Возмещение экологического вреда в российском праве

Размещено на http://www.allbest.ru/

Размещено на http://www.allbest.ru/

ИНСТИТУТ ГОСУДАРСТВА И ПРАВА

РОССИЙСКОЙ АКАДЕМИИ НАУК

Мисник Галина Анатольевна

ВОЗМЕЩЕНИЕ ЭКОЛОГИЧЕСКОГО ВРЕДА В РОССИЙСКОМ ПРАВЕ

Специальность 12.00.06 - природоресурсное право,

аграрное право, экологическое право

АВТОРЕФЕРАТ

диссертации на соискание ученой степени

доктора юридических наук

Москва

2008

Диссертация выполнена в Центре эколого-правовых исследований Института государства и права Российской академии наук

плата экологический негативный воздействие

Научный консультант:

Дубовик Ольга Леонидовна доктор юридических наук, профессор.

Официальные оппоненты:

Духно Николай Алексеевич доктор юридических наук, профессор

Никишин Владислав Васильевич доктор юридических наук, профессор

Шестерюк Анатолий Степанович доктор юридических наук, профессор

Ведущая организация:

ОБЩАЯ ХАРАКТЕРИСТИКА РАБОТЫ

Актуальность темы исследования. Возмещение экологического вреда является одним из центральных институтов в системе экологического права. Правовое значение данного института обусловлено выполняемыми им функциями, к которым относятся, во-первых, обеспечение реализации субъективных экологических прав и экологических интересов, во-вторых, восстановление нарушенных экологических прав; в-третьих, предотвращение экологических правонарушений, связанных с осуществлением хозяйственной и иной деятельности человека.

Вопросы правового регулирования возмещения экологического вреда приобретают все большее значение в связи с необходимостью обеспечения устойчивого развития общества, предупреждения и ликвидации последствий негативного воздействия на окружающую среду и привлечения негосударственных ресурсов в сферу охраны окружающей среды. В настоящее время основная доля расходов на цели восстановления нарушенного состояния окружающей среды приходится на государственный бюджет.

По данным Контрольного управления Президента РФ за 2004-2005 гг. на ликвидацию последствий техногенных аварий и катастроф было направлено 7,4 млрд. руб., из которых доля федерального бюджета составила 92,8%, бюджетов субъектов Российской Федерации - 7%, средств страховых компаний - 2%. При этом в доходах федерального бюджета за 2004 г. платежи за негативное воздействие на окружающую среду составили 2,6 млн. руб., доходы от взимания штрафов и полученные от возмещения вреда составили 1,7 млн руб. Федеральный закон «Об исполнении федерального бюджета за 2004 г.» от 15 апреля 2006г. // СЗ РФ. 2006. № 17 (ч. 1). Ст. 1781.

Приведенные данные свидетельствуют о том, что затраты природопользователей на ликвидацию последствий негативного воздействия на окружающую среду в сумме со штрафами, взимаемыми с виновных, не покрывают реальные потери общества. Причина этого заключается в недостаточной разработанности правовой базы регулирования возмещения ущерба в сфере природопользования и охраны окружающей среды, неразвитости правоприменительной практики, отсутствии единого методологического подхода к решению вопроса расчета размера причиненного ущерба и доказыванию юридически значимых фактов по данной категории правовых споров. Иски, направляемые в суды по экологическим правонарушениям, в основном ограничиваются требованиями только о взыскании платы за сверхнормативное загрязнение окружающей среды, а не полноценным возмещением ущерба, причиненного окружающей среде.

Задача разработки обоснованной модели возмещения экологического вреда имеет многоплановый характер. С одной стороны, разработка такой модели направлена на решение основной экологической проблемы, а именно, предотвращение и ликвидацию загрязнения окружающей среды. Однако это лишь один из аспектов данной задачи. Приведенные выше статистические данные свидетельствуют также об экономической значимости рассматриваемого вопроса. Переложение основного бремени ответственности за негативные последствия хозяйственной деятельности природопользователя на государство не только затрудняет решение экологических проблем, но также способно повлечь негативные экономические последствия для государства и общества. С другой стороны, не всегда экономически реально взыскание компенсации даже в «сокращенном» виде из-за отсутствия у предприятия достаточных средств на ликвидацию последствий нарушения. Необходимо учесть также социальную значимость рассматриваемой проблематики. Экологический вред создает угрозу для жизни и здоровья человека, для существования его социальной среды. С этой точки зрения совершенствование механизма возмещения экологического вреда следует рассматривать как задачу социальной значимости.

До недавнего времени возмещение вреда, причиненного загрязнением окружающей среды, являлось прерогативой государства. В законодательстве прямо закреплялся перечень субъектов, наделенных правом заявлять исковые требования о возмещении вреда окружающей среде. К ним относились федеральные органы государственной власти. В действующем законодательстве (ст. 5, 6, 11 и 12 Федерального закона «Об охране окружающей среды») право предъявления исков о возмещении вреда окружающей среде предоставлено не только федеральным органам власти, но также органам государственной власти субъектов Российской Федерации, гражданам и некоммерческим организациям, осуществляющим деятельность в области охраны окружающей среды.

Тем самым, законодатель признает существование самостоятельных экологических интересов названных субъектов. Однако вопрос о юридическом содержании этих интересов, основаниях их защиты в случае причинения вреда окружающей среде, в законодательстве не раскрыты, что позволяет считать указанные нормы декларацией. Между тем, защита экологических прав и интересов различных групп субъектов права должна составлять сущность и цель правового регулирования возмещения экологического вреда.

