Депутат в системе представительной власти (конституционно-правовое исследование)

Размещено на http://www.allbest.ru/

Автореферат

диссертации на соискание ученой степени доктора юридических наук

Депутат в системе представительной власти (конституционно-правовое исследование)

Специальность:12.00.02 - конституционное право; муниципальное право

На правах рукописи

Карасев Анатолий Тиханович

Екатеринбург - 2009

Диссертация выполнена в ГОУ ВПО «Уральская государственная юридическая академия»

Научный консультант: доктор юридических наук, профессор Кокотов Александр Николаевич

Официальные оппоненты: доктор юридических наук, профессор Кочев Владимир Александрович

доктор юридических наук, профессор Руденко Виктор Николаевич

доктор юридических наук, профессор Саломаткин Александр Сергеевич

Ведущая организация ГОУ ВПО «Южно-Уральский государственный университет»

Защита состоится «17» декабря 2009г. в 13 часов на заседании диссертационного совета Д 212.282.02 при Уральской государственной юридической академии по адресу: 620066, г. Екатеринбург, ул. Комсомольская, 21, зал заседаний ученого совета.

С диссертацией можно ознакомиться в библиотеке Уральской государственной юридической академии.

Автореферат разослан «__» __________ 2009 г.

Ученый секретарь диссертационного совета доктор юридических наук, профессор С. Ю. Головина

ОБЩАЯ ХАРАКТЕРИСТИКА ДИССЕРТАЦИИ

Актуальность диссертационного исследования обусловлена особым политико-правовым положением депутатов в системе публичной власти. Депутаты призваны обеспечить адекватное представительство интересов граждан (народа, населения) не только в деятельности представительных органов власти, но и аппарата публичной власти в целом. Для решения этой задачи они должны обладать необходимыми правами, обязанностями, подкрепляемыми соответствующими гарантиями. Решение указанной задачи требует также установления четкого механизма конституционно-правовой ответственности депутатов перед гражданами. В силу этого закрепление конституционно-правового положения депутатов всех уровней власти должно быть продуманным, концептуально выстроенным.

В то же время правовое регулирование депутатской деятельности далеко от совершенства, не обладает необходимым уровнем детальности, точности. Законодательство о статусе депутатов отягощено противоречиями, требует дальнейшей систематизации. Важно особо обратить внимание на то, что при принципиальном единстве конституционного положения депутатов, независимо от уровня представительных органов, в состав которых они входят, в российском праве, законодательстве пока отсутствует единая нормативная основа деятельности депутатов всех уровней. Выработка такой единой нормативной основы крайне необходима. Как подчеркнул в своем Послании Федеральному Собранию Президент Российской Федерации Д. А. Медведев, необходимо принять меры по дальнейшему повышению уровня и качества народного представительства во власти. Послание Президента Российской Федерации Федеральному Собранию Российской Федерации // Российская газета. 2008. 6 ноября. №230.

Назначение депутатов любых уровней власти как полномочных представителей граждан (народа, населения) предполагает тесное сопряжение законодательства о статусе депутатов с избирательным законодательством, их комплексное изменение, совершенствование. Повышение роли партий, партийной системы в обществе, активное включение партий в отношения депутатов и граждан делает насущным согласование законодательства о статусе депутатов и законодательства о политических партиях. Названное согласование необходимо и в развитии законодательства о статусе депутатов и законодательства о средствах массовой информации. То обстоятельство, что права, обязанности депутатов являются конкретизацией основных прав и свобод граждан, в силу чего возникает особый характер отношений депутатов с избирателями, что предполагает органичное согласование конституционно-правового статуса гражданина и конституционно-правового статуса депутата, нормативных источников, их закрепляющих. Обеспечение надежной правовой защищенности депутатов от противоправного воспрепятствования их деятельности ориентирует на согласование законодательства о статусе депутатов и уголовного, административного, гражданского, иных отраслей законодательства, обеспечивающих режим защищенности депутатской деятельности. Приведенные примеры показывают актуальность проблемы изменений и развития законодательства о статусе депутатов в комплексе с изменениями и развитием иных разделов российского законодательства. В научном плане это предполагает важность исследования межотраслевых связей законодательства о статусе депутатов, соответствующего правового института.

Несовершенство правового регулирования депутатской деятельности определяется, наряду с другими причинами, также и недостаточностью научной проработанности вопросов о природе представительной власти, представительных органов власти, представительной системы общества в целом, месте депутатов в системе представительной власти. Дальнейшего углубления требуют исследования конституционно-правового механизма представительного правления, конституционно-правового регулирования депутатской деятельности. Без этого невозможна выработка стройной концептуальной основы законодательства о статусе депутатов и направлений его дальнейшего совершенствования, что затрудняет и совершенствование деятельности представительных органов, всего механизма публичной власти в стране. Отсюда важность комплексного конституционно-правового анализа перечисленных выше проблем, на основе которого возможно было бы предложить меры по разрешению обозначенных выше проблем, в том числе направленные на повышение эффективности деятельности депутатов, представительных органов власти.

Степень научной разработанности темы. В условиях динамично развивающегося законодательства и правоприменительной практики уровень разработанности вопросов, относящихся к теме исследования, отстает от развития конституционно-правовых отношений, участниками которых выступают депутаты, представительные органы власти, иные субъекты представительной системы. Тем не менее, в правовой литературе имеются исследования, подготовленные в различное время и посвященные анализируемым вопросам.

