Современные конституционно-правовые модели института референдума в зарубежных странах

Размещено на http://www.allbest.ru/

Размещено на http://www.allbest.ru/

Автореферат

диссертации на соискание ученой степени

доктора юридических наук

Специальность - Конституционное право; муниципальное право

на тему: Современные конституционно-правовые модели института референдума в зарубежных странах

Выполнил:

Синцов Глеб Владимирович

Москва - 2008

Работа выполнена на кафедре государственно-правовых дисциплин юридического факультета ГОУ ВПО «Пензенский государственный университет»

Научный консультант: доктор юридических наук, доктор исторических наук, профессор Гошуляк Виталий Владимирович.

Официальные оппоненты: доктор юридических наук, профессор главный научный сотрудник Института государства и права Российской академии наук Чиркин Вениамин Евгеньевич, доктор юридических наук, профессор.

Комарова Валентина Викторовна, доктор юридических наук, профессор, Булаков Олег Николаевич.

Ведущая организация: ГОУ ВПО «Российская академия государственной службы при Президенте Российской Федерации»

Защита состоится 26 марта 2009 года в 12 часов на заседании диссертационного совета Д 446.004.05 ГОУ ВПО «Российский государственный торгово-экономический университет» по адресу: 125993, Москва, А-445, ГСП-3, ул. Смольная, д. 36, ауд. 131.

С диссертацией можно ознакомиться в читальном зале библиотеки ГОУ ВПО «Российский государственный торгово-экономический университет».

Автореферат разослан 2009 г.

Ученый секретарь диссертационного совета, доктор юридических наук, доцент А.М. Осавелюк.

ОБЩАЯ ХАРАКТЕРИСТИКА ДИССЕРТАЦИОННОЙ РАБОТЫ

Актуальность темы исследования. В последние годы представительные органы власти и наднациональные образования все чаще показывают свою несостоятельность в решении возникающих проблем. В связи с этим необходимо уделять больше внимания институтам прямой демократии, которых в мировой политической теории и практике насчитывается немало.

Одним из имеющихся в нашем распоряжении инструментов прямой демократии является референдум - наиболее яркое, по нашему мнению, проявление народного суверенитета или, другими словами, суверенной народной воли, которое, как правило, имеет место, когда высшие представительные органы не могут взять на себя ответственность за принятие соответствующего решения. Это происходит не потому, что у них нет понимания вопроса, не сложилась собственная позиция или они избегают ответственности, а потому, что по смыслу самой проблемы здесь требуется согласие всего народа. Нужно, чтобы сами граждане взяли на себя ответственность за решение соответствующей проблемы и собственным авторитетом обеспечили его эффективную реализацию.

Без обобщения опыта законодательного закрепления и реализации на практике института референдума в странах мира невозможно составить цельную картину развития данного института непосредственной демократии на сегодняшний день.

В современной научной литературе и публицистике чаще всего говорят и пишут преимущественно о формах представительной демократии, не уделяя при этом должного внимания раскрытию таких форм непосредственной демократии, как петиции, собрания, сходы, всенародные опросы и, конечно же, референдумы.

При этом многие исследователи изучают данный институт лишь в самых общих чертах, не вдаваясь в подробности его законодательного регулирования.

Исследования конституционно-правовых моделей института референдума в зарубежном законодательстве касаются главным образом европейских стран и стран СНГ. В этих работах авторы выделяют в законодательстве каждого государства только одну модель института референдума, не исследуя ее структуру и не вникая в специфику каждой конкретной ситуации проведения референдума. Учитывая то, что в одной и той же стране народное голосование может проводиться по самым различным вопросам, подобный подход не представляется целесообразным.

В связи с этим, безусловно, представляется актуальным проведение исследования степени развития и особенностей закрепления института референдума в различных странах мира, то есть изучение конституционно-правовых моделей института референдума.

Создание универсальной концепции модели института референдума позволит легко провести конституционно-правовой анализ законодательства любой страны мира с целью выявления тех или иных особенностей института референдума.

Степень разработанности темы. Институты непосредственной демократии уже стали объектом изучения для правоведов различных стран. Но при этом нельзя не согласиться с мнением, что вниманием ученых незаслуженно обойдены такие важные демократические институты, как право быть свободными от «всяких ассоциаций», право быть свободными от политических и иных речей и др Free Speech and Freedom from Speech: Hustler Magazine V. Falwall, The New York Times Actual Malice Standard, and International infliction of Emotional Distress // Indiana Law Journal. 1988. № 4. P. 877-897; The Washington Post. February 15. 1991. .

Вопросы становления и развития института референдума в законодательстве зарубежных стран не раз становились предметом исследования ученых. Зарубежное законодательство о референдуме подвергалось исследованию со стороны таких ученых, как Ф. Ардан, Л. Батлер, Дж. Бюрдо, П. Бойер, С. Бруно (Швеция), Д. Гарнер, Р.Дж. Гейзи, Дайси, П. Джексон, Б. Дулан, М. Дюверже, С.А. Егоров, Дж. Зиммерман, Р. Карре де Марберг, А. Корф, Т.И. Кронин, П. Леопольд, С. Липшиц, Монье, Дж.- Ф. Оберт, П. О'Хиггинс (Ирландия), Т.И. Паттерсон, М. Прело (Франция), А. Ренни, И. Робинсон (Канада), М.Дж. Росс, Л. Сабато (США), А. Салмон, Р. Симеон, В.Дж. Станкевич (Великобритания), К. Старк (Германия), П. Таггарт, О.Х. Филипс, М.-И. Фитинг, П. Хогг, А. Щербак и другие.

