Возмещение экологического вреда в российском праве

Необходимость применения такс и методик для оценки публичного экологического вреда не подвергается сомнению. Однако вопрос о критериях оценки такого вреда, которые должны быть положены в основу такс и методик, остается открытым. В литературе было высказано мнение о необходимости использования экономической оценки природных объектов в качестве основы оценки экологического вреда. В современных экономических условиях применение данной теории становится актуальным в связи с вовлечением природных объектов в сферу гражданского оборота.

Экономическая оценка природных объектов не должна ограничиваться их стоимостной оценкой. Во всем мире признана необходимость учитывать в экономической оценке так называемые невесомые полезности, или внехозяйственные функции, природных объектов, а именно, биологические (польза, приносимая тишиной, чистым воздухом, разрядкой физического напряжения), эстетические (духовное наслаждение, доставляемое красивым пейзажем) и научные (данные для научных исследований).

Кроме того, затраты труда на воспроизводство природного объекта не всегда ведут к увеличению готового продукта, а эффект от использования природных ресурсов не всегда выражается в определенном количестве потребительных стоимостей. Так, атмосферный воздух относится к объектам природы, не приносящим дифференциальной ренты. Не подлежат экономической оценке также уникальные природные объекты, поскольку значимость таких объектов не может быть выражена при помощи стоимостных показателей.

Таким образом, экономическая оценка природных объектов может быть использована для оценки экологического вреда, за исключением случаев, когда природный объект исключен из гражданского оборота, имеет уникальный характер либо относится к объектам, не приносящим дифференциальной ренты.

В тех случаях, когда невозможна экономическая оценка природного объекта, должен применяться метод оценки затрат на восстановление природного объекта. Данный метод отражен в действующем экологическом законодательстве. Признавая компенсационную природу такс ущерба, нельзя не отметить, что применение действующих такс и методик не всегда обеспечивает реализацию принципа полного возмещения вреда, в особенности при применении крупного экологического вреда, например, вызванного аварийными выбросами радиоактивных веществ и другими видами вредных воздействий. Стоимость работ по восстановлению нарушенного состояния окружающей среды может значительно превышать размер взыскания, исчисленного по таксам и методикам.

Учитывая отмеченное выше положительное значение данного способа оценки, следует признать, что возможность применения таких методик должна быть гарантирована государством. В связи с этим принятие соответствующих методик должно рассматриваться не как полномочие, а как обязанность государственных органов.

Обязанности государственных органов по разработке таких методик должны распределяться с учетом территориальных границ предполагаемого распространения вреда окружающей среде. Методики оценки ущерба, имеющего межрегиональное и трансграничное распространение, должны разрабатываться государственными органами исполнительной власти федерального уровня. Оценка ущерба, проявляющегося в масштабах отдельного региона, должна осуществляться в соответствии с методиками, утвержденными органами исполнительной власти субъекта РФ.

Применение нормативного метода оценки должно осуществляться в диспозитивном порядке. Использование нормативного метода как альтернативного способа оценки убытков, вызванных загрязнением окружающей среды, предполагает выработку единых правовых критериев такой оценки, которые должны быть закреплены на уровне федерального законодательства и должна найти отражение в методиках оценки вреда, утверждаемых органами исполнительной власти.

Такие изменения в законодательстве позволят, во-первых, обеспечить должное единообразие в исчислении размера убытков, во-вторых, позволят отграничить убытки, исчисляемые на основании методик от иных убытков, возмещение которых предусмотрено гражданским законодательством.

В главе 2 «Особенности возникновения и реализации гражданско-правовой ответственности за причинение экологического вреда» исследуются предпосылки и основание гражданско-правовой ответственности за причинение экологического вреда. В данной главе основное внимание уделено анализу структурных элементов гражданско-правового деликта как основания гражданско-правовой ответственности за причинение экологического вреда. На основе исследования специфических особенностей основания гражданско-правовой ответственности в данной области автор формулирует специальные принципы данной ответственности в экологических отношениях.

Для целей всестороннего исследования содержания правоотношения гражданско-правовой ответственности за причинение экологического вреда, выявления его социально-правовой направленности, данное правоотношение рассматривается в работе с точки зрения его возникновения, движения и реализации.

Предпосылками указанного правоотношения являются нормы права, предусматривающие особые правила гражданско-правовой ответственности за причинение экологического вреда, и правосубъектность участников правоотношения. В рамках данного исследования анализируются специфические характеристики правосубъектности в экологическом праве, поскольку общие вопросы гражданской правосубъектности относятся к предмету гражданско-правовой науки. Особенностью экологической правосубъектности является наличие в ее структуре субъективных экологических прав и законных экологических интересов, которые представлены в работе как предпосылки гражданско-правовой ответственности за причинение экологического вреда.

Возмещение экологического вреда исследуется с позиций защиты публичных и частных экологических интересов. Публичный экологический интерес - это отношение общества к вопросам охраны окружающей природной среды, являющейся средой жизнедеятельности настоящего и будущих поколений. Публичный экологический интерес непосредственно направлен на обеспечение благоприятной окружающей среды.

