Современная система подготовки кадров Органов внутренних дел (теоретические, организационные и правовые вопросы формирования и развития)

В первой главе - «Теоретико-методологические основы исследования системы подготовки кадров органов внутренних дел» выявляются предпосылки генезиса и исторические особенности формирования и развития системы подготовки кадров ОВД в России; исследуются предметное содержание и назначение современной системы профессиональной подготовки кадров в органах внутренних дел Российской Федерации, а также методологические подходы к ее оптимизации.

В первом параграфе «Предпосылки генезиса профессиональной подготовки кадров органов внутренних дел» отмечается, что истоки профессионального образования своими корнями уходят в глубокие пласты мировой культуры и государственности. Анализируя множество переплетающихся между собой предварительных условий (предпосылок) генезиса профессионального образования, автор приходит к выводу о том, что фундаментальным рубежом, обусловливающим появление профессионального образования, стало возникновение первых древних государств, которые способствовали появлению школ, профессий, письменности и книгопечатания. Подчеркивается, что важной вехой становления профессионального образования вообще, и юридического в частности, которое занимает доминирующее положение в системе профессиональной подготовки кадров ОВД, явился период формирования западноевропейской цивилизации. Высокий уровень юридической техники римского права (I-III вв.) впоследствии сыграл заметную роль в генезисе юридического образования большинства развитых стран мира.

Далее выделяются основные вехи становления системы профессионального юридического образования в Средние века. Утверждается, что в первой половине рассматриваемого периода наиболее эффективно система образования развивалась в Византии, которая просуществовала почти целое тысячелетие и являлась прямой наследницей эллино-римской школьной культуры. Образование в V в. в Константинополе, помимо дворцовой высшей школы, юридической, медицинской, философской и патриаршей школ, позволяет говорить о появлении в Византии своеобразной системы профессионального образования. Среди событий второй половины средневековья, особое значение предается предпосылкам возникновения исходной парадигмы юридического образования в период его формирования в странах Западной Европы. Обращается внимание на то, что в связи с развитием государственности во многих странах Европы к началу XII века наиболее болезненным и требующим неотложного решения являлся вопрос организации регулярной, организованной подготовки правоведов, в чьи профессиональные обязанности входили бы знание законов, других нормативных актов и их практическое применение. Это, в свою очередь, отмечает диссертант, явилось одной из основных предпосылок возникновения европейских университетов с юридическими факультетами, которые выполняли важную роль в становлении профессионального образования по подготовке кадров для правоохранительной сферы.

Подчеркивается, что основными причинами генезиса и становления отечественного юридического образования явились такие крупнейшие события как принятие в 988 г. христианства и переселение в Киевскую Русь из Византии учителей славянской книжности, процессы организационного оформления Древнерусского государства и образования к концу средневековья централизованного раннефеодального Русского государства, а также начало формирования российской правовой системы и появление книгопечатания.

В числе наиболее значимых обстоятельств, обусловливающих формирование профессионального образования в России, диссертант выделяет реформаторскую деятельность Петра I. В частности отмечается, что, создавая новый государственный аппарат, первый Российский император столкнулся с проблемой наполнения его подготовленными служащими. Развитие промышленности, создание регулярной армии, флота и полиции, нового чиновничье-бюрократичес-кого аппарата абсолютизма и другие важные изменения в жизни страны решительно требовали подготовки квалифицированных специалистов. Поэтому именно в период царствования Петра I в России возникли первые государственные учебные заведения, профессиональные школы и училища в различных областях жизнедеятельности общества, впервые был открыт доступ к образованию низших сословий. Фактически это означает, что основа создания государственной системы профессионального образования в России была заложена в самом начале XVII века. Вместе с тем, признается, что, в отличие от академической модели развития образования в Западной Европе, российское профессиональное образование формировалось как единая система без четкого выделения образовательных уровней и типов учебных заведений.

Таким образом, первый этап - предыстория возникновения отечественной профессиональной подготовки кадров в сфере внутренних дел, по мнению автора, определяется периодом с конца X в. (начала формирования раннефеодальной российской государственности и ее политико-правовых институтов) и до 1718 г. (учреждения «регулярных» полицейских органов в России).

Во втором параграфе «Исторические особенности формирования и развития системы подготовки кадров органов внутренних дел в России» с позиций современной юридической науки и науки управления исследуются тенденции формирования и развития профессиональной подготовки кадров в ОВД России. При этом утверждается, что необходимость профессиональной подготовки полицейских кадров в России возникла сразу же после введения Петром I в 1718 г. специальных «регулярных» полицейских органов.

Далее анализируются процессы становления и формирования профессиональной подготовки кадров полиции в Российской империи. Прежде всего обращается внимание на то, что первый накопленный опыт практической работы «регулярной» полиции, уточнение на основе этого ее задач и функций, совершенствование организационной структуры и правового регулирования деятельности, углубление специализации, в значительной мере способствовали определению и первому нормативному закреплению в «Уставе благочиния или полицейском» (1782 г.) общих требований к полицейским служащим. В качестве других важных предпосылок возникновения системы профессиональной подготовки полицейских кадров рассматриваются юридическое разделение в 1800 г. армии и полиции, которое обусловило радикальную реорганизацию полиции столичных городов Санкт-Петербурга и Москвы, преобразование и укрепление городских полицейских органов в Киеве, Казани, Иркутске, Екатеринбурге, Оренбурге и Ярославле, а также создание в 1802 г. центрального органа управления полицейскими учреждениями Российской империи - Министерства внутренних дел. Это способствовало принятию и централизованному распространению различных систематизированных актов нормативно-правового (инструкций, сборников) и справочного характера, циркуляров и ведомственных периодических изданий, по которым руководящим чинам полиции вменялось в обязанность обучать подчиненных. Обучая личный состав, полицмейстеры и частные приставы на местах вынуждены были не просто доводить содержание данных нормативных документов, но и толковать их положения через призму существующей правоохранительной практики. В результате, резюмирует автор, постепенно вырабатывались формы и методы передачи обучаемым специальных полицейских знаний.