Наша задача по исследованию моделей института референдума в странах мира облегчается тем, что мы в своей работе можем опираться на труды видных отечественных специалистов в области конституционного права, политических и правовых учений, международного права: С.А. Авакьяна, А.Б. Агапова, И.А. Андреева, С.Н. Бабурина, М.В. Баглая, Г.В. Барабашева, Ю.М. Батурина, Д.Н. Бахраха, А.А. Безуглова, Н.А. Богдановой, О.Н. Булакова, В.И. Васильева, Ю.А. Веденеева, Н.Т. Ведерникова, А.А. Вешнякова, Н.В. Витрука, Л.Д. Воеводина, О.А. Гаврилова, В.В. Гошуляка, В.З. Гущина, Ю.А. Дмитриева, Т.Д. Зражевской, А.В. Иванченко, В.Т. Кабышева, А.Д. Керимова, С.Д. Князева, Е.И. Козловой, А.И. Ковлера, А.Н. Кокотова, В.В. Комаровой, В.А. Копылова, О.Е. Кутафина, М.И. Кукушкина, В.В. Лапаевой, В.И. Лысенко, В.В. Маклакова, Н.В. Мамитовой, М.С. Матейковича, Г.М. Мелкова, Н.А. Михалевой, А.А. Мишина, Л.А. Окунькова, А.М. Осавелюка, А.Н. Постникова, Ф.М. Рудинского, Б.А. Страшуна, А.П. Сунцова, Н.А. Трайнина, В.А. Туманова, И.А. Умновой (Конюховой), В.И. Фадеева, В.Е. Чиркина, Л.М. Энтина и ряда других ученых.

Теоретической основой работы послужили труды отечественных ученых в области общей теории права: С.С. Алексеева, A.M. Васильева, Н.А. Власенко, В.Н. Карташова, Д.А. Керимова, В.М. Корельского, В.В. Лазарева, Р.З. Лившица, А.В. Малько, М.Н. Марченко, Н.И. Матузова, В.Д. Перевалова, P.O. Халфиной, Л.С. Явича и других.

В то же время необходимо особо отметить классические работы Г. Еллинека, Н.М. Коркунова, П.И. Новгородцева, Г.В. Шершеневича, А.С. Ященко, которые внесли существенный вклад в развитие российской юридической науки и послужили основой для разработки теоретико-методологической части нашего исследования.

Использовались работы зарубежных исследователей: Б. Барбера, К. Боуна, Д.Д. Ламберта, Э. Лейкмана, Г. Майера, А. Надаиса, К. Надо, П. Ортешука, Р. Таагеперы и М.С. Шугарта.

Особое внимание уделено трудам советского периода: вопросы непосредственной демократии исследовали такие видные ученые государствоведы, как Н.Е. Андрианов, Г.В. Барабашев, В.Т. Кабышев, В.Ф. Коток, А.Г. Мурашин, В.Н. Суворов, М.В. Цвик, Д.Ю. Шапсугов, К.Ф. Шеремет и многие другие.

После принятия действующей Конституции Российской Федерации, изменившей подходы к народовластию, свои работы непосредственной демократии посвятили Р.Ю. Горлачев, Т.В. Калитанова, С.А. Кондратьев, С.М. Кременецкий, Ю.А. Кудрявцев, В.В. Пылин, В.Н. Руденко, Д.Ю. Устинов, Д.В. Шомникова.

Институту референдума свои исследования посвятили такие современные ученые, как А.А. Аванесян, Л.И. Волова, Б.С. Гадоев, В.В. Комарова, М.М. Курячая, В.Н. Мамичев, В.Н. Руденко, И.А. Филипов и другие.

Формы непосредственной демократии на местном уровне и их специфические особенности исследовали в своих работах А.Н. Нифанов, Л.А. Нудненко, В.В. Пылин, Д.Д. Рагулин, М.С. Семенова, О.В. Чернова.

Проблемам института референдума в странах мира уделяли внимание такие ученые, как А. Ангелов, Л. Зябкина, И. Клюев, А.И. Ковлер, С.К. Колибаб, А. Кривошеева, М. Макарычев, В.В. Маклаков, В.Н. Мамичев, Л.С. Мамут, В.В. Невинский, Б. Спасов, С.В. Троицкий и другие.

Однако модели института референдума в странах мира, практика применения данного института, проблемы и тенденции его развития по-прежнему остаются малоизученными.

Что касается подмоделей института референдума, то данный термин вводится в научный оборот впервые.

Кроме того, практически нет работ, в которых исследовался бы институт референдума сразу в нескольких десятках стран, хотя подобное исследование будет способствовать выявлению особенностей развития теории и практики применения института референдума, определению тенденций его развития.

Цель данного исследования состоит в разработке универсальной концепции конституционно-правовой модели института референдума как структурно-содержательной формы, а также в изучении через призму данной концепции действующего конституционного законодательства стран мира.

В соответствии с поставленной целью определился и объект исследования - конституционное законодательство стран мира, а точнее те его положения, которые имеют отношение к институту референдума. В ходе исследования мы будем обращаться к законодательству тех стран мира, в которых институт референдума представлен наиболее широко, либо имеет богатую историю применения, либо где нормы, входящие в данный институт, отличаются значительной спецификой.

Предметом исследования стали теоретические вопросы закрепления и реализации института референдума в законодательстве стран мира, его современное состояние и тенденции развития. Данные проблемы рассматриваются через призму разработанной универсальной концепции конституционно-правовой модели института референдума.