Цели правовой охраны окружающей среды находят отражение в государственной стратегии устойчивого развития России, в которой закрепляются основные направления государственной политики в данной области. В соответствии с п. 2 Государственной стратегии устойчивого развития России, утвержденной Указом Президента РФ от 4 февраля 1994 г. №236 восстановление нарушенных экологических систем признается целью государственной политики только применительно к экологически неблагополучным территориям. Между тем задачи предупреждения и возмещения экологического вреда должны занимать центральное место в ряду задач правового регулирования охраны окружающей среды, определять смысл и содержание всего экологического законодательства.

Отсутствие указания на меры по возмещению экологического вреда в перечне основных общих направлений деятельности государства в данной области, по нашему мнению, не имеет научного обоснования и порождает скептическое отношение представителей государственных органов к этой форме участия государства в обеспечении охраны окружающей среды. В целях оптимизации правового регулирования отношений в данной сфере необходимо внести дополнение в содержание Государственной стратегии устойчивого развития России, указав в числе основных направлений деятельности государства обеспечение возмещения вреда, причиненного окружающей среде.

Состояние действующего законодательства, регулирующего возмещение экологического вреда, характеризуется существенными противоречиями, которые фактически парализуют действие данного института. Основная причина несовершенства законодательства состоит в том, что правовое регулирование данных отношений осуществляется без должного учета специфических черт экологического вреда. Учет особенностей экологического вреда, на наш взгляд, должен составить основу выделения специфических правил возмещения экологического вреда.

Сегодня отсутствует целостный правовой механизм возмещения вреда, причиненного экологическим правонарушением. Существующие в действующем законодательстве нормы малоэффективны. В литературе вопрос об эффективности действия гражданско-правовой ответственности в области охраны окружающей среды рассматривается с позиций достижения превентивной и компенсационной цели такой ответственности. Достижение компенсационной цели требует учета двух основных особенностей применения данного института в области охраны окружающей среды. Во-первых, множественность субъектов, заинтересованных в получении такой компенсации. Во-вторых, дифференциация целей такой ответственности на компенсационную (возмещение убытков) и восстановительную (восстановление нарушенного положения в натуре).

Существующий механизм регулирования возмещения экологического вреда построен без учета превентивной направленности данного института. Как отметил Е.А. Суханов, «большинство посвященных ответственности норм гражданского и хозяйственного законодательства ориентировано на регламентацию отношений, возникающих в связи с уже наступившими правонарушениями - неисполнением обязательств или «непосредственным» причинением вреда, а не на борьбу с их возникновением. Нормы об ответственности должны занимать самостоятельное место в системе гражданского права.

Можно выделить следующие причины низкой эффективности действующего механизма возмещения экологического вреда:

1) неразвитость нормативно-правовой базы регулирования данных отношений;

2) отсутствие доктринальных основ доказывания экологического вреда и причинной связи как условий гражданско-правовой ответственности за причинение экологического вреда;

3) отсутствие единой методологии расчета оценки экологического вреда;

4) несовершенство законодательства о порядке предоставления экологической информации заинтересованным лицам как одной из важнейших гарантий реализации права на возмещение экологического вреда;

5) отсутствие необходимой законодательной основы страхования экологических рисков, целью которого является защита экологических интересов граждан, имущественных интересов юридических лиц и публичных образований от действия факторов природного и техногенного характера, обладающих свойством экологического риска, обеспечение реального возмещения экологического вреда;

6) неразвитость правоприменительной практики;

7) низкий уровень экологического правосознания руководящих и иных работников предприятий и организаций;

8) отсутствие отлаженного механизма выявления и регистрации правонарушений в данной области.

В действующем законодательстве предусматриваются две самостоятельные правовые меры, направленные на обеспечение восстановления окружающей среды - гражданско-правовая ответственность за причинение экологического вреда и платежи за негативное воздействие на окружающую среду. Представляется, что разграничение правовых механизмов имеет практическое и научное значение, поскольку создает юридическую основу определения объема гражданско-правовой ответственности за причинение экологического вреда и расчета размера платы за негативное воздействие. В целях проведения названного разграничения в работе предпринята попытка переосмысления правовой сущности названных платежей.

Рамки настоящего исследования определяются задачей формирования целостного механизма возмещения экологического вреда, сочетающего применение правовых и экономических средств, обеспечивающих наиболее полное возмещение реального экологического вреда и затрат, необходимых для его предупреждения.

