Правовое регулирование программно-целевого метода бюджетной деятельности

По результатам анализа практики изложения отдельных элементов бюджетных программно-целевых актов (федерального, регионального, муниципального уровней) сформулирован ряд рекомендаций по ее совершенствованию.

В частности, в юридической конструкции цели необходимо четко выделять два аспекта: целевой показатель (базовая характеристика общественных отношений, в отношении которой применяется количественное или качественное измерение цели) и значение целевого показателя (количественное или качественное выражение цели).

При изложении финансовой информации необходима такая ее детализация, которая была бы максимально приближена к бюджетной классификации Российской Федерации. Кроме того, объемы финансирования, раскрываемые в бюджетном программно-целевом акте, должны отражать всю совокупность бюджетных расходов, связанных с достижением его целей. При этом целесообразно отдельно отражать текущие (эксплуатационные) расходы, возникающие в связи с реализацией программных мероприятий.

При изложении мероприятий акта необходимо указание на субъектов, обеспечивающих их реализацию, что позволяет персонифицировать ответственность за результативное использование бюджетных средств.

В части изложения сроков целесообразно разведение в бюджетном программно-целевом акте сроков его действия и сроков достижения результатов программных мероприятий. Имеющаяся сегодня практика совмещения данных сроков не учитывает закономерного "отсроченного" характера влияния бюджетного финансирования на качественное изменение общественных отношений.

Для обеспечения взаимосвязи отдельных элементов бюджетного программно-целевого акта целесообразно не только выделять простую линейную взаимосвязь "мероприятие - результат" (в этом случае либо целевая часть программного акта ограничивается излишне детализированными, частными показателями, либо преувеличивается влияние того или иного мероприятия на результат), но и указывать результаты, являющиеся следствием применения той или иной группы мероприятий или всей их совокупности (то есть цели более общего порядка).

В связи с введением Бюджетным кодексом Российской Федерации (статья 179) в качестве условия выделения субсидий бюджетам других уровней на реализацию долгосрочных целевых программ признака аналогичности данных программ тем программам, которыми предусматриваются субсидии, актуальным является вопрос о критериях указанного признака. В работе предлагается рассматривать бюджетные программно-целевые акты как аналогичные при наличии следующих условий:

1) единство предмета регулирования и круга решаемых задач, с учетом содержания компетенции органов власти соответствующего уровня;

2) сопоставимость целей, как по показателям, так и по значениям целевых показателей, с учетом объективных возможностей их достижения на соответствующих территориях;

3) однородность механизмов достижения целей.

В главе III "Сравнительно-правовой и ретроспективный анализ применения программно-целевого метода бюджетной деятельности" рассматриваются основные вехи становления системы программно-целевого бюджетного планирования в нашей стране, а также опыт других государств по переходу на новую бюджетную модель.

Параграф 1 "Историко-правовой аспект применения программно-целевого метода бюджетной деятельности в России" посвящен анализу зарождения и развития программно-целевого метода в бюджетной деятельности российского государства.

Согласно историческим свидетельствам, появление в России первых писаных бюджетов (смет) относится к началу XVII века. В это же время в действиях верховной власти появляются признаки осмысленной финансовой политики, основанной на понимании зависимости объемов доходов государства от уровня экономического развития страны (В.О. Ключевский). Вместе с тем последовательной, планомерной, а тем более основанной на каких-либо письменных проектах или программах эта политика не была.

Понятия "план", "программа" при характеристике действий верховных властей в исторических исследованиях чаще всего употребляются, начиная с эпохи царствования Петра Великого. Известен целый ряд реализованных в XVIII веке общегосударственных проектов, предусматривающих комплекс административных, финансовых, торгово-экономических мер по созданию благоприятных условий социально-экономического развития России.

В начале XIX века создаются организационные и правовые основы управления государственными финансами: учреждается министерство финансов и выходит Наказ министру финансов - первый нормативный правовой акт, который не только детально регулировал вопросы бюджетного процесса, но и определял конкретные цели оздоровления государственных финансов и меры по их достижению.

До 1917 года в Российской империи был осуществлен ряд крупнейших общенациональных проектов, оказавших существенное влияние на развитие общества и экономики. В их числе - строительство железных дорог и аграрная программа П.А. Столыпина.

Октябрьская революция 1917 года и последовавшая смена социального строя обусловили формирование принципиально новой модели государственного воздействия на общественные отношения, в основе которой лежала концепция всеобъемлющего планирования хозяйственной жизни.

В новых условиях задача обеспечения взаимосвязи показателей народнохозяйственных планов и бюджетов, а значит и взаимной интеграции планового и бюджетного процессов приобрела важнейшее, глобальное значение. Однако в законодательстве и на практике она до конца так и не была решена. В частности, долгое время пятилетние народнохозяйственные планы не имели под собой погодовой, рассчитанной на пять лет разбивки доходов и расходов (иными словами - пятилетнего бюджета). Только постановлением ЦК КПСС и Совмина СССР от 12 июля 1979 года № 695 "Об улучшении планирования и усилении воздействия хозяйственного механизма на повышение эффективности производства и качества работы" была нормативно установлена обязанность Министерства финансов СССР представлять в Госплан СССР сводные расчеты (по основным показателям) доходов и расходов государственного бюджета СССР на пятилетие (с распределением по годам). Вместе с тем законодательно не были определены основания и правила взаимной корректировки показателей бюджета и плана, права финансовых органов по инициированию изменений и дополнений показателей плана в случае изменения экономических условий, влияющих на собираемость доходов бюджета и т.д. Подобное размежевание законодательного регулирования поддерживалось господствовавшей правовой доктриной, проводившей четкий водораздел между законодательством о планировании и финансовым законодательством.

