Правовое регулирование программно-целевого метода бюджетной деятельности

Размещено на http://www.allbest.ru/

На правах рукописи

Автореферат

диссертации на соискание ученой степени

доктора юридических наук

Правовое регулирование программно-целевого метода бюджетной деятельности

Специальность 12.00.14 - административное право, финансовое право, информационное право

Матненко Александр Сергеевич

Омск - 2009

Работа выполнена на кафедре государственного и муниципального права государственного образовательного учреждения высшего профессионального образования "Омский государственный университет имени Ф.М. Достоевского".

Научные консультанты:

доктор юридических наук, профессор Карасева Марина Валентиновна,

доктор юридических наук, профессор Костюков Александр Николаевич.

Официальные оппоненты:

доктор юридических наук, профессор Грачева Елена Юрьевна,

доктор юридических наук, профессор Кучеров Илья Ильич,

доктор юридических наук, профессор Селюков Анатолий Дмитриевич.

Ведущая организация: Федеральное государственное образовательное учреждение высшего профессионального образования "Московский государственный университет им. М.В. Ломоносова".

Защита диссертации состоится 25 июня 2009 года в 14.00 часов на заседании диссертационного совета ДМ 212.179.06 при государственном образовательном учреждении высшего профессионального образования "Омский государственный университет имени Ф.М. Достоевского" по адресу: 644077, г. Омск, ул. 50 лет Профсоюзов, 100, ауд. 315. Зал заседаний ученого совета.

С диссертацией можно ознакомиться в научной библиотеке государственного образовательного учреждения высшего профессионального образования "Омский государственный университет имени Ф.М. Достоевского" и на сайте университета.

Автореферат разослан ______ 2009 года.

Ученый секретарь диссертационного совета И.В. Глазунова.

ОБЩАЯ ХАРАКТЕРИСТИКА РАБОТЫ

Актуальность темы диссертации. С момента появления государства планирование является важнейшим методом его деятельности. В эпохи кризисов, смен общественно-политического строя, радикальных экономических реформ подходы к этому методу могут изменяться, может меняться его содержание, но суть и значение остаются неизменными. Так произошло и в нашей стране. Переход на рыночные отношения и новые принципы государственного управления существенно изменил концепцию и инструментарий плановой деятельности российского государства, но не отменил ее. Даже в самые "кризисные" 1990-1993 годы процесс принятия Правительством России плановых актов - программ - развивался очень интенсивно За эти годы было принято около 100 государственных программ различного рода.. Последовавшее за этим десятилетие стало периодом становления системы программно-целевого планирования на всех уровнях власти и формирования ее нормативно-правовой основы. Однако в полной мере потенциал этой системы реализован не был, что, прежде всего, выразилось в крайне незначительной доле бюджетных ресурсов страны, используемых с применением программно-целевого метода. Кроме того, практика выявила множество правовых проблем, возникающих на стыке категорий "программа - бюджет", в том числе связанных с взаимной интеграцией процессов социально-экономического и бюджетного планирования; обеспечением полного финансирования бюджетных программ, включая софинансирование из бюджетов различных уровней; аудитом эффективности реализации программ и рядом других вопросов.

Изданное 22 мая 2004 года постановление Правительства Российской Федерации № 249 "О мерах по повышению результативности бюджетных расходов", утвердившее Концепцию реформирования бюджетного процесса в Российской Федерации в 2004-2006 годах Собрание законодательства Российской Федерации. 2004. № 22. Ст. 2180. (далее - Концепция реформирования бюджетного процесса), основным направлением бюджетной реформы провозгласило совершенствование программно-целевых методов бюджетного планирования. К сожалению, законодательное сопровождение реформы не обеспечило создание всего комплекса условий, необходимых для формирования в России современной системы программно-целевого бюджетного планирования. Изменения Федеральный закон от 26 апреля 2007 года № 63-ФЗ "О внесении изменений в Бюджетный кодекс Российской Федерации в части регулирования бюджетного процесса и приведении в соответствие с бюджетным законодательством Российской Федерации отдельных законодательных актов Российской Федерации" // Собрание законодательства Российской Федерации. 2007. № 18. Ст. 2117., внесенные в Бюджетный кодекс Российской Федерации, не решили эту задачу. Что касается правовой основы государственного планирования, разработки, утверждения и исполнения федеральных целевых программ, то ее до сих пор составляют акты, изданные в середине прошедшего десятилетия (Федеральный закон от 20 июля 1995 года № 115-ФЗ "О государственном прогнозировании и программах социально-экономического развития Российской Федерации" Собрание законодательства Российской Федерации. 1995. № 30. Ст. 2871. и постановление Правительства Российской Федерации от 26 июня 1995 года № 594, утвердившее Порядок разработки и реализации федеральных целевых программ и межгосударственных целевых программ, в осуществлении которых участвует Российская Федерация Собрание законодательства Российской Федерации. 1995. № 28. Ст. 2669.).

Запаздывание правового регулирования проявляется еще более ощутимо на фоне активного внедрения новых механизмов общенационального планирования в рамках приоритетных национальных проектов, Концепции развития России до 2020 года и плана ее реализации на 2009-2012 годы.

В настоящее время в Российской Федерации формируется новое законодательство о социально-экономическом планировании, назрел новый этап бюджетной реформы. Их качество, а также эффективность реализации в значительной мере будут определяться степенью полноты и глубины научной разработки современных проблем правового регулирования программно-целевого метода бюджетной деятельности.

Степень научной разработанности темы. Правовые проблемы программно-целевого бюджетного планирования в науке исследованы фрагментарно. Опубликованные работы, посвященные данной теме, носят единичный характер.

