Депутат в системе представительной власти (конституционно-правовое исследование)

Конституционно-правовой статус депутата включает в себя два уровня: первый (определяющий) - место депутата в представительном органе власти (депутатская должность). Понятие «депутатская должность» отражает то, что депутат действует в составе общедепутатской коллегии на равных, являясь ее самостоятельной «ячейкой», действует на профессиональной постоянной основе или на общественных началах. Таким образом, данное понятие используется как отличное от понятия «должность» по смыслу законодательства о государственной, муниципальной службе, статусе выборных должностных лиц. На втором уровне в конституционно-правовом статусе депутата располагаются все иные его элементы. Однако главное место среди них занимают права, обязанности депутата, непосредственно обеспечивающие его включение в осуществление властных полномочий. Именно они обеспечивают выполнение депутатом его главного целевого предназначения - представления интересов граждан (народа, населения) при осуществлении функций представительной власти. Остальные элементы этого уровня (гарантии, ответственность) носят дополнительный, вспомогательный характер. В числе дополнительных элементов можно выделить служебные элементы, появляющиеся у депутата в силу занятия им выборной должности в представительном органе (права, обязанности, гарантии, ответственность по занятой должности).

Предопределенность конституционно-правового статуса депутата моделью депутатского мандата, предопределенность прав, обязанностей депутата, его ответственности и гарантий его местом в представительном органе (шире - в системе представительной власти) можно оценить как проявление генетических связей в правовой модели депутатской деятельности, собственно конституционно-правовом статусе депутата. Многообразные связи прав, обязанностей депутата, гарантий его деятельности, его ответственности - пример функциональных связей.

Отдельно на основе анализа действующего законодательства в диссертации рассмотрен временной аспект конституционно-правового статуса депутата (его возникновение, прекращение, «переживание» статуса - сохранение его отдельных элементов у лиц, переставших быть депутатами).

Конституционно-правовой статус депутата является специальной конкретизацией конституционно-правового статуса гражданина. Права, обязанности депутата - модификация основных прав и свобод, прежде всего политических. Так, например, уточняющую характеристику в конституционно-правовом статусе депутата получает право граждан на объединение, реализуемое депутатами в представительном органе путем создания разных депутатских формирований, Сам конституционно-правовой статус депутата конкретизируется в иных специальных статусах, обладание которыми предполагает наличие у лица депутатского мандата (член фракции, комитета, комиссии, т.п.).

Конституционно-правовой институт статуса депутата (депутатской деятельности) входит в парламентское право как составную часть конституционного права. Нормы данного института закрепляют различные элементы конституционно-правового статуса депутата. Но не только. Они также: а) устанавливают тип депутатского мандата, цели и принципы депутатской деятельности, основания и условия обретения и прекращения статуса депутата, т. п. элементы; б) направлены на определение порядка депутатской деятельности. Наименование в таком случае данного правового образования институтом статуса депутата допустимо, поскольку конституционно-правовой статус составляет основное содержание общей правовой модели депутатской деятельности.

Во втором параграфе предметом рассмотрения стали права, обязанности депутатов. Их объем зависит от уровня представительного органа власти, в состав которого избран гражданин. Многие свои права, обязанности депутаты реализуют путем совместной деятельности в составе разных депутатских формирований. В рамках своего конституционно-правового статуса депутат наделяется соответствующими правами и обязанностями, которые являются, прежде всего, конкретизацией политических прав и свобод гражданина, и, в первую очередь, его права на осуществление народовластия.

В работе подчеркивается, что права, обязанности депутата могут быть ограничены. Прежде всего, это ограничения, обусловленные особенностями самого конституционно-правового статуса депутата. Так, ограничивается право депутата на выход из парламентской фракции. Нарушение данного ограничения влечет за собой прекращение действия у лица статуса депутата.