Затем, в обоснование вывода о необходимость специальной и правовой подготовки полицейских (прежде всего «нижних чинов»), проводится анализ данных литературных источников и отчетов по инспектированию полицейских органов особенной канцелярией МВД. Результаты анализа свидетельствуют о том, что к началу 60-х гг. XIX в. низкий уровень подготовки и образования сотрудников полиции не устраивал ни правительство, ни общественность. Несмотря на отсутствие в системе МВД Российской империи специализированного учебного заведения по подготовке профессиональных кадров большая часть лиц, занимавших руководящие посты в Министерстве, Департаменте полиции, губернских, уездных и городских полицейских органах (полицмейстеры крупных городов, градоначальники столиц и уездные исправники), имели высшее образование. Оно приобреталось ими как в военно-учебных заведениях, так и в гражданских вузах юридического профиля, дававших элитарное образование. В результате соискатель приходит к выводу, что именно в привилегированных учебных заведениях положено начало выработке и теоретической систематизации объективных знаний о действительности в сфере управления внутренними делами российского государства, формированию содержания профессионального обучения руководящих чинов полиции, накоплению научно-обоснованных форм и методов профессиональной подготовки отечественных полицейских служащих.

Обобщая изложенное, подчеркивается, что со времен петровских преобразований к 60-м годам XIX в. в России сформировались все необходимые условия для зарождения системы профессиональной подготовки полицейских служащих. Кроме того, необходимость этого аргументируется прогрессивными реформами 60-х годов XIX в. в России. В частности, отмечается, что в результате реформы 1862 г. коренному переустройству была подвергнута организационная структура городской и уездной полиции, а судебная реформа 1864 г., предусматривала значительное укрепление роли права в жизни общества и деятельности государственных учреждений. Это существенно ужесточило требования к сотрудникам полиции, что, в свою очередь, значительно повысило важность проблемы подбора, обучения и воспитания ее кадров.

Однако проведенный анализ свидетельствует, что, несмотря на двухвековой период функционирования полицейских органов и определенные усилия по организации профессиональной подготовки ее кадров, нормативно оформленной, централизованной, управляемой МВД и финансируемой из государственной казны законченной системы полицейского образования в монархической России создано так и не было. Первые шаги в этом направлении стали предприниматься только в конце XIX - начале XX вв. организацией различных курсов и специальных школ по подготовке полицейских чинов нижнего и среднего звена. Несмотря на то, что губернаторы и полицмейстеры действовали в этом вопросе самостоятельно, функционирование краткосрочных курсов и школ по подготовке полицейских чинов в дореволюционной России, на наш взгляд, позволило накопить первый отечественный опыт обучения, учебно-методичес-кого обеспечения и организации учебного процесса по подготовке определенных категорий сотрудников полиции. В дальнейшем этот опыт в общеметодологическом плане явился основой формирования системы профессиональной подготовки кадров милиции.

Обращение к системно-историческому анализу эволюции системы профессиональной подготовки кадров в ОВД России позволило предложить авторскую классификацию (периодизацию) ее генезиса, становления и последовательного развития. При этом предлагается выделить пять основных этапов, каждый из которых характеризуется своими историческими особенностями.

В третьем параграфе «Предметное содержание и назначение системы профессиональной подготовки кадров в органах внутренних дел» анализируется понятийный аппарат, имеющий важное значения для научного осмысления сущности и назначения системы профессиональной подготовки кадров в ОВД, формулируется ее определение и основные задачи.

Утверждается, что исследование проблем и выработка на основе этого направлений совершенствования профессиональной подготовки кадров в ОВД Российской Федерации предполагает в первую очередь уяснение предметного содержания самого объекта организации и правового регулирования. Проводя анализ специальной отечественной и зарубежной литературы, различных точек зрения по понятию «профессия», «профессионализм», «специальная подготовка», «специальность» и «компетенция» делается вывод, что данные дефиниции вполне определенно выступают в качестве связующих звеньев двух взаимосвязанных видов социальной деятельности людей: «профессиональной деятельности» и «профессиональной подготовки». Более того, на этой основе выделяются основные признаки «профессиональной деятельности», в том числе милицейской (полицейской).