Цель данного исследования определяет и его основные задачи, которые заключаются в изучении референдума как института непосредственной демократии, истории и условий его становления и развития, общих теоретических положений.

Неравномерное, неоднородное и неоднозначное применение института референдума ставит перед современной наукой конституционного права задачу разработки научно обоснованной универсальной концепции конституционно-правовой модели института референдума. Данная концепция, безусловно, должна основываться на общих теоретических положениях института референдума, которые уже не раз становились предметом исследования для отечественных и зарубежных специалистов.

В настоящем исследовании мы намерены выявить в законодательстве каждого рассматриваемого государства научно целесообразное количество подмоделей института референдума. При этом оговоримся, что в случае, когда это будет оправдано целями настоящего исследования, возможно объединение нескольких сходных подмоделей в одну, конституционно-правовые признаки которой и будут рассматриваться.

Таким образом, перечень задач, которые мы ставим перед собой, выглядит следующим образом:

- рассмотрение сущности и юридической природы института референдума как одного из важнейших институтов прямой демократии;

- видовая характеристика референдумов на основе уже имеющихся в отечественной и зарубежной доктринах классификаций референдумов;

- изучение и обобщение имеющихся научных разработок моделей института референдума;

- разработка универсальной концепции конституционно-правовой модели института референдума как структурно-содержательной формы;

- анализ конституционно-правовой модели института референдума как структурно-содержательной формы;

- выявление конституционно-правовых признаков и их устойчивых сочетаний, позволяющих различать подмодели института референдума;

- выявление подмоделей института референдума в конституционном законодательстве стран мира, изучение их особенностей и практики применения;

- исследование механизмов проведения референдума в различных странах, определение субъекта, инициирующего процедуру референдума, рассмотрение его прав и обязанностей;

- определение факторов, оказывающих влияние на наличие или отсутствие предпосылок для закрепления в законодательстве конкретной страны тех или иных подмоделей института референдума;

- изучение современных проблем реализации тех или иных подмоделей института референдума на практике;

- внесение предложений по совершенствованию законодательства и юридических процедур в пределах исследуемой проблемы.

Эмпирическую базу исследования составили Конституции и Основные законы ряда государств, а также нормативные акты различной юридической силы, регулирующие положения об институте референдума.

Методологической основой данного исследования стали современные научные концепции и методы познания, применяемые юридической наукой и практикой, а также правовые теории конституционного права, создающие основу для развития института референдума и являющиеся его теоретической базой.

Работа основана на использовании положений современных учений о методологии научного исследования: диалектический подход к анализу соотношения общего, особенного и отдельного в законодательстве стран мира о референдуме, общенаучные и частнонаучные методы исследования: системный подход, исторический, логический, сравнительно-правовой, формально-юридический и другие.

Особое место в приведенном исследовании занимает общенаучный метод анализа и синтеза, который в сочетании со сравнительно-правовым стал основным в представленной работе. Это позволило показать общее, особенное и отдельное в законодательстве зарубежных стран о референдуме.

Научная новизна работы состоит как в самом подходе к исследованию поставленной проблемы, так и в том, что в ней впервые разработана универсальная концепция конституционно-правовой модели института референдума как структурно-содержательной формы, состоящей сразу из нескольких подмоделей института референдума.

В пределах проведенного исследования впервые:

- разработана универсальная концепция конституционно-правовой модели института референдума как структурно-содержательной формы;

- введен в научный оборот термин «подмодель института референдума»;

- высказано и подтверждено результатами проведенного исследования предположение о возможности наличия в законодательстве одного государства сразу нескольких подмоделей института референдума;

- через призму разработанной универсальной концепции конституционно-правовой модели института референдума исследовано законодательство более тридцати государств мира;

- сформулирована система критериев оценки эффективности каждой модели и подмодели института референдума и на основании этого дана оценка моделям и подмоделям института референдума в рассматриваемых странах;

- выявлены основные, наиболее актуальные для целей настоящего исследования внутренние и внешние факторы, представляющие угрозу нормальной, эффективной реализации на практике моделей и подмоделей института референдума.

В работе получили дальнейшее развитие:

- научно-историческое исследование этапов становления и развития института референдума;

- положения о том, что институт референдума является одним из самых распространенных в законодательстве стран мира институтов непосредственной демократии;

- научное осмысление важности рассматриваемого института в системе остальных инструментов непосредственной демократии;

- теоретическое обоснование права на существование такого понятия, как «модель института референдума»;

- доктринальная полемика относительно универсального определения понятия «референдум»;

- исследование вопроса о соотношении понятий «референдум» и «плебисцит»;

- концепция приоритета политических прав и свобод человека и гражданина, форм и способов их реализации, в том числе в международно-правовом аспекте;

- проблемы организации и совершенствования качества организации проведения референдумов в странах мира;

- вопросы совершенствования государственно-правовой политики в области привлечения населения к решению важнейших вопросов государственной и общественной жизни.

Проведенное исследование позволило сформулировать ряд выводов и обобщений, выносимых на защиту и обладающих научной новизной или ее существенными элементами:

1. В работе впервые разработана универсальная концепция модели института референдума, позволяющая дать полную характеристику института референдума в законодательстве любой страны мира. Она основывается на том, что любая процедура проведения референдума, предусмотренная в законодательстве того или иного государства, может быть охарактеризована посредством присвоения ей совокупности конституционно-правовых признаков по ряду критериев: уровень проведения, обязательность проведения, предмет проведения, правовое значение результатов референдума, инициатор процедуры проведения референдума.