Несмотря на значительное количество научных исследований, особенно советского периода Так, по оценке В.Н. Лексина и А.Н. Шевцова, с 1976 по 1989 год были опубликованы сотни отдельных изданий, полностью или в составе специального раздела рассматривавших возможности применения программно-целевых методов для решения различных народнохозяйственных проблем. Статей на эту тему в журналах и в материалах всесоюзных, региональных и т.п. конференций и совещаний было опубликовано около восьмисот. Тогда же было защищено одиннадцать докторских и около тридцати кандидатских диссертаций по методологии программно-целевого планирования или по его использованию в качестве инструмента для решения той или иной народнохозяйственной проблемы. См.: Лексин В.Н., Шевцов А.Н. Государство и регионы. М. 1997. С. 298-299., посвященных программно-целевому методу управления, проблемы юридической связи этого метода с бюджетной деятельностью государства, как правило, не выделялись и не рассматривались. Объясняется это, в том числе, и тем, что учение о программно-целевом методе развивалось и развивается, главным образом, экономической наукой.

Следует также отметить, что в науке финансового права методы финансовой деятельности, в целом, и бюджетной деятельности, в частности, являются малоизученной темой. За последние двадцать лет по ней не защищено ни одной докторской или кандидатской диссертации, а публикации ограничены, в основном, сжатыми фрагментами учебных изданий.

Методология и теоретическая база исследования. Методологической основой исследования являются категории, принципы и законы материалистической диалектики, диалектической логики, праксиологической теории и теории управления. В исследовании использовались общенаучные и частно-научные методы: системного анализа, восхождения от абстрактного к конкретному, сравнения, формально-юридический, историко-правовой и другие методы.

Теоретическую базу исследования составили положения теории государства и права, разработанные в трудах Н.Г. Александрова, С.С. Алексеева, М.И. Байтина, С.М. Берцинского, А.В. Бутакова, Ю.И. Гревцова, Р.Л. Иванова, В.Б. Исакова, Д.А. Керимова, С.М. Корнеева, А.К. Кравцова, В.Н. Кудрявцева, В.В. Лазарева, Р.З. Лившица, Е.Н. Лукашевой, А.В. Малько, М.Н. Марченко, Н.И. Матузова, А.В. Мицкевича, В.С. Нерсесянца, А.С. Пиголкина, С.В. Полениной, В.Н. Протасова, Р.О. Халфиной, А.Ф. Черданцева, А.Ф. Шебанова, В.П. Шкредова, Л.С. Явича и других ученых.

На формирование подходов к рассмотрению ключевых проблем и вопросов финансового права, выраженных в диссертации, оказали существенное влияние работы Е.М. Ашмариной, К.С. Бельского, В.В. Бесчеревных, Д.В. Винницкого, Л.К. Вороновой, О.Н. Горбуновой, Е.Ю. Грачевой, М.А. Гурвича, Т.С. Ермаковой, С.В. Запольского, М.Ф. Ивлиевой, М.В. Карасевой, А.Н. Козырина, Ю.А. Крохиной, И.И. Кучерова, В.А. Лебедева, М.И. Пискотина, Е.А. Ровинского, А.Д. Селюкова, Э.Д. Соколовой, Г.А. Тосуняна, А.И. Худякова, Н.И. Химичевой, С.Д. Цыпкина, Н.А. Шевелевой.

Многоаспектность диссертационного исследования обусловила необходимость использования трудов отечественных и зарубежных ученых по конституционному, муниципальному, административному, гражданскому праву, финансам и теории управления: С.А. Авакьяна, Г.В. Атаманчука, М.В. Баглая, С.Н. Братуся, В.Ф. Воловича, А.С. Гордона, А.И. Елистратова, П. Друкера, А.И. Казанника, А.Н. Кокотова, А.Н. Костюкова, С.Д. Князева, Ю.М. Козлова, О.Е. Кутафина, В.Н. Лексина, А.Е. Лунева, А.Ф. Ноздрачева, В.С. Основина, Г.И. Петрова, А. Премчанда, Э. Роуза, В.Д. Сорокина, Ю.Н. Старилова, С.В. Степашина, Ю.А. Тихомирова, А.В. Улюкаева, Г. Хатри, А.Н. Шевцова, Б.С. Эбзеева, И.И. Янжула и других ученых.

Цели и задачи исследования. Целью работы является выявление существа, закономерностей программно-целевого метода бюджетной деятельности, специфики и основных проблем его правового регулирования, изложение на этой основе рекомендаций по совершенствованию законодательного и организационно-правового обеспечения программно-целевого бюджетного планирования.

Задачами исследования являются:

- определение понятия и границ бюджетной деятельности государства как сферы применения программно-целевого метода;

- выявление внутренних структурных взаимосвязей программно-целевого метода и бюджетной деятельности;

- определение и анализ системы правовых принципов реализации программно-целевого метода бюджетной деятельности;

- систематизация форм программно-целевого бюджетного планирования;

- анализ процессуально-правовых характеристик программно-целевого бюджетного планирования;

- анализ новейших тенденций развития программно-целевого метода бюджетной деятельности;

- рассмотрение проблем юридической техники изложения текстов бюджетных программно-целевых актов;

- выявление основных и наиболее распространенных недостатков правового регулирования программно-целевого бюджетного планирования на уровне Российской Федерации, субъектов Российской Федерации и муниципальных образований.