Частный экологический интерес может быть обусловлен имущественным правом на природный объект (право собственности или иное вещное право) либо представлять собой неимущественный интерес, связанный с имущественными интересами. Это интерес, который в качестве своей объективной основы имеет неимущественные потребности человека в создании благоприятной окружающей среды. Данный интерес совпадает по содержанию с публичным интересом всего общества. Он получает свое опосредование в субъективном праве лица на благоприятную окружающую среду. Это право, в свою очередь, существует в абсолютном правоотношении, где ему корреспондирует обязанность всех третьих лиц, подчиняющихся данной системе правопорядка, воздерживаться от действий, нарушающих это право. В случае нарушения указанного права и соответствующего частного интереса у их обладателя возникают иные интересы, имущественные по содержанию. Так, для восстановления права на окружающую среду могут потребоваться материальные затраты, которые в силу различных оснований (в силу обязанности собственника обеспечить должное содержание природного объекта или других оснований) должен понести потерпевший на восстановление природного объекта. Его интерес состоит в возложении указанных затрат на причинителя вреда. Но это уже будет частный экологический интерес иного рода - имущественный.

Частные интересы - это интересы, носителями которых являются субъекты, обладающие гражданской, трудовой, семейно-правовой, процессуальной правоспособностью. Однако частные экологические интересы входят в структуру только лишь гражданской правоспособности, поскольку частный экологический интерес имеет имущественную форму выражения и состоит в имущественном обеспечении деятельности, связанной с охраной окружающей среды. Поэтому носителем частного экологического интереса является лицо, обладающее гражданской правоспособностью.

Говоря о пределах осуществления частного экологического интереса, необходимо обратиться к вопросу об общих пределах реализации субъективных прав и законных интересов. В литературе предлагаются различные трактовки категории пределов осуществления гражданских прав и границах охраняемых законом частных интересов.

На основе представлений об общих пределах защищаемого законного интереса можно выделить границы защищаемого экологического интереса, которые выражаются:

1) в установлении юридической формы реализации экологического интереса.

Право собственности, право природопользования и юридическая ответственность - это формы опосредования частного экологического интереса имущественным правом. Однако интерес может реализоваться и вне имущественного права. В каких формах реализуется такой интерес? Если интерес не выражен в каком-либо имущественном праве, это не означает отсутствия опосредования его субъективным правом, поскольку интерес не может быть реализован вне права на защиту. Право на защиту экологического интереса следует рассматривать в качестве правовой формы реализации частного экологического интереса наряду с имущественными правами;

2) в установлении правовых форм использования общественного мнения в целях защиты публичных экологических интересов государства, регионов и муниципальных образований;

3) в выявлении публичного экологического интереса, выраженного в обязанностях субъекта права в области охраны природной среды;

4) в установлении допустимого способа осуществления экологического интереса, закрепляемого путем определения целей и разрешенных видов пользования природным объектом.

В действующем законодательстве (п.1 ст. 9 Конституции РФ, ст. 1065 ГК РФ) нашел отражение принцип приоритета публичных интересов над частными интересами в сфере охраны окружающей среды. Однако вопрос о преодолении противоречия различных видов публичных интересов в законодательстве не решен.

Необходимость законодательного урегулирования данного вопроса не вызывает сомнений. Предстоит решить вопрос о способах законодательного разграничения данных интересов. Представляется бессмысленным деление общественного интереса на общенародный, региональный и местный. Публичные экологические интересы не только не разделяются границами публичных образований, но выходят далеко за пределы территориальных границ государства. Публичный интерес неделим, в то время как частные интересы, в том числе носителем которых является публичное образование, вполне поддаются классификации. Основу такой классификации составляет имущественный интерес в разрешении тех или иных экологических вопросов, объективную основу которого составляет, в свою очередь, определенное имущественное право. Так, собственник природного объекта несет обязанность надлежащего содержания принадлежащего ему имущества, если иное не предусмотрено законом или договором (ст. 210 ГК РФ). Законом или договором данная обязанность в отношении природного объекта может быть возложена на любого иного природопользователя, не являющегося собственником природного объекта.

Обеспечение согласованности правовых норм, регулирующих различные группы экологических отношений, является основным направлением развития законодательства в данной области. Основу объединения норм в рамках экологического права составляет объективная взаимозависимость экологических отношений. Исследование нормативно-правовых основ возмещения экологического вреда в рамках данной работы проводится с позиций разрешения внутренних противоречий экологического законодательства по данному вопросу.

Одно из противоречий действующего законодательства проявляется в установлении широкого круга субъектов, наделенных правом заявления исковых требований о возмещении экологического вреда. В соответствии с Закона «Об охране окружающей среды» право предъявлять в суд иски о возмещении вреда окружающей среде представлено гражданам в соответствии (ст. 11), некоммерческим организациям (ст. 12), органам государственной власти РФ (ст. 5) и органам государственной власти субъектов РФ (ст. 6). Право публичных образований на предъявление исков о возмещении вреда, причиненного окружающей среде в процессе природопользования, закреплено также природоресурсным законодательством.

Одним из недостатков законодательства является отсутствие норм, обеспечивающих целевой режим использования средств, полученных в порядке возмещения экологического вреда. Публичная ценность природных объектов диктует необходимость обеспечения реального восстановления природного объекта, что требует установления императивного правила о соблюдении целевого режима использования средств, полученных в порядке возмещения экологического вреда.

Преодоление указанных противоречий требует обеспечения единства, системного построения и согласованности нормативного регулирования возмещения экологического вреда. Такое единство может быть обеспечено путем закрепления в Федеральном законе «Об охране окружающей среды» основных принципов возмещения экологического вреда.

