Конституционно-правовой механизм взаимодействия внутригосударственного права Российской Федерации и международного права

6. Принцип ответственности государств за нарушение обязательств по обеспечению взаимодействия. В случае нарушений государством его обязательств по согласованию норм его права с нормами международного права или нарушений иного характера, наносящих ущерб процессу взаимодействия, государство должно нести за них международно-правовую ответственность так же, как и за нарушение иных своих обязательств по международному праву.

Международное и внутригосударственное право России соотносятся как две самостоятельные правовые системы, взаимоотношение которых вернее всего охарактеризовать таким термином, как «взаимодействие», поскольку обе системы обладают схожими приоритетами (права человека, развитие демократии) и связаны общими целями и задачами. В процессе взаимодействия возможно согласование норм обеих систем, а также имплементация норм одной системы права в сфере деятельности другой системы, что не подразумевает необходимости отказа от государственного суверенитета. Процесс взаимодействия характеризуется влиянием одной системы права на другую.

Под конституционно-правовым механизмом взаимодействия национального права РФ и международного права подразумевается процесс, выражающийся во влиянии норм международного права на изменение национального права и во взаимном регулировании общественных отношений нормами обеих правовых систем. Он происходит на внутригосударственном уровне и в силу этого регулируется конституционно-правовыми нормами. В реализации механизма взаимодействия участвуют все субъекты внутригосударственного права. Механизм взаимодействия -- такое же правовое явление, как механизм правового регулирования, механизм защиты прав и свобод, и т. д. Термин «механизм», как правило, означает модельную логическую схему специально-юридического воздействия на социальные отношения (например, механизм правового регулирования) (С.С. Алексеев, А.В. Малько), или используется для характеристики инструментально-процедурных конструкций таких, как механизм реализации права или механизм правоприменения (Л.Н. Завадская).

Таким образом, можно говорить о том, что механизм взаимодействия национального и международного права также представляет собой систему взаимосвязанных элементов -- юридических феноменов. Особенностью рассматриваемого механизма является то, что он использует элементы различных правовых систем, и от возможности их гармоничного сочетания зависит эффективность действия этого механизма. Механизм взаимодействия национального и международного права подразделяется на нормативно-правовой и организационно-правовой. Уровни осуществления механизма взаимодействия: национальный и международный. В обоих случаях правовой основой для осуществления взаимодействия выступают нормативно-правовые акты (национальные и международные или только международные). Особенностью данного механизма является то, что он осуществляется с учетом предписаний двух правовых систем, в его реализации участвуют как внутригосударственные, так и зарубежные органы государства, а также международные органы.

Реализация интересов государств достигается путем сближения юридических средств правового характера, т.е. сближения содержания нормативных предписаний обеих правовых систем. В происходящем в современном мире процессе глобализации такое сближение -- необходимое явление. Интересы государств - основных субъектов - также сближаются, «обрастают» взаимными связями. В свете этого необходимостью становится и унификация норм обеих правовых систем или же, как минимум, создание благоприятных условий для их взаимодействия в правоприменительной сфере. Что касается таких субъектов, как физические и юридические лица, то их интересы также могут быть достигнуты в ходе реализации механизма взаимодействия.

Для начала процесса взаимодействия международного и внутригосударственного права необходимо наличие юридического факта, т.е. наступления обстоятельств, при которых будет возможно такое взаимодействие. То есть, значимым является возникновение условий, при которых, например, возможно регулирование отношений на внутригосударственном уровне нормами международного права и т. п. В правоотношениях, возникающих между государствами в процессе взаимодействия, у субъектов также есть права и обязанности. Под правоотношением в современной отечественной науке понимается урегулированные правом и находящиеся под охраной государства общественные отношения, участники которых выступают в качестве носителей взаимно корреспондирующих друг другу юридических прав и обязанностей. Следовательно, механизм взаимодействия включает в себя: 1) нормативное предписание, устанавливающее возможность взаимодействия; 2) юридический факт, который позволяет начать процесс взаимодействия; 3) правоотношение, в котором есть права и соответствующие им обязанности; 4) влияние норм одной системы права на нормы другой в правотворческом процессе; 5) взаимодействие норм обеих систем в правоприменительном процессе.

В Главе II "Взаимодействие внутригосударственного и международного права: история и современность" рассматривается история взаимодействия, основные понятия, связанные с данным процессом, понятие и сущность взаимодействия национального права России и международного права, а также конституционные принципы взаимодействия указанных правовых систем.

В течение длительной истории сосуществования национальных правовых систем и международного права в науке возникли различные концепции их соотношения, отражавшие реальное положение дел на определенном историческом этапе. Среди таких теорий следует выделить три основных: примата внутригосударственного права, примата международного права и дуалистическую теорию. Все три теории прошли собственную эволюцию развития. Распространенность той или иной теории в определенный отрезок времени зависела от отношений, сложившихся как во внутригосударственных, так и в международных отношениях, и той конкретной выгоды, которую определенное соотношение национального и международного права могло дать государству.