Объект исследования. Объект исследования составили общественные отношения, возникающие в процессе реализации программно-целевого метода бюджетной деятельности государства, в том числе процессуальные отношения по поводу разработки, рассмотрения, утверждения и исполнения бюджетных программно-целевых актов, осуществления бюджетного контроля в рамках программно-целевого бюджетного планирования. В отдельную группу выделены и исследованы отношения в сфере реализации приоритетных национальных проектов как особой формы реализации программно-целевого метода бюджетной деятельности.

Предмет исследования. В процессе работы над диссертацией были изучены следующие документы и материалы, связанные с тематикой исследования:

- акты бюджетного законодательства Российской Федерации, в том числе нормативные правовые акты, регулирующие порядок разработки и реализации бюджетных программно-целевых актов;

- бюджетные программно-целевые акты федерального, регионального и местного уровней;

- акты судебных органов;

- иные официальные документы (письма, протоколы, стенограммы и т.п.) государственных и муниципальных органов;

- акты Российской империи, СССР, РСФСР;

- правовые акты иностранных государств (в частности, Испании, Китая, Новой Зеландии, США, Финляндии);

- акты международных организаций (ООН, ВОЗ);

- опубликованные научные труды;

- данные государственной статистики.

Теоретическое и практическое значение исследования. В работе изложена целостная правовая концепция программно-целевого метода бюджетной деятельности, которая может служить методологической и теоретической базой дальнейших исследований в данном направлении. Сформулированы и раскрыты с правовых позиций понятия "программно-целевое бюджетное планирование", "бюджетный программно-целевой акт", "субъект отношений программно-целевого планирования". Обоснована необходимость развития в науке финансового права новых подходов к таким базовым категориям, как бюджет и бюджетный процесс.

Сформулированы предложения по внесению в Бюджетный кодекс Российской Федерации комплексных изменений и дополнений, направленных на законодательное обеспечение бюджетной реформы, предложены структура и основные содержательные моменты федерального закона о социально-экономическом планировании, а также принципы построения системы бюджетных программно-целевых актов в Российской Федерации. Всесторонне рассмотрены вопросы юридической техники изложения текстов бюджетных программно-целевых актов и на этой основе сформулированы практические рекомендации, которые могут быть использованы в правотворческом процессе.

Научная новизна работы. Диссертация является первым специальным комплексным научным исследованием, посвященным правовому регулированию программно-целевого метода бюджетной деятельности.

На защиту выносятся следующие основные положения.

1. Бюджетная деятельность государства - действия государства, его органов и должностных лиц по формированию (разграничению между бюджетами, планированию и зачислению) доходов бюджета, установлению расходных обязательств, планированию и осуществлению расходов бюджета, обеспечению поступлений из источников финансирования дефицита бюджета, погашению государственного и муниципального долга, осуществлению бюджетного контроля.

2. Применение в бюджетной деятельности государства программно-целевого метода, связывающего бюджетное финансирование с результатом, обусловлено главным функциональным назначением и смыслом публичных финансов как средства обеспечения общественных благ и потребностей.

3. Существующие в доктрине финансового права традиционные трактовки бюджета и бюджетного процесса основаны на "бюджетоцентричной" концепции и не учитывают факт законодательного закрепления других форм бюджетного планирования, первичных, с юридической точки зрения, по отношению к бюджету, а также задачу формирования правовой концепции "бюджета результатов".

4. Для обозначения форм программно-целевого бюджетного планирования целесообразно введение в науку единого термина - "бюджетный программно-целевой акт", под которым предлагается понимать нормативный правовой акт: а) предусматривающий достижение за установленный период времени определенных, количественно (качественно) измеримых целей, необходимые для этого мероприятия и исполнителей, бюджетные и другие ресурсы и б) признаваемый в соответствии с Бюджетным кодексом Российской Федерации основанием возникновения расходных обязательств.

5. Статус бюджетных программно-целевых актов, включая основные правила юридической техники изложения их текстов, необходимо закрепить в разрабатываемом федеральном законе о нормативных правовых актах.

6. Программно-целевое бюджетное планирование представляет собой совокупность процессуальных бюджетно-правовых отношений, в рамках которых реализуется программно-целевой метод бюджетной деятельности. Программно-целевое бюджетное планирование складывается из следующих стадий: 1) подготовка планового акта, 2) рассмотрение и утверждение планового акта, 3) исполнение (включая текущий контроль, корректировку или пролонгацию) планового акта, 4) последующий контроль исполнения. Целесообразны установление контрольных сроков достижения целей бюджетного программно-целевого акта за пределами периода его действия и введение процессуального института "отложенного" последующего контроля исполнения бюджетного программно-целевого акта.

7. Целесообразно принятие федерального закона о социально-экономическом планировании в Российской Федерации, определяющего:

понятие и формы планирования, виды и иерархию плановых актов;

единые подходы к определению цикличности планирования;

принципы планирования;

систему субъектов плановой деятельности, их основные права и обязанности;

основы планового процесса, включая механизмы, обеспечивающие скоординированное взаимодействие органов власти всех уровней при разработке и реализации плановых актов, в том числе объединение бюджетных ресурсов.

8. В основе построения системы бюджетных программно-целевых актов в Российской Федерации, деления их на виды должны лежать два главных критерия: а) характер, масштаб целей, достигаемых с помощью программно-целевого акта, б) круг источников бюджетного финансирования программно-целевого акта, определяемый как в территориальном (средства бюджетов одного или нескольких уровней), так и в ведомственном (средства "бюджетов" одного или нескольких ведомств) разрезах. Программы, решающие общенациональные задачи и финансируемые из бюджетов нескольких уровней бюджетной системы Российской Федерации, должны иметь статус "государственных программ" и воплощать механизмы планирования, отработанные в рамках приоритетных национальных проектов.