Закрепление общих основ регулирования указанных отношений не исключает дифференциации правового регулирования, свойственной экологическому праву. В структуре экологического права принято выделять следующие группы норм: природоохранные нормы, природоресурсные нормы и экологизированные нормы других отраслей права Боголюбов С.А. Современные проблемы Экологического кодекса// Экологическое право. 2005. №6. С. 9.. Такая дифференциация характерна и для регулирования возмещения экологического вреда. В отраслевом природоресурсном законодательстве устанавливаются специальные правила применения мер возмещения экологического вреда с учетом специфики регулируемых отношений. Необходимость такой дифференциации в науке экологического права не вызывает возражений.

Однако вопрос о целесообразноти определенной интеграции эколого-правовых норм порождает достаточно острые научные споры. С особой остротой данная проблема стала обсуждаться в связи с разработкой Экологического кодекса России. Как отмечает А.К. Голиченков, Экологический кодекс мыслится как кодекс в самом прямом смысле этого слова - как свод природоохранных и природоресурсных законов. Дальнейшее развитие экологического законодательства должно быть связано с отходом от отраслевого регулирования экологических отношений (по отдельным природным объектам), и разработкой Экологического кодекса Российской Федерации как акта межотраслевой кодификации Голиченков А.К. В поисках методологии экологического права// Экологическое право. 2004. №6. С. 11..

Поддерживая точку зрения о необходимости указанной кодификации, полагаем необходимым выявление пределов такой кодификации по вопросам возмещения экологического вреда. Так, представляется недопустимым установление единых правил оценки экологического вреда применительно к различным сферам природопользования, что не исключает возможности и целесообразности установления в кодифицированном акте экологического законодательства основных принципов возмещения экологического вреда.

В настоящее время основные нормы возмещения экологического вреда отражены в Федеральном законе « Об охране окружающей среды». В данном Законе возмещение экологического вреда регулируется во взаимосвязи с иными элементами охрана окружающей среды, такими, как экологический контроль, экологическое нормирование и другие. Однако в действующей редакции указанный Закон в части регулирования возмещения экологического вреда не соответствует требованиям внутреннего единства системы.

Применительно к отношениям возмещения экологического вреда пределы экологизации должна определяться с учетом целей правового регулирования данных отношений. Социально-ценностная методология построения системы экологического законодательства, как представляется, служит определяющим фактором, влияющим на эффективность действия правового механизма возмещения экологического вреда. Социологический подход в экологическом праве нашел отражение в трудах О.Л. Дубовик и С.Н. Кравченко и развита в работах С.А. Боголюбова, И.А. Игнатьевой и других ученых.

Оценка состояния действующего законодательства в данной области, а также исследование практики его реализации позволили выделить следующие основные направления оптимизации законодательства по данному вопросу.

Первым направлением следует признать систематизацию правовых норм, регулирующих гражданско-правовую ответственность за причинение экологического вреда. Основу такой систематизации составляет общеправовая классификация правовых норм в зависимости от их функционального назначения.

В области охраны окружающей среды разрыв между регулятивной и охранительной функцией права прослеживается наиболее явно. Некоторые запрещающие регулятивные нормы не подкреплены нормами охранительными, а следовательно, их содержание повисает в воздухе; норма оказывается неработающей. В то же время охранительные предписания также в своем действии не всегда в достаточной степени основаны на регулятивных нормах. Исследования показывают, что некоторые нормы, устанавливающие ответственность за экологические правонарушения, не подкреплены регулятивными нормами, дающими алгоритм поведения экологически и, следовательно, социально полезного. Запреты неправильного поведения не всегда подкреплены правилами должного поведения и возможностями их осуществления См.: Дубовик О.Л. Механизм действия права в охране окружающей среды. М.: Наука, 1984 г. С.63..

Данная проблема, выявленная в середине 80-х годов XX в., сохраняет свою актуальность и в настоящее время. Реализация регулятивной функции экологического права должна найти выражение в конкретизации содержания экологических прав граждан и иных субъектов права и детальной регламентации обязанностей государственных органов, связанных с административным воздействием на поведение участников экологических правоотношений. При таком подходе выявляется полнота и приемлемость норм об ответственности за причинение экологического вреда.

Вторым направлением оптимизации механизма гражданско-правовой ответственности за причинение экологического вреда должно явиться обеспечение согласованности федеральных нормативных актов и нормативных актов субъектов Российской Федерации, а также согласованности законов и подзаконных актов. Современное состояние регионального экологического законодательства характеризуется либо дублированием федеральных законов, либо низким качеством с точки зрения юридической техники.

Действующее российское законодательство предполагает ответственность органов государственной власти субъектов Российской Федерации только в случае принятия нормативных правовых актов, противоречащих Конституции РФ, федеральным конституционным законам м федеральным законам и повлекших за собой массовые и грубые нарушения прав и свобод человека и гражданина, угрозу единству и территориальной целостности Российской Федерации, национальной безопасности Российской Федерации, единству правового и экономического пространства Российской Федерации.

Не вызывает сомнений необходимость обеспечения мерами ответственности обязанности принятия региональными законодателями нормативных правовых актов об охране окружающей среды, использовании природных ресурсов, необходимых для реализации экологических интересов населения, соблюдения экологических прав граждан.

Обязанность государства обеспечивать достаточное правовое регулирование экологических отношений признается в практике Европейского суда по правам человека, который рассматривает отсутствие достаточного правового регулирования в качестве основания для возложения ответственности за причиненный вред на государственные органы.