В настоящее время наиболее распространенными являются теория примата международного права и дуалистическая теория. Наиболее приемлемым для государств является такое соотношение между национальным и международным правом, при котором у государства есть возможность отказаться от инкорпорации в свое право или правовую систему неугодных ему норм и при этом активно участвовать в интеграционных процессах, происходящих в международном сообществе. В этом случае государство обладает возможностью регулировать степень открытости своей правовой системы.

В России еще в XIX веке появилась тенденция к рассмотрению международного и внутригосударственного права как двух самостоятельных правовых систем (см.: Д.Б. Левин). Таким образом, российские ученые уже тогда тяготели к дуалистической концепции их соотношения. В советское время эта теория считалась единственно верной. В работе приведены примеры влияния права Российской Империи, СССР и РФ на развитие международного права. Например, указывается, что Россия была одним из первых государств, которое подняло вопрос о борьбе против пиратства и работорговли. Российская Империя также предложила создать нейтральное международное учреждение, в функции которого входила бы борьба с работорговлей. Конституции СССР, в свою очередь, были одними из первых в истории, закрепившими социально-экономические права человека, что повлияло впоследствии на их закрепление в международных документах. Приводятся и примеры влияния международного права на развитие права России и СССР (например, установление в России режима наибольшего благоприятствования для иностранных граждан в XVIII в.). Выявлены две основные сферы, в которых государства впервые сталкиваются с проблемой соотношения их национального права с международным (заключение и применение международных договоров, установление и развитие дипломатических отношений). В процессе взаимодействия национальное и международное право оказали довольно значительное влияние на формирование и обоюдное развитие, на возникновение прогрессивных норм и институтов. В настоящее время наблюдается тенденция к расширению сфер их совместного действия, однако их взаимоотношения зачастую не оформляются законодательно, в том числе и в России. Одной из основных причин этого является мобильность и динамизм рассматриваемого процесса.

Взаимодействие международного и внутригосударственного права РФ происходит как во внутригосударственной, так и в международной сферах.

Во внутригосударственной сфере взаимодействие международного и внутригосударственного права России обусловлено пределами территории российского государства и осуществляется путем: 1) согласования норм двух систем права; особенностью этого способа является влияние норм международного права на возникновение, изменение или отмену норм внутригосударственного права, а также влияние национального права на международное через внешнюю политику государства; 2) реализации (имплементации) норм международного права на территории государства; нормы международного права применяются при урегулировании внутригосударственных отношений, при этом нормы международного права могут применяться в сочетании с нормами национального законодательства и без них (по сути дела здесь происходит взаимодействие двух систем права в правоприменительном процессе).

Конституция является основным законом государства, в котором может быть установлено соотношение между национальным и международным правом. Для того чтобы выяснить, какое соотношение является наиболее предпочтительным для государства, нужно рассматривать совокупность всех норм конституции, относящихся к данному вопросу, нормы иных законодательных актов, а также его внешнюю и внутреннюю политику. Действующая Конституция Российской Федерации является первым из основных законов в истории как российского, так и советского права, в котором есть указания на характер соотношения российского и международного права. Известная расплывчатость норм Конституции 1993 г. привела к возникновению спора о том, какое именно соотношение российского и международного признается Конституцией оптимальным. В современной российской науке существует спор о том, каким, исходя из Конституции, должно быть это соотношение. Мнения ученых различны. Одни (О.Н. Хлестов и др.) полагают, что Конституция указывает на примат международного права над внутригосударственным, другие (И.И. Лукашук, В.Г. Игнатенко и др.) полагают, что из смысла положений Конституции следует, что российское и международное право это две самостоятельные правовые системы. Основной довод сторонников концепции примата международного права состоит в том, что Конституция Российской Федерации 1993 г., установив, что в случае противоречия между нормами российского права и положениями международных договоров РФ применяются последние, практически признала примат международного права. Однако этот аргумент можно оспорить, поскольку современный дуализм не допускает возможности использования норм национального законодательства, если они не соответствуют международным обязательствам государства. На правовую систему Российской Федерации оказывают влияние только заключенные и ратифицированные ею договоры, которые, в свою очередь, не могут быть ратифицированы, если они противоречат Конституции РФ.

Межгосударственные договоры, не ратифицированные или не опубликованные официально, не могут иметь преимущества перед российскими законами. Значит, и правила соотношения юридической силы норм законов и договоров в правовой системе РФ различны для договоров, обладающих приоритетом и не обладающих им. Более того, Конституционный Суд может рассматривать вопрос о соответствии не вступивших в силу международных договоров Конституции РФ. В случае его несоответствия Конституции договор не будет включен в правовую систему РФ. Договоры, ратифицированные и вступившие в законную силу, - это договоры, как правило, прошедшие такую проверку. Установление факта, что норма национального права противоречит норме подобного договора, говорит о том, что такая норма противоречит и Конституции, а, значит, применение нормы договора, соответствующей ей, будет вполне оправдано.