В целях адекватного понимания сущности исследуемой системы, диссертантом уточнены элементы системы профессиональной подготовки сотрудников ОВД, назначение и цели деятельности каждой ее подсистемы и уровня обучения. Позиция автора заключается в том, что современная система профессиональной подготовки кадров в ОВД Российской Федерации представляет собой специальную профессионально-прикладную педагогическую систему, реализуемую как в образовательных учреждениях, так и непосредственно на местах службы, и решающую задачи формирования, повышения и поддержания профессионального мастерства личного состава ОВД и охватывает весь период службы сотрудников. Она включает в себя следующие элементы: раннюю профессиональную ориентацию молодежи на службу в ОВД; специальное первоначальное обучение впервые принятых на службу сотрудников ОВД; подготовку специалистов с высшим и средним специальным профессиональным образованием; дополнительное профессиональное образование; послевузовское профессиональное образование; служебно-боевую подготовку непосредственно в органах и подразделениях внутренних дел. Отсюда следует, что «профессиональная подготовка сотрудников ОВД» как социальная категория шире, чем термин «профессиональное образование».

Далее анализируются цели и задачи каждого из элементов системы профессиональной подготовки кадров ОВД. Это позволило заключить, что система профессионального образования МВД России, представляя собой общественно обусловленное явление социально-правового характера, выступает специфическим инструментом реализации государственной кадровой политики по обеспечению органов внутренних дел страны высококвалифицированными и компетентными кадрами путем оптимального сочетания всех ее составляющих - профориентации, подготовки, переподготовки и повышения квалификации сотрудников ОВД. Подчеркивается, что данная система ориентирована на непрерывное воспроизводство необходимого количества специалистов органов внутренних дел с требуемым набором квалификационных характеристик, позволяющих им эффективно решать правоохранительные задачи, поставленные перед Министерством внутренних дел Российской Федерации обществом и государством.

На основании всего сказанного формулируются определения профессиональной подготовки кадров в ОВД Российской Федерации и ее социального назначения. По мнению автора, профессиональная подготовка кадров в ОВД Российской Федерации как определенная социально-правовая категория представляет собой обусловленную потребностями государства многоуровневую систему многопрофильного непрерывного обучения граждан и действующих сотрудников органов внутренних дел, осуществляемого как в образовательных и научно-исследовательских учреждениях различного типа и вида, так и непосредственно на местах службы. Она интегрируется в единую общероссийскую систему профессиональной подготовки кадров как специфическая составляющая и преследует цели профориентации молодежи на службу в ОВД через поступление в образовательные учреждения МВД России, а также последовательное формирование, поддержание и повышение профессионального мастерства личного состава органов внутренних дел и охватывает весь период службы сотрудников. Наконец, в соответствии с этим, выделяются четыре основные задачи исследуемой социальной системы.

Четвертый параграф «Методологические подходы к оптимизации системы профессиональной подготовки кадров в органах внутренних дел» посвящен аргументации основных методологических подходов к рационализации современной системы профессиональной подготовки кадров в ОВД. Прежде всего отмечается, что, будучи сложной динамической системой управления система профессиональной подготовки кадров в ОВД может быть гибкой, изменяться в определенных пределах, в определенных границах, но выход за пределы этих границ есть разрушение структуры, который приводит к потере ее системных качеств, т.е. необратимому разрушению данной системы. Поэтому она должна прогнозируемо изменяться под влиянием целенаправленного волевого воздействия, с тем чтобы выполнить социальный заказ - непрерывно воспроизводить необходимое количество специалистов с требуемым набором квалификационных характеристик и последовательно формировать, поддерживать и повышать профессиональное мастерство личного состава ОВД.

Подчеркивается, что решающее воздействие на эффективное функционирование исследуемой социальной системы оказывают первые три компонента системы образования в Российской Федерации, нормативно закрепленные Законом РФ «Об образовании»:

- преемственные образовательные программы и государственные образовательные стандарты различного уровня и направленности;

- сеть, реализующих их образовательных учреждений независимо от их организационно-правовых форм, типов и видов;

- органы управления образованием и подведомственными им учреждениями и организациями. При этом акцентируется внимание на необходимость дополнения этого перечня еще одной составляющей - постоянной обратной связью с практическими подразделениями МВД России.

Утверждается также, что как совокупность целеустремленных индивидов, умышленно сопродуцирующих достижение общей цели», данная система находится в постоянном взаимодействии с внешней средой, являющейся источником формирования ее человеческих ресурсов (как постоянного, так и переменного состава), потребителем результатов ее деятельности, а также средой обитания, существования и развития ее сотрудников и работников ОВД. Поэтому выявление определяющих факторов в окружении системы профессиональной подготовки кадров ОВД, своевременное реагирование на внешние изменения среды ее функционирования, нахождение рациональных способов приспособления к ним, является еще одним важным подходом к ее оптимизации. На основе результатов исследования и семантики термина «оптимизация» автор приходит к выводу, что оптимизация подразумевает определение инновационных стратегий, мер и средств, обеспечивающих осуществление радикальных преобразований в структуре, содержании, экономике системы профессиональной подготовки кадров ОВД, в выборе методов управления ею, соответствующих происходящим в обществе экономическим, политическим и социокультурным изменениям.

Далее следует характеристика факторов среды функционирования, оказывающих негативное воздействие на систему профессиональной подготовки кадров ОВД. Речь, в частности, идет о резком обострении криминогенной обстановки в стране, высоком росте и изменениях структуры преступности, а вместе с этим - значительным усложнением содержания, форм и методов деятельности служб и подразделений органов внутренних дел. Подчеркиваются тенденции отчуждения общества от правоохранительной системы, что главным образом связывается с нарушениями сотрудниками ОВД этических норм, их пренебрежением к требованиям Закона, сращиванием с предпринимательскими структурами и коррумпированностью. При этом приводятся данные национальной статистики. Также отмечается, что в течение ближайших 9-ти лет число выпускников общеобразовательных школ, являющихся в настоящее время основным поставщиком абитуриентов для образовательных учреждений системы МВД России будет неуклонно уменьшаться. Акцентируется внимание на проблеме качества профессионального образования в связи с непрерывно растущим объемом человеческих знаний.