Так, проблемы народовластия, парламентаризма, организации и деятельности представительных органов власти исследовались, в частности, в работах С.А. Авакьяна, А.С. Автономова, И.А. Азовкина, С.С. Алексеева, П.А. Астафичева, М.В. Баглая, Г.В. Барабашева, А.М. Барнашова, А.А. Безуглова, С.В. Бендюриной, Н.А. Богдановой, О.Н. Булакова, Н.С. Бондаря, В.И. Васильева, И.В. Выдрина, В.Д. Горобца, И.В. Гранкина, Л.А. Григоряна, Ю.А. Дмитриева, В.Т. Кабышева, А.И. Кима, Е.И. Козловой, А.И. Ковлера, А.Н. Кокотова, Г.Н. Комковой, И.В. Котелевской, В.А. Кочева, П.Н. Кириченко, Л.А. Кравченко, М.А. Краснова, М.А. Крутоголова, Н.С. Крыловой, В.А. Кряжкова, М.И. Кукушкина, О.Е. Кутафина, В.В. Лапаевой, В.А. Лебедева, А.Ф. Малого, С.В. Масленниковой, М.С. Матейковича, Л.А. Нудненко, В.В. Невинского, Ж.И. Овсепян, В.В. Пылина, В.Н. Руденко, Р.М. Романова, А.С. Саломаткина, Ю.И. Скуратова, Б.А. Страшуна, Ю.А. Тихомирова, Б.Н. Топорнина, В.И. Фадеева, Т.Я. Хабриевой, В.Е. Чиркина, Г.Н. Чеботарева, Е.С. Шугриной, Б.С. Эбзеева, А.А. Югова и других.

Конституционно-правовой статус депутатов различных уровней, отдельные аспекты реализации его элементов, вопросы содержания депутатского мандата анализировались в работах С.А. Авакьяна, И.А. Алексеева, Д.Н. Бахраха, А.А. Безуглова, Н.А. Богдановой, С.М. Бекетовой, М.В. Варлен, Л.Г. Васьковой, Н.В. Витрука, И.С. Данилова, И.В. Захарова, А.В. Зиновьева, Ю.Д. Ковшуро, В.Ф. Котока, М.А. Краснова, О.Е. Кутафина, В.А. Кряжкова, И.А. Кравца, В. А. Лебедева, Н. Э Лебедевой, О.М. Матвеевой, Н.А. Михалевой, О.О. Миронова, Л.А. Нудненко, И.П. Окулича, В.С. Основина, В.А. Пертцика, Ю.Г. Просвирнина, И.С. Романчука, П.И. Савицкого, В.А. Сивова, Н.Г. Старовойтова, Н.С. Сопельцевой, В.И. Фадеева, А.Я. Ярматова и других авторов.

Вопросы юридической ответственности в целом, а также конституционно-правовой ответственности освещались в работах С.А. Авакьяна, Н.А. Бобровой, Н.С. Бондаря, С.Н. Братуся, Н.А. Вагановой, В.И. Васильева, В.А. Виноградова, Т.Д. Зражевской, А.Р. Еремина, А.И. Кима, А.Н. Кокотова, С.Д. Князева, Н.М. Колосовой, А.А. Кондрашева, А.Н. Костюкова, М.А.Краснова, В.И. Крусса, Д.А. Липинского, В.О. Лучина, Н.С. Малеина, Б.Л. Назарова, В.В. Невинского, С.Э. Несмеяновой, И.И. Овчинникова, В.О. Пономаревой, Т.Н. Радько, И.С. Самощенко, А.А. Сергеева, А.В. Тарасова, М.Х. Фарукшина, А.С. Шабурова, Т.Д. Шона, Е.С. Шугриной, Н.Н. Черногора и некоторых других авторов.

Исследование проблем представительного правления, положения в нем депутатского корпуса, конституционно-правового статуса депутата невозможно было без обращения к фундаментальным трудам таких дореволюционных ученых как: Н.М. Коркунов, С.А. Котляревский, Н.И. Лазаревский, П.И. Новгородцев, К.М. Тахтарев, Л.А. Тихомиров, Б.Н. Чичерин и др.

В своем исследовании мы опирались на анализ рассматриваемых институтов в трудах Г. Еллинека, Дж. Локка, Ш.Л. Монтескье, Ж.Ж. Руссо, А. Эсмена и других. При исследовании соответствующих вопросов, автор опирался на опыт зарубежных стран в части организации и деятельности представительных органов власти, депутатов.

Вместе с тем, необходимо отметить, что комплексные исследования конституционно-правового статуса депутата (независимо от уровня представительного органа) в аспекте организации и осуществления представительной власти как формы народовластия с учетом существенных законодательных изменений, произошедших в Российской Федерации в последние годы, далеки от завершения.

Объектом исследования являются общественные отношения, складывающиеся в сфере политико-правовой организации представительной власти, представительной системы общества, деятельности депутатов разных уровней власти.

Предметом исследования являются конституционно-правовое регулирование деятельности депутатов в системе представительной власти в Российской Федерации, иных странах, доктринальные положения о представительной власти, представительной системе, представительных органах власти, природе и содержании депутатской деятельности, конституционно-правовом статусе депутата.

Цели и задачи исследования. Целью исследования является комплексный анализ актуальных теоретических и практических проблем конституционно-правового регулирования деятельности депутатов разных уровней публичной власти в системе представительной власти Российской Федерации, соответствующей правоприменительной практики, имеющихся научных взглядов в данной области и представление на этой основе целостной правовой модели депутатской деятельности, конституционно-правового статуса депутата.