2. Конституционно-правовая модель института референдума - структурно-содержательная форма, включающая совокупность предусмотренных законодательством государства теоретически возможных ситуаций применения института референдума (структурная часть), а также конституционно-правовые критерии, на основе которых могут быть выявлены индивидуализирующие признаки каждой теоретически возможной ситуации применения института референдума (содержательная часть).

3. Подмодель института референдума - составляющий элемент структуры конституционно-правовой модели института референдума в государстве, представляющий собой отдельную предусмотренную законодательством государства теоретически возможную ситуацию проведения референдума, обладающую уникальным набором конституционно-правовых признаков.

4. Каждая предусмотренная законодательством процедура референдума может быть расценена как подмодель лишь после определения уникального набора конкретных характеризующих ее признаков на основе следующих конституционно-правовых критериев: уровень проведения; обязательность проведения; предмет проведения, перечень вопросов, которые могут выноситься на всенародное обсуждение; правовое значение результатов референдума, обязательность их учета в своей работе субъектами конституционного права; инициатор процедуры проведения референдума. Выявление конституционно-правовых признаков каждой процедуры референдума на основе вышеприведенных критериев позволяет определить эффективность и реальность подмодели. Кроме того, в ходе исследования выявлены сочетания конституционно-правовых признаков, позволяющие заявлять о неэффективности и нецелесообразности той или иной подмодели, и наоборот, определены наиболее предпочтительные сочетания конституционно-правовых характеристик, позволяющие считать референдум, проводимый на основе той или иной подмодели, действующим институтом непосредственной демократии.

5. Степень законодательного регулирования, количество и эффективность подмоделей института референдума существенно различаются в странах мира. Объяснением этому могут служить следующие факторы: принятие конституционных актов в различные временные периоды развития государства и общества (и как следствие - ориентация на решение иных задач); специфическая политическая обстановка в некоторых государствах мира, не позволяющая по ряду причин эффективно использовать институты непосредственной демократии; исторически сложившиеся обычаи и традиции государственной жизни, не предусматривающие проведение всенародных голосований; значительные различия в размере государственной территории, количестве населения, обладающего правом голоса.

6. В структуре конституционно-правовой модели института референдума государства в результате изучения соответствующих норм Конституции страны можно выделить от одной до четырех самостоятельных подмоделей института референдума.

7. В зависимости от количества подмоделей института референдума, предусмотренных конституционным законодательством, можно выявить государства с однозвенной, двухзвенной, трехзвенной и четырехзвенной моделями института референдума.

8. В государствах с однозвенной моделью института референдума иерархическая структура «модель-подмодель» весьма специфична, поскольку содержание конституционно-правовой модели института референдума совпадает с содержанием единственной подмодели. Это особенный, частный случай предлагаемой нами универсальной концепции модели института референдума, поскольку здесь целое (модель) фактически соответствует части (подмодели).

9. В конституционном законодательстве стран мира наибольшее распространение получили трехзвенная и четырехзвенная модели института референдума, что объясняется широким кругом вопросов, решаемых посредством всенародного голосования, и, следовательно, наличием в законодательстве ситуаций проведения референдума.

10. Исследование конституционно-правовых моделей института референдума в законодательстве сразу нескольких десятков государств позволяет выявить определенные закономерности. Так, например, в абсолютном большинстве исследованных нами государств предусмотрен референдум на общегосударственном уровне. Подавляющее большинство Конституций предусматривают проведение обязательного референдума по вопросам изменения административно-территориального устройства, а также в ходе процедуры полного или частичного пересмотра Конституции. Во многих государствах мира референдум является элементом законодательной процедуры, и граждане могут непосредственно участвовать в законодательном процессе. Кроме того, чрезвычайно редко в законодательстве используется консультативный референдум. В большинстве случаев результаты народного волеизъявления носят императивный характер и не нуждаются в каком-либо последующем утверждении. Инициатива проведения референдума принадлежит, как правило, органам государственной власти. Гораздо реже подобными полномочиями обладают граждане и административно-территориальные образования.

11. Модели и подмодели института референдума в некоторых странах мира обладают специфическими особенностями, выделяющими данные ситуации проведения референдума на фоне других. Специфика может заключаться в необычном сочетании конституционно-правовых характеристик, особенностях законодательного закрепления института референдума, исторических особенностях развития государства и т.д. Основным параметром для выявления специфических моделей и подмоделей является именно их нестандартность, несоответствие выявленным закономерностям, непохожесть на аналогичные институты в других странах мира. К числу стран мира со специфическими моделями и подмоделями института референдума можно отнести Великобританию, Исландию, Княжество Лихтенштейн, Королевство Дания, Латвийскую Республику, Республику Албания, Республику Молдова, Республику Узбекистан, ФРГ, Украину, Эстонскую Республику и некоторые другие страны.

12. Основываясь на результатах исследования конституционно-правовых моделей института референдума в различных государствах мира, можно сделать вывод о необходимости совершенствования и дальнейшей проработки механизмов закрепления данного института непосредственной демократии в конституционном законодательстве стран мира.

Теоретическая значимость работы обосновывается необходимостью выявления и тщательного анализа конституционно-правовых моделей института референдума в законодательстве стран мира, обобщения теоретических наработок и практики применения данного института.

В научно-теоретическом плане изучение проблемы конституционно-правового регулирования моделей института референдума в странах мира диктуется тем, что подобное исследование в таком контексте является новым для отечественной конституционно-правовой доктрины.

Проведение исследования конституционно-правовых моделей института референдума сразу нескольких стран необходимо для выявления наиболее действенных конституционно-правовых конструкций, используемых для выявления мнения населения.