Изложенное выше позволяет определить основные направления модернизации существующей системы подготовки кадров ОВД, в контексте проводимого реформирования российского общества. В их числе автор выделяет:

1) дальнейшее проведение научно-обоснованной реструктуризации сети образовательных учреждений МВД России;

2) совершенствование правового регулирования деятельности и оргштатного построения системы подготовки кадров ОВД, применительно к новым условиям функционирования;

3) выработку механизма систематического и своевременного обновления содержания обучения всех уровней профессионального образования (внесение предложений в Министерство образования и науки Российской Федерации по обновлению реализуемых ГОСов, уточнение специализаций подготовки, создание нового поколения методических и дидактических материалов и т.д.);

4) создание и внедрение в практику четкой системы обратной связи и контроля за качеством ведомственного профессионального образования со стороны руководства ОВД.

Следующий блок вопросов связан с аргументацией приоритетности выделенных выше методологических подходов к оптимизации современной системы профессиональной подготовки кадров ОВД. Подчеркивается, что наибольшую методологическую и практическую ценность в этом плане имеют содержание понятия, сферы и механизма правового регулирования общественных отношений, возникающих в сфере профессиональной подготовки кадров ОВД. Определены юридическая природа, предмет, характер, пределы и функции правового регулирования профессиональной подготовки кадров в ОВД. Это позволило ввести в научный оборот ввести такие категории, как «предмет правового регулирования в сфере профессиональной подготовки кадров ОВД», «механизм правового регулирования в сфере профессиональной подготовки кадров ОВД», сформулировать их научно обоснованные дефиниции.

В итоге автор приходит к выводу о том, что, действуя во взаимодействии, указанные выше методологические подходы, приведут к выработке принципиально новой модели совершенствования системы подготовки кадров в ОВД, оптимизации содержания ведомственного образования в интересах правоохранительной практики.

Во второй главе диссертации «Организация системы подготовки кадров органов внутренних дел в современных условиях» определяются стратегические приоритеты ее развития, исследуются функциональная и организационная структуры, проблемы ресурсного обеспечения, организации контрольной и надзорной деятельности, а также оценки эффективности функционирования.

В первом параграфе «Стратегические приоритеты развития системы профессиональной подготовки кадров органов внутренних дел» отмечается, что кадровая политика является частью общей политики государства и должна полностью соответствовать концепции ее стратегического развития. Соответственно этому кадровая политика МВД России является составной и неотъемлемой частью государственной кадровой политики, инструментом ее реализации в деятельности органов внутренних дел. Показано, что образовательная политика МВД России в своей сущности является компонентой государственной политики Российской Федерации в области формирования кадров правоохранительных органов, профессионального образования и науки.

Автор приходит к выводу, что единая образовательная политика, тесно взаимосвязанная с кадровой политикой государства, реализуется по схеме: идея - правовая норма - общественное отношение, в связи с чем ее исходные начала нормативно закрепляется через конкретные правовые нормы в федеральных законодательных и подзаконных нормативно-правовых актах. Далее анализируются положения государственных программ развития образования в Российской Федерации, которые по своей сути представляют механизм реализации государственной политики в этой области на среднесрочный и долгосрочный периоды. В частности, Национальная доктрина образования в Российской Федерации до 2025 года, Концепция модернизации российского образования на период до 2010 года и Концепция Федеральной целевой программы развития образования на 2006-2010 годы. Это позволило определить исходные идеи, цели, стратегические задачи и приоритеты современной государственной политики Российской Федерации в сфере профессионального образования. В то же время подчеркивается, что хотя система профессиональной подготовки кадров в ОВД интегрируется в единую общероссийскую систему профессионального образования как специфическая составляющая и не претендует на абсолютно обособленное, корпоративное существование за пределами целостного российского образовательного пространства, она имеет самостоятельное социальное предназначение. Речь идет, прежде всего, о ее ориентированности на конкретный сегмент рынка труда - кадровый корпус особого вида правоохранительной службы, наличии целевого заказа и соответствующего набора обучаемых, распределении выпускников через комплектующие органы ОВД, профилированности обучения, ориентированности его содержания на те профессиональные задачи, которые предстоит решать будущему сотруднику органов внутренних дел.

Обращение к анализу положений концепций «Кадровой политики Министерства внутренних дел Российской Федерации» и «Совершенствования профессиональной подготовки кадров в органах внутренних дел Российской Федерации», объявленным соответственно приказами МВД России от 11 января 1999 г. № 12 и от 6 ноября 2003 г. № 829, позволяет сделать вывод об обосновании, официальном признании и нормативно-правовом выражении в них вначале кадровой, а затем и одной из важнейших ее составляющих - образовательной политики МВД России. В диссертации подробно исследуется содержание указанных концепций, высказываются критические замечания, приводятся конкретные данные о ходе их реализации. Кроме того, на завершающей стадии анализа предложена принципиальная схема основных компонентов в процессе организации профессиональной подготовки кадров в ОВД, которые, по мнению диссертанта, оказывают наиболее существенное влияние на эффективность деятельности, а стало быть, и на формирование стратегии ее развития.

