2. ? 0,5 п.л.

8. Назаров С.Н. Надзор в сфере технического регулирования // Известия высших учебных заведений. Северо-Кавказский регион. 2006. № 5. ? 0,5 п.л.

9. Назаров С.Н. Общность признаков надзора и контроля // Правовая политика и правовая жизнь. 2006. № 4. ? 0,6 п.л.

10. Назаров С.Н. Функциональный подход в понимании сущности надзорной деятельности // Известия высших учебных заведений. Северо-Кавказский регион. 2007. № 1. ? 0,4 п.л.

11. Назаров С.Н. Стадии надзорного процесса // Юристъ-Правоведъ. 2007. № 1. ? 0,4 п.л.

12. Назаров С.Н. Соотношение форм реализации права и функции надзора прокуратуры // История государства и права. 2008. № 6. ? 0,3 п.л.

13. Назаров С.Н. Надзорные производства в системе правовых форм деятельности // Юристъ-Правоведъ. 2008. № 3. ? 0,5 п.л.

14. Назаров С.Н. Вопросы совершенствования правового регулирования надзорной деятельности // Философия права. 2008. № 3. ? 0,4 п.л.

Статьи, тезисы докладов и выступлений на научных конференциях

15. Назаров С.Н. Вопросы прокурорско-надзорной деятельности // Северо-Кавказский юридический вестник. 2000. № 4. ? 0,2 п.л.

16. Назаров С.Н. Процессуальные вопросы участия прокуроров в судебных стадиях уголовного судопроизводства // Северо-Кавказский юридический вестник. 2001. № 2. ? 0,3 п.л.

17. Назаров С.Н. Вопросы процессуальной регламентации надзорной деятельности // Юридический вестник РГЭУ. 2001. № 3. ? 0,1 п.л.

18. Назаров С.Н. Вопросы соотношения задержания подозреваемого и возбуждения уголовного дела // Северо-Кавказский юридический вестник. 2002. № 4. ? 0,4 п.л.