С середины 1970-х годов в качестве формы планирования стали применяться государственные программы, призванные усовершенствовать дававшую сбои систему планового хозяйствования. В отличие от планов, выстроенных преимущественно по отраслевому признаку, программы рассматривались как форма комплексной увязки сил, средств и ресурсов для решения, как правило, межотраслевых задач. Однако их появление не привело к более тесной взаимосвязи планового и бюджетного процессов. Общей чертой большинства принимаемых программ являлось крайне незначительное место, отводимое в них вопросам финансового обеспечения программных мероприятий. Как правило, программой устанавливались лишь общие суммы капитальных вложений по всем мероприятиям программы в пятилетней разбивке, без разбивки по источникам финансирования (уровням бюджетной системы), годам и конкретным направлениям программы. В таком виде программа не могла служить правовой базой ни для организации, ни для оценки эффективности бюджетного финансирования программных мероприятий, поскольку не устанавливала положений, из которых вытекали бы конкретные юридические обязанности участников бюджетного процесса.

С распадом СССР, начиная с 1990-х годов, программы стали доминирующей формой планирования социально-экономических процессов в Российской Федерации в новых, рыночных, условиях, полностью заменив собой единые народнохозяйственные планы.

Значимыми вехами на пути становления системы программно-целевого бюджетного планирования в России стали издание постановления Правительства Российской Федерации от 26 июня 1995 года № 594 "О реализации Федерального закона "О поставках продукции для федеральных государственных нужд", утвердившего Порядок разработки и реализации федеральных целевых программ и межгосударственных целевых программ, в осуществлении которых участвует Российская Федерация, и принятие Бюджетного кодекса Российской Федерации, вступившего в силу с 1 января 2000 года. Закрепив в качестве одного из принципов бюджетной системы России принцип эффективного и экономного использования бюджетных средств, законодатель ввел в сферу бюджетно-правового регулирования такую категорию, как "результативность бюджетных расходов", определяющую концептуальную взаимосвязь между бюджетом и программно-целевыми актами.

Создав предпосылки для формирования в России современной системы программно-целевого бюджетного планирования, Бюджетный кодекс Российской Федерации, однако, не обеспечил для этого достаточные правовые условия.

На решение данной задачи направлено постановление Правительства Российской Федерации от 22 мая 2004 года № 249 "О мерах по повышению результативности бюджетных расходов", утвердившее Концепцию реформирования бюджетного процесса в Российской Федерации в 2004-2006 годах и провозгласившее совершенствование программно-целевых методов бюджетного планирования основным направлением бюджетной реформы.

Таким образом, основными хронологическими этапами развития программно-целевого метода бюджетной деятельности российского государства являются:

1. Начало XVIII - начало (1811 год) XIX веков: появление в практике государственного управления признаков программно-целевого (проектного) метода, не имевшего, однако, правового выражения.

2. Начало XIX века (1811 год) - 1917 год: создание правовой основы бюджета как формы финансирования государственных программ и проектов.

3. 1917-1990 годы: формирование и действие советской плановой системы управления социальными процессами; законодательное оформление программно-целевого метода управления, попытки правового обеспечения совмещения показателей народнохозяйственных планов и комплексных социально-экономических программ с бюджетными показателями.

4. 1990-2004 годы: формирование российской системы программно-целевого бюджетного планирования, основанной на рыночных отношениях и многообразии форм собственности.

5. 2004 - н/в проведение бюджетной реформы, направленной на совершенствование программно-целевого метода бюджетной деятельности.

В параграфе 2 "Зарубежный опыт правового регулирования программно-целевого метода бюджетной деятельности" в сравнительно-правовом аспекте анализируется опыт иностранных государств по внедрению в практику управления публичными финансами программно-целевого метода.

В настоящее время использование в бюджетной деятельности программно-целевых технологий является общепринятой в мире практикой, свойственной, в различных вариациях, подавляющему большинству государств, независимо от уровня экономического развития и общественно-политического строя.

В работе проанализированы различные варианты перехода на новую бюджетную модель: от "жестких" и наиболее последовательных (США, Новая Зеландия) до "мягких", основанных на выборочном, постепенном реформировании бюджетного процесса (Китай, Финляндия).

В каждом государстве опыт внедрения программно-целевых методов бюджетной деятельности имеет свои существенные особенности. Вместе с тем, проведенный анализ позволил выделить ряд общих тенденций и черт, свойственных данному процессу и определяющих его суть:

1. Распределение расходов бюджета осуществляется не по видам затрат, а по целям деятельности, программам органов власти. Бюджет и иные программно-целевые документы рассматриваются как целое, как единый программно-бюджетный комплекс.

2. Разработка и исполнение планов, программ и других подобных документов, определяющих задачи и цели органов власти на определенную перспективу, и разработка и исполнение бюджета взаимно интегрируются и представляют собой единый процессуальный механизм.

3. Эффективность бюджетных расходов определяется степенью достижения имеющих количественное или качественное выражение результатов.

4. В пределах определенной компетенции распорядители бюджетных средств обладают большой свободой в управлении финансовыми ресурсами и несут ответственность за результат.

5. Отчетность об исполнении бюджета включает в себя не только финансовые показатели, но и показатели, характеризующие качество управления, результативность использования бюджетных средств.