Все права и обязанности объединяются в две большие группы: права и обязанности в представительном органе и права и обязанности в отношениях с избирателями, что нашло отражение и в законодательстве. Права, обязанности в представительном органе подразделяются: на реализуемые на заседаниях (сессиях) представительного органа, в деятельности постоянных комитетов, комиссий, депутатских объединениях. В числе названных правомочий выделены организационные, контрольные, учредительные. В диссертации подробно рассмотрены их содержание и проблемы реализации.

Отмечается, что новой является такая форма реализации контрольных прав депутата в представительном органе власти как заслушивание отчета Правительства РФ о результатах его деятельности, в том числе по вопросам, поставленным Государственной Думой Федерального Собрания РФ. Но насколько эффективной будет реализация данного права, в условиях, когда Правительство возглавляет лидер партии, имеющей конституционное большинство в Государственной Думе? Отмечено, что в этом случае недостатки Правительства - это недостатки большинства в Государственной Думе, что затрудняет их объективную оценку.

Высказано мнение о необходимости активного использования такого контрольного права депутатов, как выражение недоверия главе субъекта РФ, а также главе муниципального образования.

Важной формой деятельности депутатов в представительных органах является их работа во фракциях, депутатских группах. К сожалению, в последнее время законодатель, стремясь укрепить партийную систему страны, главный акцент делает на партийных фракциях, ограничивая право депутатов на формирование иных «партийных» объединений (депутатских групп). Выход или исключение депутата из фракции означает утрату им депутатского мандата. Такой подход, думается, затрудняет точное отражение запросов граждан в деятельности представительных органов. Исходя из того, что часть депутатов в субъектах РФ, а также депутаты в муниципальных образованиях избираются по одномандатным округам, возможно использование опыта ряда зарубежных стран, в представительных органах которых используется институт присоединения депутата (присоединившегося депутата).

В системе прав депутата выделены такие, как: право участвовать в прениях; выступать с докладом и содокладом; право задавать вопросы; право законодательной (правотворческой) инициативы; право вносить предложения по проектам повестки дня заседаний; а также обязанности: голосовать лично; соблюдать регламент и правила этики. Сделан вывод о том, что в процессе осуществления указанных прав депутат «скован» партийной дисциплиной, так как обязательно является членом той или иной партийной фракции в представительном органе власти. Поэтому чаще всего выступают руководители фракций, а депутаты вынуждены солидарно голосовать за решение, поддержанное фракцией. Вследствие этого происходит «усреднение» всех депутатов в рамках фракции. Отсюда задача - укрепление фракционной дисциплины без ущерба для статуса депутата как равного члена депутатского корпуса.

Вряд ли можно согласиться с высказанным в литературе мнением о необходимости лишения депутатов права законодательной инициативы. Оно обеспечивает выполнение депутатами их основного предназначения - выражения интересов и воли граждан. Важной обязанностью депутата является его участие в работе представительного органа и личное голосование по рассматриваемым вопросам. Вместе с тем, в практике работы многих представительных органов имеют место случаи систематического отсутствия депутатов на заседаниях представительного органа и голосования за них других депутатов. Это подрывает устои представительного народовластия, снижает авторитет представительного органа власти, депутатов. Видится необходимым в будущем рамочном федеральном законе о статусе депутатов предусмотреть не только обязанность депутата голосовать лично, но и его ответственность за отсутствие на заседаниях представительного органа без уважительных причин. Видится необходимым установление запрета на передачу права голосовать другим депутатам.

Права, обязанности депутатов могут быть также разделены на три следующие группы: а) индивидуальные права, обязанности; б) коллективные (групповые) права и обязанности, реализуемые в составе определенного объединения депутатов; в) общеколлегиальные права и обязанности, реализуемые в составе депутатского корпуса на заседаниях представительного органа при принятии соответствующих решений.

Большое значение для деятельности депутата имеют его права и обязанности в отношениях с избирателями. В совокупности этих прав, обязанностей: рассмотрение обращений избирателей; осуществление приема граждан; иных субъектов по вопросам депутатской деятельности, внесение предложений в органы власти, организации разных форм собственности, некоммерческие организации; информирование избирателей о своей деятельности. Это минимальный объем прав и обязанностей депутата во взаимоотношениях с избирателями, закрепляемый в законодательстве Российской Федерации, субъектов РФ, муниципальных нормативных актах.