Сторонники примата международного права перед национальным приводят в поддержку своего мнения и аргументы неправового характера, например, оправдывая необходимость признания приоритета международного права интеграционными процессами в международных отношениях и т.д. Однако они забывают, что каждое государство вступает в эти процессы только в том случае и в той степени, в которой это отвечает его интересам. Положение о том, что, провозглашая приоритет норм международного права перед нормами внутригосударственного права, Конституция РФ сделала российскую правовую систему излишне открытой для влияния международного права, также спорно. Нормы международного права проходят внутригосударственные «фильтры» (парламентскую процедуру ратификации и процедуру рассмотрения их соответствия или несоответствия Конституции в Конституционном Суде), не допускающие появления в правовой системе противоречащих ее основам норм. Наличие указанных процедур исключает излишнюю открытость российской правовой системы. Таким образом, Конституция Российской Федерации закрепила такое соотношение международного и внутригосударственного права, которое определяется в современной правовой науке как дуалистическое, а, как указывалось выше, в этом случае возможно именно такое соотношение двух правовых систем, которое можно охарактеризовать как их взаимодействие. Тот факт, что Конституция Российской Федерации определяет место норм международных договоров в правовой системе РФ, указывает на большую предрасположенность российского права к восприятию международного права, чем было у советского. И, тем не менее, существующее соотношение российского и международного права нельзя охарактеризовать как приоритет последнего перед внутригосударственным, поскольку в самой Конституции установлены механизмы, препятствующие проникновению в российскую правовую систему норм, противоречащих ее конституционным устоям и принципам.

Основы соотношения национального права России и международного права закреплены в главе I Конституции РФ, которая посвящена основам конституционного строя Российской Федерации. В этой главе содержаться нормы, регулирующие не все, а наиболее важные общественные отношения, характеризующие российскую государственность. Совокупность этих правовых норм образует конституционно-правовой институт «основы конституционного строя Российской Федерации», занимающий ведущее место в системе конституционного права России. То, каким именно должно быть взаимодействие, можно также понять, проанализировав текст Конституции РФ, так как она устанавливает принципы, основы любого процесса, происходящего с участием Российского государства.

Внутригосударственные предписания РФ, касающиеся этого процесса, находят свое отражение в Конституции в определении: 1) положения норм и принципов международного права в национальной системе (в правовой системе России, а не в системе права) (ч. 4 ст. 15 Конституции РФ, ст. 5 Федерального закона «О международных договорах Российской Федерации»); 2) процедуры введения норм в правовую систему путем ратификации (п. «г» ст. 106 Конституции); 3) дачи согласия на обязательность для Российской Федерации норм международного права иным путем (п. «б» ст. 86 Конституции); 4) полномочий органов, участвующих в процессе взаимодействия (ратификация, согласование, применение) (п. «г» ч. 2 ст. 106, п. «б» ст. 86, п. «г» ст. 125 Конституции); 5) ситуаций, в которых можно применять нормы международного права вместо норм внутригосударственного права (ч. 4 ст. 15 Конституции); 6) случаев, когда можно совместно применять как нормы международного, так и внутригосударственного права (ст. 17 Конституции); 7) положений, при которых необходимо согласовывать нормы внутригосударственного права с нормами международного права и применять нормы внутригосударственного права, созданные таким образом (ч. 4 ст. 15 Конституции). Поскольку, взаимодействие проистекает как на внутригосударственном, так и на международном уровнях, основными в этом случае являются общие принципы взаимодействия международного и внутригосударственного права, рассмотренные выше.

РАЗДЕЛ II. «Конституционно-правовой механизм взаимодействия российского национального и международного права: проблемы формирования и осуществления» включает три главы.

Третья глава "Конституционно-правовой механизм взаимодействия национального права России и международного права на внутригосударственном уровне" посвящена внутригосударственному аспекту механизма взаимодействия национального права России и международного права, месту норм международного права в правовой системе Российской Федерации, их взаимодействию с нормами международного права в правотворческом и правоприменительном процессе и роли в нем органов государственной власти.

Нормы международного права, независимо от их природы, входят в правовую систему России, а не в систему ее права. Источники международного права, в которых содержатся рассматриваемые нормы, также не входят в систему источников российского права. Таким образом, в правовой системе Российской Федерации есть по два блока норм и источников: внутригосударственные нормы права и нормы международного права; источники, носящие международный характер (договоры и обычаи), и источники внутригосударственного характера (Конституция, федеральные законы, указы Президента, постановления Правительства и т.д.). Эти блоки существуют параллельно и могут взаимодействовать в правоприменительном процессе. Для того чтобы это было возможно, необходим четкий механизм разрешения коллизий.

По сути, нормы международного права инкорпорируются в правовую систему РФ. Инкорпорируемая международно-правовая норма не изменяет своей природы. Она не становится нормой российского права, а всего лишь нормой, применение которой возможно для урегулирования внутригосударственных отношений. При этом может использоваться такой способ исполнения обязательств, как отсылка к нормам международного права. Для российского права нормы международного права остаются инородным телом. Инкорпорация и отсылка - два важных института, существование которых способствует взаимодействию международного и внутригосударственного права, достижению их общих целей. Исследователи отмечают, что воплощение международных обязательств в законодательстве вряд ли можно рассматривать в качестве единственного пути их выполнения. Это не является необходимостью, а во многих случаях и невозможно (С.Ю. Марочкин). Инкорпорируемые нормы действуют непосредственно или должны действовать таким образом, поэтому возникает потребность в обеспечении функционирования, действия норм международного права в правовой системе РФ, а не простого согласования норм национального права с предписаниями международного права.