Данная цель предопределила постановку следующих задач:

- анализ природы, содержания, институциональной основы публичной власти и выделение в ней системы представительной власти;

- раскрытие особенностей представительных органов власти в аппарате публичной власти и представительной системе общества (системе народного представительства);

- выявление места депутатов, депутатского корпуса в представительных органах власти и системе народного представительства в целом;

- исследование назначения, политико-правового содержания депутатского мандата; особенностей различных видов депутатских мандатов;

- выделение общей правовой модели деятельности депутата, раскрытие ее элементного состава, выработка подхода к соотношению названной модели и конституционно-правового статуса депутата;

- уточнение понятия конституционно-правового статуса депутата, раскрытие его содержания, структуры, выявление проблем закрепления и реализации данного статуса, формулирование предложений по их устранению;

- выделение в структуре конституционного права института статуса депутата;

- исследование природы прав и обязанностей депутата, обеспечивающих его включение в осуществление представительной власти, проведение группировки названных прав, обязанностей и раскрытие в проблемном ключе их содержания;

- исследование природы гарантий депутатской деятельности, проведение группировки названных гарантий и раскрытие в проблемном ключе их содержания;

- исследование природы конституционно-правовой ответственности депутатов, выделение основных ее видов и раскрытие их в проблемном ключе;

- формулирование предложений по совершенствованию конституционно-правового регулирования деятельности депутатов, представительных органов власти и его эффективной реализации.

Методологическую основу исследования составляют общенаучные и специальные методы познания. Прежде всего, это диалектический метод познания политико-правовой действительности. Наряду с ним использовались системно-структурный, исторический, социологический, формально-логический методы. Кроме того, в работе использованы и специальные правоведческие методы познания: сравнительно-правовой, историко-правовой, формально-юридический, др.

Диалектический, исторический, социологический методы позволили показать место представительной власти, представительных органов власти, представительной системы общества, депутатов в социуме в аспектах статики и динамики, Метод системно-структурного, системно-функционального анализа, формально-логический метод дали возможность детально раскрыть правовую модель депутатской деятельности, соотношение отдельных ее элементов, вскрыть ее сильные и слабые стороны. Специальные правоведческие методы обеспечили обстоятельный проблемный анализ конституционно-правового регулирования депутатской деятельности.

Теоретическую основу исследования составляют труды ведущих ученых по проблемам теории государства и права, конституционного права, прав человека, муниципального права, политологии, и иным дисциплинам. Среди них труды: С.А. Авакьяна, А.С. Автономова, И.А. Азовкина, С.С. Алексеева, А.П. Алехина, Г.В. Атаманчука, Г.В. Барабашева, М.В. Баглая, А.А. Безуглова, Н.А. Богдановой, Н.С. Бондаря, О.Н. Булакова, С.Н. Братуся, В.И. Васильева, Л.Д. Воеводина, В.А. Виноградова, Н.В. Витрука, В.Д. Горобца, И.В. Гранкина, Л.А. Григоряна, В.В. Гошуляка, В.И. Даниленко, Ю.А. Дмитриева, М. Дюверже, А.Р. Еремина, Б.П. Елисеева, А.В. Зиновьева, В.Т. Кабышева, А.И. Кима, Д.А. Керимова, А.И. Ковлера, Е.И. Козловой, Ю.М. Козлова, А.Н. Кокотова, Н.М. Колосовой, Е.И. Колюшина, Г.Н. Комковой, В.В. Копейчикова, В.Ф. Котока, В.А. Кочева, С.Д. Князева, М.А. Краснова, И.А. Кравца, В. А. Кряжкова, М.И. Кукушкина, О.Е. Кутафина, В.И. Крусса,. А.А. Ливеровского, Е.А. Лукашевой, В.О. Лучина, Н.И. Матузова, А.В. Малько, В.В. Маклакова, Г.В. Мальцева, Н. А. Михалевой, Л.А. Морозовой, А.А. Мишина, В.В. Невинского, В.С. Нерсесянца, С.Э. Несмеяновой, Л.А. Нудненко, Ж.И. Овсепян, В.С. Основина, В.А. Пертцика, А.Е. Постникова, С.В. Полениной, В.Д. Перевалова, В.В. Пылина, В.Н. Руденко, В.А. Ржевского, М.С. Саликова, Н.Г. Старовойтова, Ю.И. Скуратова, Ю.Н. Старилова, Б.А. Страшуна, Ю.А. Тихомирова, Б.Н. Топорнина, В.А. Туманова, И.А. Умновой, В.И. Фадеева, И.Е. Фарбера, Г.Н. Чеботарева, В.Е Чиркина, А.С. Шабурова, К.Ф. Шеремета, Ю.Л. Шульженко, Е.С. Шугриной, Б.С. Эбзеева, Л.М. Энтина, и др.

Методологическая основа исследования опирается на работы К. Маркса, С.С. Алексеева, А.С. Автономова, В.Г. Афанасьева, И.В. Блауберга, Н.А. Богдановой, Д.А. Керимова, В.И. Ленина, А.Н. Леонтьева, А.А. Малиновского, В.Н. Садовского, В.С. Тюхтина, Э.Г. Юдина и др.

Правовая и эмпирическая основа исследования. Правовую основу исследования составляют Конституция Российской Федерации, законы и иные акты федерального уровня, нормативные акты субъектов Российской Федерации, муниципальные правовые акты, судебные решения, в частности решения Конституционного Суда Российской Федерации, конституции и иные акты ряда зарубежных государств.

Эмпирическую базу исследования составляют: документы и иные материалы, отражающие практику деятельности представительных и иных органов власти разного уровня, депутатов.

Научная новизна исследования заключается в том, что в нем на основе комплексного анализа теоретических и практических проблем конституционно-правового регулирования деятельности депутатов в системе представительной власти Российской Федерации изложена авторская концепция общей правовой модели депутатской деятельности, в том числе - конституционно-правового статуса депутата, углубляющая научные представления о месте депутата (депутатского корпуса) в отношениях народовластия, представительной власти, предмете и способах конституционно-правового регулирования депутатской деятельности, способная стать основой дальнейшего научного освоения проблематики правового регулирования депутатской деятельности, представительной власти в рамках конституционно-правовой науки, иных отраслей знаний, междисциплинарных исследований, в частности исследований на стыке конституционного права, политологии, дающая материал для совершенствования законодательства о статусе депутатов.