Степень разработанности темы. Проблемы возмещения экологического вреда являются предметом научных споров на протяжении длительного периода времени. Этому вопросу посвящены специальные диссертационные исследования на соискание ученой степени кандидата юридических наук С.Т. Аттокурова («Гражданско-правовая ответственность за нарушение законодательства об охране природы», 1974 г.), С.С. Дахненко («Возмещение вреда, причиненного экологическим правонарушением» (гражданско-правовой аспект), 2001 г.), А.Л. Ивановой («Возмещение экологического вреда: сравнительно-правовой анализ европейского, немецкого и российского права», 2006 г.), В.П. Егорова («Особенности возмещения убытков, причиненных нарушением законодательства об охране природы», 1975 г.), С.Н. Кравченко («Имущественная ответственность за нарушение пририродоохранительного законодательства», 1979 г. ), Л.В. Криволаповой ( «Правовое обеспечение возмещения вреда, причиненного экологическим правонарушением», 2001 г.), В.Л. Мищенко («Эффективность гражданско-правовой ответственности в области охраны природы», 1984 г.), Н.Г. Нарышевой («Возмещение вреда, причиненного нарушением законодательства об охране окружающей среды», 1998 г.), Е.В. Новиковой («Правовые формы возмещения вреда природной среде, причиненного предприятием», 1988 г.) и других ученых. Однако отсутствие эффективного законодательного решения данной проблемы свидетельствует о необходимости дальнейшего исследования темы с целью выработки обоснованных рекомендаций для совершенствования законодательства в данной области. Кроме того, отдельные аспекты возмещения экологического вреда затрагиваются в научных статьях и комментариях к законодательству (С.А. Боголюбов, М.И. Васильева, О.Л. Дубовик, Н.А. Духно, А.Л. Иванова, И.О. Краснова и другие).

Несмотря на то, что данная тема вызывает пристальный интерес ученых на протяжении нескольких десятилетий, проблема не утратила актуальности в современных условиях. Большинство из перечисленных исследований были выполнены на старой законодательной основе. Отдельные работы были посвящены в большей степени анализу зарубежного законодательства. Кроме того, в указанных работах рассматривались отдельные аспекты названной темы, но не определены принципиальные основы построения правового механизма возмещения экологического вреда как целостного правового института.

Работы ученых, посвященные становлению отрасли экологического права, - М.М. Бринчука, С.А. Боголюбова, А.К. Голиченкова, О.Л. Дубовик, Н.А. Духно, И.А. Иконицкой, О.С. Колбасова, О.И. Крассова, В.В. Никишина, В.В. Петрова, Т.В. Петровой, Г.Н. Полянской, А.С. Шестерюка, Ю.С. Шемшученко и других позволили выявить специфические черты вреда,причиненного окружающей среде, и использовать выработанныедоктриной подходы к оценке эффективности его возмещения. Задачи исследования определили потребность в анализе взглядов правоведов-экологов, специализирующихся в области правовых проблем экономического механизма охраны окружающей среды (Г.А. Волков, И.О. Краснова, Г.А. Моткин, В.Л. Мунтян Т.В. Петрова, Б.Г. Розовский и другие), правового обеспечения экологической безопасности (С.Л. Байдаков, Е.Н. Васильева, А.К. Голиченков, Н.Г. Жаворонкова, А.И. Йойрыш, О.С. Колбасов, А.И. Константинов, А.Т. Никитин, Г.П. Серов и другие) и проблем защиты экологических прав граждан и публичных экологических интересов (С.А. Боголюбов, М.М. Бринчук, М.И. Васильева, О.Л. Дубовик, Н.А. Духно, В.В. Петров, Ю.С. Шемшученко и другие).

Цели и задачи диссертационного исследования. Целью данного исследования являются выявление проблемных аспектов законодательного регулирования возмещения экологического вреда, формирование комплексного подхода к построению механизма возмещения экологического вреда и созданию условий повышения его эффективности.

Комплексный подход предполагает формирование модели гражданско-правовой ответственности за причинение экологического вреда на основе согласования норм о гражданско-правовой ответственности за причиненный экологический вред и платежах за негативное воздействие на окружающую среду, объединенных компенсационной направленностью.

В соответствии с названной целью определены следующие задачи исследования:

1) конкретизация содержания субъективных экологических прав различных субъектов права и выявление границ защищаемого экологического интереса;

2) определение правовой природы платежей за негативное воздействие на окружающую среду и установление критериев расчета платы в соответствии с её превентивной и компенсационной направленностью;

3) установление критериев разграничения публичных и частных экологических интересов, защиты которых осуществляется мерами гражданско-правовой ответственности за причинение экологического вреда;

4) выявление устойчивой взаимосвязи гражданско-правовой ответственности за причинение экологического вреда и платежей за негативное воздействие на окружающую среду;

5) расширение понятия экологического вреда посредством включения в него не только затрат на устранение реального вреда, выразившегося в деградации окружающей среды и истощении природных ресурсов, но и затрат, необходимых для предотвращения вреда, который может возникнуть в связи с негативным воздействием на окружающую среду;

6) установление специальных принципов гражданско-правовой ответственности за причинение экологического вреда с учетом выявленных особенностей правовой характеристики экологического вреда;

7) формирование круга правовых гарантий обеспечения реального возмещения экологического вреда, к числу которых отнесены правовые презумпции, экологическое страхование и информационное обеспечение применения механизма возмещения экологического вреда.

Объект исследования образуют правоотношения, возникающие в связи с причинением вреда экологическим правонарушением, и закономерности правового регулирования данных отношений.

Предмет исследования. Предмет исследования составляет российское законодательство, регулирующее порядок и условия возмещения экологического вреда, судебная практика по данной категории споров.

Методологическая основа исследования. В диссертации использованы труды ученых-юристов по общей теории права, гражданского права, экологического права и иным правовым наукам, а также исследования в области философии. Задачи исследования определили использование современной концепции взаимодействия общества с окружающей средой, нашедшей отражение в государственной стратегии устойчивого развития.