6. Переход на программно-целевое бюджетное планирование представляет собой длительный, поэтапный процесс, требующий постоянной политической поддержки высшего руководства страны и надлежащего законодательного обеспечения, глубокой реформы организации и функционирования всей системы публичной власти и бюджетного сектора страны, подготовки значительного количества квалифицированных кадров.

Основными проблемами, с которыми сталкиваются практически все страны при переходе на программно-целевую модель бюджетного планирования, являются:

1. Наличие устойчивых стереотипов мышления, ориентированных на прежние методы бюджетной деятельности с акцентом на соблюдение формальных требований законодательства при осуществлении бюджетного процесса. Неспособность значительного количества участников бюджетного процесса мыслить категориями "эффективность", "результативность" и использовать новые управленческие технологии в своей деятельности.

2. Трудоемкость и затратность адаптации национальной системы учета и отчетности, в том числе государственной статистики, к потребностям функционирования системы программно-целевого бюджетного планирования.

3. Сложность задачи формулирования количественно измеряемых целей программ. Объективная невозможность точного измерения отдельных результатов деятельности, увязки их с отдельной конкретной программой.

4. Проблема персонификации задач по достижению результатов, за которые ответственны несколько органов публичной власти.

В главе IV "Процессуально-правовая характеристика программно-целевого бюджетного планирования" излагается правовая концепция программно-целевого бюджетного планирования как процессуального механизма реализации программно-целевого метода бюджетной деятельности.

В параграфе 1 "Программно-целевое бюджетное планирование как процесс: понятие, стадии" рассматриваются признаки программно-целевого бюджетного планирования и проблемы правового регулирования каждой его стадии.

Понятие "бюджетное планирование" обозначает бюджетную деятельность как процесс реализации, развертывания основного метода этой деятельности, которым является планирование. Понятие "программно-целевое бюджетное планирование" конкретизирует этот метод, указывает на его определенную разновидность. Таким образом, программно-целевое бюджетное планирование есть реализация, воплощение в системе процессуальных бюджетных отношений программно-целевого метода бюджетной деятельности.

Одним из основных недостатков действующей редакции Бюджетного кодекса Российской Федерации является сохранение в ней "бюджетоцентричной" модели бюджетного процесса, сконцентрированной исключительно на процессуальных действиях в отношении бюджета и лишь фрагментарно затрагивающей процессуальные отношения, связанные с бюджетными программно-целевыми актами. Однако это не означает, что программно-целевое бюджетное планирование как институт процессуального бюджетного права не существует как таковое. Соответствующие отношения урегулированы другими законодательными актами и должны быть, при условии последовательного законодательного обеспечения бюджетной реформы, охвачены сферой действия Бюджетного кодекса Российской Федерации и интегрированы в общую предусмотренную им правовую конструкцию бюджетного процесса.

Для определения концептуального подхода к содержанию понятия программно-целевого бюджетного планирования ключевое значение имеет вопрос о наборе стадий, из которых складывается планирование. В работе проанализированы различные точки зрения по данному вопросу и за основу принята позиция авторов, которые к планированию относят весь цикл управленческих действий - от разработки планового акта до его реализации.

Соответственно, в качестве стадий программно-целевого бюджетного планирования рассматриваются: 1) разработка бюджетного программно-целевого акта, 2) рассмотрение и утверждение бюджетного программно-целевого акта, 3) исполнение (включая текущий контроль, корректировку или пролонгацию) бюджетного программно-целевого акта, 4) последующий контроль исполнения.

На основе анализа нормативных правовых актов Российской Федерации, субъектов Российской Федерации и муниципальных образований, регулирующих отношения программно-целевого бюджетного планирования, и практики их применения, сформулирован ряд выводов и предложений.

В частности, отмечается не вполне удачная конструкция статьи 179 Бюджетного кодекса Российской Федерации, в соответствии с которой долгосрочные целевые программы, предлагаемые к финансированию начиная с очередного финансового года, подлежат утверждению соответственно Правительством Российской Федерации, высшим исполнительным органом государственной власти субъекта Российской Федерации, местной администрацией муниципального образования не позднее одного месяца до дня внесения проекта закона (решения) о соответствующем бюджете в законодательный (представительный) орган. Поскольку конкретный день внесения проекта закона (решения) о соответствующем бюджете в законодательный (представительный) орган заранее, как правило, не известен, точно определить предельный срок утверждения долгосрочной целевой программы также практически невозможно. Более корректной была бы формулировка, увязывающая предельный срок утверждения бюджетного программно-целевого акта не с "плавающей", а с конкретной датой.

Утверждение и вступление в силу бюджетного программно-целевого акта является правовым основанием возникновения предусмотренных им расходных обязательств. Данные расходные обязательства подлежат отражению в бюджете соответствующего уровня в полном объеме. Иное возможно только в случае изменения в установленном порядке самого бюджетного программно-целевого акта. Таким образом, придание расходным обязательствам, обусловленным бюджетным программно-целевым актом, статуса бюджетных обязательств является моментом исполнения бюджетного программно-целевого акта. В этой связи не вполне соответствуют смыслу института расходного обязательства требования законодательства Например, пункт 2 статьи 205 Бюджетного кодекса Российской Федерации (в редакции, создаваемой Федеральным законом от 26 апреля 2007 года № 63-ФЗ). о подготовке и утверждении в качестве приложения к проекту закона (решения) о бюджете такого документа, как "перечень и объемы финансирования целевых программ", выступающего своего рода формой дополнительного "узаконения" ("санкционирования") планового объема финансирования целевых программ. Одним из негативных последствий такого подхода является существующая в некоторых субъектах Российской Федерации практика неполного включения в бюджет расходов, предусмотренных целевыми программами.