Основные положения, отражающие содержание работы, ее научную новизну, и выносимые на защиту:

1. Под представительной властью в собственном смысле слова следует понимать вид публичной власти (государственной, муниципальной), осуществляемой выборными органами, коллегиальными по составу и порядку выработки и принятия решений, призванными представлять граждан (народ, население) соответствующих политико-территориальных образований при осуществлении всех своих властных полномочий.

Только обладающие перечисленными свойствами органы публичной власти могут характеризоваться как представительные органы. В качестве таковых в Российской Федерации выступают Федеральное Собрание Российской Федерации, законодательные (представительные) органы государственной власти субъектов РФ, представительные органы муниципальных образований. В то же время включение в состав представительных органов единоличных выборных органов, как показано в диссертации, не основательно.

2. Для представительных органов разных уровней власти в современной Российской Федерации характерно в целом системное единство. Оно определяется рядом факторов. Во-первых, единым источником власти, в качестве которого выступает многонациональный народ страны. Во-вторых, единой конституционно-законодательной основой деятельности разных представительных органов власти (в законодательной части ее еще предстоит сформировать). В-третьих, едиными целями, принципами формирования и деятельности представительных органов. В-четвертых, наличием у них единых функций (представительской, правотворческой, контрольной и финансовой). В-пятых, в основном одинаковыми формами их деятельности.

Несмотря на единство, система представительных органов публичной власти децентрализована. Разные представительные органы не находятся между собой в отношениях подчинения (не должны находиться). Децентрализованность системы представительных органов власти благотворна, поскольку позволяет обеспечить адекватность представительства интересов различных территориальных коллективов, а в конечном итоге - и многонационального народа страны. В то же время она предполагает взаимодействие органов публичной власти разного уровня на равных в интересах граждан.

3. Систему представительных органов власти можно охарактеризовать в качестве системы представительной власти, если первую рассматривать не саму по себе, а как ведущее звено представительной системы общества (системы народного представительства). В рамках представительной системы отношения представительных органов, депутатов и граждан (народа, населения) в значительной части опосредуют партии, иные гражданские объединения, средства массовой информации. Эта деятельность должна усиливать, а не подменять прямые отношения депутатов и граждан. Подобный акцент важно обеспечить в правовом регулировании отношений депутатов и политических партий, а также партийных фракций в органах представительной власти.

4. Отношения граждан (народа, населения) и депутатов, депутатского корпуса представительных органов определяются в своей основе режимом конституционного правонаделения как элементом принципа народовластия. Данный режим имеет два аспекта: правотворческий (конституционное определение основ системы представительной власти, статуса депутатов) и правоприменительный (определение состава представительных органов власти на выборах). Формирование состава Совета Федерации Федерального Собрания РФ, состава тех представительных органов муниципальных районов, которые включают представителей органов местного самоуправления поселений, входящих в состав соответствующих муниципальных районов, также отвечают принципу народовластия, только в качестве формы не прямого, а косвенного (опосредованного) волеизъявления граждан.

5. В рамках взаимодействия граждан (населения, народа) и депутатов конституционному праву граждан быть представленными в органах власти противостоит конституционная обязанность депутатов, депутатского корпуса обеспечивать полноценную реализацию данного права. Названная обязанность депутатов соединяется с их правом на выступление в качестве полномочных представителей граждан (народа, населения). Отсюда вытекает их право на добровольное досрочное сложение депутатских полномочий.

6. Конституционно-правовой статус депутатов и общедепутатских коллегий представительных органов - самостоятельные, но связанные между собой явления. Такое их соотношение отражает связанность деятельности отдельных депутатов и депутатского корпуса представительных органов власти. С одной стороны, деятельность депутатского корпуса представительного органа выражается в деятельности отдельных депутатов. С другой стороны, деятельность депутатского корпуса не может быть описана как сумма усилий отдельных депутатов. Не только депутаты, но и депутатский корпус в целом выступает в качестве субъекта народного представительства в организационной «оболочке» общедепутатской коллегии представительного органа власти.

7. В соотношении депутатов, депутатского корпуса и соответствующих представительных органов власти первичным звеном выступают депутаты, депутатский корпус. Представительный орган власти в части обеспечения представительства граждан (населения, народа) - форма объединения на равных депутатов, составляющих его. Для иных органов публичной власти это, как правило, не характерно. Без депутатского корпуса в его правомочном составе представительный орган не может выступать в качестве такового, а, следовательно, и осуществлять свою компетенцию, за исключением прав, обязанностей юридического лица.

8. Депутатский мандат представляет собой исходящее от граждан в лице избирательного корпуса поручение депутату (депутатам) представлять их интересы при осуществлении законодательно установленных властных функций, соединенное или не соединенное с дополнительными требованиями, адресованными депутатам избирателями (наказы, иные индивидуализированные поручения). Он также предполагает нормативное закрепление того или иного способа взаимоотношений депутата (депутатов) и граждан после выборов.

Депутатский мандат следует рассматривать в качестве обобщенной концептуальной основы правовой модели депутатской деятельности, определяющей главное содержание иных ее элементов.

9. Исходя из того, кто является носителем депутатского мандата, можно выделять мандаты отдельных депутатов и совокупные мандаты. В числе последних мандаты избирательных объединений, депутатского корпуса отдельных представительных органов власти, мандат депутатского корпуса страны в целом. Исходя из содержания депутатского мандата, можно выделять императивный, свободный и полусвободный депутатские мандаты. Все названные виды мандатов проанализированы в диссертации с опорой на законодательство, практику его применения, имеющиеся научные разработки.