Важной формой реализации данной группы прав и обязанностей могли бы стать территориальные депутатские группы, существовавшие до 1993 г. Исторический опыт их работы следует оценить как положительный. В отношениях депутатов с избирателями особое место должно отводиться наказам избирателей. К сожалению, в настоящее время данный институт используется лишь в некоторых субъектах РФ (Краснодарский край, Тюменская, Челябинская области, др.). Представляется, что наказы избирателей - действенный способ отражения интересов граждан в деятельности депутатов, политических партий, представительных органов власти.

В главе 3 «Гарантии депутатской деятельности в структуре конституционно-правового статуса депутата» анализируются предназначение и содержание гарантий депутатской деятельности, проблемы их реализации.

В первом параграфе на основе анализа разных подходов дано понятие гарантий депутатской деятельности и раскрыта их система. Предложено под гарантиями депутатской деятельности понимать условия, средства, способы, обеспечивающие беспрепятственное и эффективное осуществление депутатами своей деятельности. Цель гарантий заключается в защите депутата и в стимулировании его к эффективной работе на благо граждан, что предполагает гарантирование как осуществления им прав, так и несения им обязанностей. Имеются в виду те права, обязанности депутата, которые непосредственно связаны с его участием в осуществлении властных функций.

Гарантии депутатской деятельности содержательно включают в себя две группы. Первая - это условия, обеспечивающие эффективное осуществление депутатской деятельности (общие гарантии). Вторая - это средства, способы, непосредственно обеспечивающие осуществление депутатских полномочий (специальные гарантии). В качестве общих гарантий в диссертации представлены политические, экономические и правовые условия, общие не только для депутатов, но и для иных субъектов политической системы, общества в целом. В силу этого они, строго говоря, не входят ни в конституционно-правовой статус депутата, ни в общую правовую модель депутатской деятельности.

Основанием потенциального появления у депутата специальных гарантий является решение соответствующей избирательной комиссии, констатирующее его избрание. На основе анализа имеющихся в литературе позиций по вопросу о видах специальных гарантий (А.А. Безуглов, В. А. Пертцик, Н. Т. Савенков, В. А. Сивов, Ю. Г. Просвирнин, А.Я. Ярматов), сделан вывод о том, что по функционально-целевому критерию и в зависимости от конкретных средств и способов обеспечения депутатской деятельности такие гарантии делятся на три основные группы: организационные, социально-экономические и собственно юридические. К последним отнесены депутатская неприкосновенность и юридическая ответственность за воспрепятствование нормальной депутатской деятельности. Все перечисленные выше виды специальных гарантий получают правовое выражение. Выделение в их числе собственно юридических гарантий определяется тем, что их непосредственные цели, способы, средства являются сугубо юридическими в отличие от социально-экономических и организационных гарантий.

Особо отмечено, что гарантии могут обладать и скрытым негативным эффектом. Например, возможно такое использование социально-экономических гарантий, которое выходит за рамки обеспечения нормальной деятельности депутатов и приобретает значение самостоятельного источника неосновательного дохода депутатов. Та же депутатская неприкосновенность может провоцировать при определенных условиях безнаказанность парламентариев. Отмеченное необходимо учитывать в правовом регулировании гарантий депутатской деятельности, обеспечивая их строго целевое назначение.

Во втором параграфе раскрыто понятие организационных гарантий депутатской деятельности и рассмотрены их отдельные виды.

В качестве организационных гарантий выступают обязанности соответствующих органов государственной власти, органов местного самоуправления, должностных лиц, направленные на обеспечение реализации прав депутатов в процессе их деятельности. В совокупности данных гарантий в работе выделяются и анализируются такие как: освобождение от выполнения трудовых функций по месту основной работы; освобождение от призыва на военную службу; предоставление служебного помещения, транспортных средств, средств связи; обеспечение возможности участия депутата в деятельности органов государственной власти, местного самоуправления; обязанность должностных лиц принять депутата по вопросам его деятельности в первоочередном порядке и рассмотреть его обращение.