Одной из главных проблем организации исполнения мероприятий бюджетных программно-целевых актов, требующей процессуально-правового решения, является проблема своевременности исполнения данных мероприятий. Наиболее остро она проявляется в части осуществления мероприятий, финансируемых за счет субсидий, предоставляемых из бюджета другого уровня, в связи с чем целесообразно закрепление в федеральном законодательстве процессуальных гарантий прав их получателей, в частности:

- порядка и сроков заключения соглашений о предоставлении субсидий, процедуры разрешения возникающих при этом разногласий;

- предельного срока перечисления субсидий на финансирование расходов капитального характера - не позднее 1 июля текущего года.

Отмечается также необходимость корректировки действующего законодательства в части, допускающей возможность внесения изменений и дополнений в бюджетный программно-целевой акт не тем органом, которым утвержден соответствующий акт, а органами, ответственными за его исполнение Например, пункт 33 Порядка разработки и реализации федеральных целевых программ и межгосударственных целевых программ, в осуществлении которых участвует Российская Федерация, утвержденного постановлением Правительства Российской Федерации от 26 июня 1995 года № 594..

Основным недостатком правового регулирования стадии последующего контроля следует признать неопределенность в вопросе о формах реагирования контролирующего органа по результатам рассмотрения отчетной информации и проведенных проверок, в том числе о мерах, принимаемых в случае установленного неэффективного использования бюджетных средств, недостижения запланированных значений целевых показателей.

В русле совершенствования процессуально-правового регулирования данной стадии программно-целевого бюджетного планирования предлагается также введение механизма "отложенного" последующего контроля - в тех случаях, когда результаты исполнения бюджетного программно-целевого акта наступают спустя определенное время после завершения периода его действия.

В параграфе 2 "Субъекты отношений программно-целевого бюджетного планирования и их процессуально-правовой статус" определяется круг участников бюджетных правоотношений, возникающих в процессе реализации программно-целевого метода, рассматриваются принадлежащие им процессуальные права и обязанности.

Под процессуально-правовым статусом субъекта отношений программно-целевого бюджетного планирования предлагается понимать права и обязанности субъекта, непосредственно связанные с разработкой, рассмотрением, утверждением, исполнением, а также последующим контролем исполнения бюджетного программно-целевого акта.

Отмечается, что один и тот же субъект может участвовать в отношениях программно-целевого бюджетного планирования в нескольких процессуально-правовых ипостасях, а именно:

в своем оригинальном качестве, реализуя специальные, присущие именно данному субъекту права и обязанности, определенные положением об этом субъекте или другим статутным актом (например, Федеральная служба финансово-бюджетного надзора осуществляет контроль за использованием средств федерального бюджета, предназначенных для финансирования программно-целевого акта);

в качестве субъекта бюджетного планирования;

в качестве главного распорядителя или распорядителя бюджетных средств;

в качестве руководителя (заказчика, заказчика-координатора, координатора и т.п.) бюджетного программно-целевого акта;

в качестве исполнителя программных мероприятий;

в качестве получателя бюджетных средств.

Круг процессуальных прав высших должностных лиц (Президента Российской Федерации, высших должностных лиц субъектов Российской Федерации, глав администраций муниципальных образований) в рассматриваемой сфере достаточно узок и ограничен, в основном, правами по инициированию разработки бюджетных программно-целевых актов, реже - по их утверждению.

Процессуально-правовой статус органов представительной власти как субъектов программно-целевого бюджетного планирования в настоящее время переживает определенную трансформацию, находясь под влиянием четко выраженной в новейшем законодательстве тенденции к сокращению их прав в данной сфере. В частности, из компетенции представительных органов власти исключены полномочия по утверждению долгосрочных целевых программ, что представляется не вполне оправданным, учитывая важнейшую роль целевых программ в регулировании социально-экономического развития. Кроме того, соответствующие нормы Бюджетного кодекса Российской Федерации вступают в противоречие с нормами федеральных законов от 6 октября 1999 года № 184-ФЗ "Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации" (далее - Федеральный закон № 184-ФЗ) и от 6 октября 2003 года № 131-ФЗ "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации" (далее - Федеральный закон № 131-ФЗ), относящих к ведению представительных органов соответственно субъектов Российской Федерации и муниципальных образований утверждение программ социально-экономического развития соответствующих территорий.

Наибольший объем процессуальных прав и обязанностей в сфере программно-целевого бюджетного планирования принадлежит органам исполнительной власти, выступающим ключевыми фигурами на всех стадиях процесса - от инициирования разработки бюджетного программно-целевого акта до последующего контроля его исполнения.

В числе органов, играющих важнейшую роль в процессе подготовки и реализации любого бюджетного программно-целевого акта в силу своих основных обязанностей, закрепляемых в положениях о соответствующих органах, следует выделить финансовый, экономический органы исполнительной власти, а также органы статистики.