Кроме того, в результате проведенного исследования можно будет выявить государства, где институт референдума действительно широко используется и для этого есть все законодательные, организационные и политические предпосылки, а также страны, которые, закрепив в конституционном законодательстве возможность проведения народного голосования, тем не менее, игнорируют данный институт непосредственной демократии и всячески препятствуют его реализации.

Это, в свою очередь, позволит сделать ряд рекомендаций для совершенствования конституционного законодательства любого государства в части закрепления норм, входящих в институт референдума.

Теоретические положения и выводы, полученные в ходе анализа зарубежного законодательства, будут способствовать дальнейшему накоплению теоретических знаний о референдумах и других институтах непосредственной демократии, приведут к совершенствованию и развитию понятийного аппарата науки конституционного права.

Практическая значимость результатов исследования состоит в том, что выводы и рекомендации, сделанные в работе, могут быть использованы для совершенствования законодательной базы, устранения неточностей и коллизий законодательства, как в Российской Федерации, так и в зарубежных странах.

Кроме того, полученные результаты можно использовать в учебном процессе при чтении курса конституционного права, спецкурсов и семинаров на юридических факультетах высших учебных заведений.

Апробация результатов исследования. Результаты исследования изложены в монографиях, научных статьях на страницах центральных журналов, учебных пособиях и других работах, опубликованных, в том числе в изданиях, рекомендованных в перечне ВАК.

Выводы и положения диссертации представлялись автором на международных, всероссийских и региональных конференциях в Москве, Пензе, Санкт- Петербурге, Саранске, Саратове, Тамбове и других городах.

В соответствии с диссертационным материалом подготовлены и читаются на юридических факультетах Пензенского государственного университета и Пензенского государственного педагогического университета имени В.Г. Белинского учебные курсы «Конституционное право РФ» и «Конституционное право зарубежных стран», для государственно-правовой специализации подготовлен спецкурс «Референдумное право».

Результаты диссертационного исследования одобрены Фондом развития отечественного образования в номинации «Юриспруденция» (г. Сочи, 2006 г., 2007 г.), а также Евразийским клубом молодых ученых (г. Берлин, 2007 г.).

Основные положения и выводы диссертационной работы обсуждались на заседаниях кафедры государственно-правовых дисциплин юридического факультета Пензенского государственного университета, а также на заседаниях кафедры конституционного и муниципального права юридического факультета Российского государственного торгово-экономического университета.

Структура диссертации отражает логику диссертационного исследования и обеспечивает последовательное изложение анализируемого материала и формулируемых выводов. Диссертация состоит из введения, пяти глав, объединяющих двадцать семь параграфов, заключения и списка источников права и научной литературы.

ОСНОВНОЕ СОДЕРЖАНИЕ ДИССЕРТАЦИОННОЙ РАБОТЫ

Во введении обосновывается выбор темы, ее актуальность, цели, задачи, новизна, теоретическое и практическое значение исследования, приводятся данные об апробации работы, формулируются основные положения, выносимые на защиту.

Первая глава «Референдум как институт непосредственной демократии» состоит из трех параграфов, первый из которых - «История становления института референдума» - посвящен изучению исторических этапов развития института референдума. В работе применялся историко-правовой метод исследования.

Референдум как форма непосредственного участия населения в решении важнейших вопросов социально-экономической, политической жизни общества, а также в разрешении территориальных и международных споров - явление далеко не новое. Датой проведения первого в истории человечества референдума принято считать 1439 год (кантон Берн, Швейцария).

В первой половине XIX века в Швейцарии начинается период беспрерывных волнений, революций, «возрождение» народных прав в больших кантонах.

Конституция Швейцарии 1848 года послужила новым толчком к распространению народного законодательства в форме референдума и народной инициативы. Референдум здесь проводится на федеральном, кантональном и коммунальном уровне и чаще всего по требованию избирателей.

Представляется интересным анализ референдумов в Швейцарии, проделанный русским ученым П.И. Новгородцевым. Первое, что бросается в глаза при изучении результатов целого ряда народных голосований, это своего рода нерешительность голосований, проявляющаяся в том, что большинство едва превышает меньшинство.

В конце XIX - начале XX века в конституциях западных государств появились статьи, предусматривающие возможность обращения к референдуму при решении не только внутренних, но и внешнеполитических вопросов.

Институт референдума нашел свое законодательное закрепление в конце XIX - начале XX века и в конституционных актах ряда штатов США. Хотя появление референдума в политической жизни США датируется 1640 годом, лишь в 1898 году некоторые штаты стали законодательно позволять людям принимать непосредственное участие в процессе правотворчества путем использования таких форм, как «инициатива» и «референдум».

Нельзя не согласиться с утверждением, что в начале XIX века референдум наиболее активно практиковался лишь в Швейцарии на всех уровнях, а также в США (на штатном и местном уровнях) и Австралии (в конституционной области).

Наибольшее распространение референдум получил после первой мировой войны. Тогда наряду с демократизацией избирательного права (предоставление права голоса женщинам, введение пропорциональной избирательной системы) значительно распространились все формы непосредственной демократии (референдум, народная инициатива, отзыв главы государства). Институт референдума вошел в большинство конституций стран Центральной Европы и прибалтийских государств, образовавшихся после первой мировой войны.

Однако развитие института референдума в западных государствах в тот период времени не всегда было ровным. Более того, референдум был в значительной степени дискредитирован в глазах мировой общественности. При авторитарном режиме, в условиях репрессий и давления на избирателей, фальсификации результатов голосования и отсутствия возможностей у оппозиционных сил выразить свое отношение к предмету голосования, правящие круги проводили законы, им удобные. Примерами могут служить диктатуры Испании, Германии, Португалии.