В системе данных гарантий выделяется также и такая, как обязанность должностных лиц соответствующих органов, организаций, учреждений представлять депутату информацию, а также обеспечить доступ к информации, необходимую для осуществления депутатской деятельности.

В работе рассмотрены и другие организационные гарантии депутатской деятельности.

В третьем параграфе проанализированы социально-экономические (материальные) гарантии депутатской деятельности, которые представляют особую группу гарантий, обеспечивающих возмещение расходов, связанных с осуществлением депутатом своих прав и обязанностей, поддержания социальных условий жизни депутата и его социальной защищенности. Как правило, в законодательстве Российской Федерации и субъектов РФ значительное число норм посвящено именно данной группе гарантий.

Ведущее место в группе социально-экономических гарантий занимают гарантии трудовых прав депутата, осуществляющего свою деятельность в представительном органе власти как на постоянной профессиональной, так и на непостоянной основе. Так депутат, осуществляющий свою деятельность на постоянной профессиональной основе, имеет право на ежегодный и на дополнительный оплачиваемый отпуска с выплатой пособия на лечение в размере его двухмесячного вознаграждения. Законодательством субъектов РФ устанавливаются соответствующие гарантии в сфере трудовых прав и для депутатов, осуществляющих свою деятельность на непостоянной основе. Так, например, в период осуществления своей деятельности, а также в течение года после её окончания они не могут быть уволены с работы, переведены на нижеоплачиваемую работу, исключены из учебного заведения без согласия представительного органа власти. Большое внимание в законодательстве уделяется установлению пенсионного обеспечения лиц, осуществлявших депутатскую деятельность, в том числе и в случае досрочного прекращения полномочий представительного органа власти. В число данных гарантий входят также и обеспечение депутата служебной жилой площадью на период осуществления депутатской деятельности; медицинское обеспечение депутата и членов его семьи и другие аналогичные гарантии.

В работе поддержано мнение о возможности уменьшения депутату, осуществляющему деятельность на постоянной профессиональной основе, денежного вознаграждения за те дни, в которые он не участвовал в работе представительного органа по неуважительным причинам. Кроме того, поддержано мнение о желательности установления размера вознаграждения депутата таким образом, чтобы он не превышал среднюю заработную плату или иной доход граждан России более чем в пять раз. Это стимулировало бы депутатов принимать решения в интересах большинства граждан страны.

Применительно к депутатам представительных органов местного самоуправления, по отношению к которым в законодательстве практически отсутствуют нормы, устанавливающие анализируемую группу гарантий, возможно, как минимум, три варианта разрешения данной проблемы. Первый содержательное расширение ст. 40 Федерального закона «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» за счет включения в нее перечня социально-экономических гарантий. Второй указание в названной статье, что конкретизация соответствующих гарантий осуществляется законами субъектов РФ. Третий - предоставление возможности муниципальным образованиям конкретизировать данный вид гарантий в своих уставах и иных муниципальных нормативно-правовых актах.

В главе 4 «Юридические гарантии в системе средств обеспечения депутатской деятельности» дан анализ гарантий депутатской деятельности, направленных на обеспечение должной реализации прав и обязанностей депутата при привлечении их к юридической ответственности, а также предусматривающих ответственность лиц, противоправно препятствующих нормальной депутатской деятельности.

В первом параграфе раскрываются общее понятие депутатской неприкосновенности, ее содержание, причины появления этой гарантии. На основе анализа имеющихся в литературе позиций по вопросу о депутатской неприкосновенности, дается ее понятие как совокупности особых правил привлечения народных представителей к юридической ответственности в процессе депутатской деятельности, включающую в себя депутатский иммунитет (собственно неприкосновенность) и индемнитет. В литературе справедливо отмечается, что неприкосновенность депутата вытекает из института народного представительства, а самостоятельность ветвей власти не может быть обеспечена без такой гарантии как неприкосновенность депутата. См.: Комментарий к постановлениям Конституционного Суда Российской Федерации. В 2-х т. М., 2001. Т. 1. С. 482-483 (автор фрагмента - Б.С. Эбзеев).