9. В законодательстве Российской Федерации (Бюджетном кодексе Российской Федерации, федеральных законах от 6 октября 1999 года № 184-ФЗ "Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации" и от 6 октября 2003 года № 131-ФЗ "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации") необходимо закрепить право органов государственной власти Российской Федерации определять порядок установления и исполнения расходных обязательств субъектов Российской Федерации, муниципальных образований по софинансированию государственных программ, направленных на создание условий реализации конституционных прав и свобод граждан. Нарушение в данной части федерального законодательства следует рассматривать как основание введения режима временного осуществления федеральными органами государственной власти (органами государственной власти субъекта Российской Федерации) полномочий органов государственной власти субъекта Российской Федерации (органов местного самоуправления).

10. С целью полного совмещения плановых периодов бюджетного и среднесрочного программно-целевого планирования целесообразно увеличение планового периода бюджетного планирования до пяти лет.

11. Круг целевых программ, которым присваиваются уникальные коды целевых статей и (или) видов расходов бюджета (ст. 21 БК РФ) и на которые распространяется действие других положений Бюджетного кодекса Российской Федерации, должен быть расширен, с включением в него всех целевых программ, независимо от срока действия (в настоящее время это только долгосрочные программы).

12. Необходимо внесение в Бюджетный кодекс Российской Федерации норм, комплексно закрепляющих институт аудита эффективности бюджетных расходов, в том числе:

понятие и правовой режим внешнего аудита эффективности бюджетных расходов;

учет и отчетность по качественным результатам произведенных бюджетных расходов в виде обязательного элемента бюджетного учета и отчетности;

право установления единой методики оценки эффективности бюджетных расходов за одним органом - органом внешнего аудита (Счетной палатой Российской Федерации).

13. В законодательстве Российской Федерации (Бюджетном кодексе Российской Федерации, Уголовном кодексе Российской Федерации, Кодексе Российской Федерации об административных правонарушениях) необходимо закрепить юридическую ответственность руководителей и должностных лиц государственных (муниципальных) органов, организаций - получателей бюджетных средств за неэффективное и (или) нерезультативное использование бюджетных средств.

Апробация результатов исследования. Диссертация подготовлена на кафедре государственного и муниципального права государственного образовательного учреждения высшего профессионального образования "Омский государственный университет имени Ф.М. Достоевского", где проходило обсуждение результатов исследования и рецензирование работы.

По теме диссертационного исследования опубликовано две монографии: "Приоритетные национальные проекты и бюджетная деятельность государства" - Омск: Русь, 2007. - 144 с., "Бюджет результатов: правовая концепция" - Омск: Омский государственный университет, 2008. - 264 с. Автором подготовлено несколько глав, посвященных вопросам бюджетно-правового регулирования и социально-экономического планирования, в Комментарии к Федеральному закону "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации" под редакцией д.ю.н., профессора А.Н. Костюкова - Омск: Издание ОмГУ, 2005. - 515 с. и учебнике "Муниципальное право России" под редакцией д.ю.н., профессора А.Н. Костюкова - М.: ЮНИТИ-ДАНА: Закон и право, 2007. - 687 с.

Результаты исследования представлены в 16 опубликованных статьях в журналах, включенных в перечень ведущих рецензируемых журналов и изданий, в которых должны быть опубликованы основные научные результаты диссертаций на соискание ученой степени доктора юридических наук. Всего автором опубликовано более 40 работ по теме диссертационного исследования.

Теоретические положения, изложенные в диссертационном исследовании, прошли апробацию на Всероссийской научно-практической конференции "Россия: приоритетные национальные проекты - инновации - молодежь" (Москва, Институт научной информации по общественным наукам, Отделение общественных наук РАН, 16-17 ноября 2006 года), научно-практической конференции "Актуальные проблемы правового обеспечения приоритетных национальных проектов" (Москва, МГУ им. М.В. Ломоносова, 8-9 декабря 2006 года), международной научной конференции "Социальное право и практика Конституционного Суда Российской Федерации" (Санкт-Петербург, Санкт-Петербургский государственный университет, Конституционный суд Российской Федерации, 5-7 июня 2007 года), международной научно-практической конференции "Административные процедуры взаимодействия государственных органов и частных лиц в экономической сфере" (Санкт-Петербург, Санкт-Петербургский государственный университет, 28-29 июня 2008 года), международной научно-практической конференции "Право на защиту прав и свобод человека и гражданина (к 15-летию Конституции Российской Федерации и 60-летию принятия Всеобщей декларации прав человека)" (Москва, МГУ им. М.В. Ломоносова, 4-5 декабря 2008 года), научно-практической конференции "Договор в публичном праве" (Санкт-Петербург, Санкт-Петербургский государственный университет, 30 июня - 1 июля 2007 года), международной научно-практической конференции "Финансовая система России: опыт и перспективы правового регулирования" (Красноярск, Сибирский федеральный университет, 4-5 сентября 2008 года), международной научно-практической конференции "Актуальные проблемы совершенствования законодательства, правоприменения и правовых теорий в России и за рубежом" (Челябинск, Филиал Московского педагогического государственного университета, 20 ноября 2008 года), научно-практических конференциях, посвященных проблемным вопросам местного самоуправления, традиционно организуемых Омским государственным университетом имени Ф.М. Достоевского, Правительством Омской области в Омске, в частности, в 2002, 2006, 2008 годах, и иных научно-практических конференциях.

Результаты исследования находят практическое применение в правотворческой деятельности Законодательного Собрания Омской области, Правительства Омской области, Совета при Губернаторе Омской области по реализации приоритетных национальных проектов и демографической политике.