Методологическую основу исследования проблем возмещения экологического вреда составил метод системного анализа эколого-правовых проблем с учетом закономерностей развития и функционирования природной системы, экономических, политических и социальных аспектов проблемы охраны окружающей среды. Формально-логический метод исследования использован при выявлении перспективных направлений развития нормативно-правовой базы регулирования отношений в сфере возмещения экологического вреда. Выработка эффективной правовой модели возмещения экологического вреда в рамках данного исследования основывается на признании защиты экологических прав человека и гражданина как одной из приоритетных задач правовой охраны окружающей среды.

Основываясь на общедиалектическом методе исследования, в работе использованы также иные частнонаучные методы: исторического и сравнительного правоведения.

Реализация метода сравнительного правоведения проявилась в обобщении зарубежного опыта регулирования и применения возмещения экологического вреда (Закон ФРГ «Об экологической ответственности», Директива Европейского Союза № 2004/35 об экологической ответственности, зарубежная судебная практика), в целях определения путей оптимизации российского законодательства в данной области.

В работе использованы результаты теоретических исследований проблем юридической ответственности, которые проводились в рамках общей теории права и государства ( С.С. Алексеев, С.Н. Братусь, О.С. Иоффе, О.Э. Лейст, Р.О. Халфина, М.Д. Шаргородский, Л.С. Явич) и гражданского права ( М.М. Агарков, Б.С. Антимонов, В.П. Грибанов, О.А. Красавчиков, Л.О. Красавчикова, Л.А. Лунц, И.Б. Новицкий, В.А. Ойгензихт, В.И. Серебровский, В.Т. Смирнов, Ю.К. Толстой, Е.А. Флейшиц, М.Я. Шиминова).

Научная новизна исследования состоит в комплексном исследовании существующих правовых форм возмещения экологического вреда с позиций расширения оснований гражданско-правовой ответственности и усиления гарантий её применения.

В работе обосновывается расширение оснований гражданско-правовой ответственности, которое может быть достигнуто посредством конкретизации признаков и критериев оценки экологического вреда, применения канализированной ответственности ко всем видам деятельности, связанным с риском причинения крупномасштабного экологического вреда, установления в законодательстве примерного перечня источников повышенной опасности, в отношении которых не применяется судебный порядок оценки признаков источника повышенной опасности.

Усиление гарантий возмещения экологического вреда предполагает расширение перечня презумпций, используемых в целях доказывания основания гражданско-правовой ответственности, конкретизацию права на доступ к экологической информации, выработку единой модели оценки экологического риска как элемента экологического страхования.

В диссертации разработаны следующие положения, выносимые на защиту:

1. Проблема применения правовых норм о возмещении экологического вреда связана с тем, что наука и практика, как правило, бессильны в определении реального ущерба, наступающего при негативном воздействии на состояние окружающей среды. Отсутствие методического единства по вопросу об оценке ущерба, вызванного негативным воздействием на окружающую среду, приводит к серьезным недостаткам в правовом регулировании.

При оценке вреда, вызванного негативным воздействием на окружающую среду, не учитываются существенные различия экономического и правового понятия экологического вреда. Экономические потери появляются у собственника природных ресурсов не только тогда, когда возник реальный вред (деградация экологических систем, истощение природных ресурсов), но и тогда, когда негативное воздействие на окружающую среду связано с опасностью возникновения реального вреда. В последнем случае экономический вред находит выражение в виде затрат на предотвращение будущего вреда окружающей среде. Экономическое определение вреда имеет более широкие границы в отличие от правового понятия «вред окружающей среде».

Ущерб как правовая категория - это уничтожение или повреждение наличного имущества, потеря прибыли, расходы, призванные обеспечить наиболее полное восстановление материальных и личных нематериальных благ потерпевшего, которым причинен вред.

В целях решения данной задачи правовое понятие «экологический вред» должно в максимальной степени соответствовать его экономическому содержанию. С учетом характера негативных последствий и формы проявления экологический вред следует разделять на реальный и вероятный (предотвращенный).

2. Возмещение экологического вреда следует рассматривать как комплексный правовой институт, который включает в себя нормы различной отраслевой принадлежности, а именно, нормы гражданского, финансового и экологического права, регулирующие отношения по поводу восстановления нарушенных экологических прав человека, государства или муниципальных образований за счет имущественной сферы причинителя вреда либо третьих лиц, указанных в законе.

Гражданско-правовой формой возмещения экологического вреда является гражданско-правовая ответственность. Административной формой возмещения вреда в данной сфере являются платежи за негативное воздействие на окружающую среду.

3. Право заявления исковых требований о компенсации экологического вреда в пользу государства означает законодательное признание законного экологического интереса, носителем которого является государство.

В целях определения юридических границ права государства на возмещение экологического вреда необходимо установить объем и содержание экологических прав государства.

Хотя в законодательстве прямо не устанавливаются экологические права государства и муниципальных образований, не определяется их содержание, однако из смысла законодательства, регулирующего возмещение экологического вреда, следует, что государство и муниципальные образования признаются субъектами экологических прав. Вопрос о юридическом содержании данных прав, пределах их реализации требует законодательного решения.

4. В правовом регулировании возмещения экологического вреда применение диспозитивного метода оценки экологического вреда должно получить более широкое развитие, поскольку именно данный метод в полной мере соответствует объективным условиям развития рыночной экономики. В связи с этим необходимо внесение изменений в природоресурсное и природоохранное законодательство, направленных на унификацию подходов к установлению правил оценки экологического вреда на основе закрепления диспозитивного подхода к определению способов названной оценки.