В параграфе также дается определение общепризнанных норм и принципов международного права, рассматривается их место в правовой системе РФ. На наш взгляд, под общепризнанными принципами и нормами международного права следует понимать нормы, разделяемые мировым сообществом государств и рассматриваемые как обязательные всеми или почти всеми государствами мира. Отклонение от таких норм недопустимо. Надежным признаком того, что норма является общепризнанной, служит ее присутствие в международном договоре с участием значительного числа государств. Государства, не участвующие в таком договоре, могут признавать обязательность такой нормы в одностороннем порядке. Общепризнанные нормы и принципы международного права обладают приоритетом перед противоречащими им внутригосударственными нормативно-правовыми актами. На основе анализа конкретных примеров сделан вывод о том, что в современном законодательстве РФ имеется довольно много несоответствий Конституции Российской Федерации, а также пробелов в урегулировании проблемы применения общепризнанных норм и принципов международного права во внутригосударственных отношениях.

При рассмотрении отличий между самоисполнимыми и несамоисполнимыми договорами и договоренностями, исследуется различие юридической силы ратифицированных и нератифицированных международных договоров. В данном параграфе рассматривается и влияние политических обязательств России на отечественное законодательство. Отмечается, что такие соглашения не носят нормативного характера, поэтому они не могут взаимодействовать с национальным правом, но государства могут учитывать их при создании норм национального права. То же можно сказать и о взаимодействии положений резолюций международных органов и организаций и национального права.

В российском праве создаются нормы, максимально приближенные по своей сути к подобным нормам международного права. Такой подход позволяет решить давно существующую проблему, которая заключается в том, что нормы международного права изначально не создавались для урегулирования внутригосударственных отношений, но содержали прогрессивные идеи, включение которых в национальное законодательство РФ смогло повысить эффективность урегулирования таких отношений. Благодаря согласованию норм внутригосударственного и международного права в обеих системах создаются блоки соответствующих по своей сущности норм, что ведет к сближению этих систем и делает возможной реализацию их общих приоритетов, то есть их взаимодействие.

Один из наиболее важных вопросов, с которым связан процесс реализации норм международного права, - вопрос о том, какие именно договоры подлежат реализации на территории Российской Федерации. Как в Конституции РФ, так и в Федеральном законе «О международных договорах Российской Федерации», говорится об опубликованных договорах. Если учитывать, что имплементация происходит, главным образом, на основании отсылочной нормы внутригосударственного права, то правоприменитель может использовать исключительно нормы опубликованных договоров, поскольку только в этом случае можно предположить, что ему известно, какие договоры заключены от имени государства и внесены в его правовую систему. Опубликование является общепризнанным основанием для применения нормативно-правовых актов.

В российской правовой науке мало внимания уделяется таким категориям международных договоров, как самоисполнимые и несамоисполнимые. Анализ научных работ показывает, что иногда выделяют временно самоисполнимые договоры. Обычно отмечают следующие наиболее значимые признаки самоисполнимых норм международного права: 1) общее указание в договоре на то, что его нормы применимы к отношениям в сфере национального права; 2) адресованность нормы физическим, юридическим лицам и органам; 3) детальность (ясный и определенный характер нормы). Неисамоисполнимые договоры -- те, для реализации которых требуется принятие акта внутреннего права.

В данной работе мы понимаем временно самоисполнимый договор как международное соглашение, не вступившее в законную силу, не ратифицированное Федеральным Собранием РФ и не проверенное Конституционным Судом РФ. Оно действует по решению того органа, который принял решение о его подписании. О подобных соглашениях идет речь в ст. 23 Федерального закона «О международных договорах Российской Федерации». На наш взгляд, применение данной категории международных договоров на территории России -- вопрос наименее урегулированный ее законодательством. Следует рекомендовать установить в российском законодательстве подробную процедуру временного применения международных договоров, ликвидации последствий этого применения, если договор не войдет в правовую систему РФ, определить, может ли иметь отказ от ратификации такого договора обратную силу или нет. Эти вопросы важны для взаимодействия международного и внутригосударственного права в России. На наш взгляд, необходимо установить, что отказ от ратификации договора, положения которого временно исполнялись на территории Российской Федерации, не должен иметь обратной силы в случае, если это может нанести ущерб правам и свободам человека. Кроме того, следует рассмотреть случай, когда Государственная Дума отказывается разрешить продление временного применения международного договора. Такой отказ нельзя воспринимать как отказ от ратификации, поскольку вопрос о ратификации перед Государственной Думой не ставился. Причиной отказа в продлении временного применения может быть то, что Государственная Дума не считает возможным в данное время исполнение государством договора.

Существует еще одна проблема - отсутствие четкого механизма проведения консультаций между Федерацией и ее субъектами по вопросам заключения международных договоров от имени заинтересованного субъекта или субъекта, на которого возложена реализация определенных договорных обязательств. В российском законодательстве нет нормы, устанавливающей необходимость получения предварительного официального согласия субъекта Федерации на заключение государством договора, затрагивающего его интересы.