10. Действующее в Российской Федерации законодательство позволяет характеризовать как полусвободный не только индивидуальный депутатский мандат, но и такие виды совокупного мандата, как мандат избирательных объединений, сформировавших фракции в представительных органах власти, мандат общедепутатских коллегий представительных органов власти.

11. Связанность позиции депутата позицией партии, фракции, определяемую партийной, фракционной дисциплиной, следует в юридической плоскости рассматривать не как отдельный партийный мандат депутата, а в качестве одного из средств ограничения свободного депутатского мандата, превращения его в полусвободный мандат. Цель данного средства (в идеале) - повышение эффективности прямых и обратных связей депутатов и граждан. Названная связанность не может подменять базовую связь депутата с избирателями его отношениями с руководством фракции, партии.

12. Конституционно-правовой статус депутата выступает элементом общей правовой модели депутатской деятельности. Указанная модель наряду с данным статусом включает в себя: 1) депутатский мандат; 2) цели, принципы депутатской деятельности; 3) правосубъектность депутата; 4) основания приобретения и прекращения статуса депутата; 5) ограничения для депутатов по осуществлению той или иной деятельности, занятию тех или иных должностей.

13. В конституционно-правовом статусе депутата как системном образовании выделяются следующие элементы: 1) принципиальное место депутата в представительном органе власти (депутатская должность); 2) права и обязанности депутата, реализуемые при осуществлении им индивидуально или коллективно властных полномочий; 3) гарантии депутатской деятельности; 4) конституционно-правовая ответственность депутата. Именно эти элементы непосредственно определяют поведение депутата.

14. Конституционно-правовой статус депутата включает в себя два уровня: первый (определяющий) - место депутата в представительном органе власти. На втором уровне в конституционно-правовом статусе депутата располагаются все иные его элементы. Однако главное место среди них занимают права, обязанности депутата, непосредственно обеспечивающие его включение в осуществление властных полномочий и представление интересов граждан (народа, населения). Остальные элементы этого уровня (гарантии, ответственность) носят дополнительный, вспомогательный характер.

15. Конституционно-правовой статус депутата является конкретизацией конституционно-правового статуса гражданина. Права, обязанности депутата - модификация основных прав и свобод, прежде всего политических. В диссертации данная модификация показана на конкретных примерах. Сам конституционно-правовой статус депутата конкретизируется в иных специальных статусах, обладание которыми предполагает обладание депутатским мандатом (член фракции, комитета, комиссии, т.п.).

16. Конституционно-правовой институт статуса депутата (депутатской деятельности) входит в парламентское право как составную часть конституционного права. Нормы данного института закрепляют конституционно-правовой статус депутата, иные элементы общей правовой модели депутатской деятельности, определяют порядок депутатской деятельности.

17. Права, обязанности депутатов по сфере осуществления подразделяются на права, обязанности депутатов в представительном органе (учредительные, организационные, контрольные) и их права, обязанности в отношениях с гражданами, что нашло отражение в действующем законодательстве о статусе депутатов. По субъектам данные права делятся на три группы: а) индивидуальные (права, обязанности отдельных депутатов); б) коллективные (групповые), реализуемые в составе тех или иных депутатских формирований; в) общеколлегиальные, реализуемые в составе представительного органа власти в целом. Все названные группы прав проанализированы в диссертации.

18. Под гарантиями депутатской деятельности следует понимать условия, средства, способы, обеспечивающие беспрепятственное и эффективное осуществление депутатами своей деятельности. Цель гарантий заключается в защите депутата и в стимулировании его к эффективной работе на благо граждан, что предполагает гарантирование не только прав, но и обязанностей. Имеются в виду те права, обязанности депутата, которые непосредственно связаны с его участием в осуществлении властных функций.

Гарантии выступают также в качестве соответствующих обеспечительных правоотношений. Эти отношения, дополняя друг друга, образуют соответствующий обеспечительный правовой режим, позволяющий увидеть общую картину правовой обеспеченности (или необеспеченности) депутатской деятельности.

19. Гарантии депутатской деятельности содержательно включают в себя две группы. Первая - это условия, обеспечивающие эффективное осуществление депутатской деятельности (общие гарантии). Вторая - это средства, способы, непосредственно обеспечивающие осуществление депутатских полномочий (специальные гарантии).

В качестве общих гарантий в диссертации представлены политические, экономические и правовые условия, общие не только для депутатов, но и для иных субъектов политической системы, общества в целом. В силу этого они, строго говоря, не входят ни в конституционно-правовой статус депутата, ни в общую правовую модель депутатской деятельности.

Специальные гарантии по функционально-целевому основанию, а также в зависимости от конкретных средств и способов обеспечения депутатской деятельности подразделены на три основные группы: организационные, социально-экономические и собственно юридические гарантии, каждая из которых получила раскрытие в диссертации.

20. Конституционно-правовая ответственность депутата включает в себя два аспекта: позитивно-проспективный и негативно-ретроспективный. Первый предполагает положительную оценку депутатской деятельности, закрепляя ответственно-правомерный стереотип деятельности и обеспечивая добровольное должное поведение депутата (в диссертации данный аспект ответственности отнесен к сфере общих гарантий депутатской деятельности). Второй аспект предполагает негативную оценку действий депутата, образующих конституционно-правовой деликт и влекущих применение к нему нормативно предусмотренных санкций. Негативная конституционно-правовая ответственность по природе близка юридическим гарантиям, однако имеет и существенное от них отличие. Если гарантии призваны обеспечить повседневную положительную деятельность депутатов, то негативная конституционно-правовая ответственность направлена на пресечение возможного противоправного поведения депутата. Сказанное заставляет обособлять гарантии и ответственность в конституционно-правовом статусе депутатов.