Разработка методик оценки экологического вреда должна быть признана обязанностью государственных органов, поскольку такая мера рассматривается как гарантия реализации права на возмещение вреда в случаях, когда объективно невозможна оценка вреда по фактическим затратам на восстановление природного объекта. Однако применение таких методик должно осуществляться на диспозитивной основе, что в наибольшей мере соответствует условиям рыночной экономики.

Нормативный метод оценки экологического вреда не может рассматриваться как императивно установленный либо приоритетный по отношению к методу оценки фактических затрат, поскольку такой подход противоречит принципу полного возмещения вреда, предусмотренному в гражданском (п. 1 ст. 15 ГК РФ) и экологическом законодательстве (ст. 77 Федерального закона «Об охране окружающей среды»).

5. В российском законодательстве нет каких-либо положений, ограничивающих ответственность государства при осуществлении должностными лицами дискреционных положений. Следовательно, при выявлении вреда, вызванного актами власти, принятыми государственными органами на основе административного усмотрения, государство должно нести гражданско-правовую ответственность на равных основаниях с другими субъектами права.

Гарантией реализации механизма ответственности государства за причинение экологического вреда должно стать закрепление в экологическом законодательстве ясно выраженных принципов и целей государственного управления в области охраны окружающей среды, а также критериев оценки правомерности акта власти, принимающего экологически значимые решения. Необходимость нормативного закрепления названных принципов обусловлена тем, что при рассмотрении судебных споров суд руководствуется только принципом законности и не вправе оценивать целесообразность принятия актов государственных органов.

6. В экологических отношениях деятельность, связанная с негативным воздействием на окружающую среду, должна признаваться источником повышенной опасности на основе презумпции, которую следует закрепить в законодательстве.

Признание деятельности, связанной с негативным воздействием на окружающую среду, источником повышенной опасности, основывается на обобщении практики осуществления такой деятельности и результатом специальных научных исследований, которые составляют основу для закрепления на законодательном уровне примерного перечня опасных видов деятельности. При наличии законодательства, содержащего признаки опасной деятельности, возложение на потерпевшую сторону обязанности доказывания опасности таких видов деятельности при разрешении конкретных споров является нецелесообразным, поскольку ведет к дополнительным необоснованным затратам на проведение соответствующих исследований и создает для потерпевшей стороны препятствия для защиты нарушенного экологического права.

Закрепление презумпции повышенной опасности деятельности, связанной с негативным воздействием на окружающую среду, позволит укрепить позицию слабой стороны (потерпевшего) при разрешении споров о возмещении экологического вреда.

7. Экологическое страхование относится к рисковым видам страхования, что определяется его функциональным назначением. Оценка риска предполагает установление двух юридически значимых фактов: во-первых, установление самой опасности и, во-вторых, установление объема опасности.

Оценка риска признается правом страховщика (ст. 945 ГК РФ) и обязанностью страхователя (ст. 944 ГК РФ). Однако признание оценки страхового риска правом страховщика не исключает, а скорее, предполагает закрепление в законодательстве единых критериев оценки степени риска.

В проекте Федерального закона «Об экологическом страховании» должна получить закрепление модель оценки экологического страхового риска, включающая нормативные критерии оценки приемлемого риска (территориальные границы зоны риска, степень изменения состояния экологической система под воздействием фактора риска, размер предполагаемых затрат на восстановление окружающей среды, а также специальные критерии, отражающие особенности отдельных видов риска), и допустимые способы такой оценки, а именно, количественный расчет возможных физических, экономических и социальных потерь за определенный период времени, разработка моделей осуществления мероприятий по предупреждению природных чрезвычайных ситуаций, включая вариант отказа от этих мероприятий, в целях выявления причины аварии, комплексное сочетание экономического, медико-биологического и прочих видов анализов риска с учетом вида риска, выявление дифференцированных и интегральных характеристик удельного экономического и индивидуального риска потерь.

8. Повышенный характер ядерной опасности требует проведения детального разграничения ответственности государства и эксплуатирующей организации. Установление общего положения о лимите ответственности эксплуатирующей организации не решает проблемы, поскольку открытым остается вопрос о критериях оценки вреда, который подлежит возмещению посредством страхования ядерного риска.

Установление абсолютной ответственности эксплуатирующей организации за ядерный ущерб не вполне согласуется с принципами правового регулирования ядерной безопасности. Значительная роль в регулировании данных отношений отводится государственным органам, в обязанности которых входит не только прогнозирование опасности, но и предотвращение вреда.

Гарантия вмешательства государства для удовлетворения исков, превышающих финансовые возможности эксплуатирующей организации, является одним из международно-правовых принципов гражданско-правовой ответственности в ядерной энергетике, установленной Пражской конвенцией 1960 г. об ответственности перед третьей стороной в области ядерной энергетики и Брюссельской конвенцией от 31 января 1963 г.

Значительные масштабы возможного вреда здоровью граждан и окружающей среде диктуют необходимость раздельного страхования ответственности за причинение ядерного ущерба и государственное страхование жизни и здоровья граждан, проживающих на территории, подверженной воздействию радиации.

9. Отсутствие правовой регламентации процессуальных форм доступа граждан к экологической информации препятствует эффективному применению норм о возмещении экологического вреда. Представляется, что перечень способов информирования населения о состоянии окружающей среды должен быть дифференцирован в зависимости от вида информации (оперативная или экстренная) и прямо закреплен в федеральном законодательстве, а также законодательстве субъектов Российской Федерации.