Далее рассматривается вопрос о влиянии денонсации международного договора на процесс его применения на территории Российской Федерации. Если ратификация международного договора или выражение согласия на его обязательность другим путем служит основанием для включения норм договора в правовую систему Российской Федерации и отправным пунктом для начала процесса взаимодействия двух правовых систем, то акт денонсации влечет за собой утрату договором юридической силы. С этого момента договор не является обязательным для государства. Нормы внутригосударственного права, созданные в целях осуществления добросовестного выполнения договорных обязательств, могут быть отменены или изменены, но это не является обязательным, по крайней мере, в отношении всех подобных норм. Поскольку закон, как правило, обратной силы не имеет, то его изменение не должно повлечь за собой модификацию соответствующих общественных отношений. В работе рассматриваются случаи, когда денонсация международного договора является правомерной и неправомерной, а также отличия денонсации от аннулирования договора. Денонсация самоисполнимого договора не влечет за собой изменения внутригосударственного права, поскольку при своей ратификации он также их не требовал. Нормы внутригосударственного законодательства, не применявшиеся в течение действия самоисполнимого договора из-за своего несоответствия ему, могут применяться после денонсации такого договора.

Мы выделяем следующие стадии взаимодействия международного права и национального права России в правотворческом процессе.

1. Предварительные стадии (заключение международного договора от имени Российской Федерации; полномочия в этой сфере принадлежат Президенту РФ и могут быть предоставлены иному официальному лицу для конкретного случая, что оформляется актом внутригосударственного права): а) рассмотрение заключенного договора Федеральным Собранием и принятие решения о его ратификации или отказе от нее; б) подача в Конституционный Суд запроса о рассмотрении вопроса о конституционности нератифицированного международного договора (рассмотрение Конституционным Судом этого вопроса и принятие решения - факультативная стадия); в) составление ратификационной грамоты на основе закона о ратификации, принятого Федеральным Собранием, и ее подписание Президентом; г) обмен ратификационными грамотами или передача их на хранение депозитарию.

2. Взаимодействие международного и российского права в правотворческом процессе: а) согласие органов государственной власти на обязательность договора создает все необходимые предпосылки для реализации рассматриваемого процесса; само взаимодействие выражается в принятии органом законодательной власти мер по согласованию национального законодательства с принятыми государством международными обязательствами; законодательные органы субъектов Федерации также должны привести свое законодательство в соответствие с международными обязательствами Федерации, чтобы способствовать их исполнению; б) взаимодействие международного и внутригосударственного права в законотворческом процессе заканчивается в случае денонсации международного договора; денонсация влияет на изменения во внутригосударственном праве, так как его нормы, принятые на основе денонсированного впоследствии договора, могут быть изменены или заменены (нормы самоисполнимых договоров обычно не влияют на изменения в праве РФ, так как они исключают применение норм внутригосударственного права, противоречащих им, однако законодательный орган государства может внести в национальное право изменения, чтобы исключить его противоречие таким соглашениям); в) принятие нормативно-правового акта, соответствующего положениям международного договора, не заканчивает взаимодействие международного и внутригосударственного права в законотворческом процессе, так как не исключает принятия подобных актов в дальнейшем.

Таким образом, взаимодействие международного и российского права в правотворческом процессе сводится к оказанию влияния норм международных соглашений России на ее право, которое возможно в том случае, если договор, содержащий их, был одобрен всеми органами государственной власти, обладающими правом участвовать в этом процессе. Каждый из этих органов действует в пределах своей компетенции, установленной Конституцией РФ, и имеет возможность проконтролировать действия других органов, вовлеченных в данный процесс.

Далее рассматриваются проблемы применения норм международного права на территории Российской Федерации. Особое внимание уделяется органам, на которые возложены функции по реализации норм международного права: суды, прокуратура, следственные органы.

Роль Конституции РФ в рассматриваемом процессе трудно переоценить. Именно Конституция определяет принципы взаимодействия указанных правовых систем на внутригосударственном уровне, а также характер самого процесса. При взаимодействии международного права и национального права России на внутригосударственном уровне главной проблемой является непосредственное применение норм международного права государственными органами (МВД, прокуратура, суд и т.д.). Существует несколько причин, порождающих эту проблему: неосведомленность практических работников о тех международных договорах, нормы которых подлежат применению в Российской Федерации; незнание процедуры и принципов реализации этих норм и некоторые другие. Принятие Пленумом Верховного Суда РФ Постановления «О применении судами общей юрисдикции общепризнанных принципов и норм международного права и международных договоров Российской Федерации» от 10 октября 2003 г. является важным шагом, способствующим развитию взаимодействия российского и международного права в правоприменительном процессе. В нем достаточно подробно разъясняются многие проблемы, связанные с применением судами норм международного права.