На основе вышеизложенного, под стратегическими приоритетами развития системы профессиональной подготовки кадров в органах внутренних дел следует понимать динамичную систему, состоящую из ряда взаимосвязанных направлений:

- совершенствования содержания и технологий всех этапов непрерывной профессиональной подготовки в ОВД;

- разработки механизмов управления, адекватных задачам системы профессиональной подготовки кадров ОВД,

- совершенствования нормативно-правового обеспечения;

- дальнейшей реструктуризации системы образовательных учреждений МВД России; профессиональный кадр надзорный контрольный

- обеспечения качества профессиональной подготовки кадров ОВД;

- совершенствования ресурсного обеспечения.

Аргументируя представленную модель стратегических приоритетов, автор наметил комплекс основных мероприятий по их реализации. Особо подчеркивается, что в современных условиях возрастает значимость стратегического подхода в определении направлений дальнейшего развития системы профессиональной подготовки кадров в ОВД.

Во втором параграфе «Функционально-организационная структура подготовки кадров в системе МВД России» отмечается, что в целях реализации ведомственной образовательной политики в Министерстве внутренних дел создана сложная динамическая система управления профессиональной подготовкой кадров в ОВД. Данная система состоит из трех уровней: 1) управления системой в целом на уровне самого Министерства; 2) управления учебно-воспитательным процессом руководством и административно-управленческим аппаратом образовательных учреждений; 3) управления образовательным процессом в форме взаимодействия профессорско-преподавательского состава с обучающимися в ходе учебных занятий. Подчеркивается, что органы управления каждого из этих уровней представлены организационными подсистемами неодинаковой сложности. Но все они направлены на упорядочение деятельности и мобилизацию всех компонентов исследуемой системы (органов управления на уровне МВД России, отдельных образовательных учреждений и их структурных подразделений - кафедр (циклов), отделов и т.д.) на достижение общей цели - реализацию государственной политики в сфере профессиональной подготовки кадров ОВД. Диссертант приходит к выводу о том, что, в зависимости от содержания и конкретной направленности, система профессиональной подготовки кадров ОВД Российской Федерации в процессе своей административной (исполнительной, управленческой) деятельности приоритетно осуществляет организационно-управленческие и образовательные функции.

Утверждается, что определение спектра функций системы в целом - это, прежде всего вопрос уяснения функций основных ее элементов или подсистем. Данные функции рассматриваются с точки зрения интегрированного результата организационно-управленческих и образовательных направлений деятельности основных компонентов исследуемой организационно-правовой структуры. По результатам анализа сделан вывод о том, что организационно-управленческие функции системы профессиональной подготовки кадров в ОВД представляют собой совокупность различных направлений деятельности данной многофункциональной системы. В целях изучения их функциональной роли, они классифицируются по четырем группам, каждая из которых имеет самостоятельное предназначение в процессе управления рассматриваемой системой: информационно-аналитические, организационные, контрольные и обеспечивающие. Образовательные функции по признаку обуславливающих их целей, в свою очередь, классифицируются на дидактические, развивающие, воспитательные, организаторско-педагогические и научно- педагогические. Приводится краткая характеристика их содержательно-процедурных компонентов.

Структурная организации профессионального образования кадров в ОВД Российской Федерации спроектирована и создана для определенной цели и призвана выполнять организационно-управленческие и образовательные функции. Она представляет собой многофункциональную социальную систему и позволяет обобщить совокупность, взаимодействующих между собой образовательных учреждений различного типа и видов; преемственных учебно-программных документов для ведомственных образовательных учреждений и обучения личного состава ОВД в системе служебно-боевой подготовки, а также федерально-региональную систему управления профессиональной подготовкой кадров органов внутренних дел. При этом обращается внимание на то, что МВД России располагает сегодня одной из самых крупных и многопрофильных среди отраслевых министерств и ведомств страны системой профессионального образования. В последнее десятилетие были предприняты значительные шаги к ее оптимизации, освобождению от излишних структурных звеньев, созданию новых видов образовательных учреждений - университетов, академий, институтов, колледжей и лицеев милиции, суворовских военных училищ.

Анализ распределения предметной административно-функциональной компетенции между различными компонентами исследуемой организационно-функциональной структуры показывает, что при всем многообразии видов образовательных учреждений, форм обучения и реализуемых образовательных программ, она имеет общие интегративные свойства. В частности, ориентирована на целевой заказ государства, обеспечить: профессиональную ориентацию молодежи на службу в ОВД, первоначальное обучение кадров, подготовку специалистов различного профиля и квалификации с базовым средним и высшим профессиональным образованием, дальнейшее профессиональное развитие сотрудников ОВД в сфере охраны правопорядка и борьбы с преступностью. Специфика обусловливается также особым административно-правовым статусом ее компонентов в лице ведомственных образовательных учреждений. С одной стороны - это государственные образовательные учреждения, с другой - это образовательные учреждения ведомственного подчинения для которых характерны профилированность обучения, переподготовки и повышения квалификации сотрудников, ориентированность их содержания на те профессиональные задачи, которые предстоит решать будущему (действующему) сотруднику ОВД после завершения обучения (переподготовки, повышения квалификации).