Регулирование гражданско-правовой ответственности за причинение экологического вреда охватывает широкий круг вопросов, которые требуют разрешения на федеральном и региональном уровне. К числу важных вопросов субъектов Российской Федерации следует отнести информационное обеспечение охраны окружающей среды, формирование институтов экологического аудита и экологического страхования, возрождение системы региональных экологических фондов. Решение названных проблем на региональном уровне, как представляется, должно осуществляться в рамках комплексного подхода к обеспечению права на возмещение экологического вреда. В связи с этим названный перечень вопросов регионального значения следует дополнить, включив в него следующие вопросы:

- разработка методик оценки ущерба, вызванного экологическими правонарушениями;

- утверждение критериев оценки экологического риска применительно к конкретным видам экологически значимой деятельности, осуществляемой на территории субъекта РФ;

- установление процессуальных требований, предъявляемых к деятельности по оценке экологического риска.

Включение данных проблем в круг вопросов регионального значения обусловлено региональной спецификой этих отношений, что подтверждается «опережающим» развитием регионального правотворчества при регулировании подобных отношений. Учитывая региональный характер таких проблем, представляется необходимым принятие региональных нормативных актов по названному кругу вопросов, что позволит создать организационные и правовые предпосылки реализации права на возмещение экологического вреда.

Правовое регулирование ответственности за причинение экологического вреда включает принятие подзаконных актов ведомственного и межведомственного характера. Ведомственные акты представлены инструктивно-методическими указаниями о применении такс и методик при оценке экологического ущерба. Разработка методик оценки экологического ущерба основана на применении метода приближенных оценок. Такие оценки необходимы в случаях, когда факт причинения вреда доказан, но невозможно подтвердить размер убытков. Например, на основе прямых доказательств нельзя точно определить размер убытков, вызванных порчей земель. В таких случаях необходимо применение условных методов оценки.

Учитывая значение методик в качестве важнейшей гарантии соблюдения прав граждан и государства на предъявление требований о возмещении экологического вреда, в законодательстве Российской Федерации и субъектов Федерации следует установить обязанность государственных органов обеспечить разработку методик оценки различных видов экологического вреда.

Третьим направлением оптимизации нормативно-правового регулирования гражданско-правовой ответственности за причинение экологического вреда является усиление роли специального законодательства в регулировании указанных отношений.

Закрепление в экологическом законодательстве правовых норм, подробно регламентирующих гражданско-правовую ответственность за причинение экологического вреда, предполагает четкое определение границ проблемы охраны окружающей среды как особого вида целенаправленной деятельности человека, представляющей собой часть взаимодействия природы и общества. Данный вопрос глубоко исследован в трудах С.А. Боголюбова, М.М. Бринчука, А.К. Голиченкова, О.Л. Дубовик, Ю.Г. Жарикова О.С. Колбасова, О.И. Крассова, В.Л. Мунтян, В.В. Петрова, Г.Н. Полянской, Ю.С. Шемшученко.

Специфический характер объекта правовой охраны, особенности содержания природоохранных отношений, специфические цели правового регулирования указанных отношений диктуют необходимость развития охранительных норм, прежде всего норм о возмещении экологического вреда, в структуре специального законодательства. Отраслевая специализация норм о возмещении экологического вреда позволит обеспечить наиболее полное соответствие охранительных норм экологического права состоянию регулятивного воздействия, и в конечном итоге, гармонизацию механизма правового регулирования охраны окружающей среды.

В главе исследованы юридико-фактические условия возникновения гражданско-правовой ответственности за причинение экологического вреда.

В силу комплексной природы экологических отношений противоправность деяния включает, в первую очередь, характеристику публично-правового нарушения, послужившего причиной нарушения субъективного права. Публично-правовой режим отношений, связанных с негативным воздействием на окружающую среду при осуществлении хозяйственной деятельности проявляется в установлении правила, в соответствии с которым допускается вредное воздействие на окружающую среду в пределах установленных нормативов и лимитов при наличии специального разрешения на данный вид негативного воздействия. Признание такого причинения вреда правомерным, однако, не исключает применение мер гражданско-правовой ответственности, что является отступлением от общего правила о противоправности деяния как обязательном условии наступления гражданско-правовой ответственности. Данное отступление обусловлено целью защиты общественных интересов в сочетании с защитой частных прав в сфере природопользования.

В экологическом законодательстве прямо не закрепляется перечень случаев, когда причинение экологического вреда считается правомерным. Между тем, данный вопрос требует своего разрешения. Так, неясны основания возмещения экологического вреда при аварийном загрязнении окружающей среды. Следует ли квалифицировать такое деяния как противоправное причинение вреда, если причинителем приняты все необходимые меры для предотвращения такого вреда? Думается, что ответ должен быть отрицательным.

В правовой литературе спорным является вопрос о том, подлежит ли доказыванию противоправность причинения вреда. Как представляется, противоправность деяния подлежит доказыванию, поскольку в законодательстве выделены случаи правомерного причинения вреда. Обязанность доказывания противоправности обусловлена наличием публичного элемента в структуре противоправности деяния, связанного с причинением экологического вреда. Поскольку деятельность участников экологических отношений включена в сферу государственного регулирования, нарушение субъективных прав непосредственно связано с нарушением публичного режима данных отношений.

Действующее экологическое законодательство не исключает возможности возложения ответственности за причинение экологического вреда на публичное образование. Эффективность механизма возмещения государством экологического вреда во многом определяется уровнем регламентации процедурных обязанностей государственных органов, касающихся принятия экологически значимых решений.