В диссертации системно раскрыты имеющиеся и возможные меры конституционно-правовой ответственности депутатов.

21. В диссертации сформулирован ряд предложений по совершенствованию законодательства, регулирующего деятельность депутатов, в частности, приведены доводы в пользу принятия рамочного федерального закона, нацеленного на закрепление основ правового положения депутатов представительных органов власти, который бы дополнялся законами о правовом статусе депутатов отдельных уровней власти или отдельных представительных органов власти,

Теоретическая и практическая значимость работы определяется ее направленностью на решение актуальных проблем организации и деятельности представительных органов власти, депутатского корпуса, непосредственно самих депутатов по осуществлению народовластия. Содержащиеся в работе положения, выводы могут быть использованы в качестве основы для дальнейших научных исследований как конституционно-правового статуса депутата, так и составляющих его элементов; в качестве методологических разработок, применяемых для составления программ повышения правовой квалификации народных представителей и преподавания учебных курсов конституционного (государственного) права России, муниципального права России.

Результаты исследования важны также для практической правотворческой и правоприменительной работы органов государственной власти Российской Федерации и субъектов Российской Федерации, органов местного самоуправления.

Апробация результатов исследования. Диссертация выполнена, обсуждена и одобрена на кафедре конституционного права Уральской государственной юридической академии. Результаты исследования, выводы и предложения автора докладывались на теоретических, научно-практических конференциях, круглых столах и семинарах по проблемам конституционного, муниципального права, прав человека в городах Екатеринбурге, Красноярске, Челябинске.

Результаты диссертационного исследования нашли отражение в опубликованных автором работах: монографиях, учебных пособиях, научных статьях.

Материалы, положенные в основу диссертации, используются автором, его учениками, защитившими под его началом кандидатские диссертации, его аспирантами в преподавании в Уральской государственной юридической академии, иных вузах курсов конституционного (государственного) права, муниципального права, спецкурса «Права и свободы человека и гражданина и их правовая защита».

Структура диссертации предопределена предметом, целью и задачами исследования. Диссертация состоит из введения, пяти глав, объединяющих пятнадцать параграфов, заключения и списка использованной литературы.

мандат неприкосновенность депутат гарантия

СОДЕРЖАНИЕ ДИССЕРТАЦИИ

Во введении обосновывается актуальность диссертационного исследования, анализируется состояние научной разработанности темы, раскрываются объект и предмет исследования, определяются методологические и теоретические основы, обозначаются цели и задачи исследования, раскрывается научная новизна, теоретическая и практическая значимость диссертации, формулируются основные положения, выносимые на защиту, приводится информация о результатах апробации положений, выводов и рекомендаций, содержащихся в работе.

В главе I «Конституционно-правовые основы деятельности депутатов в системе представительной власти» раскрыто авторское видение системы представительной власти как вида публичной власти, дана характеристика места отдельных депутатов, депутатского корпуса представительных органов власти в представительной системе общества (системе народного представительства), проанализирована природа и содержание депутатского мандата.

В первом параграфе на основе анализа разных позиций, действующего законодательства выведено определение представительной власти. Прежде всего, отмечено, что по смыслу ст. 3 Конституции РФ все органы публичной власти являются каналом осуществления власти народа. Вместе с тем подчеркнуто, что необходимо выделять представительную власть в собственном смысле слова. Это публичная власть (государственная, муниципальная), осуществляемая выборными органами, коллегиальными по составу и порядку выработки и принятия решений, призванными представлять граждан (народ, население) соответствующих политико-территориальных образований при осуществлении законодательной (нормотворческой), иных своих функций, в том числе во взаимодействии с другими органами публичной власти, иными субъектами. Только обладающие всеми перечисленными свойствами органы публичной власти могут характеризоваться как представительные органы. Среди перечисленных свойств особо значима коллегиальность принятия решений, позволяющая представительному органу выступать (в идеале) в качестве «микромодели общества». Таким образом, представительные органы не только представляют общество, но и в некотором роде «предстают им». Отсутствие качества коллегиального принятия решений у избираемых непосредственно гражданами выборных должностных лиц (Президент РФ, главы муниципальных образований) не позволяет относить их к числу представительных органов власти даже при существенном объеме у них представительских полномочий. С учетом сказанного, в современной России к числу представительных органов власти, по мнению автора, относятся Федеральное Собрание РФ, законодательные (представительные) органы государственной власти субъектов РФ, представительные органы муниципальных образований.

Представительные органы в современной России образуют децентрализованную систему. Наличие у них единства определяется: единым источником власти, в качестве которого выступает многонациональный народ страны; единой конституционно-законодательной основой их деятельности (в законодательной части ее еще предстоит сформировать); едиными целями, принципами их формирования и деятельности; наличием у них единых функций (представительская, правотворческая, контрольная и финансовая); в основном одинаковыми формами их деятельности. Децентрализованность системы представительных органов проявляется в самостоятельности последних по отношению друг к другу: разные представительные органы не находятся в отношениях соподчинения (не должны находиться). Децентрализованность системы представительных органов позволяет обеспечить адекватность представительства интересов различных территориальных коллективов, а в конечном итоге - и многонационального народа страны. В то же время она предполагает взаимодействие органов публичной власти разного уровня на равных в интересах граждан. Примером такого взаимодействия является Совет законодателей при Совете Федерации Федерального Собрания РФ.