Структура работы. Диссертация состоит из введения, шести глав, тринадцати параграфов, заключения, библиографического списка.

СОДЕРЖАНИЕ РАБОТЫ

Во введении обосновывается актуальность темы исследования, определяются его объект, предмет, цель, задачи, методологическая основа, характеризуются степень разработанности правовых проблем реализации программно-целевого метода бюджетной деятельности, теоретическая и практическая значимость исследования, его научная новизна, содержатся сведения об апробации исследования, структуре диссертации.

В главе I "Понятие и сущность программно-целевого метода бюджетной деятельности" исследуются закономерности, обуславливающие объективную необходимость использования в рамках бюджетной деятельности государства программно-целевого метода, рассматривается сущность данного метода во взаимосвязи с принципами правового регулирования бюджетных отношений.

В параграфе 1 "Бюджетная деятельность и программно-целевой метод: сущность и соотношение" рассматриваются понятие и границы бюджетной деятельности, раскрываются ее существенные стороны и закономерности, определяющие взаимосвязь с программно-целевым методом реализации функций государства.

Работа основана на признании научной ценности и актуальности понятия "бюджетная деятельность", поскольку данная категория дает возможность раскрыть все сущностные аспекты реализации бюджетной правосубъектности источника деятельности - государства и муниципальных образований - через такие элементы, как субъект, объект, цели, методы, функции, формы, стадии, циклы, задействовать весь богатый понятийный и методологический аппарат праксиологической теории. Кроме того, универсальный характер понятия "деятельность" позволяет охватить им функциональную активность всего аппарата публичной власти, включая органы представительной власти, в отличие от понятия "управление", которое в "узкой" и принятой в российском законодательстве трактовке является административно-правовым и используется для обозначения деятельности органов только исполнительной власти. Наконец, понятие "деятельность" позволяет рассмотреть бюджет и связанные с ним отношения не только через "управленческую" призму, но и с точки зрения реализации права государственной (муниципальной) собственности на бюджетные средства.

Основным недостатком большинства изложенных в финансово-правовой литературе подходов к определению понятий "финансовая деятельность" и "бюджетная деятельность" является использование предельно общих, юридически не формализованных категорий ("образование, распределение и использование денежных фондов"), что не позволяет четко определить границы обозначаемых ими явлений, отграничить от схожих смежных видов деятельности (например - бюджетную деятельность от налоговой деятельности).

В работе поддерживается позиция тех авторов, которые основывают понимание финансовой деятельности на анализе законодательства, устанавливающего компетенцию органов, осуществляющих эту деятельность, и практики его применения.

С таких позиций бюджетная деятельность государства может быть определена как действия государства, его органов и должностных лиц по формированию (разграничению между бюджетами, планированию и зачислению) доходов бюджета, установлению расходных обязательств, планированию и осуществлению расходов бюджета, обеспечению поступлений из источников финансирования дефицита бюджета, погашению государственного и муниципального долга, осуществлению бюджетного контроля.

Введение в бюджетное законодательство института расходных обязательств определило содержание процесса трансформации правовой роли бюджета - превращения последнего из юридически доминирующей формы финансового планирования в инструмент, подчиненный задачам финансового обеспечения долгосрочных обязательств государства, выраженных в том числе в плановых документах особого рода - государственных и муниципальных целевых программах. Начало этому процессу фактически было положено изданными в 2002-2003 годах актами Конституционного суда Российской Федерации.

Сущность бюджета как формы образования и расходования денежных средств, предназначенных для выполнения задач и функций государства и местного самоуправления, предопределяет использование в бюджетной деятельности программно-целевого метода, который обеспечивает связь бюджета с внешними, конечными результатами бюджетного финансирования. Именно в этих результатах проявляется выполнение публичных задач и функций, финансируемых из бюджета.

Специфика программно-целевого метода бюджетной деятельности выражается в одновременной увязке при ее осуществлении следующей совокупности элементов:

целей - планируемых количественно и (или) качественно измеримых результатов;

мероприятий (действий) и их исполнителей;

бюджетных и других ресурсов, необходимых для достижения целей;

сроков (достижения целей, осуществления мероприятия, использования ресурсов).

К числу проблем, имеющих для работы методологическое значение, относится вопрос, корректно ли говорить о программно-целевом методе бюджетной деятельности в единственном числе, как о едином методе, либо правильнее исходить из предположения о наличии определенной совокупности программно-целевых методов бюджетной деятельности. На основе проведенного анализа поддерживается первая позиция, поскольку понятие метода несет в себе обобщающую нагрузку, в то время как определяющие его качественное своеобразие способы, средства и приемы деятельности могут быть вариативны.

Одним из следствий указанной вариативности является существование различных форм реализации программно-целевого метода бюджетной деятельности (программы, проекты, планы и другие), каждая из которых может иметь свои особенности.

Для объединения этих форм наука и бюджетно-правовая практика нуждаются в едином термине. В качестве такового предлагается использовать термин "бюджетный программно-целевой акт".