Применение оценочных критериев обоснованности экологически значимых решений свидетельствует о том, что полномочия государственных органов в области охраны окружающей среды носят в большей мере дискреционный характер. Дискреционная власть означает возможность в рамках, установленных законом, свободного усмотрения при принятии решений.

Наиболее показательным примером применения дискреционных полномочий в данной области является закрепление общих требований к содержанию нормирования вредных воздействий и качества окружающей среды. Согласно ст. 19 Федерального закона «Об охране окружающей среды» нормативы и нормативные документы в области охраны окружающей среды разрабатываются, утверждаются и вводятся в действие на основе современных достижений науки и техники с учетом международных правил и стандартов в области охраны окружающей среды. В соответствии со ст. 21 названного Закона при установлении нормативов качества окружающей среды учитываются природные особенности территорий и акваторий, назначение природных объектов и природно-антропогенных объектов, особо охраняемых территорий, в том числе особо охраняемых природных территорий, а также природных ландшафтов, имеющих особое природоохранное значение.

Формулировка названных требований, включающая применение таких терминов, как «современные достижения науки и техники», «учет особенностей территории и акватории», «назначение природных объектов», предполагает широкое усмотрение государственных органов при принятии решения об утверждении названных нормативов. В российском законодательстве остается нерешенным вопрос о том, может ли причинение государственным органом вреда при осуществлении дискреционных полномочий повлечь обязанность государства по его возмещению.

Представляется, что гарантией реализации механизма ответственности государства за причинение экологического вреда должно стать закрепление в экологическом законодательстве ясно выраженных принципов и целей государственного управления в области охраны окружающей среды, а также критериев оценки правомерности акта власти, принимающего экологически значимые решения.

При выявлении условий гражданско-правовой ответственности за причинение экологического вреда особое значение имеет характеристика субъективных условий названной ответственности. Применение в экологических отношениях правила об ответственности за вред, причиненный источником повышенной опасности, имеет ряд особенностей.

Во-первых, деятельность, которая в соответствии с законодательством отнесена к повышенно опасной деятельности, подлежит специальному регулированию посредством установления требований, направленных на обеспечение безопасности, в том числе по регулированию аварийных ситуаций, утилизации отходов, оценке воздействия на окружающую среду и т.п.

Во-вторых, презумпция экологической опасности планируемой хозяйственной и иной деятельности, закрепленная в ст. 3 Федерального закона «Об охране окружающей среды», означает признание повышенно опасным любого вида деятельности, связанного с воздействием на окружающую среду, если безопасность такой деятельности не будет установлена в порядке, предусмотренном законом.

В тех случаях, когда в нормативных актах содержится прямое указание на определенный объект или деятельность как на источник повышенной опасности, признаки источника повышенной опасности должны презюмироваться судом при рассмотрении споров о возмещении экологического вреда.

Возложение на потерпевшего обязанности доказывания признаков источника повышенной опасности в указанных случаях противоречит смыслу правового регулирования. Отнесение в законодательном порядке соответствующих видов деятельности к источникам повышенной опасности основано на анализе многолетней практики их осуществления, что позволило законодателю выделить опасность в качестве наиболее устойчивой их характеристики.

Признание деятельности источником повышенной опасности основывается на выявлении риска причинения вреда в качестве объективной устойчивой характеристики определенной деятельности. Эта закономерность устанавливается на основе обобщения длительной практики осуществления данной деятельности. Результаты такого обобщения находят отражение в виде законодательного закрепления перечня опасных видов деятельности. Возложение на потерпевшего обязанности самостоятельно проводить такое обобщение представляется бессмысленным.

В сфере природопользования любая деятельность, связанная с негативным воздействием на окружающую среду, рассматривается как потенциально опасная для окружающей среды. Выявление признаков опасности в каждом случае, когда вред вызван негативным воздействием на окружающую среду, является объективным препятствием к применению соответствующих норм на практике, поскольку доказывание данного обстоятельства для потерпевшего является объективно невыполнимой задачей. Такое доказывание предполагает обобщение практики осуществления соответствующего вида деятельности, что следует относить к функциям законотворческой, но не судебной власти.

Представляется целесообразным закрепить в российском законодательстве примерный перечень источников повышенной опасности и общие условия применения объективной ответственности. При установлении таких условий, как видится, следует использовать накопленный в международной практике опыт регулирования ответственности, связанной с причинением крупномасштабного вреда.

В целях выработки методологического подхода к формированию конструкции гражданско-правовой ответственности за причинение экологического вреда автором исследования обосновывается необходимость отражения в законодательстве специальных принципов гражданско-правовой ответственности за причинение экологического вреда.

К таким принципам в работе отнесены: принцип приоритета натуральной формы возмещения экологического вреда, что обусловлено задачей реального восстановления нарушенного природного объекта; принцип презумпции причинения; принцип условной оценки вреда; принцип солидарной гражданско-правовой ответственности государства и природопользователя за причинение вреда жизни и здоровью граждан, а также имущественным правам и интересам граждан и юридических лиц вследствие загрязнения окружающей среды.

В главе 3 «Правовые гарантии реального возмещения экологического вреда» анализируются правовые вопросы обеспечения доступа к экологической информации, правовые презумпции в качестве процессуальных гарантий реализации права на возмещение экологического вреда и экологическое страхование как способ обеспечения реального возмещения экологического вреда.