Особо в работе рассмотрен процессуальный статус специально создаваемых коллективных субъектов, не относящихся к числу "классических" участников правоотношений (государственным и муниципальным органам, юридическим лицам) - в частности, Правительственной комиссии по бюджетным проектировкам на очередной финансовый год и плановый период (Бюджетной комиссии). При этом предложены следующие критерии определения правосубъектности такого рода коллективных субъектов:

1) способность самостоятельно вступать в отношения с другими субъектами и действовать от своего собственного имени. В значительной мере данная способность определяется наличием лица, обладающего правом действовать от имени коллективного субъекта, представляя его во внешних отношениях;

2) наличие юридических прав и обязанностей, позволяющих вступать в правоотношения с другими субъектами права. Если предыдущее основание позволяет говорить о способности быть субъектом общественных отношений вообще, то данный критерий указывает на юридический характер соответствующих отношений, предполагая урегулированность их нормами права (путем наделения субъектов юридическими правами и обязанностями). Как правило, основные права и обязанности координационных и других подобных органов определяются положениями о соответствующих органах.

В главе V "Приоритетные национальные проекты как форма программно-целевого бюджетного планирования: проблемы правового регулирования" рассматриваются предпосылки, сущность приоритетных национальных проектов, проблемы и перспективы правового обеспечения их реализации.

В параграфе 1 "Система правового обеспечения реализации приоритетных национальных проектов" исследуются основные составляющие системы правового обеспечения реализации приоритетных национальных проектов, а именно:

1. Правовые акты планирования, составляющие содержание приоритетных национальных проектов.

2. Правовые акты, определяющие порядок планирования реализации приоритетных национальных проектов.

3. Правовые акты, определяющие общий порядок управления реализацией приоритетных национальных проектов.

4. Правовые акты, определяющие порядок реализации отдельных мероприятий приоритетных национальных проектов.

Появление в 2005 году в России приоритетных национальных проектов обусловлено потребностью в новых подходах к программно-целевому решению важнейших вопросов развития страны. Существовавшая система национального планирования в виде федеральных целевых программ не обеспечивала выполнение ряда ключевых задач, главная из которых - концентрация ресурсов, в том числе финансовых, всех уровней власти и общества на решении наиболее сложных социально-экономических проблем.

Как особая форма программно-целевого бюджетного планирования приоритетные национальные проекты характеризуются следующими признаками:

привлечение в качестве источников софинансирования средств федерального бюджета, бюджетов субъектов Российской Федерации и местных бюджетов;

направленность на модернизацию социальных сфер, охваченных действием проектов, с целью повышения личной заинтересованности граждан в достижении результатов проектов;

использование технологии сетевого планирования как способа координации и синхронизации деятельности всех исполнителей проектных мероприятий на всех уровнях власти;

внедрение особой системы контроля реализации программно-целевых мероприятий, включая специальную отчетность, позволяющую в ежемесячном режиме отслеживать взаимосвязь бюджетного финансирования с достигаемыми при этом результатами;

особая форма организации управления реализацией проектов, во главе которой находится специальный консультативный и совещательный орган при Президенте Российской Федерации (Совет).

Юридически приоритетные национальные проекты оформлены правовыми актами различной природы и силы, утверждаемыми на всех уровнях власти - федеральном, региональном, муниципальном.

Основные направления и содержательные моменты приоритетных национальных проектов изначально получили закрепление в Программе социально-экономического развития Российской Федерации на среднесрочную перспективу (2006-2008 годы), утвержденной распоряжением Правительства Российской Федерации от 19 января 2006 года № 38-р. Комплексно содержание каждого приоритетного национального проекта закрепляется решениями специального органа - Президиума Совета при Президенте Российской Федерации по реализации приоритетных национальных проектов и демографической политики. Такие документы были утверждены им на 2006-2007 годы, на 2008 и 2009 годы. Конкретизировать содержание приоритетных национальных проектов призваны программы, утверждаемые органами государственной власти Российской Федерации. В частности, приоритетный национальный проект "Доступное и комфортное жилье - гражданам России" - Федеральная целевая программа "Жилище" на 2002-2010 годы, приоритетный национальный проект "Развитие АПК" - Государственная программа развития сельского хозяйства и регулирования рынков сельскохозяйственной продукции, сырья и продовольствия на 2008-2012 годы.

Еще более детализированный алгоритм действий субъектов, обеспечивающих выполнение проектов, определяется сетевыми планами-графиками их реализации, утверждаемыми соответствующими федеральными министерствами.

В субъектах Российской Федерации и муниципальных образованиях система правовых актов, утверждающих документы планирования реализации приоритетных национальных проектов, по своей структуре, как правило, аналогична системе, сложившейся на федеральном уровне.

Несмотря на значительный период времени, прошедший с момента начала реализации приоритетных проектов, порядок разработки, утверждения и исполнения плановых документов, составляющих их содержание, до сих пор практически не урегулирован в законодательстве. В частности, полностью отсутствует правовая база разработки сетевых планов-графиков реализации национальных проектов (нет общих требований к срокам их подготовки, структуре, порядку согласования и утверждения и т.д.). Сказанное в значительной мере относится и к соглашениям между органами власти различных территориальных уровней о реализации проектов.

Порядок разработки и реализации федеральных целевых программ, утвержденный постановлением Правительства Российской Федерации от 26 июня 1995 года № 594, совершенно не учитывает задачи интеграции указанных программ в механизм реализации приоритетных национальных проектов. Данное постановление не содержит ни одного упоминания о приоритетных национальных проектах, несмотря на то, что последние изменения в него вносились в 2008 году.

Бюджетный кодекс Российской Федерации, новая редакция которого оперирует исключительно понятием "долгосрочная целевая программа", также потенциально "закрыт" для национальных проектов, имеющих среднесрочный период реализации.