Признаками бюджетного программно-целевого акта являются:

1) наличие в нем системы элементов программно-целевого метода (цели, мероприятия и исполнители, ресурсы, сроки);

2) соответствие критериям расходного обязательства, установленным бюджетным законодательством Российской Федерации. При этом следует иметь в виду, что в статье 6 Бюджетного кодекса Российской Федерации сформулировано общее определение расходного обязательства, которое необходимо рассматривать с учетом статей 84-86 кодекса, в которых содержание данного понятия уточняется применительно к расходным обязательствам каждого территориального уровня. Так, в статье 6 говорится о том, что расходное обязательство вытекает, в частности, из законов и иных нормативных правовых актов. При буквальном толковании данной нормы можно предположить, что речь идет о любом нормативном правовом акте. Однако в статье 84 содержится уточнение, что расходные обязательства Российской Федерации возникают в результате принятия федеральных законов и (или) нормативных правовых актов Президента Российской Федерации и Правительства Российской Федерации. Следовательно, нормативные правовые акты федеральных министерств, в том числе утверждающие программно-целевые документы (например, ведомственные программы), не приводят к возникновению расходных обязательств. В отношении расходных обязательств субъектов Российской Федерации и муниципальных образований кодекс (статьи 85 и 86) не ограничивает круг нормативных правовых актов, порождающих данные обязательства, однако иногда соответствующие ограничения устанавливаются на уровне самих субъектов Российской Федерации и муниципальных образований.

В параграфе 2 "Принципы применения программно-целевого метода бюджетной деятельности" рассматриваются основные сущностные проявления, закономерности реализации программно-целевого метода бюджетной деятельности в контексте действующего российского законодательства.

Поскольку программно-целевое бюджетирование является частью бюджетной деятельности и еще более общих систем деятельности (финансовой деятельности, публичной деятельности, социальной деятельности в целом), в нем находят выражение как общие, так и специальные правовые принципы.

В числе общих правовых принципов выделены:

1) принцип приоритета прав и свобод граждан (принцип гуманитарности), состоящий в том, что главной задачей государства является обеспечение условий благополучного и достойного существования и развития каждого человека. Одной из основных проблем реализации рассматриваемого принципа следует признать то, что категория "качество жизни", объединяющая представления о состоянии, параметрах жизни и развития человека и служащая отправной точкой для управления данными параметрами (из 45 действующих в настоящее время федеральных целевых программ 19 определяют повышение качества жизни граждан как одну из главных задач реализации программы), не имеет адекватного правового закрепления. В частности, отсутствует ее легальная дефиниция, соответствующая международным канонам; нет нормативно установленных федеральных социальных стандартов и единой методологии построения региональной и муниципальной систем стандартизации публичных услуг.

2) принцип учета исторических условий и приоритетов развития государства (принцип историзма), заключающийся в обусловленности бюджетной деятельности, ее задач, целей, способов конкретно-историческими обстоятельствами, актуальными проблемами, потребностями, складывающимися на определенном этапе развития государства и общества. Именно бюджет и финансируемые из бюджета целевые программы наиболее чувствительны к историческим условиям развития страны, поскольку в экономическом (финансовом) измерении и наиболее комплексно выражают существо задач и функций государства, реализуемых в конкретный момент его существования. В действующем российском законодательстве содержится прямое указание на необходимость соответствия программно-целевого метода бюджетного планирования установленным приоритетам государственной политики (раздел 6 Концепции реформирования бюджетного процесса).

3) принцип федерализма и гарантированности местного самоуправления, выражающий основополагающее начало организации и функционирования системы публичной власти в Российской Федерации, закрепленное Конституцией Российской Федерации.

Его применение в бюджетной деятельности предполагает:

а) следование установленному Конституцией Российской Федерации и федеральными законами разграничению предметов ведения и полномочий между органами государственной власти Российской Федерации, субъектов Российской Федерации и органами местного самоуправления;

б) использование программно-целевого метода как механизма финансового обеспечения полномочий органов власти всех уровней и единства социального пространства страны;

в) соблюдение интересов публично-территориальных образований различных уровней при объединении средств их бюджетов для финансирования программных мероприятий.

Основными проблемами, связанными с реализацией данного принципа в программно-целевой бюджетной деятельности, являются:

- отсутствие на федеральном уровне единых правовых основ системы целевого планирования,

- исключение действующим законодательством (постановление Правительства Российской Федерации от 26 июня 1995 года № 594) средств местных бюджетов из источников финансирования федеральных целевых программ, в том числе тех, параметры которых в значительной мере обеспечиваются органами местного самоуправления,

- отсутствие закрепленного нормами права механизма согласования параметров федеральных целевых программ с органами государственной власти субъектов Российской Федерации и обеспечения их софинансирования из региональных бюджетов.

4) принцип гласности, обеспечивающий доступ неограниченного круга субъектов к информации о разработке, принятии, содержании, исполнении бюджетных программно-целевых актов, учет мнения населения, заинтересованных лиц при их подготовке. Особое значение данного принципа определяется тем, что в рамках программно-целевого бюджетного планирования в максимальной степени выражены решения и ресурсы, определяющие динамику развития общества, параметры этого развития на определенную временную перспективу. В то же время гарантии его реализации в законодательстве закреплены не полностью, а закрепленные гарантии соблюдаются не всегда. В частности, на федеральном уровне нет норм об обязательном проведении публичных слушаний по проектам бюджетных программно-целевых актов, опубликовании данных проектов; требования к опубликованию информации о выполнении целевых программ государственными заказчиками (государственными заказчиками-координаторами) федеральных целевых программ не всегда соблюдаются в полном объеме. программный целевой бюджетное планирование

К числу специальных принципов отнесены:

1) принцип результативности и эффективности использования бюджетных средств, означающий, что при составлении и исполнении бюджетов участники бюджетного процесса в рамках установленных им бюджетных полномочий должны исходить из необходимости достижения заданных результатов с использованием наименьшего объема средств или достижения наилучшего результата с использованием определенного бюджетом объема средств (ст. 34 Бюджетного кодекса Российской Федерации).