Система представительной власти тождественна, по мнению автора, системе представительных органов власти, притом, что последняя рассматривается не сама по себе, изолированно, а как ведущее звено представительной системы общества (системы народного представительства), в качестве которой выступает политическая система общества. В ее рамках отношения представительных органов, депутатов и граждан (народа, населения) в значительной части опосредуют партии, иные гражданские объединения, средства массовой информации. Особенно велика роль партий, призванных трансформировать интересы, волю людей в деятельность публично-властных представителей (тем более, что в настоящее время партийная система организационно представлена в представительных органах власти в виде партийных объединений). Автор поддерживает позицию В. И. Фадеева о том, что современное демократическое государство - это, по сути, партийное государство, в котором политические партии являются неотъемлемым элементом системы представительной демократии, обеспечивающей представительство интересов различных слоев населения в органах публичной власти. См.: Фадеев В.И., Варлен М.В. Депутатский мандат в Российской Федерации. Конституционно-правовые основы. Учеб. пособие. М., «Норма», 2008. С. 12. Однако деятельность партий, иных, не наделенных властными полномочиями субъектов политической системы, должна усиливать, а не подменять прямые отношения депутатов и граждан, интересы граждан интересами партийной бюрократии. Подобный акцент важно обеспечить в правовом регулировании отношений депутатов и политических партий, а также партийных фракций в органах представительной власти.

Во втором параграфе проанализировано место депутатов представительных органов власти в системе народного представительства. Отмечено, что понятие «депутат» допускает его использование в широком смысле. Оно может быть распространено на всех лиц, входящих в состав любых представительных органов публичной власти. Так притом, что избирательное законодательство не распространяется на формирование Совета Федерации, и члены этой палаты представляют на федеральном уровне интересы субъектов РФ, их статус принципиально схож со статусом депутатов Государственной Думы. Не случайно статус депутатов Государственной Думы и статус членов Совета Федерации установлен в одном законе, который в значительной своей части адресует тем и другим одни и те же положения. Да и представительство интересов субъектов РФ означает в первую очередь представительство населения соответствующих субъектов РФ и только потом - их органов власти. Это справедливо и для представительных органов муниципальных районов, чей состав формируется органами местного самоуправления поселений, входящих в состав муниципальных районов. Для обобщающего названия членов представительных органов власти используют и иной термин - «парламентарии». Он корректен, но может быть адресован только членам законодательных органов, и не применим к депутатам представительных органов муниципальных образований.

Депутаты выступают полномочными представителями народа. В основе депутатской деятельности лежат изначально интересы граждан (народа, населения), которые объективируются депутатами самостоятельно, но под волевым воздействием граждан, их объединений, подкрепляющим те или иные общественные запросы. «Настроенность» депутатов на выявление действительных интересов граждан, их объединений подкрепляется разными мерами. К их числу относятся, в частности, законодательные ограничения для депутатов, позволяющие «защищать» их от давления узко групповых запросов, а в крайнем варианте - запросов корыстных, криминальных.

Отношения граждан (народа, населения) и депутатов, депутатского корпуса представительных органов определяются в своей основе режимом конституционного правонаделения как элементом принципа народовластия. Принимая на всероссийском референдуме Конституцию, народ определил принципиальное устройство аппарата публичной власти, основы компетенции органов власти, должностных лиц, основы статуса депутатов, получающие непосредственную конкретизацию на законодательном уровне (правотворческий аспект конституционного правонаделения). В рамках выборов народ в лице избирательного корпуса определяет депутатский состав представительных органов власти, состав тех, кто допускается к осуществлению властных полномочий (правоприменительный аспект конституционного правонаделения, заключающийся в решении гражданами значимых кадровых вопросов).

Акт избрания гражданина депутатом оказывается юридическим фактом, с которым основанное на Конституции законодательство связывает появление у него депутатских правомочий. Акт избрания на выборах представительного органа в правомочном составе - юридический факт, с которым законодательство связывает право и обязанность представительного органа во вновь избранном составе осуществлять собственные полномочия в рамках действующего законодательства. Формирование состава Совета Федерации Федерального Собрания РФ, состава тех представительных органов муниципальных районов, которые включают представителей органов местного самоуправления поселений, входящих в состав соответствующих муниципальных районов, также укладывается в принцип народовластия, только в качестве формы не прямого, а косвенного (опосредованного) волеизъявления граждан.

Конституционно-правовой статус депутатов и депутатского корпуса представительных органов - самостоятельные, но связанные между собой явления. Такое их соотношение отражает связанность деятельности отдельных депутатов и депутатского корпуса соответствующих представительных органов власти. С одной стороны, деятельность депутатского корпуса представительного органа в целом выражается в деятельности отдельных депутатов. С другой стороны, деятельность депутатского корпуса, включая деятельность отдельных депутатов, не может быть описана только как сумма усилий последних. Не только отдельные депутаты, но и депутатский корпус в целом является субъектом народного представительства. Правосубъектность депутатского корпуса выражается в различных организационно-правовых формах (заседания общедепутатской коллегии, депутатское собрание, др.).

В рамках взаимодействия граждан (населения, народа) и депутатов конституционному праву граждан быть представленными в органах власти противостоит конституционная обязанность депутатов, депутатского корпуса, а в конечном итоге - аппарата публичной власти в целом, обеспечивать полноценную реализацию данного права. Названная обязанность депутатов соединяется с их правом на выступление в качестве полномочных представителей граждан (народа, населения). Отсюда вытекает их право на добровольное досрочное сложение депутатских полномочий.

В соотношении депутатов, депутатского корпуса и соответствующих представительных органов власти первичным звеном выступают депутаты, депутатский корпус. Представительный орган власти в части обеспечения представительства граждан (населения, народа) - форма объединения депутатов на равных, а не иерархическая структура. Для иных органов публичной власти это, как правило, не характерно. Без депутатского корпуса в его правомочном составе представительный орган не может выступать в качестве такового, а, следовательно, и осуществлять свою компетенцию, за исключением прав, обязанностей юридического лица.