Целью экологического страхования является защита экологических интересов граждан, имущественных интересов юридических лиц и публичных образований от действия факторов природного и техногенного характера, обладающих свойством экологического риска. Объектом страхования выступает интерес страхователя в восстановлении своего имущественного положения в случае возникновения гражданско-правовой ответственности страхователя за причинение экологического вреда и в случае причинения вреда личности и имуществу страхователя вследствие действия факторов природного и техногенного характера.

Из данного определения следует вывод о том, что экологическое страхование должно включать страхование следующих групп имущественных интересов: во-первых, имущественные интересы Страхователя, связанные с его обязанностью возместить ущерб, нанесенный жизни, здоровью или имуществу третьих лиц или окружающей природной среде в результате аварии, происшедшей на эксплуатируемом Страхователем опасном производственном объекте; во-вторых, имущественные интересы владельца природного объекта и, в-третьих, условия существования страхователя (при личном страховании).

Источниками возникновения экологического вреда могут являться: стихийные природные процессы; правомерная деятельность природопользователя; экологическое правонарушение; техногенные аварии. С учетом вида источников в законодательстве должны быть определены адекватные правовые формы защиты экологических прав и интересов граждан и публичных образований.

В целях развития превентивной деятельности страховщика при экологическом страховании необходимо наличие специальных правовых предпосылок. Такими предпосылками должно стать специальное правовое регулирование порядка создания фонда предупредительных природоохранных мероприятий и установление в экологическом законодательстве обязанности страховщика осуществлять превентивные мероприятия для снижения экологического риска в объеме, согласованном со страхователем.

При добровольном экологическом страховании превентивная функция страхования имеет факультативный характер, поскольку может быть реализована по воле сторон договора. Основные функции экологического страхования должны быть прямо установлены законом и служит основой для закрепления основных обязанностей сторон договора.

С учетом повышенных требований экологической безопасности, установленных законодательством, регулирующим опасные виды деятельности, в законодательстве должны быть установлены единые общеобязательных критериев дифференциации степени риска.

Необходимость выработки нормативных критериев оценки экологического риска предусматривается в настоящее время ведомственными нормативно-правовыми актами (подп. 3 п. 8 Положения о Министерстве РФ по делам гражданской обороны, чрезвычайным ситуациям и ликвидации стихийных бедствий, утвержденного Указом Президента РФ от 11 июля 2004 г. №868) и постановлением Правительства РФ от 6 января 2006 г. «О Федеральной целевой программе «О снижении рисков и смягчении последствий чрезвычайных ситуаций природного и техногенного характера в Российской Федерации до 2010 г.» СЗ РФ. 2006. №6. Ст. 695..

Как указывается в Федеральной целевой программе, необходимый уровень координации действий и концентрации ресурсов при решении задач снижения рисков чрезвычайных ситуаций может быть достигнут только при использовании программно-целевых методов на базе единых методических подходов.

Снижение рисков чрезвычайных ситуаций всех типов и масштабов и их негативных последствий будет обеспечено путем совершенствования нормативных правовых, методических и организационных основ государственного управления в области повышения безопасности населения и защищенности важных объектов от угроз природного и техногенного характера. Установление повышенных требований к осуществлению опасной деятельности составляет основу для дифференциации экологического риска. Ранжирование экологического риска осуществляется в соответствии с методиками, выработанными практикой.

Разработка правового механизма оценки экологического риска должна служить основой введения специальных государственных гарантий для лиц, проживающих в зоне экологического риска. Государственные гарантии защиты экологических прав граждан могут быть выражены в форме государственного страхования граждан на случай экологических рисков либо выплаты компенсаций за проживание в условиях промышленного риска.

На основе исследования вопроса о применении экологического страхования в отдельных сферах хозяйственной деятельности в работе сформулирован вывод о необходимости принятия Закона «О гражданско-правовой ответственности за ядерный ущерб и ядерном страховании». Повышенный характер ядерной опасности требует проведения детального разграничения ответственности государства и эксплуатирующей организации. Установление общего положения о лимите ответственности эксплуатирующей организации не решает проблемы, поскольку открытым остается вопрос о критериях оценки вреда, который подлежит возмещению посредством страхования ядерного риска.

Право на доступ к открытой экологической информации является одной из основных процессуальных гарантий реализации права на возмещение экологического вреда. Между тем ни в процессуальном, ни в экологическом законодательстве процессуальные формы обеспечения такого доступа не предусмотрены.

Реализуя принцип открытости информационной сферы в экологических отношениях, государство призвано обеспечить:

установление процессуальных основ использования экологической информации при разрешении споров о возмещении экологического вреда (признание доказательственной силы различных носителей экологической информации, определение процессуальных форм получения такой информации, введение процессуальных презумпций, определяющих условия распределения обязанностей сторон по доказыванию юридически значимых фактов с использованием экологической информаций;

разработку нормативной правовой базы в области обеспечения доступа к экологической информации;

создание организационных условий для реализации прав граждан, общественных объединений и публичных субъектов на доступ к экологической информации.

Федеральный Закон «Об информации, информационных технологиях и защите информации» не связывает режим открытости информации о состоянии окружающей среды с требованием к форме выражения такой информации, а именно, её документированием. Согласно п. 1 ст. 11 названного Закона, законодательством Российской Федерации или соглашением сторон могут быть установлены требования к документированию информации. Субъекты, представляющие в обязательном порядке документированную информацию в органы государственной власти и организации, не утрачивают своих прав на эти документы и на использование информации, содержащейся в них. Документированная информация, представляемая в обязательном порядке в органы государственной власти и организации юридическими лицами независимо от их организационно-правовой формы и форм собственности, а также гражданами на основании ст. 8 названного Федерального закона, формирует информационные ресурсы, находящиеся в совместном владении государства и субъектов, представляющих эту информацию (ст. 6 указанного Закона).