В настоящее время суды РФ не только могут, но и должны в определенных ситуациях применять нормы международного права при рассмотрении представленных им дел. Это следует как из принципа добросовестного соблюдения международных договоров, так и из самих интересов России. Судам отводится особая роль в толковании норм международного права. В деятельности суда сталкиваются предписания двух систем права. Как часть механизма взаимодействия международного и национального права суд должен применять нормы международного права в контексте национальной правовой системы в соответствии с ее целями и принципами, а также процессуальными нормами. Для того чтобы верно применить норму международного права, ее следует должным образом истолковать. Толкование представляет собой творческий процесс, хотя в результате его осуществления не создаются новые и не изменяются прежние правовые нормы; это процесс, требующий знаний и опыта. Роль толкования норм международного права судами в процессе взаимодействия международного и национального права чрезвычайно велика. Во-первых, путем толкования суды адаптируют международную норму для ее применения во внутригосударственных отношениях. Во-вторых, они толкуют нормы национального законодательства в свете международных обязательств государства, и, в-третьих, они определяют, как и в каких случаях должна применяться рассматриваемая норма международного права. Можно рекомендовать судьям обратить внимание на то, что нормы международного права применяются в соответствии с Конституцией РФ, целями и принципами правовой системы РФ и в установленном порядке. При применении этих норм суд должен учитывать тот факт, что они являются частью международно-правовой системы, и придавать им смысл, который они имеют в этой системе. В случае необходимости суд может запросить мнение органов, обладающих правом толкования (например, мнение Конституционного Суда РФ) по вопросам, связанным с толкованием и применением норм международного права.

Международно-правовые нормы, в отношении которых требуется издание имплементационных нормативных актов, применяются судами после издания таких актов и в соответствии с ними. Конституционный Суд РФ является высшей инстанцией, решающей вопрос о применимости той или иной нормы международного права. Роль Конституционного Суда в процессе реализации норм международных соглашений в Российской Федерации состоит в том, что он, обосновывая свое решение по конкретному вопросу положениями международного договора, указывает другим органам государственной власти, какими международными нормами они могут и должны руководствоваться в своей деятельности. Ведь, несмотря на то, что эти решения не являются прецедентами и нормативно-правовыми актами, им присуща материально-правовая сила закона. Проведенное исследование показало, что Конституционный Суд РФ чаще других органов судебной власти ссылается на нормы и принципы международного права для усиления обоснования своих правовых позиций. Конституционные (уставные) суды некоторых субъектов РФ также довольно часто применяют нормы международного права. Например, конституционные суды республик Башкортостан, Бурятия, Коми, Саха (см., например, С.В. Тарадонов, Д.С. Петров).

В то же время другие суды общей юрисдикции России применяют нормы международного права гораздо реже, чем это делают Конституционный, Высший Арбитражный и Верховный суды РФ. Кроме того, результаты исследования показали, что судьи судов общей юрисдикции и Верховные Суды Республик чаще применяют нормы международного права при разрешении гражданских дел, чем уголовных. Это говорит о том, что судьи чаще видят возможность применения норм международного права именно для такой категории дел, особенно, если одной из сторон процесса являются иностранные физические или юридические лица. В уголовных делах потерпевшими чаще являются граждане России, поэтому судьи не видят необходимости применять в таких случаях нормы международного права.

Деятельность прокуратуры в процессе реализации норм международных договоров РФ, главным образом, сводится к надзору за соблюдением этих норм, а также за порядком их применения, установленном в законодательстве. В некоторых случаях, например, когда это обусловлено договором о правовой помощи, органы прокуратуры сами непосредственно включаются в процесс реализации предписаний международного права. При выполнении всех функций по осуществлению надзора за исполнением международных обязательств России или в случае своего непосредственного участия в их реализации прокуратура РФ не конкурирует с иными органами государственной власти. При реализации своих функций прокуратура действует присущими только ей методами и средствами и поэтому занимает важное место в государственном механизме по укреплению законности, защите прав граждан и интересов российского государства, т.е. осуществляет надзор за соблюдением Конституции РФ, договоров РФ и т.д., а также может заключать договоры от своего имени по вопросам, относящимся к ее компетенции.

Органы внутренних дел могут выполнять различные действия, связанные с реализацией норм международных соглашений, например, розыск лиц, совершивших преступления, выдачу которых требуют международные правоохранительные органы или правоохранительные органы зарубежных государств. Следует отметить, что сама деятельность, проводимая органами МВД, и органами, осуществляющими оперативно-розыскную деятельность, регламентируется внутригосударственным правом России. Для того чтобы выполнить обязательства России по договору, указанные органы реализуют в основном нормы национального законодательства. При этом они должны соблюдать и международные стандарты прав человека. Как показывает практика, реализация силовыми структурами своих функций может быть сопряжена с нарушением прав и свобод человека. Таким образом, будучи вовлеченными в процесс реализации обязательств России, органы МВД и органы, занимающиеся оперативно-розыскной деятельностью, должны исполнять и соблюдать как нормы национального, так и нормы международного права.

В современном международном праве существуют документы, наделяющие физических лиц определенными правами. Обычно заключение государством такого договора налагает на него обязательства установить в своем законодательстве те права физических лиц, которые есть в договоре. Однако это не исключает возможности непосредственного осуществления физическими лицами тех прав и свобод, которые предусмотрены в международных соглашениях или существуют на основании общепризнанных норм и принципов международного права. Конституция РФ (ч. 1 ст. 17) гарантирует осуществление таких прав в Российской Федерации. Их реализация должна происходить в соответствии с Конституцией РФ 1993 г. Следовательно, в Российской Федерации возможна прямая реализация прав и свобод человека, которые существуют на основе общепризнанных норм и принципов международного права. Защита этих прав возможна как во внутригосударственном, так и в международном порядке.