В последующий период, после второй мировой войны, практика использования института референдума в политической жизни и правотворческой деятельности западных стран получила еще более широкое распространение. Референдум вышел на первое место среди других институтов непосредственной демократии. Он был закреплен в Основных законах Франции 1946 года (ст. 90), ФРГ 1949 года (ст. 29, 146), Италии 1947 года (ст. 75, 138), Японии 1947 года (ст. 96), большинства конституций земель ФРГ. Был дан новый, мощный толчок процессу дальнейшего развития и совершенствования референдума практически во всех высокоразвитых в промышленном отношении странах.

В Англии мировое общественное внимание привлекли референдумы, касающиеся вступления и пребывания (в 1975 г.) этой страны в Европейском экономическом сообществе, а также проводившийся в 1979 году в Шотландии и Уэльсе референдум, на котором рассматривался вопрос о расширении местной автономии. Первый и пока единственный референдум на национальном уровне был проведен 5 июня 1975 года лейбористским правительством по вопросу о нахождении Великобритании в Европейском экономическом сообществе. Он состоялся на основании акта, принятого ad hoc («по случаю»). Проведенный референдум был консультативным, а поскольку его проведение зависело, в конечном счете, от воли Парламента, то он являлся факультативным.

Вопросы, выносимые на референдум, разнообразны: например, о строительстве атомных станций, об отношении к монархии и переходе к республиканской форме правления (Греция), об отношении к Маастрихтскому соглашению. В некоторых развитых странах не проводятся общегосударственные референдумы (США, Япония).

Референдум активно используется и в странах «третьего мира», где его результаты закреплены в конституциях: в частности в Азии - Филиппин; в Африке - Алжира, Анголы, Габона, Египта, Кабо-Верде, Либерии, Мадагаскара, Сан-Томе и Принсипи, Сенегала, Руанды, Того, Эфиопии, ЮАР; в Латинской Америке - Никарагуа. Однако на практике институт референдума в отдельных государствах используется не столь широко.

Таким образом, в системе законодательно закрепленных институтов непосредственной демократии в зарубежных странах институт референдума представлен довольно широко и имеет весьма продолжительную историю.

В одних государствах референдум - обычное явление. В таких странах количество референдумов, проведенных на самых различных уровнях, исчисляется десятками (Швейцарская Конфедерация, США, Италия).

В других странах референдум проводится лишь в редких случаях, когда необходимо решить вопрос государственной важности (изменение территории, вступление в межгосударственный союз, делегирование части государственных полномочий наднациональному образованию, выражение поддержки или недоверия главе государства или представительному органу и другие случаи).

Кроме того, есть государства, в которых референдум хоть и предусмотрен в законодательстве, но на практике ни разу не применялся.

Изучение эволюции института референдума в законодательстве зарубежных стран позволяет сделать вывод о большом значении данного института для становления демократии в большинстве стран мира.

Однако история показывает и примеры, когда референдум использовался конкретными историческими персонами или политическими партиями для достижения своих конкретных целей, которые шли вразрез с потребностями общества (Испания).

Во втором параграфе «Актуальные проблемы общей теории института референдума» институт референдума рассматривается в качестве самостоятельного предмета научного анализа.

Как видно из анализа мнений различных исследователей, можно выявить множество проблемных, дискуссионных вопросов относительно правовой природы референдума, его значения и функций, механизмов реализации и применения на практике. Много спорных вопросов возникает при толковании дефиниций понятия «референдум», даваемых различными авторами. В доктрине конституционного права нет единого мнения относительно вопросов классификации референдумов, соотношения референдума с плебисцитом и всенародным опросом.

Несмотря на то, что по своей сути институт референдума является одним из наиболее ярко выраженных демократических институтов современного общества, отношение политологов, юристов, социологов к референдуму не однозначно.

Ученые отмечают следующие положительные моменты данного демократического института.

Все политические решения должны быть легитимны (т.е. законны) настолько, насколько это возможно. Высшая степень легитимности достигается прямым голосованием народа. Таким образом, прямое голосование гарантирует сохранение суверенитета народа в важнейших сферах политической жизни. Сама возможность проведения референдума дисциплинирует законодательный орган, заставляет его действовать более ответственно. Если же в законодательстве предусмотрен и проработан реально действующий механизм проведения всенародного голосования, то представительный орган просто вынужден учитывать интересы населения при принятии того или иного решения, поскольку при ином подходе у населения существует реальная возможность так называемого «прямого правления».

Прямое голосование на референдуме приближает политическое решение к народу, делает правотворческий процесс предельно гласным и открытым. Воля, выраженная таким путем, без посредников, то есть без партии и представительных учреждений, наиболее адекватна потребностям и чаяниям народа.

Однако, несмотря на все это, отмечают и некоторые негативные аспекты института референдума.

Прямое законотворчество в некотором роде ослабляет представительный орган и, следовательно, ослабляет государство как институт, делает участие законодателей в принятии решения менее ответственным. При наличии законодательно закрепленной возможности проведения всенародного референдума по тому или иному вопросу у членов представительного органа появляется соблазн и подсознательная склонность передать принятие наиболее ответственных решений на усмотрение всего избирательного корпуса.

Подобных подход представляется не всегда верным, поскольку выборные представители более компетентны в принятии сложных решений. И не только потому, что они более умны или имеют образование лучше, чем рядовые избиратели, а просто потому, что они, как правило, в курсе мельчайших нюансов политической, внутригосударственной и международной обстановки, могут оценить вероятные последствия принятия того или иного решения.