В действующем законодательстве порядок документирования экологической информации разработан лишь в той части, в которой это касается осуществления государственного экологического контроля. Вне рамок государственного контроля обеспечение доступа к экологической информации отсутствует. Между тем документирование информации является средством индивидуализации любой экологической информации. Документирование информации является также гарантией достоверности информации, поскольку позволяет персонифицировать ответственность ее владельца (собственника) в отношениях по поводу обеспечения доступа и использования данной информации. Представляется, что требование документирования экологической информации должно охватывать все виды экологической информации, что является необходимым условием обеспечения доступа к такой информации.

Развитие института возмещения экологического вреда требует глубокого исследования вопроса о понятии и классификации эколого-правовых презумпций, используемых в качестве предпосылки гражданско-правовой ответственности за причинение экологического вреда.

Анализ действующего законодательства позволил выявить следующие презумпции, составляющие предпосылки имущественной ответственности субъектов экологического права: презумпция причинно-следственной связи между деятельностью государственных, муниципальных органов и экологическим вредом, возникшим на территории соответствующего публичного образования; презумпция общественных экологических интересов; презумпция экологической опасности любой деятельности, связанной с воздействием на окружающею среду.

Причинение экологического вреда может являться следствием деятельности как самого природопользователя, так и государственных органов, осуществляющих санкционирование соответствующей вредоносной деятельности. Действующее законодательство характеризуется отсутствием регламентации ответственности государства за причинение экологического вреда. Ст. Федерального закона «Об охране окружающей среды», хотя и предусматривает в качестве общего принципа охраны окружающей среды ответственность государственных органов за обеспечение благоприятного качества окружающей среды на соответствующих территориях, не получила, однако, должного развития в регулятивных правовых нормах. Поэтому в настоящее время данный принцип можно рассматривать лишь как норму программного характера, не имеющую прямого действия.

Презумпция ответственности государственных органов должна найти закрепление в виде правила, в соответствии с которым государственные органы несут ответственность за экологический вред, возникший на территориях общего пользования, если не установлен непосредственный причинитель вреда.

Предлагаемая в данном исследовании мера по закреплению презумпции ответственности государственных органов за причинение экологического вреда на общедоступных территориях, как представляется, служит для совершенствования форм реализации государственного контроля и иных функции государства в области охраны окружающей среды, а также явится надежной гарантией реализации права граждан на возмещения экологического вреда.

В экологической сфере правовое регулирование подчинено цели приоритетной охраны публичных интересов. Такая охрана обеспечивается не только на основе норм публичного, но и на основе норм частного права. Если исходить из того, что этот вред окружающей среде причиняется обществу в целом, а не публичному образованию, то признавать публичное образование потерпевшим по данной категории дел нельзя. Однако в имущественных отношениях интересы общества представляет определенное публичное образование, поскольку общество не является участником гражданских правоотношений. Границы экологического интереса публичного образования определяют объем его правосубъектности.

Процессуальной гарантией реализации права на возмещение экологического вреда следует считать презумпцию потенциальной экологической опасности проектируемой хозяйственной деятельности. Правовым основанием данной презумпции являются ст. 3, 11 и 12 Федерального закона «Об экологической экспертизе» и ст. 3 Федерального закона «Об охране окружающей среды». В соответствии с данным принципом потенциально опасной является любая деятельность, связанная с воздействием на окружающую среду. Такая деятельность должна квалифицироваться судом как источник повышенной опасности, если не будет установлено иное. Закрепление такой презумпции по существу означает установление в качестве общего правила принципа презумпции объективной (безвиновной) ответственности за причинение экологического вреда.

Применение презумпций в экологическом праве служит цели компенсации экологического вреда в тех случаях, когда доказана вероятность причинения вреда определенным субъектом, но невозможно представить прямые доказательства фактических обстоятельств дела.

В Заключении сформулированы выводы автора, предложения по совершенствованию законодательства в области возмещения экологического вреда, рекомендации, направленные на оптимизацию правоприменительной практики в данной области.

ПО ТЕМЕ ДИССЕРТАЦИИ ОПУБЛИКОВАНЫ СЛЕДУЮЩИЕ РАБОТЫ АВТОРА:

1. Мисник Г.А. Имущественная ответственность предприятий за причинение экологического вреда. Вестник СПбГУ. Серия 6. 1992г. Вып.1 С.113-117г.

2. Мисник Г.А. Основания ответственности предприятий за экологические правонарушения. Рукопись депонирована в ИНИОН РАН N 47156 от 19.10.1992г. 0,5 п..л.

3. Новый Гражданский Кодекс Российской Федерации: краткий научно-практический комментарий. - Ч.1. - Ростов н/Д, «Феникс», 1995 // гл. 17 (в соавторстве с Мисник Н.Н.), с. 271 - 298.

4. Ответственность за экологические правонарушения. Методическое пособие к изучению спецкурса. Ростов-на-Дону: Изд. РГУ, 1993г. 3 п..л.

5. Мисник Г.А. Экологическое право. Учебник для средних специальных учебных заведения. Рекомендовано Министерством образования РФ. Ростов-на- Дону:Феникс. 2001г. 16,5 п.л.