Взаимодействие национального права России и международного права в правоприменительном процессе характеризуется следующими факторами:

1. Возможностью совместного применения для урегулирования внутригосударственных отношений норм международного и национального права; в этом случае применяемые материальные нормы различных систем взаимодействуют непосредственно в процессе их применения. Кроме того, эти нормы действуют как бы «на равных».

2. Возможностью приоритетного применения норм международного права для урегулирования отношений, возникающих в сферах, традиционно регулируемых нормами национального права. В этом случае материальные нормы национального права уступают свое место нормам международного права, и в правоприменительном процессе взаимодействуют материальные нормы международного права с процессуальными нормами национального права, поскольку нормы международного права в этой ситуации применяются в соответствии с целями и принципами национальной правовой системы. Таким образом, процесс применения норм международного права регулируется нормами внутригосударственного права.

3. Возможностью самостоятельного применения норм международного права. Нормы самоисполнимых договоров РФ действуют в сфере, не урегулированной нормами национального права, но, поскольку они должны применяться в соответствии с целями и принципами международного права и в порядке, установленном Конституцией Российской Федерации, они взаимодействуют в правоприменительном процессе с процессуальными нормами внутригосударственного права.

4. Во взаимодействии международного и национального права России в правоприменительном процессе участвуют разноуровневые и многочисленные субъекты. Основная роль в этом процессе отводится все же органам государственной власти, поскольку именно они несут ответственность за реализацию международных обязательств Российской Федерации как в международных, так и во внутригосударственных отношениях. Органы государственной власти принимают акты, способствующие реализации норм международного права во внутригосударственных отношениях, а также должны посредством своих действий реализовать эти обязательства и предпринимать действия, препятствующие нарушению международных обязательств РФ. Физические лица, в свою очередь, могут реализовать только те нормы международного права, которые адресованы им и согласно положениям соответствующего договора и национального правового акта, предусматривающего такую возможность во внутригосударственной сфере.

В четвертой главе «Конституционно-правовой механизм внешней политики Российской Федерации и международное право» рассматриваются внешняя политика и дипломатия государства как факторы, влияющие на взаимодействие национального права России и международного права в международной сфере, конституционные принципы внешней политики РФ, конституционный механизм реализации внешней политики Российской Федерации.

Внешняя политика и дипломатия государства влияют на процесс применения международно-правовых норм, на этот процесс оказывают воздействие в основном конституционные принципы внешней политики государства, которые отражаются в его Конституции и иных нормативно-правовых актах.

В науке международного права обычно рассматривается такой вопрос, как соотношение международного права, внешней политики и дипломатии, но ни в науке международного права, ни в науке конституционного права не рассматривалась роль внешней политики и дипломатии во взаимодействии внутригосударственного и международного права. В то же время эта проблема является актуальной для конституционного права России, так как при формировании внешнеполитического курса государства необходимо учитывать то, как внешняя политика и дипломатия влияют на достижение российским государством его интересов в международных отношениях. Без исследования этого вопроса невозможно достаточно полно изучить процесс взаимодействия национального и международного права на международном уровне.

Влиять на возникновение, изменение или отмену норм международного права могут нормы любой отрасли национального права, а на процесс правоприменения в международном праве влияют преимущественно нормы конституционного права. Национальное законодательство может влиять на такие изменения в международном праве: 1) создание новых международно-правовых норм; 2) углубление содержания, расширение сферы действия, эффективность международно-правовых норм; 3) процесс устранения из международного права устаревших институтов и норм.

В параграфе особо рассматривается роль дипломатии во взаимодействии национального права России и международного права на международном уровне. От эффективности дипломатии во многом зависит та степень, в которой национальное право может влиять на международное. Дипломатия играет ведущую роль в процессе образования норм международного права, поскольку именно при ее помощи согласовываются волеизъявления различных государств, касающиеся создания этих норм и их сущности. Деятельность дипломатии не может не отражаться на юридическом содержании норм международного права, идет ли речь о толковании этих норм, или о применении их в международных отношениях. Международно-правовая регламентация осуществления дипломатии предполагает применение ряда международно-правовых институтов, образующих целые отрасли международного права (например, дипломатическое и консульское право, право международных договоров, право международных организаций и т. д.).

Эффективность современной российской дипломатии оценивается неоднозначно. Автор аналитического обзора Проекта Института национальной стратегии В. Милитарев, оценивая положительно политику Президента РФ отмечает, что российская дипломатия находится в кризисе из-за ряда факторов: кадровая чистка 1991-1992 гг. в МИДе; ориентированность ряда российских посольств за рубежом на развитие отношений только с представителями власти в стране пребывания и отсутствие контактов с оппозицией, в том числе пророссийски настроенной; отсутствие навыков использования передовых методов современных политических и информационных технологий и др. Сами работники дипломатических служб считают кадровую ситуацию действительно сложной: происходит снижение престижа дипломатической службы, степень ответственности дипломатов не соответствует размеру их материального обеспечения. Вместе с тем, очевидны и успехи российской дипломатии. Например, благодаря её усилиям Латвия отказалась от территориальных притязаний, был заключен договор о границе между Латвией и Россией, Парламентская Ассамблея ОБСЕ в июне 2004 г. одобрила резолюцию, касающуюся проблем национальных меньшинств в Латвии и Эстонии.