В бюджетном законодательстве понятие результата, как объективированного итога бюджетного финансирования и ключевого элемента всей системы обеспечения эффективности использования бюджетных средств, не раскрыто. Попытки определить подходы к данному вопросу, в том числе классифицировать результаты использования бюджетных средств, предприняты в методических документах Счетной палаты Российской Федерации и Минфина России. В частности, в них выделяются прямые и конечные результаты.

С точки зрения реализации главного смыслового назначения бюджета (удовлетворение публичных нужд и интересов) определяющее значение имеют конечные результаты, характеризующие качество влияния на общественные отношения, их состояние и динамику, тех действий и решений органов государственной власти и органов местного самоуправления, которые обеспечены бюджетным финансированием. В этой связи целесообразно законодательно закрепить правило о необходимости указания в бюджетных программно-целевых актах прямых результатов только во взаимосвязи с конечными результатами, как средства достижения последних.

2) принцип адекватного целеполагания, включающий требования к построению целей бюджетной деятельности, без соблюдения которых цель не может считаться надлежащим образом сформулированной и достижимой.

В законодательстве Российской Федерации и инструктивных документах Минфина России существуют различные варианты изложения указанных требований, которые в основе своей исходят из принятой в теории программно-целевого управления системы SMART-требований, согласно которой цель должна быть: конкретной, измеримой, достижимой, релевантной (к компетенции соответствующего органа и другим целям), определенной по времени достижения.

Проведенный анализ показывает, что наиболее часто изложение целей бюджетных программно-целевых актов не соответствует требованиям конкретности и измеримости.

3) принцип достоверности программно-целевого бюджетного планирования, означающий, что все факторы, условия, которые влияют на процесс достижения целей, должны приниматься в расчет с максимальной степенью соответствия их прошлому, настоящему или будущему состоянию. Для реализации рассматриваемого принципа очень важное значение имеет введение планирования и прогнозирования в единые процессуально-правовые рамки, включая синхронизацию их по срокам. Однако эта задача действующим законодательством Российской Федерации до сих пор не решена. Более того, определение принципа достоверности в Бюджетном кодексе Российской Федерации (статья 37) ограничено исключительно показателями прогноза социально-экономического развития, расходов и доходов бюджета, оставляя без внимания показатели программно-целевых актов.

В главе II "Бюджетные программно-целевые акты: правовая природа, виды, юридическая техника изложения" рассматриваются понятие, классификация форм реализации программно-целевого метода бюджетной деятельности, юридико-технические особенности изложения текстов бюджетных программно-целевых актов.

В параграфе 1 "Правовая природа бюджетных программно-целевых актов" на основе теоретических представлений о сущности и признаках права, правовых норм и правовых актов исследуется юридическая феноменология документов, служащих формой выражения программно-целевого метода бюджетной деятельности.

Поскольку бюджетные программно-целевые акты являются разновидностью плановых актов, значительную научную ценность для решения вопроса об их идентификации имеет содержание научных дискуссий о правовой природе планов и плановой деятельности в юридической науке советского периода. Проанализированы основные точки зрения по данному вопросу, а именно:

признание плановых актов принципиально новым, предельно конкретизированным, техническим регулятором общественных отношений, не несущим в себе юридического содержания (К. Архиппов, А.И. Елистратов, А.С. Гордон, Б.М. Рубинштейн, Е.Б. Пашуканис, В.П. Шкредов);

признание плановых актов разновидностью нормативных правовых актов, а плановых норм - соответственно разновидностью норм права (Н.Г. Александров, С.М. Берцинский, С.А. Голунский, М.В. Карасева, В.В. Лаптев, А.В. Мицкевич, С.Н. Соловьев, Г.И. Хайдас, Н.И. Химичева, А.Ф. Шебанов);

отнесение плановых актов к числу индивидуальных актов применения права (С.С. Алексеев);

признание планов правовыми актами особого рода, не относящимися ни к нормативным, ни к правоприменительным актам (О.Е. Кутафин, А.Ф. Ноздрачев, А.К. Кравцов).

В работе поддерживается позиция, согласно которой плановые акты носят юридический характер и являются разновидностью нормативных правовых актов. Данный вывод обосновывается анализом действующих бюджетных программно-целевых актов, положения которых обладают признаками нормативности - рассчитаны на заранее не определенное количество случаев применения и индивидуально не определенный круг субъектов.

Бюджетные программно-целевые акты относятся к нормативным правовым актом и по формальному признаку (по форме издания): например, федеральные целевые программы утверждаются постановлениями Правительства Российской Федерации.

Указанное свойство бюджетных программно-целевых актов позволяет рассматривать их в качестве одного из оснований возникновения расходных обязательств, к которым в соответствии с Бюджетным кодексом Российской Федерации относятся именно нормативные правовые акты.

Главная особенность нормы бюджетного программно-целевого акта - специфика способа изложения, развертывания ее цели.

В действительности, в любой правовой норме выражена цель - обеспечить желаемый режим функционирования общественных отношений. В плановой норме цель обретает количественно или качественно измеряемое выражение с указанием времени, необходимого для ее достижения. Именно в плановой норме в наибольшей степени выражена динамическая функция права.

При этом поддерживается точка зрения авторов, которые указывают на особую, сложную конструкцию плановых норм. Бюджетная программно-целевая норма не только фиксирует цель деятельности государственных органов или органов местного самоуправления, но и связывает достижение данной цели с определенным объемом и направлениями бюджетного финансирования. Причем цель и финансы в данной норме не разделимы: без финансов цель недостижима и, наоборот, финансы имеют смысл только как средство достижения цели.