На региональном уровне попытки урегулировать данный вопрос носят единичный характер и ограничены законами, принятыми в Самарской и Свердловской областях.

В параграфе 2 "Правовые проблемы и направления совершенствования механизма реализации приоритетных национальных проектов" рассматриваются пробелы, недостатки существующего правового обеспечения приоритетных национальных проектов и излагаются предложения по их устранению.

Главной проблемой продолжает оставаться отсутствие в законодательстве норм, определяющих статус приоритетных национальных проектов и состав программно-целевых документов, формирующих их содержание.

Федеральные целевые программы не могут служить полноценной базой реализации приоритетных национальных проектов, так как, в силу особенностей своего правового режима, не решают задачи согласованного объединения бюджетных ресурсов всех уровней бюджетной системы для достижения определенных целевых показателей. Новый формат программно-целевого бюджетного планирования - государственные программы - также не в полной мере способствует ее решению: в частности, в Государственной программе развития сельского хозяйства и регулирования рынков сельскохозяйственной продукции, сырья и продовольствия на 2008-2012 годы отсутствует механизм привлечения средств муниципальных бюджетов к реализации программы.

Поскольку координация действий участников бюджетного процесса на всех уровнях бюджетной системы по софинансированию общенациональных задач является главной функцией приоритетных национальных проектов, основное внимание в параграфе уделяется именно этой проблематике.

Возможны два подхода к обеспечению софинансирования федеральных программно-целевых актов из региональных и местных бюджетов: диспозитивный и императивный. Каждый из них в той или иной мере выражен в действующем законодательстве. Одним из способов обеспечения софинансирования проектов в рамках диспозитивного метода является предоставление субсидий из федерального бюджета, которые в случае невыделения средств из региональных и (или) местных бюджетов блокируются. Вместе с тем, применение такой меры может быть уместным только тогда, когда федеральное финансирование представляет собой своего рода бонус для отдельных территорий, носящий выборочный, точечный характер и предоставляемый на конкурентной основе. В таком контексте отсутствие дополнительного финансирования для субъекта Российской Федерации, муниципального образования не может рассматриваться как форма дискриминации, поражения в правах населения соответствующих территорий.

В тех же случаях, когда мероприятия федеральной программы (проекта) носят всеобъемлющий характер, направлены на решение в масштабах всей страны той или иной социально-экономической проблемы, финансовое обеспечение прав граждан, механизм привлечения к их реализации региональных и муниципальных органов власти должен быть принципиально иным и заключаться в установлении на федеральном уровне императивных правил финансирования определенных расходов из бюджетов субъектов Российской Федерации и (или) местных бюджетов.

На основе анализа положений Конституции Российской Федерации, устанавливающих разграничение предметов ведения и полномочий между федеральными органами государственной власти, органами государственной власти субъектов Российской Федерации и органами местного самоуправления, актов Конституционного суда Российской Федерации сделан вывод о том, что определение федеральными органами государственной власти порядка установления и исполнения расходных обязательств субъектов Российской Федерации, муниципальных образований по софинансированию федеральных программ (в части, относящейся к ведению субъектов Российской Федерации и муниципальных образований) не только правомерно, но и является необходимым условием обеспечения реализации конституционных прав граждан, гарантированности единого социального пространства в Российской Федерации. Нарушение в данной части федерального законодательства следует рассматривать как основание введения режима временного осуществления федеральными органами государственной власти (органами государственной власти субъекта Российской Федерации) полномочий органов государственной власти субъекта Российской Федерации (органов местного самоуправления).

С этих позиций нуждаются в доработке федеральные законы № 184-ФЗ и 131-ФЗ.

В главе VI "Направления совершенствования законодательной базы и организационно-правового механизма реализации программно-целевого метода бюджетной деятельности" рассматриваются основные векторы дальнейшего развития системы программно-целевого бюджетного планирования, ее правового регулирования и организации.

В параграфе 1 "Основные направления совершенствования законодательства, регулирующего программно-целевой метод бюджетной деятельности в Российской Федерации" содержатся выводы и предложения по совершенствованию законодательной базы программно-целевого бюджетного планирования.

В условиях фрагментарности и противоречивости существующей правовой основы программно-целевого планирования совершенствование законодательства в этой сфере должно носить системный, глубокий характер.

При этом базовыми для дальнейшего построения системы правового регулирования должны стать следующие федеральные законы:

- о социально-экономическом планировании - в части общей концепции и системы планирования социально-экономического развития Российской Федерации;

- Бюджетный кодекс Российской Федерации - в части особенностей, в том числе процессуальных, программно-целевого бюджетного планирования;

- о нормативных правовых актах Российской Федерации - в части статуса программно-целевых правовых актов, их места в системе законодательства, особенностей юридической техники изложения их текстов.

При разработке федерального закона о социально-экономическом планировании необходимо исходить из того, что несущим элементом, стержнем всего механизма планирования в Российской Федерации должна стать четкая, законодательно закрепленная система программно-целевых актов, с определением их функциональных особенностей и соотношения друг с другом. Контуры этой системы уже сейчас обозначаются с учетом весьма ценного опыта реализации приоритетных национальных проектов и апробации многоуровневой модели программно-целевого планирования, одной из главных особенностей которой является принятие в отдельных сферах наряду с федеральными целевыми программами государственных программ.