10. В целях реализации компенсационной функции гражданско-правовой ответственности за экологический вред необходимо более широкое применение презумпций как юридических предпосылок гражданско-правовой ответственности.

Применение презумпций в экологических отношениях обусловлено неполной изученностью природных процессов и потенциальных последствий хозяйственной деятельности человека для окружающей среды, отсутствием объективной возможности осуществления непрерывного контроля за деятельностью хозяйствующего субъекта. На основе презумпций достигается решение задачи эффективного распределения бремени доказывания при разрешении споров о возмещении экологического вреда посредством освобождения потерпевшего от обязанности доказывания фактов, которые могут быть установлены на основе предположения.

В соответствии с принципом презумпции потенциальной экологической опасности проектируемой хозяйственной деятельности учет вредных последствий хозяйственной деятельности является обязанностью не только природопользователя, но и государственных органов, осуществляющих управление и контроль в данной сфере природопользования. Это означает, что степень вины государственных органов и природопользователя в случае причинения экологического вреда презюмируется равной до тех пор, пока не будет доказано иное.

11. Направлениями оптимизации нормативно-правового регулирования гражданско-правовой ответственности за причинение экологического вреда следует считать: усиление роли специального законодательства в регулировании указанных отношений, обеспечение согласованности федеральных нормативных актов и нормативных актов субъектов Российской Федерации; систематизация норм, регулирующих гражданско-правовую ответственность за причинение экологического вреда.

В экологических отношениях предотвращение вреда окружающей среде признано одним из основных принципов охраны окружающей среды, что требует разработки механизма реализации данного требования при формировании всех основных институтов экологического права и, в первую очередь, при регулировании отношений по возмещению экологического вреда.

Представляется целесообразным для обеспечения превентивной функции имущественной ответственности использовать зарубежный опыт регулирования имущественной ответственности хозяйственных организаций, который характеризуется выделением специфического вида обязанностей природопользователя, а именно обязанности предотвращения вреда.

Отмечая важность учета превентивной функции правового регулирования возмещения экологического вреда, следует признать, что реализация подобной функции выходит за пределы института гражданско-правовой ответственности и требует комплексного правового регулирования данных отношений, основанного на признании и применении различных правовых средств обеспечения возмещения вреда природной среде.

Эмпирическую базу исследования образуют данные о практической деятельности федеральных и региональных органов государственной власти в области охраны окружающей среды на территории Ростовской области, данные статистической отчетности за период с 2000 г. по 2007 г., а также судебная практика по рассматриваемым арбитражными судами спорам на территории Северо-Кавказского округа и в других регионах Российской Федерации.

Теоретическое значение исследования обусловлено задачей выработки единой, четко выраженной методологии решения проблемы возмещения экологического вреда, которая учитывала бы не только закономерности развития и функционирования природной системы, но и экономические, политические и социальные аспекты охраны окружающей среды. Решение данной задачи предполагает определение правовых признаков экологического вреда, отражающих его экономическую и социальную сущность.

Формулирование специальных принципов возмещения экологического вреда составляет основу для построения целостной правовой модели возмещения экологического вреда, согласующейся с другими компенсационными механизмами, предусмотренными экологическим законодательством.

Практическая значимость. Результаты работы могут быть использованы в судебной практике, правотворческом процессе, применении нормативных правовых актов государственными и муниципальными органами, в преподавании общих и специальных юридических дисциплин. Предложенные в работе критерии оценки экологического вреда и экологического риска могут быть использованы при разработке государственными органами методик выявления и оценки экологического вреда и анализа экологического риска. Данные методики являются ключевым звеном модели гражданско-правовой ответственности за причинение экологического вреда, поскольку выступают в качестве правовой гарантии реализации субъективного права на возмещение вреда окружающей среде.

Практическое значение исследования проблем экологического страхования состоит в выработке единой модели правового обеспечения реального возмещения экологического вреда, при котором обеспечивается баланс между экологическими интересами человека и общества и экономическими потребностями хозяйствующих субъектов. Сформулированные в работе принципы гражданско-правовой ответственности за причинение экологического вреда направлены на совершенствование правоприменительной практики по данной категории споров.

Выводы и предложения, содержащиеся в работе, могут быть использованы для целей совершенствования учебно-методического обеспечения курсов «Экологическое право» и «Земельное право».

Апробация и внедрение результатов исследования. Рекомендации и выводы, содержащиеся в диссертации, использованы при разработке предложений по совершенствованию законодательства Ростовской области в сфере охраны окружающей среды, участия в разрешении правовых споров по вопросам охраны окружающей среды, выступления на всероссийских и международных конференциях. Они внесены в рамках экспертного заключения по проекту «Оптимизация использования экономических инструментов экологической политики в Ростовской области», проводимому Организацией экономического сотрудничества и развития (ПДООС в Центральной и Восточной Европе) на консультативном семинаре в г. Ростове-на-Дону 12 марта 2002 г.

Предложения по совершенствованию законодательства Ростовской области вносились диссертантом в качестве члена Комиссии по правам человека при Администрации г. Ростова-на-Дону. По предложению диссертанта на рассмотрение областного законодательного собрания внесен проект закона Ростовской области «Об информационном обеспечении охраны окружающей среды на территории Ростовской области». Выводы диссертанта использованы при разработке Закона Ростовской области «О регулировании земельных отношений в Ростовской области» от 22 июля 2003г.