Подчеркивается, что современная модель системы образования в ОВД обладает такими специфическими признаками как множественность и неоднородность составляющих ее структуру элементов. Их имманентное содержание, функциональные связи, субординация в системе непрерывного профессионального образования, в целях выявления их социальной детерминированности, причинной обусловленности, интегративных качеств с позиции исследуемой системы в целом имеет важное значение для теоретико-конструктивного осмысления системы управления профессиональной подготовкой кадров в ОВД.

В итоге автор приходит к выводу, что оптимизация действующей структурно-нормативной модели профессионального образования кадров в ОВД Российской Федерации с позиций совершенствования структуры управления продолжает оставаться одним из основных резервов повышения эффективности ее деятельности. Это выражается в: а) тщательном распределении управленческих функций по конкретным компонентам, подразделениям и исполнителям на основе системного анализа действующих организационно-методических документов об органах управления (положений, соответствующих разделов уставов образовательных учреждений, должностных инструкций и других локальных актов) исследуемой системы; б) согласовании спектра организационно-управленческих функций между субъектами всех уровней управления как по вертикали (субординационные связи) и по горизонтали (координационные связи), так и между выявленными группами информационно-аналитических, организационных, контрольных и обеспечивающих функций и отдельными взаимосвязанными функциями; в) нормативно-правовом закреплении скорректированной функциональной системы управления соответствующими подзаконными и локальными правовыми актами.

В третьем параграфе «Проблемы ресурсного обеспечения системы профессиональной подготовки кадров органов внутренних дел» подчеркивается, что для успешного выполнения исследуемой системой и составляющими ее компонентами специфических функций, направленных на достижение общесистемной цели, ей необходим набор различных ресурсов, который является важным средством и необходимым условием ее дальнейшего развития. Обращается внимание, что содержание ресурсного обеспечения профессиональной подготовки кадров в ОВД включает комплекс мер, объединяющих необходимое: кадровое, информационное, материально-техническое и финансовое обеспечение и представляет собой единый процесс. Приводится его структура, с выделением основных составляющих информационного, кадрового, материально-технического и финансового обеспечения. Это позволяет заключить, что на этот сложный, многосторонний и во многом взаимосвязанный процесс оказывают влияние не только экономические, но и политические, духовные и многие другие, выходящие за рамки прямых взаимоотношений руководства МВД России и системы профессиональной подготовки кадров в ОВД факторы.

Опираясь на контрольные нормативы, данные национальной статистики, монографической литературы по рассматриваемой проблематике и собственное социологическое исследование, проведенное в рамках программы подготовки диссертации в 2004-2007 гг., автор анализирует выделенные составляющие ресурсного обеспечения современной системы профессиональной подготовки кадров в ОВД. В результате проведенного анализа выявлен ряд проблем. В части кадрового обеспечения наиболее значимыми из них являются: некомплект постоянного состава в ряде образовательных учреждений МВД России; не соответствие в отдельных вузах контрольным нормативам, установленным Федеральной службой по надзору в сфере образования и науки для различных видов образовательных учреждений высшего профессионального образования доли профессорско-преподавательского состава, имеющего ученые степени или ученые звания; нарастающие тенденции к увеличению среднего возраста постоянного состава ведомственных образовательных учреждений, особенно наиболее квалифицированного профессорско-преподавательского состава; устойчивое сокращение на протяжении последнего десятилетия численности набора обучающихся в образовательные учреждения среднего и высшего профессионального образования системы, включая все формы обучения.

Отмечается так же отставание бюджетного финансирования образовательных учреждений МВД России от их потребностей. Это неизбежно порождает проблемы другой составляющей ресурсного обеспечения исследуемой системы - материально-технического обеспечения учебного процесса. Медленно наращивается парк специального оборудования нового поколения, недостаточно развивается редакционно-издательская база, не пополняются в необходимом объеме библиотечные фонды. Сегодня средняя обеспеченность образовательных учреждений МВД России учебно-лабораторными, административно-хозяй-ственными и жилыми помещениями почти в 1,5-2 раза ниже нормативной. Обращается внимание на то, что в настоящее время органы и подразделения внутренних дел обеспечены учебно-материальной базой по указанным направлениям профессиональной подготовки всего лишь на 39,5%. Не случайно среди основных факторов, оказывающих негативное влияние на эффективность профессиональной подготовки, осуществляемой в образовательных учреждениях МВД России, многие респонденты социологического исследования, проведенного в рамках подготовки данной диссертации, выделили плохую учебную материально-техническую базу ведомственных образовательных учреждений. На это указали практически каждый четвертый (26,4%) участник опроса из числа профессорско-преподавательского состава образовательных учреждений МВД России и каждый пятый (17,1%) из числа сотрудников кадровых аппаратов ОВД, занимающихся вопросами комплектования и профессиональной подготовки. Проанализированы причины неудовлетворенности респондентов в этом плане.

Подчеркнута актуальность информационного обеспечения системы профессиональной подготовки кадров в ОВД. Особое внимание обращается на два контура информации, циркулирующей в образовательных учреждениях системы профессиональной подготовки кадров в ОВД - управленческий и дидактический, которые теснейшим образом связаны между собой. «Соединение» двух этих контуров информации осуществляется через организацию учебного процесса в конкретном образовательном учреждении. Например, в целях исключения неоправданного дублирования учебной информации в смежных изучаемых дисциплинах четко нормирован процесс планирования образовательного процесса. Среди проблем информационного обеспечения современной системы профессиональной подготовки кадров в ОВД диссертант выделяет: недостаточное наполнение библиотечных фондов; слабую техническую оснащенность учебных аудиторий.