В основе построения данной системы должны, на наш взгляд, лежать два взаимосвязанных критерия: а) характер, масштаб целей, достигаемых с помощью программно-целевого акта, б) круг источников бюджетного финансирования программно-целевого акта, определяемый как в территориальном (средства бюджетов одного или нескольких уровней), так и в ведомственном (средства "бюджетов" одного или нескольких ведомств) разрезах. Как правило, цели более общего порядка обуславливают полибюджетное финансирование их достижения. А количество источников бюджетного финансирования определяющим образом влияет на весь механизм программно-целевого планирования, в том числе на процессуальные особенности разработки и реализации плановых актов, нуждающиеся в специальном правовом закреплении.

С учетом вышеназванных критериев в федеральном законе о социально-экономическом планировании целесообразно предусмотреть формирование на каждом территориальном уровне власти следующей системы программно-целевых актов:

1) программы, предполагающие финансирование как из бюджета того уровня, на котором они приняты, так и из нижестоящих (вышестоящих) бюджетов. Данные программы федерального и регионального уровней могут именоваться "государственные программы" (соответственно Российской Федерации, субъекта Российской Федерации), а местного уровня - "муниципальные программы" (муниципального района, городского округа, поселения). Они призваны воплотить ту идеологию и те механизмы, которые сложились в рамках реализации приоритетных национальных проектов;

2) программы, предполагающие финансирование из бюджета только того уровня, на котором они приняты. При этом целесообразно разграничение данных программ на два вида:

- программы, финансируемые за счет бюджетных средств, предусмотренных по разным субъектам бюджетного планирования, то есть носящие межведомственный характер. Эту категорию программ, в зависимости от уровня, можно обозначать терминами "федеральная целевая программа", "целевая программа субъекта Российской Федерации", "целевая программа муниципального образования";

- программы, финансируемые за счет бюджетных средств, предусмотренных по одному субъекту бюджетного планирования. Их можно объединить под общим понятием "ведомственные программы", что соответствует принятой на сегодня в законодательстве терминологии.

Кардинальных изменений требует Бюджетный кодекс Российской Федерации. Существующая его редакция не соответствует задачи внедрения в Российской Федерации принципов бюджетирования, ориентированного на результат, несмотря на то, что именно эта цель декларировалась при разработке Федерального закона от 26 апреля 2007 года № 63-ФЗ.

Для того, чтобы Бюджетный кодекс Российской Федерации действительно соответствовал заявленным принципам бюджетной реформы и стал ее эффективным правовым проводником, необходимо внесение в него следующих концептуальных изменений и дополнений:

1. Конституировать понятие "бюджетный программно-целевой акт", как термин, объединяющий все возможные формы программно-целевого бюджетного планирования, закрепить статус расходного обязательства за всеми бюджетными программно-целевыми актами, с присвоением им уникальных кодов классификации расходов бюджетов.

2. Изменить понятие, а также всю правовую конструкцию бюджетного процесса, отразив в них в качестве полноценного элемента процессуальные действия в отношении не только бюджета, что имеет место при сегодняшней "бюджетоцентричной" модели бюджетного процесса, но и всех бюджетных программно-целевых актов.

3. Расширить временной горизонт бюджетного планирования до 5 лет, полностью совместив его с циклом действия среднесрочных бюджетных программно-целевых актов (от 3 до 5 лет).

4. Предусмотреть в качестве обязательного элемента бюджетного учета учет результатов бюджетного финансирования, комплексно урегулировать институт аудита эффективности бюджетных расходов.

5. Предусмотреть возможность наступления ответственности за нерезультативное и неэффективное использование бюджетных средств.

Наконец, наряду с принятием федерального закона о социально-экономическом планировании и кардинальным изменением Бюджетного кодекса Российской Федерации необходимым условием создания полноценной законодательной базы программно-целевого метода бюджетной деятельности является закрепление статуса правовых актов планирования, их места в системе законодательства. Без этого плановые акты и дальше будут оставаться, образно говоря, "пасынком" правовой системы, чуждым для нее элементом.

Проект федерального закона о нормативных правовых актах уже на протяжении многих лет находится на рассмотрении в Государственной Думе Федерального Собрания Российской Федерации. К сожалению, в текущей редакции законопроекта не содержится упоминания о программах и прочих плановых актах.

В параграфе 2 "Направления совершенствования организации применения программно-целевого метода бюджетной деятельности" рассматриваются правовые аспекты улучшения качества организации программно-целевого бюджетного планирования.

Как показывает опыт иностранных государств, перешедших на новую систему бюджетного планирования, именно в организационной, правоприменительной плоскости лежат ключевые факторы эффективности бюджетной реформы. В полной мере этот вывод подтверждается и отечественной практикой. Ее анализ позволил выделить следующие основные правовые направления совершенствования организации программно-целевого бюджетного планирования:

- определение единого координационного центра, обеспечивающего внедрение системы программно-целевого бюджетного планирования (наиболее оптимальный вариант - создание его на базе Совета при Президенте Российской Федерации по реализации приоритетных национальных проектов и демографической политике);

- определение и четкое разграничение полномочий органов, осуществляющих аудит эффективности бюджетных расходов, в том числе определение органа, наделенного правом установления единой методики оценки эффективности;

- разработка и утверждение концепции нового этапа бюджетной реформы, направленного на последовательное и полное внедрение в бюджетную деятельность принципов программно-целевого бюджетного планирования; обеспечение взаимной интеграции процессов бюджетной и административной реформ;

- развитие договорной системы правового обеспечения реализации программно-целевого метода бюджетной деятельности как средства индивидуализации субъективных прав и обязанностей, находящихся в непосредственной взаимосвязи с достижением целей и результатов бюджетного финансирования.