Оценивая все «за» и «против» широкого применения института референдума, отметим следующее. Как уже отмечалось выше, для решения проблемных вопросов народ должен привлекаться только в тех случаях, когда его воля действительно необходима, то есть для решения наиболее важных для всего населения вопросов, когда представительный орган, несмотря на все делегированные ему полномочия, не может принять самостоятельное решение. К числу таких случаев можно отнести изменение государственной территории, выражение поддержки или недоверия государственным органам и проводимой ими политике, пересмотр основополагающих статей Конституции и некоторые другие вопросы, действительно требующие выяснения мнения всего населения страны.

Исходя из этого можно определить круг вопросов, по которым мнение населения выяснять необязательно, но проведение референдума возможно, если органы власти сочтут это необходимым. Сюда можно отнести решение вопросов о необходимости внесения изменений и поправок в Конституцию государства, то есть частичный пересмотр статей основного закона, не затрагивающих ключевые положения о гражданском обществе и правовом государстве, о принятии или отмене важных, исторических по своему значению законодательных актов, о заключении межгосударственных союзов и международных договоров. Решение этих вопросов целесообразнее доверить профессионалам - выборным членам представительной власти и главе государства (Президенту), а мнение населения должно выясняться только в случае, когда эти органы примут решение о необходимости подобного опроса (референдума).

При этом не следует забывать, что есть перечень вопросов, которые по объективным причинам не следует выносить на всенародное обсуждение. К их числу мы можем отнести вопросы, требующие специальных, специфических знаний (бюджетный процесс, вопросы, составляющие государственную тайну, и др.), а также проблемы, мнение населения о которых может быть заранее предугадано (вопросы налогового права, государственного контроля, военной обязанности).

Решая задачу рассмотрения сущности и юридической природы института референдума как одного из важнейших институтов прямой демократии, необходимо уделить внимание содержанию определения понятия «референдум», расширив и дополнив его.

По мнению авторов, референдум - одна из форм непосредственной демократии, содержанием которой является прямое волеизъявление установленного законом числа граждан на установленной законом территории по конкретным общественно значимым вопросам, кроме тех, которые по закону не могут быть вынесены на референдум, обязательно выясняемое в предусмотренном законом случае либо назначаемое по инициативе соответствующего уполномоченного субъекта-инициатора, имеющее высшую юридическую силу и обязательное для исполнения органами, организациями и гражданами либо носящее консультативный характер.

В данном определении отражены все конституционно-правовые признаки, позволяющие охарактеризовать любую конкретную теоретически возможную ситуацию проведения референдума в любой стране мира.

Из содержания приведенного выше определения референдума следует сделать вывод, что на голосование граждан потенциально может быть вынесен любой общественно важный вопрос. Однако необходимо отметить, что возможности принятия гражданами публично-властных решений на референдуме всегда ограничиваются совокупностью норм конституционного права, составляющих институт референдума. Встречаются случаи, когда, несмотря на обширное закрепление института референдума в конституционном законодательстве, возможность его применения на практике чрезвычайно ограничена.

Одним из главнейших вопросов, характеризующих полномочия граждан по принятию публично-властных решений, является вопрос о том, могут ли сами граждане инициировать проведение референдума. Ответ на него позволяет определить возможности и пределы участия граждан в факультативном референдуме.

В конституционном законодательстве современных государств правом инициативы проведения референдума могут наделяться представительные и исполнительные органы государственной власти (органы местного самоуправления), высшие должностные лица. Полномочия по назначению общенационального референдума обычно принадлежат главе государства (Франция) или парламенту (Болгария), а иногда обоим органам (Азербайджанская Республика), в то время как круг субъектов, управомоченных инициировать проведение референдума, обычно бывает значительно шире. В ряде случаев инициатива проведения референдума может принадлежать депутатским группам, определенному числу депутатов представительного органа, субъектам федеративных государств. Таким правом могут наделяться и сами граждане, когда обращаются с петицией, где изложено требование о проведении референдума (петиционный референдум).

Анализ законодательного урегулирования петиционных референдумов в зарубежных странах показал, что соответствующие референдумы бывают трех основных видов.

Первый - референдум о принятии какого-либо акта, когда граждане предлагают не только проведение референдума, но и проект акта, по которому должно состояться голосование (и этим данный вид референдума отличается от двух последующих, рассматриваемых ниже).

Второй вид референдума по инициативе избирателей - голосование избирателей по закону, принятому парламентом, но не вступившему в силу до определенного момента. В течение этого времени возможно выдвижение требования о голосовании со стороны установленного числа избирателей (впрочем, и иных субъектов).

И третий вид референдума, проводимого по народной инициативе, - отменительный референдум в отношении уже промульгированного и действующего закона. конституционная правовая модель референдум

Наличие в конституционном законодательстве страны института петиционного референдума свидетельствует о значительной роли граждан в решении общественно важных вопросов. В отличие от референдума, инициаторами которого выступают органы государственной власти, при проведении петиционного референдума граждане уполномочены не только принять решение по предложенному и заранее подготовленному вопросу, но и самостоятельно выдвинуть предложение, разработать законопроект по актуальной общественной проблеме. Как результат, народная инициатива повышает гражданскую ответственность, побуждает граждан больше интересоваться общественными делами, сдерживает влияние групп давления на членов законодательного органа. Кроме того, как отмечается в литературе, референдумы второго и третьего вида, проводимые по народной инициативе, оказывают умеряющее влияние на государственную власть; возможность их проведения заставляет органы государства при принятии законов учитывать господствующее позитивное или негативное общественное мнение. Таким образом, можно сказать, что петиционный референдум - это результат естественного развития системы сдержек и противовесов, существующей в конкретном государстве, который позволяет контролировать государственную, и, прежде всего законодательную, власть.