Выводы, содержащиеся в работе, докладывались в выступлениях на всероссийских, региональных и международных конференциях: Международной научно-практической конференции «Применение норм гражданского законодательства в условиях развития рыночных отношений». К 10-летию принятия Гражданского Кодекса РФ) (г.Саратов, Саратовская государственной академии права. 2004г.); Общероссийская научно-практическая конференция «Правовые проблемы экономической, административной и судебной реформы в России» (г.Москва, РАЮК, юридический факультет МГУ. 20-21 декабря 2004г.); VIМеждународная научно-практическая конференция «Современное законотворчество: теория и практика (к 100-летию Государственной Думы России) г.Москва, МГУ, 22-23 декабря 2005г.); Общероссийской научно-практической конференции «Правовые реформы в России: теория и практика осуществления» (г.Ростов-на-Дону. Северо-Кавказская Академия Государственной Службы . 2004г.); «Проблемы эффективности публичной власти в Российской Федерации» ( Научно-практическая конференция. 2002г. г. г.Ростов-на-Дону. Ростовский государственный университет); Общероссийская конференция «Правовые вопросы защиты прав человека». г.Ростов-на-Дону. Институт права и управления при РГУ. 2006г.

Методология исследования данной темы использована автором при выполнении гранта, учрежденного Организацией экономического сотрудничества и развития стран Восточной и Западной Европы, посвященного проблеме оптимизации экономических инструментов обеспечения охраны окружающей среды на территории Ростовской области (март 2002г.) и подготовке проекта Закона Ростовской области «Об информационном обеспечении охраны окружающей среды в Ростовской области» (2006г.).

Материалы исследования использовались автором в Ростовском государственном университете и других вузах в преподавании курса экологическое право и специальных курсов.

СОДЕРЖАНИЕ РАБОТЫ

Диссертация состоит из введения, трех глав, заключения и библиографии.

Во введении раскрывается актуальность темы исследования, определяется объект и предмет исследования, его цели и задачи, указывается теоретическая и методологическая база изучения, освещаются научная новизна и практическая значимость, выводы и положения, выносимые на защиту.

Глава 1 «Возмещение экологического вреда - комплексный правовой институт» посвящена общей характеристике данного института, определению целей и задач правового регулирования данных отношений, выявлению правовой природы отношений по поводу возмещения экологического вреда.

С учетом задач, решаемых в процессе организации охраны окружающей среды, совершенствование правового механизма возмещения экологического вреда предполагает выработку правовых способов максимально полной и объективной экономической оценки ущерба, вызванного загрязнением окружающей среды, а также установление правовых форм возмещения экологического вреда, позволяющих «вписаться» в существующую систему рыночных отношений.

Проблема применения правовых норм о возмещении экологического вреда связана с тем, что наука и практика, как правило, бессильны в определении реального ущерба, наступающего при негативном воздействии на состояние окружающей среды. Данное обстоятельство явилось предпосылкой введения условных методов оценки экологического вреда, основанных на применении такс и методик исчисления ущерба. Однако отсутствие методического единства по вопросу об оценке ущерба, вызванного негативным воздействием на окружающую среду, приводит к серьезным недостаткам в правовом регулировании. В методиках и исследованиях структура ущерба нередко представляет собой конгломерат случайных, лежащих на поверхности факторов без анализа глубинных, определяющих процессов. Недостатком действующего механизма возмещения экологического вреда следует также считать отсутствие учета существенных различий экономического и правового понятия экологического вреда.

Экологический вред как экономическая категория представляет собой выраженные в денежной форме фактические и возможные потери народного хозяйства, обусловленные ухудшением экологической ситуации в результате антропогенной деятельности. Экологический предотвращенный ущерб отражает потери экономики и общества, связанные с осуществлением превентивных природоохранных мероприятий. Оценки предотвращенного экономического и социального ущерба позволяют определить объем финансирования работ природоохранной направленности. Рассматриваемый вид ущерба включает дополнительные затраты на ремонт и восстановление основных фондов в связи с сокращением сроков их службы в условиях агрессивной среды, дополнительные затраты на очистку воздуха и воды, используемых в технологических процессах, дополнительные затраты в связи с потерями ресурсов и продукции в результате изменения урожайности в сельском хозяйстве и продуктивности лесных угодий, дополнительные затраты на оплату больничных листов, связанные с заболеваемостью работников производства и другие виды локального ущербы.

Экономические потери возникают у собственника природных ресурсов не только тогда, когда возник реальный вред (деградация экологических систем, истощение природных ресурсов), но и тогда, когда негативное воздействие на окружающую среду связано с опасностью возникновения реального вреда. В последнем случае ущерб находит выражение в виде затрат на предотвращение реального ущерба. Ущерб как экономическая категория основывается на целостной оценке реального и вероятного ущерба окружающей среде.