В заключении подводятся итоги проведенного научного исследования, формулируются основные выводы диссертации, предложения по совершенствованию правового регулирования программно-целевого метода бюджетной деятельности.

ОСНОВНЫЕ РАБОТЫ, ОПУБЛИКОВАННЫЕ ПО ТЕМЕ ДИССЕРТАЦИИ

1. Монографии, учебники, комментарии:

1. Матненко А.С. Приоритетные национальные проекты и бюджетная деятельность государства. Омск: Русь, 2007. - 8,4 п.л.

2. Матненко А.С. Бюджет результатов: правовая концепция. Омск: Омский госуниверситет, 2008. - 16,5 п.л.

3. Учебник Муниципальное право России / под ред. А.Н. Костюкова - М.: ЮНИТИ-ДАНА: Закон и право, 2007. - Главы 14,19. - 2,1 п.л.

4. Комментарий к Федеральному закону "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации" под редакцией д.ю.н., профессора А.Н. Костюкова - Омск: Издание ОмГУ, 2005. - Комментарии к статьям 49, 52-54, 60-62, 65, частям 4-7 статьи 75. - 1,7 п.л.

2. Статьи в журналах, включенных ВАК РФ в перечень ведущих рецензириуемых научных журналов и изданий, в которых должны быть опубликованы основные научные результаты диссертаций на соискание ученой степени доктора наук:

5. Матненко А.С. О границах и содержании бюджетной деятельности государства // Аспирантский вестник Поволжья. 2008. № 1-2. - 0,4 п.л.

6. Матненко А.С. Изменение правовой роли бюджета в условиях бюджетной реформы // Актуальные проблемы российского права. 2008. № 3. - 0,35 п.л.

7. Матненко А.С. Правовое обеспечение бюджетной реформы: международный опыт // Актуальные проблемы российского права. 2008. № 4. - 0,33 п.л.

8. Матненко А.С. Проблемы формирования национальной системы планирования в России // Федерализм. 2008. № 3. - 0,5 п.л.

9. Матненко А.С. Законодательное обеспечение принципа результативности и эффективности использования бюджетных средств // Закон и право. № 9. - 0,17 п.л.

10. Матненко А.С. Эффективность государственной службы: проблемы правового обеспечения // Закон и право. 2008. № 12. - 0,15 п.л.

11. Матненко А.С. Приоритетные национальные проекты и федеральные программы: проблемы соотношения // Вестник Московского университета МВД России. 2008. № 7. - 0,14 п.л.

12. Матненко А.С. К вопросу о методах бюджетной деятельности государства // Вестник Челябинского государственного университета. 2008. № 31 (132). Право. Выпуск 17. - 0,25 п.л.

13. Матненко А.С. Предмет бюджетного права // Вестник Саратовской государственной академии права. 2008. № 4. - 0,47 п.л.

14. Матненко А.С. Направления совершенствования правового регулирования приоритетных национальных проектов // Вестник Саратовской государственной академии права. 2008. № 5. - 0,23 п.л.

15. Матненко А.С. О совершенствовании механизма реализации приоритетного национального проекта "Образование" // Право и образование. 2008. № 7. - 0,37 п.л.

16. Матненко А.С. Правовое обеспечение плановой деятельности современного российского государства // Lex Russica. 2009. № 1. - 0,42 п.л.

17. Матненко А.С. Изменения в Бюджетный кодекс приняты: достигнуты ли результаты // Российский юридический журнал, 2009. № 1. - 0,39 п.л.

18. Матненко А.С. Обеспечение софинансирования федеральных программ из региональных и местных бюджетов: конституционно-правовой аспект проблемы // Конституционное и муниципальное право. 2009. № 1. - 0,28 п.л.

19. Матненко А.С. Социально-экономическое планирование и бюджетный процесс: проблемы соотношения (историко-правовой аспект) // Вестник Российского государственного торгово-экономического университета. 2009. № 1 (28). - 0,31 п.л.

20. Матненко А.С. Программно-целевой метод бюджетной деятельности: правовая характеристика // Вестник Челябинского государственного университета. 2009. № 7 (145). Право. Выпуск 18. - 0,3 п.л.

Статьи в иных журналах, сборниках:

21. Матненко А.С. Роль органов государственной власти субъекта Российской Федерации в регулировании социально-экономического развития муниципальных образований / О роли органов государственной власти и местного самоуправления в обеспечении социально-экономического развития Омской области в переходный период: Материалы научно-практической конференции. Омск: Администрация Омской области, 2001. - 0,17 п.л.

22. Матненко А.С. Правовой анализ финансово-экономических аспектов реформы местного самоуправления в Российской Федерации / Региональная и местная власть: проблемы реформирования: Сборник научных трудов. Омск: ОмГУ, 2003. - 0,31 п.л.

23. Матненко А.С. Смена бюджетной парадигмы / Административные, правовые и экономические реформы в России: Сборник материалов. Омск: ОмГУ, 2006. - 0,15 п.л.

24. Матненко А.С. Проблемы правового обеспечения бюджетной и административной реформ / Правовое обеспечение реформ в России: Сборник материалов. Омск: ОмГУ, 2007. - 0,13 п.л.

25. Матненко А.С. Функции бюджетной деятельности государства: правовой аспект / Правовые проблемы укрепления российской государственности: Сборник статей. Томск: Томский государственный университет, 2007. Часть 37. - 0,12 п.л.

...