Особо проанализирована проблема легитимности депутатов, депутатского корпуса в юридическом и социально-психологическом аспектах. С этих позиций оценены некоторые новеллы избирательного законодательства (отмена обязательного минимума явки избирателей на выборы, графы «против всех» в избирательных бюллетенях). По мнению автора, эти новеллы ослабили связи избирателей и депутатов, представительных органов.

В третьем параграфе раскрыто содержание депутатского мандата, проанализированы основные значения данного понятия, имеющиеся в литературе, выделены отдельные виды депутатских мандатов. Главное целевое предназначение депутатского мандата - обеспечение режима подлинного народовластия во взаимодействии граждан (народа, населения) и их полномочных представителей при осуществлении представительной власти.

Под депутатским мандатом понимается исходящее от граждан в лице избирательного корпуса поручение депутату (депутатам) представлять их интересы при осуществлении законодательно установленных властных функций, соединенное или не соединенное с дополнительными требованиями, адресованными депутатам избирателями (наказы, иные индивидуализированные поручения). Мандат также предполагает нормативное закрепление того или иного способа взаимоотношений депутата (депутатов) и граждан после выборов. Обретение лицом депутатского мандата является основанием возникновения у него конституционно- правового статуса депутата. Мандат несет в себе не только юридическое, но и морально-нравственное, этическое содержание. С учетом сказанного, депутатский мандат есть обобщенная концептуальная основа правовой модели депутатской деятельности в целом и не может рассматриваться в качестве конституционно-правового статуса депутата, элемента такого статуса или депутатской должности.

Исходя из того, кто является носителем депутатского мандата, выделены мандаты отдельных депутатов и совокупные мандаты. В числе последних мандаты избирательных объединений, депутатского корпуса отдельных представительных органов власти, мандат депутатского корпуса страны в целом. О мандате избирательного объединения, той же партии, можно говорить тогда, когда она получила на выборах определенное число депутатских мест, сформировав собственную фракцию в представительном органе. Вхождение депутатов во фракцию партии не означает, что они утрачивают непосредственную связь с гражданами (избирателями, народом, населением). Каждый из них является обладателем индивидуального мандата. Однако наряду с их индивидуальными мандатами свой мандат как отражение партийного выбора избирателей, доверия граждан получает и их избирательное объединение в лице фракции этого объединения в представительном органе власти. Мандат депутатского корпуса отдельных представительных органов власти накладывается на индивидуальные мандаты депутатов, избирательных объединений, в них представленных, определяя складывание конституционно-правового статуса названных представительных органов в их конкретном депутатском составе. Что касается мандата депутатского корпуса страны, то его выделение имеет не юридическое, а социально-политическое значение, позволяя оценивать то, насколько эффективно действует в интересах граждан депутатский корпус в целом.

Исходя из содержания депутатского мандата, выделяют императивный, свободный и полусвободный мандаты, характеристика которых дана в диссертации. Действующее в Российской Федерации законодательство позволяет характеризовать как полусвободный не только индивидуальный депутатский мандат, но и такие виды совокупного мандата, как мандат избирательных объединений, сформировавших фракции в представительных органах власти, мандат общедепутатских коллегий представительных органов власти.

Связанность позиции депутата позицией партии, фракции, определяемую партийной, фракционной дисциплиной, следует в юридической плоскости рассматривать не как отдельный партийный мандат депутата, а в качестве одного из средств ограничения свободного депутатского мандата, превращения его в полусвободный мандат. Цель данного средства (в идеале) - повышение эффективности прямых и обратных связей депутатов и граждан. Названная связанность не может искажать конституционную суть депутатского мандата, подменять базовую связь депутата с избирателями его отношениями с руководством фракции, партии.

В главе 2 «Конституционно-правовой статус депутата: теоретический и практический аспекты» рассматриваются содержание и структура конституционно-правового статуса депутата, его соотношение с общей правовой моделью депутатской деятельности, институтом статуса депутатов, особо анализируется такой его структурный элемент как права и обязанности депутата.

В первом параграфе дано понятие конституционно-правового статуса депутата. На основе анализа взглядов разных авторов по вопросу о понятии и элементах этого статуса (С. А. Авакьян, М. В. Баглай, А. А. Безуглов, Н. В. Витрук, И. В. Захаров, А. В. Зиновьев, О. М. Матвеева, Л. А. Нудненко, О. О. Миронов, В. И. Фадеев, др.) обоснована позиция, согласно которой он включает: 1) принципиальное место депутата в представительном органе власти (депутатская должность); 2) права и обязанности депутата, реализуемые при осуществлении им индивидуально или коллективно властных полномочий; 3) гарантии депутатской деятельности; 4) конституционно-правовую ответственность депутата. Именно эти элементы непосредственно определяют поведение депутата.

Конституционно-правовой статус депутата выступает «ядром» общей правовой модели депутатской деятельности. Указанная модель наряду с ним включает в себя: 1) депутатский мандат; 2) цели, принципы депутатской деятельности; 3) правосубъектность депутата; 4) основания приобретения и прекращения статуса депутата; 5) ограничения для депутатов по осуществлению той или иной деятельности, занятию тех или иных должностей.

Депутатский мандат как концептуальная основа правовой модели депутатской деятельности получает непосредственную конкретизацию в целях, принципах депутатской деятельности, правосубъектности депутатов, а затем и в элементах конституционно-правового статуса депутата. Основания приобретения и прекращения конституционно-правового статуса депутата вписывают его в четкие временные рамки, обеспечивая его срочность, временную определенность. Ограничения для депутатов по осуществлению той или иной деятельности, занятию тех или иных должностей призваны придать статусу депутата свойство исключительности, несовместимости с тем, что затрудняет эффективное осуществление депутатской деятельности,