Депутатский иммунитет заключается в установлении особой, усложненной процедуры привлечения депутата к административной и уголовной ответственности. Иммунитет направлен на защиту депутата от политического давления, сопряженного с использованием средств административного и уголовного преследования. Такое понимание депутатского иммунитета согласуется с общим понятием неприкосновенности личности, закрепленной в ст.22 Конституции Российской Федерации. При этом, депутатская неприкосновенность конкретизирует неприкосновенность личности.

Индемнитет в своем основном значении предполагает не ответственность депутатов за выступления в представительном органе и за действия, которые депутат поддержал своим голосованием. Неответственность депутата связана с правом представительного органа выражать мнение граждан. Поскольку представительный орган не может быть ограничен в праве выражать общественное мнение по самому широкому кругу вопросов, то и депутаты имеют право высказываться по любому вопросу, входящему в ведение представительного органа. Вместе с тем, законодатель, признавая значимость не ответственности депутатов, детально ее не регламентирует, что можно расценивать как пробел конституционно-правового регулирования такой важной сферы депутатской деятельности.

Во втором параграфе на основе анализа действующего законодательства, практики Конституционного Суда РФ рассмотрены вопросы содержания неприкосновенности российских парламентариев.

Конституция Российской Федерации в ст.98 устанавливает, что члены Совета Федерации и депутаты Государственной Думы обладают неприкосновенностью в течение всего срока их полномочий. Это означает, что неприкосновенность понимается в широком смысле и включает в себя как иммунитет, так и индемнитет. Данное конституционное положение получило свою конкретизацию в федеральном законодательстве. Принятый в 1994 году закон регламентировал статус депутата Совета Федерации и депутата Государственной Думы Федерального Собрания на том основании, что первый состав Совета Федерации избирался на основе мажоритарной избирательной системы. В связи с тем, что в 1995 году формирование Совета Федерации было осуществлено на основе представительства от органов государственной власти субъектов РФ, в закон были внесены изменения и он стал именоваться Федеральным законом «О статусе члена Совета Федерации и статусе депутата Государственной Думы Федерального Собрания Российской Федерации».

Как отметил Конституционный Суд РФ, неприкосновенность (парламентский иммунитет) - важнейшая правовая гарантия деятельности парламентария, имеющая публично-правовой характер и призванная служить публичным интересам, обеспечивая повышенную охрану законом личности парламентария в силу осуществляемых им государственных функций, способствуя беспрепятственной деятельности парламентария и тем самым - парламента, их самостоятельности и независимости. С.З РФ. 1996. № 9. Ст. 828. Очевидно, что эта позиция должна быть распространена на депутатов всех уровней власти.

Неприкосновенность предполагает защиту депутата при реализации им своих депутатских прав и депутатских обязанностей. В соответствии с действующим законодательством и на основании постановления Конституционного Суда РФ от 20 февраля 1996г. в работе проанализированы содержание неприкосновенности парламентария и порядок ее преодоления. В этой связи интерес представляет предложение, высказанное Г.Н. Комковой и Н.М. Селезневой о том, чтобы, исходя из принципа разделения властей, закрепить правило, согласно которому право лишать неприкосновенности носителей одной ветви власти предоставить представителям другой ветви власти. При этом, первоначальную оценку действий парламентария все же следует сохранить за соответствующей палатой Федерального Собрания РФ.

Учитывая, что неприкосновенность депутата носит публично-правовой характер, призвана служить публичным интересам, способствуя эффективной и беспрепятственной деятельности как депутата, так и самого парламента, депутат не вправе отказаться от своей неприкосновенности, которая, тем более, носит конституционный характер.

В третьем параграфе обоснована необходимость конституционного установления и детального законодательного регулирования неприкосновенности региональных и муниципальных депутатов, рассмотрены ее особенности, проанализировано развитие соответствующего законодательства на современном этапе.