Особого внимания заслуживает полемика по поводу сравнения института референдума с институтом всенародного опроса (плебисцита), поскольку именно с этим институтом непосредственной демократии чаще всего отождествляют референдум в мировой и отечественной политической и государственно-правовой теории.

Определение четких различий между институтами референдума и плебисцита весьма затруднительно и возможно лишь в результате тщательного сопоставительного и критического анализа энциклопедических и словарных статей, а также результатов соответствующих научно-теоретических доктринальных исследований.

Приведенные в научной литературе определения наглядно демонстрируют единство в том, что и плебисцит, и референдум являются правовыми формами народного голосования. При этом большинство из них указывает на то, что плебисцит проводится при определении государственной принадлежности какой-либо территории, то есть используется в международном праве. Некоторые энциклопедии и словари отождествляют плебисцит и референдум как один институт.

Итак, в чем же видят основное различие между референдумом и плебисцитом виднейшие отечественные и зарубежные ученые? Это предмет голосования, вопрос, выносимый на утверждение народом.

Такое основание для различия между референдумом и плебисцитом, очевидно, носит чисто научный, доктринальный характер, разница между ними сводится лишь к традициям словоупотребления. На практике оба института могут регулироваться единой системой нормативных актов, проводятся по единым процедурам на основании единых принципов и имеют императивный характер. Все это позволяет сделать вывод, что плебисцит - это вид референдума по предмету. Предметом плебисцитарного референдума является политическая линия, государственная политика президента (правительства), парламента. Она может иметь как внутригосударственное значение, так и международное (например, присоединение территории).

Несмотря на довольно длительную историю существования такого института непосредственной демократии, как референдум, доктриной конституционного права до сих пор не выработан единый подход к его изучению.

Связано это, в первую очередь, с тем, что в законодательстве различных государств одни и те же положения о референдуме сформулированы с использованием различных по содержанию терминов, что дает почву для разночтений и расширительных толкований. Кроме того, в разных странах мира сложились свои особенные традиции применения данного института. В одних государствах он полностью выполняет свою функцию, а в других - по тем или иным причинам дискредитировал себя.

Таким образом, в результате исследования общих теоретических положений конституционно-правового института референдума можно сделать вывод, что данный институт прямой демократии при надлежащем закреплении в основном законе страны предоставляет гражданам довольно широкие права. Путем референдума граждане могут устанавливать фундаментальные основы жизни общества, принимать конституции и законы государств, вносить в них изменения и дополнения, а в необходимых случаях отменять законы или их отдельные положения. Они также могут рассматривать проекты конституционных реформ, законопроекты и проекты нормативных правовых актов, принимать иные публично-властные решения по вопросам общественной жизни. Участвуя в референдуме, граждане при этом становятся участниками законодательного процесса и наделяются компетенцией, сравнимой с частью полномочий учредительных собраний, парламентов и их отдельных палат, высших должностных лиц государств.

В третьем параграфе «Конституционно-правовая модель института референдума как структурно-содержательная форма» исследуется такое понятие, как «конституционно-правовая модель института референдума».

Конституционно-правовая модель института референдума это структурно-содержательная форма, включающая совокупность предусмотренных законодательством конкретного государства теоретически возможных ситуаций применения института референдума (структурная часть), а также конституционно-правовые критерии, на основе которых могут быть выявлены индивидуализирующие признаки каждой теоретически возможной ситуацию применения института референдума (содержательная часть).

В законодательстве одной страны нередко различаются условия проведения референдума, правовое значение полученных в ходе референдума результатов, а также субъекты, которым принадлежит право инициировать референдум. Трудно найти государства, где полностью совпадали бы соответствующие нормы права. При этом, как уже указывалось выше, можно выделить несколько конституционно-правовых признаков, с помощью которых институт референдума поддается классификации и типизации. Эти признаки очерчивают конкретный перечень вопросов, по которым граждане уполномочены принимать решения, характер и юридическую силу этих решений.

Другими словами, каждая конституционно-правовая ситуация, описанная в законодательстве зарубежного государства, предусматривающая или допускающая проведение референдума в каждом конкретном случае, может рассматриваться как своего рода подмодель модели института референдума в каждой отдельно взятой стране.

Соответственно подмодель института референдума - составляющий элемент структуры конституционно-правовой модели института референдума в конкретном государстве, представляющий собой отдельную предусмотренную законодательством данного государства теоретически возможную ситуацию проведения референдума, обладающую уникальным набором конституционно-правовых признаков.

В работе помимо обычного деления референдумов на виды на основе какого-либо критерия предпринята попытка на основе анализа соответствующих конституционно-правовых признаков сконструировать подмодели института референдума - совокупность признаков и черт, характерных для конкретного случая проведения референдума.

Только после определения комбинации предусмотренных законодательством отдельной страны подмоделей можно дать характеристику конституционно-правовой модели института референдума в данном государстве.

Можно выделить следующие критерии или конституционно-правовые признаки, позволяющие различать отдельные подмодели института референдума в каждом конкретном государстве.

По уровню (месту) проведения референдумы подразделяются на общегосударственные (национальные) и местные (локальные).

Общегосударственные референдумы организуются на всей территории государства. Участие в них вправе принимать все население страны, обладающее правом голоса.

...