6. Защита прав предпринимателей. Ответственность за нарушение обязательств в сфере предпринимательства. // Учебник «Предпринимательское право» для средних специальных учебных заведений. Ростов-на-Дону: Феникс. 2001г. 1 п.л. С. 241-269.

7. Мисник Г.А. Программа курса по экологическому праву .// Программы учебных курсов по специальности 0211 «Юриспруденция» для 2 курса дневного отделения. Ростов-на-Дону, 2001г. С.223-280.

8. Р.Я. Вишневецкая, Г.А. Мисник, Н.Н. Мисник Постатейный комментарий к Земельному кодексу. Ростов - на - Дону: Феникс, 2002. - 288 с. - (серия «Закон и общество».)/ Комментарий гл. 1,2,6,8,9,10,11,12,13 - 2 п..л.

9. Мисник Г.А. Презумпции в экологическом праве. Ученые записки. Сборник научных трудов юридического факультета РГУ.Вып.4 Ростов-н/Д: Проф.пресс, 2002г. С.398-406.

10. Мисник Г.А., Мисник Н.Н. Государственное регулирование деятельности по обеспечению государственных нужд // Учебник «Предпринимательское право» . Глава 8. Изд-во «Феникс». 1п..л. Ростов-на-Дону: Феникс. 2003г.

11. Мисник Г.А. Методическое пособие по курсу «Экологическое право». Изд-во РГУ, 2003г. (2-е дополненное издание). 2,5 п..л.

12. Мисник Г.А. Методическое пособие по курсу «Экологическое право». Изд-во СКАГС, 2003г. 2 печ.л.

13. Вещные права на землю в Российской Федерации (в соавторстве с Мисник Н.Н.) / Основы государства и права: Учебник. 4-е изд., доп. и перераб. - Ростов н/Д, «Феникс», 2003, с. 523 - 533.

14. Р.Я. Вишневецкая, Г.А. Мисник, Н.Н. Мисник Постатейный комментарий к Земельному кодексу. Изд. 2-е, дополненное и переработанное. - Ростов-на - Дону: Феникс, 2003. - 320 с. - (серия «Закон и общество».)/ Комментарий гл. 1,2,6,8, 9,10, 11,12,13.- 2,5 п.л.

15. Мисник Г.А. Страхование риска гражданско-правовой ответственности за причинение вреда при эксплуатации опасного производственного объекта. Известия вузов. Северо-Кавказский регион. Технические науки. - 2003. Приложение №2. С.189-192.

16. Мисник Г.А. Административная ответственность юридического лица за нарушение законодательства в области охраны окружающей среды и природопользования // Проблемы эффективности публичной власти в Российской Федерации. Материалы научно-практической конференции от 28 ноября 2002г. Ростов-на-Дону. 2003г. С. 214-219.

17. Мисник Г.А. Осуществление экологических прав граждан. //Материалы общероссийской научно-практической конференции «Правовые реформы в России: теория и практика осуществления».Ростов-на-Дону. Изд-во СКАГС . 2004г. Стр. 190-198.

18. Мисник Г.А. О совершенствовании правовых основ обеспечения безопасности пищевых продуктов, производимых с использованием генетически модифицированных микроорганизмов. // «Юрист», 2004г.N9. Стр. 8-11.

19. Мисник Г.А. Противоправность деяния как условие имущественной ответственности за причинение экологического вреда (Материалы международной научно-практической конференции «Применение норм гражданского законодательства в условиях развития рыночных отношений». К 10-летию принятия Гражданского Кодекса РФ) // Вестник Саратовской государственной академии права. 2004г. N 4(41) Часть 1. Стр. 78-80.

20. Мисник Г.А. Субъективные экологические права // Государство и право. 2004г. N12. С.18-26.

21. Мисник Г.А. Понятие экологического интереса. // Российская Академия Юридических Наук. Научные труды 5. В трех томах. М., Издательская группа «Юрист», 2005г. Т.2. С.620-624.

22. Мисник Г.А. Обеспечение экологического интереса публичного образования // «Аграрное и земельное право». 2005г. N5.

23. Мисник Г.А. Правовые проблемы оценки экологического риска // «Законодательство и экономика. 2006. №7.

24. Мисник Г.А., Мисник Н.Н. Публичные и частные интересы в экологическом праве // Государство и право. 2006. №2.

25. 20 Мисник Г.А. Правовые формы возмещения экологического вреда // Государство и право. 2006. № 7.

26. Мисник Г.А., Мисник Н.Н., Нарежная Е.В. Экологическое право. Учебник для вузов. Ростов-на-Дону: Феникс. 2006г.

27. Мисник Г.А. Экологическое страхование: понятие, функции, основные элементы // Экологическое право. 2006. №6.

28. Мисник Г.А. Право на доступ к экологической информации // Журнал российского права. 2007. №2.

29. Мисник Г.А. Возмещение экологического вреда. М.: Проспект, 2007. 16,5 п.л.

30. Мисник Г.А. Ответственность владельца источника повышенной опасности за причинение экологического вреда // Российская Академия юридических наук. Научные труды 6. В 3-х томах. - М., Изд. группа «Юрист», 2006. - Т.3. 0,3 п.л.

31. Мисник Г.А. Специальные принципы гражданско-правовой ответственности за причинение экологического вреда// Научные труды РАЮН. Вып.7. В 2-х томах. Т.2. М.: Юрист, 2007. С.314-319.