Особую роль во взаимодействии международного и внутригосударственного права в международных отношениях играют конституционные принципы внешней политики государства, поскольку именно они определяют направления деятельности государства в международных отношениях и то, на появление каких именно норм в международном праве будет направлена его деятельность. Более того, они указывают и на то, какой смысл государство будет вкладывать в уже существующие его нормы (фактическое содержание нормы).

Показано, что цели внешней политики России таковы: установление стабильной системы международных отношений, укрепление международной безопасности, разработка мер взаимодействия государств по борьбе с терроризмом, противодействие незаконному обороту наркотиков, расширение международного сотрудничества в целях обеспечения экологической безопасности, защита прав человека и др.

Конституционные принципы внешней политики играют важную роль в процессе взаимодействия национального и международного права. Определяя приоритеты внешней политики государства и основные направления ее реализации, они указывают на те международно-правовые отношения, на урегулирование которых будет направлена деятельность государства, а, следовательно, можно говорить и о тех нормах международного права, на формирование которых будет направлена внешняя политика государства. Из содержания Конституции РФ следует, что общепризнанные принципы и нормы международного права входят в правовую систему Российской Федерации. Таким образом, основные принципы международного права выступают одной из основ формирования принципов внешней политики российского государства наряду с ее Конституцией.

К конституционным принципам внешней политики Российской Федерации, прежде всего, относятся: добросовестное выполнение обязательств по международному праву, принцип всеобщего уважения прав человека и основных свобод, принцип территориальной целости государства, принцип неприкосновенности государственных границ, принцип суверенного равенства государств, право народа и нации на самоопределение, невмешательства дела другого государства, принцип мирного сотрудничества государств, принцип неприменения силы и угрозы силы (отказа от войны в качестве орудия национальной политики), принцип разрешения международных споров мирным путем.

Однако следует подчеркнуть, что принципы международного права и принципы внешней политики не одно и то же. Принципы внешней политики адресованы только субъектам национального права, а принципы международного права -- субъектам международного права. В Конституции РФ нет отдельной главы или раздела, посвященной принципам внешней политики российского государства. Безусловно, в ней не могут быть отражены абсолютно все вопросы общественной жизни государства, тем более, что содержащихся базовых положений вполне достаточно, чтобы сделать выводы о наличии тех конституционных принципов, которые в ней заложены. Принципы внешней политики РФ нашли отражение в Конституции (ст. 4, ч. 3 ст. 5, ч. 4 ст. 15, ч. 1 ст. 17, ч. 3 ст. 46, ст. 69, а также в Преамбуле), Декларации о государственном суверенитете РСФСР 1990 г. (п. 14), Федеральном законе «О международных договорах Российской Федерации», в Концепции внешней политики РФ 2000 г., Посланиях Президента РФ Федеральному Собранию РФ, в Федеральном законе «Об обороне».

Принципы внешней политики обеспечивают соответствие действий органов российского государства по реализации его внешней политики как национальному, так и международному праву. Следовательно, взаимодействие международного и национального права в международной сфере происходит посредством внешней политики и дипломатии. При этом международное и национальное право взаимодействуют в процессе формирования принципов внешней политики государства, а на становление целей внешней политики влияют национальные и интернациональные интересы государства. В свою очередь именно эти цели влияют на то, на установление каких норм в международном праве будут направлены действия государства, прежде всего, его дипломатия. Важную роль в процессе взаимодействия международного и национального права международной сфере играют органы государственной власти, реализующие внешнюю политику Российской Федерации.

В международных отношениях политику государства реализуют его органы, обладающие соответствующей компетенцией. Обычно их классифицируют на внутригосударственные и зарубежные. Внутригосударственные находятся на территории государства, они обладают компетенцией как во внутригосударственных, так и в международных отношениях. Их функции во внешних сношениях не являются для них основными. Среди внутригосударственных органов выделяют конституционные органы и специальные. Компетенция и полномочия конституционных органов определяются в конституции и в законодательстве. Эти органы (Правительство, Парламент и т.п.) обладают координационными функциями в сфере внешней политики. Специальные внутригосударственные органы были созданы для координации внешнеполитической деятельности иных органов, их главная функция - оперативное управление внешнеполитической деятельностью государства, иными функциями они не обладают. Компетенция и полномочия этих органов обычно определяются законодательством государства, но могут быть определены и в конституции. К таким органам относятся министерства и ведомства иностранных дел и т.д.

В работе рассматриваются функции по реализации внешней политики государства, существующие у таких органов, как Президент РФ, Правительство РФ, Федеральное Собрание РФ, Министерство иностранных дел, органы судебной власти, а также функции зарубежных представительств Российской Федерации и некоторых других органов. Все эти органы выражают единую политику государства, и их деятельность направлена на ее реализацию. Во внешних отношениях государство «говорит одним голосом», несмотря на то, что действовать от его имени в этих отношениях могут различные органы. В работе указывается, что осуществление внешней политики государства оказывает влияние на процесс взаимодействия международного и внутригосударственного права на международном уровне, так как реализация внешней политики направлена и на создание в международном праве таких норм, которые способствовали бы наиболее полному достижению национальных и интернациональных интересов государства.