Ущерб как правовая категория понимается как уничтожение или повреждение наличного имущества, потере прибыли, расходах, призванных обеспечить наиболее полное восстановление материальных и личных нематериальных благ потерпевшего, которым причинен вред. Экологический ущерб следует рассматривать с учетом экономического содержания данной категории. Экологический ущерб является имущественной формой выражения экологического вреда, который следует рассматривать как совокупность экологически неблагоприятных последствий хозяйственной деятельности, связанной с воздействием на окружающую среду, включающих в себя не только негативное изменение качества окружающей среды, выявленное на момент совершения правонарушения (вред окружающей среде), но и возможность ухудшения качества окружающей среды вследствие осуществления негативного воздействия на окружающую среду (вероятного экологического вреда). Вред окружающей среде может быть определен как вызванное нарушением экологического законодательства неблагоприятное изменение состояния окружающей природной среды, повлекшее за собой деградацию либо разрушение естественных экологических систем, истощение природных ресурсов.

Компенсация вероятного вреда в рамках гражданского права невозможна, поскольку такой подход противоречит основным принципам гражданско-правовой ответственности. Однако в экологических отношениях механизм возмещения экологического вреда должен быть в большей мере ориентирован на предотвращение реального ухудшения качества окружающей среды.

В целях правового обеспечения возмещения такого вреда необходима его дифференциация, что позволит распределить бремя ответственности между различными субъектами (государством и природопользователями). Для решения данной задачи правовое понятие «экологического вреда» должно в максимальной степени соответствовать его экономическому содержанию. С учетом характера негативных последствий и формы проявления экологический вред следует разделять на противоправный и правомерный. Такой подход является предпосылкой комплексного правового регулирования возмещения экологического вреда с позиций сочетания административно-правовых и гражданско-правовых форм возмещения такого вреда.

Возмещение экологического вреда следует рассматривать как комплексный правовой институт, который включает в себя нормы различной отраслевой принадлежности, а именно, нормы гражданского, финансового и экологического права, регулирующие отношения по поводу восстановления нарушенных экологических прав человека, государства или муниципальных образований за счет имущественной сферы причинителя вреда либо третьих лиц, указанных в законе.

Возмещение вреда составляет основную цель применения названных мер. Основным элементом содержания правоотношений ответственности, страхования и платежей является интерес, потребность восстановления нарушенного права. Названные правоотношения следует рассматривать как условия движения, формы реализации законного интереса в возмещении вреда. Выделение интереса в возмещении вреда в качестве основного элемента правоотношений ответственности за причинение вреда и платы за негативное воздействие позволяет рассматривать названные правовые меры как формы реализации интереса в возмещении экологического вреда.

Действующий механизм платности загрязнения окружающей среды составляет основу частичной компенсации ущерба, вызванного негативным воздействием на окружающую среду, поскольку, во-первых, размер платы не соответствует размеру реального вреда, во-вторых, целевой режим использования платежей не обеспечен должным образом мерами государственного контроля и принуждения.

Базовое значение для разграничения платежей и гражданско-правовой ответственности за причинение экологического вреда имеет правовая категория «экологический вред». В литературе предлагается дифференцировать категорию «экологический вред» для целей разграничения правовых последствий его причинения на правомерный и противоправный. Гражданское законодательство предусматривает возмещение вреда, причиненного правомерными действиями, но только в случаях, прямо предусмотренных законом (п.2 ст.1064 ГК РФ). Не вызывает сомнений, что правомерное причинение встречается в экологических отношениях достаточно часто. Однако возмещение такого вреда прямо в экологическом законодательстве не предусматривается.

В литературе принято рассматривать в качестве мер возмещения правомерного экологического вреда платежи за негативное воздействие на окружающую среду. Однако в действующем законодательстве данный подход не нашел последовательного отражения. В целях выработки эффективного механизма предотвращения экологического вреда представляется целесообразным определять «экологический вред» как любое ухудшение качества окружающей среды, вызванное негативным воздействием на неё хозяйственной и иной деятельности человека. Такой подход создает методологическую основу для разграничения экологического вреда на предотвращенный (правомерный) и реальный (противоправный) вред, что, в свою очередь, обеспечивает комплексное правовое регулирование отношений по возмещению экологического вреда.

Формулируя понятие экологического вреда, представляется необходимым исходить из признания вредоносного характера любого негативного воздействия на окружающую среду. При этом негативное воздействие, которое осуществляется с соблюдением установленных экологических требований, должно признаваться вредоносным в силу того, что содержит в себе угрозу причинения реального вреда и влечет необходимость осуществления мер по предупреждению реального экологического вреда. Затраты, производимые в целях предупреждения экологического вреда, должны являться критерием оценки предотвращенного ущерба, который подлежит возмещению в порядке платежей за негативное воздействие на окружающую среду.

Реальный экологический вред возмещается в порядке гражданско-правовой ответственности, которая в экологических отношениях основывается на сочетании общих принципов гражданско-правовой ответственности и специальных принципов возмещения экологического вреда.

Специальное регулирование ответственности в отдельных сферах отношений основывается на выявлении специфических черт такой ответственности.

Особенность гражданско-правовой ответственности за причинение экологического вреда состоит в наличии публично-правовых начал в регулировании гражданско-правовой ответственности за причинение экологического вреда, что проявляется в выявлении публичных форм экологического вреда и установлении специальных способов определения размера такого вреда (такс и методик исчисления размера вреда).

В диссертации освещаются основные подходы к определению правовой природы ответственности, основанной на применении такс и методик. На основе анализа существующих теоретических позиций по данному вопросу автор приходит к выводу о компенсационной природе рассматриваемой ответственности. Являясь специальной разновидностью гражданско-правовой ответственности, ответственность, основанная на применении такс и методик, регулируется на основе специальных норм права, которые имеют прямое действие.