Это позволило автору сделать вывод о том, что по всем направлениям ресурсного обеспечения современной системы профессиональной подготовки кадров в ОВД: кадрового, материально-технического и информационного существуют серьезные проблемы, большинство из которых, так или иначе обусловлены недостаточным финансированием. Подчеркивается так же, что совершенствование существующего финансового обеспечения системы профессиональной подготовки кадров в ОВД в настоящее время возможно по двум основным направлениям. Во-первых, через рост бюджетного финансирования при условии повышения эффективности использования выделяемых средств и, во-вторых, посредством привлечения дополнительных финансовых внебюджетных источников без снижения норм, нормативов и абсолютных размеров бюджетного финансирования. Предлагаются и обосновываются механизмы привлечения дополнительных средств на развитие ресурсного обеспечения системы профессиональной подготовки кадров в ОВД.

В четвертом параграфе «Организация контрольной и надзорной деятельности за подготовкой кадров для органов внутренних дел» отмечается, что в рамках реализации приоритетного национального проекта «Образование» главой государства перед Правительством Российской Федерации поставлена задача создания конкурентоспособной образовательной системы¹¹ Послание Президента Российской Федерации Федеральному собранию Российской Федерации // Российская газета. 2006. 11 мая. - С. 2.. Положение о том, что в современных условиях качество образования - одна из важнейших характеристик, определяющих конкурентоспособность образовательных учреждений, в полной мере относится к системе профессиональной подготовки кадров ОВД. При этом подчеркивается, что в настоящее время основой новых механизмов управления качеством профессионального образования является система регламентации деятельности образовательных учреждений, в которую входят лицензирование, аттестация и государственная аккредитация (Ст. 33 Закона РФ «Об образовании»). Основное назначение этих процедур состоит в том, чтобы, с одной стороны, предоставить возможность творчеству и инициативе в сфере образования, а с другой - упорядочить процесс реорганизации учреждений образования и удержать его качественный уровень. На основе анализа научной литературы автор формулирует понятие управления качеством применительно к предмету исследования, под которым предлагается понимать скоординированный процесс воздействия на систему профессиональной подготовки кадров в ОВД, коллектив и отдельных работников, обеспечивающий достижение высшего общественного качества - оказываемых образовательных услуг и относительной их устойчивости. Обращается внимание, что основным субъектом реализации государственного надведомственного контроля за качеством подготовки кадров для ОВД сегодня выступает Рособрнадзор, находящийся в ведении Министерства образования и науки Российской Федерации, а формами его проведения - лицензирование, аттестация и государственная аккредитация образовательных учреждений МВД России и их филиалов, а также ВНИИ МВД России и ВИПК МВД России в сфере послевузовского и дополнительного профессионального образования соответственно.

На основе анализа нормативно-правовой базы в сфере профессионального образования и практики функционирования системы подготовки кадров в ОВД исследуются процессы комплексной оценки деятельности образовательных учреждений МВД России и их структурно обособленных подразделений (филиалов и представительств) в рамках лицензирования образовательной деятельности, государственной аттестации и аккредитации. Это позволило определить цели и задачи данных форм государственного контроля качества подготовки кадров для ОВД, выявить основные принципы и этапы их реализации, а также особенности проведения применительно к предмету диссертационного исследования. При этом подчеркивается, что лицензирование преследует цель обеспечения социальных гарантий на соответствующие условия осуществления образовательного процесса и выдачи лицензии (по результатам положительного заключения экспертной комиссии) на право ведения образовательной деятельности по соответствующим образовательным программам, направлениям и специальностям подготовки кадров. Целью и содержанием проводимой один раз в 5 лет, процедуры государственной аттестации является установление соответствия содержания, уровня и качества подготовки выпускников образовательного учреждения МВД России требованиям ГОСов соответствующего поколения. С точки зрения строгого соблюдения последовательности, государственная аккредитация является завершающей процедурой регламентации деятельности учреждения профессионального образования в системе МВД России. В этой связи, она дает пороговый критерий оценки качества профессиональной подготовки кадров для ОВД и может рассматриваться как признание со стороны государства доверия, права и способности соответствующего учебного заведения осуществлять образовательную деятельность. По мнению автора, данная процедура выступает в качестве: 1) важного условия правовой и экономической защищенности постоянного и переменного состава образовательного учреждения МВД России; 2) инструмента независимой оценки достижений его профессорско-преподавательского состава; 3) стимула для повышения качества профессионального образования и дальнейшего развития данного учебного заведения. Приводятся результаты комплексной оценки деятельности образовательных учреждений системы профессиональной подготовки кадров в ОВД 2000-2005 гг. Утверждается, что через процедуры государственного лицензирования, аттестации и аккредитации система профессиональной подготовки кадров в ОВД интегрируется в общероссийское образовательное пространство, действуя таким образом в соответствии с общегосударственными стандартами и критериями.