На основании проведенного анализа бюджетный программно-целевой акт определяется как нормативный правовой акт, предусматривающий достижение за установленный период времени определенных, количественно (качественно) измеримых целей, необходимые для этого мероприятия и их исполнителей, бюджетные и другие ресурсы и признаваемый основанием возникновения расходных обязательств.

В параграфе 2 "Виды бюджетных программно-целевых актов" выделяются и рассматриваются основные классификационные ряды, позволяющие более подробно, в различных разрезах исследовать формы программно-целевого бюджетного планирования.

Классификация бюджетных программно-целевых актов по объекту регулирования позволяет раскрыть признаки и характеристики тех общественных отношений, в которых бюджетная деятельность объективируется в виде определенного социально-экономического эффекта (результата). По данному основанию различаются две группы актов:

1) отраслевые и функциональные акты, предметная направленность которых определяется той или иной сферой (отраслью) или функцией управления;

2) территориальные акты, посвященные вопросам комплексного развития соответствующей территории.

Специфика объекта регулирования создает предпосылки для различий в правовом режиме соответствующих разновидностей программ: в процедурах их разработки; в механизмах взаимодействия субъектов, обеспечивающих достижение целей программы, на стадии реализации программы; в методиках оценки эффективности реализации программ. Так, для успешной реализации территориальных целевых программ чрезвычайно важное значение имеют организация взаимоотношений с органами власти тех территорий, развитие которых является объектом соответствующих программ, увязка данных программ с программами, принимаемыми указанными органами власти.

По правовым основаниям разработки и реализации акты программно-целевого бюджетного планирования подразделяются на:

1) акты, решение о разработке и реализации которых принимается исходя из принципа целесообразности, по усмотрению соответствующих органов государственной власти и (или) органов местного самоуправления (дискретные акты);

2) акты, принятие которых прямо предусмотрено законодательством и является обязанностью соответствующих органов государственной власти и (или) органов местного самоуправления (обязательные акты).

Анализ действующего федерального законодательства показывает, что в нем отсутствует единый подход к отбору тех проблем, которые в обязательном порядке должны решаться на основе программно-целевого метода.

По источникам бюджетного финансирования бюджетные программно-целевые акты подразделяются на:

1) монобюджетные, имеющие единственный источник бюджетного финансирования в виде или федерального, или регионального, или местного бюджета. Данный вариант оправдан и юридически обусловлен в тех случаях, когда предмет программного регулирования относится к исключительному ведению органов власти определенного уровня;

2) полибюджетные, основанные на софинансировании из различных бюджетов. Правовой режим, порядок подготовки и реализации бюджетных программно-целевых актов данной категории требуют развернутой регламентации в законодательстве, которая в настоящее время отсутствует.

По сроку реализации:

1) долгосрочные;

2) иные.

Бюджетный кодекс Российской Федерации оперирует исключительно понятием "долгосрочная целевая программа", оставляя программы с иным сроком действия за рамками предмета своего регулирования. Вместе с тем, критерии долгосрочности применительно к программам ни в самом кодексе, ни в других законодательных актах Российской Федерации не определены. В нормативных правовых актах субъектов Российской Федерации и муниципальных образований минимальные сроки действия долгосрочных программ варьируются от 2 до 10 лет. Данный вопрос, а также в целом проблема синхронизации циклов бюджетного программно-целевого планирования на всех уровнях власти требуют законодательного решения. С учетом сложившейся системы прогнозирования социально-экономического развития Российской Федерации предлагается закрепить следующую унифицированную классификацию бюджетных программно-целевых актов по срокам действия:

краткосрочные акты: срок действия - 1 год;

среднесрочные акты: срок действия 3-5 лет;

долгосрочные акты: срок действия - 10 лет.

При этом в Бюджетном кодексе Российской Федерации целесообразно предедусмотреть соотношение бюджета со всеми бюджетными программно-целевыми актами, а не только с долгосрочными целевыми программами.

В параграфе 3 "Юридическая техника изложения бюджетных программно-целевых актов" исследуются особенности построения и изложения текстов рассматриваемой категории актов.

Указанные особенности проанализированы применительно к следующим аспектам бюджетного программно-целевого акта:

1. Структура акта.

2. Терминология акта.

3. Техника изложения отдельных элементов акта (цели, финансы, мероприятия, сроки).

4. Способы взаимосвязи отдельных элементов акта.

5. Способы корреляции данного акта с другими программно-целевыми актами.

Структура акта призвана обеспечить последовательное, полное, логичное изложение нормативно-правового материала по следующим разделам: 1) планируемые результаты (цели) реализации программы; 2) финансовое обеспечение программы; 3) механизм реализации программы; 4) мероприятия программы; 5) методика оценки эффективности реализации программы.

Терминология бюджетных программно-целевых актов имеет ряд особенностей, в числе которых - широкое использование специальных терминов, которые далеко не всегда раскрываются в текстах соответствующих документов. Кроме того, до сих пор не сложилась унифицированная система терминов, обозначающих ключевые элементы бюджетного программно-целевого акта. Так, для обозначения его целевой составляющей используются понятия "цели", "задачи", "результаты", "показатели результативности", "эффективность", "целевые показатели", "целевые индикаторы", "последствия реализации программы", "мероприятия" и т.д. К числу распространенных недостатков техники изложения терминов программно-целевых бюджетных актов следует отнести и использование формулировок, в которых показатели плана сочетаются с такими прилагательными, как "ожидаемые", "прогнозируемые", "ориентировочные" ("ожидаемые результаты", "прогнозируемые объемы финансирования" и т.п.). Подобные формулировки фактически лишают положения данных актов юридического, нормативного содержания и более уместны в документах прогнозного, аналитического, но не правового характера.

...