Отмечается, что помимо надведомственного контроля (надзора) за качеством профессиональной подготовки кадров в ОВД, одним из важных условий его оптимизации выступает система внутриведомственного контроля, поскольку управление и властные функции при его реализации неотделимы от контроля». Непосредственная (внутрисистемная) контрольная деятельность в системе профессиональной подготовки кадров в ОВД, в отличие от систематической надзорной деятельности, имеет постоянный характер. Поэтому данный вид контроля, отмечает соискатель, является неотъемлемой постоянно взаимодействующей составной частью других функций управления на всех уровнях управления системой профессиональной подготовки кадров в ОВД. На основе выделенных признаков внутрисистемного контроля в системе профессиональной подготовки кадров в ОВД дается его авторское определение. Соответственно этому классифицируются, а затем анализируются три вида внутрисистемного контроля: 1) организационный контроль за ходом образовательного процесса в учебных заведениях МВД России; 2) педагогический контроль деятельности кафедр (циклов), иных структурных подразделений и профессорско-преподавательского состава образовательных учреждений МВД России; 3) контроль (проверка) успеваемости обучающихся.

Наконец, формулируются заключительные выводы. Отмечается, что сложившаяся система контрольно-надзорной деятельности в сфере профессиональной подготовки кадров ОВД охватывает все этапы управленческого процесса, реализуемого социальной системой, которая выполняет контролируемую задачу. Данная система состоит из двух составляющих - административного надзора, осуществляемого специально уполномоченными органами исполнительной власти и их должностными лицами (Федеральной службой по надзору в сфере образования и науки) и внутрисистемного контроля, который входит в качестве подсистем в субъекты, управляющие системой профессиональной подготовки кадров ОВД в целом и отдельными ее компонентами. В этой формуле данная контрольно-надзорная деятельность выступает как специфическая система наблюдения и проверки процесса профессиональной подготовки кадров для органов внутренних дел и преобразующая деятельность постоянного и переменного состава ОВД, задействованного для выполнения поставленных задач, принятых решений.

В сочетании с удовлетворением требованиям систематичности, всесторонности и объективности, контрольно-надзорной деятельности, резюмирует автор, принадлежит особая роль в повышении качества подготовки квалифицированных специалистов ОВД образовательными учреждениями МВД России.

В пятом параграфе «Проблемы оценки эффективности функционирования системы подготовки кадров органов внутренних дел» изучается понятие «качество профессиональной подготовки специалистов ОВД», содержание и взаимодействие элементов деятельности образовательных учреждений МВД России, оказывающих решающее воздействие на качество подготовки ими квалифицированных специалистов, осуществляется их комплексная оценка. Автором предлагается система обеспечения качества профессиональной подготовки кадров для ОВД, которая охватывает все составляющие качества учебного процесса и его конечный результат - качество подготовленных специалистов для ОВД (см. схему). По каждому выделенному блоку этой многокомпонентной системы выявляются обобщающие и определяющие критерии оценки их качества. При этом акцентируется внимание на тех показателях, которые, с одной стороны, объективно раскрывали бы результаты функционирования данной социальной системы, а с другой - давали бы возможность видеть и измерять достигаемую посредством управления меру реализации искомых потребностей государства в обеспечении органов внутренних дел высококвалифицированными и компетентными профессиональными кадрами.

Схема взаимодействия основных элементов деятельности образовательных учреждений МВД России, определяющих качество подготовки специалистов для органов внутренних дел

Далее характеризуются блоки выделенных показателей качества профессиональной подготовки кадров ОВД, осуществляется обобщенная оценка их эффективности. По каждому элементу деятельности образовательных учреждений МВД России, определяющему качество подготовки специалистов, предлагается набор детализированных показателей, которые, по мнению диссертанта, наиболее полно соответствуют действительности в измерении критерия его качества. Отмечается, что далеко не все из них поддаются количественной оценке. В тоже время они могут измеряться либо в рейтинговой оценке, с предварительным присвоением количества соответствующих баллов каждому из этих показателей в зависимости от их значимости, либо как альтернативные показатели. Особое внимание обращается на тенденции, которые негативным образом влияют на качественные характеристики содержания профессионального образования, его результаты (качество образованности личности) и образовательные технологии (качество методов обучения и воспитания). Анализ механизма обеспечения качества профессиональной подготовки кадров в ОВД, динамики взаимодействия между составляющими его элементами позволил прийти к выводу о том, что «содержание профессионального образования» представляет собой тот желаемый результат, который необходимо иметь на выходе из образовательного учреждения, тот уровень и состав достижений, выраженный в категориях знаний, умений, навыков и личных качеств, который должен выступать нормативом для выпускника учебного заведения МВД России.

Отмечается, что существующая практика организации контроля за качеством образовательных технологий обучения в системе профессиональной подготовки кадров в ОВД не в полной мере обеспечивает достоверность данного показателя. Существо проблемы в первую очередь вызвано тем, что действующие системы контроля за качеством технологий обучения и уровнем усвоения знаний обучаемыми локальны, а субъекты их осуществления в основном нацелены на содержание лишь конкретного изучаемого предмета, а не на системное, управляемое формирование специалиста ОВД. Предлагаются пути объективизации данной оценки через внедрение ряда критериев и системы рейтингового их измерения, а также использование современной технологии обучения, базирующейся на индивидуальной работе каждого слушателя (курсанта) с контрольно-обучающими программами на персональных ЭВМ. Аргументируются преимущества рейтинговой системы оценки качества проведения учебных занятий. Также обращается внимание на недостатки нормативно-закрепленной системы оценки эффективности научного обеспечения учебно-воспитательного процесса образовательных учреждений МВД России в части его незавершенности и неопределенности частных критериев рейтинговой оценки качества проведения научных исследований и разработок.