В правовом закреплении депутатской неприкосновенности в субъектах РФ можно выделить два этапа, в зависимости от того, как вопросы неприкосновенности закреплялись в федеральном законодательстве. На первом этапе большинство субъектов РФ (ввиду отсутствия соответствующих норм в федеральном законодательстве) в своих нормативных актах о статусе депутатов устанавливали нормы, регулировавшие неприкосновенность депутатов (республика Алтай, Воронежская, Челябинская области и другие). В то же время, в законодательстве о статусе депутатов других субъектов РФ (например, Камчатская, Курганская области) нормы о неприкосновенности депутатов отсутствовали. При этом, в соответствии со ст. 14 Федерального закона «Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации» от 6 октября 1999г., субъект РФ мог в своем уставе, конституции предусмотреть неприменение нормы о неприкосновенности депутатов. В вопросе установления депутатской неприкосновенности субъекты РФ руководствовались постановлением Конституционного Суда РФ от 30 ноября 1995г. СЗ РФ. 1995, № 50. Ст. 4969.

После принятия Конституционным Судом РФ постановления от 12 апреля 2002 г. начался второй этап законодательного регулирования вопроса депутатской неприкосновенности в субъектах РФ, включающий в себя два подэтапа. Данное регулирование не должно было противоречить федеральному законодательству, устанавливающему порядок привлечения депутатов к административной и уголовной ответственности. На первом подэтапе в УПК РФ устанавливалось, что решение вопроса о преодолении депутатской неприкосновенности должно было приниматься прокурором субъекта РФ с согласия коллегии, состоящей из трех судей соответствующего суда субъекта. Но не был ли в этом случае суд, давший заключение о наличии в действиях депутата признаков преступления, связан своим решением уже в процессе рассмотрения уголовного дела? Следовало все же оставить за ним основную функцию: признание или непризнание депутата виновным в совершении преступления непосредственно в процессе судебного рассмотрения по уголовному делу. Данный момент был учтен на втором подэтапе регулирования вопроса о неприкосновенности региональных депутатов после создания Следственного комитета при прокуратуре РФ. В соответствии с новой редакцией ст. 448 УПК РФ решение о возбуждении уголовного дела, либо о привлечении депутата представительного органа власти субъекта РФ в качестве обвиняемого, если уголовное дело возбуждено в отношении других лиц или по факту совершения деяния, принимается руководителем следственного органа Следственного комитета при прокуратуре Российской Федерации по субъекту РФ. Представляется, что данная «новелла» значительно снизила уровень защищенности депутатов региональных парламентов. Ее следует скорректировать путем закрепления правила о том, что такое решение руководитель следственного органа Следственного комитета при прокуратуре Российской Федерации по субъекту РФ принимает с согласия прокурора субъекта РФ. А в рамочном Федеральном законе, закрепляющем основы статуса депутатов представительных органов власти, следует установить, что такое решение принимается с участием представительного органа власти соответствующего уровня по инициативе прокурора субъекта РФ, что в полной мере будет соответствовать принципу народовластия.

Несомненно, актуальны и вопросы обеспечения профессиональной деятельности депутатов представительных органов муниципальных образований, в том числе и с помощью такой гарантии как депутатская неприкосновенность. В настоящее время вопросы неприкосновенности депутатов представительных органов муниципальных образований регламентируются в своей основе Федеральным законом от 6 октября 2003 г. №131 «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации», а также принятыми на его основе законами субъектов РФ и муниципальными правовыми актами. Этот порядок во многом схож с порядком преодоления депутатской неприкосновенности в отношении депутата регионального парламента. Он также требует своей корректировки, усиливающей защищенность муниципальных депутатов. Данная корректировка должна быть аналогичной той, о которой сказано выше применительно к депутатам законодательных (представительных) органов власти субъектов РФ.

В четвертом параграфе раскрыты вопросы обеспечения депутатской деятельности посредством установления юридической ответственности за противоправное воспрепятствование депутатской деятельности, проанализированы юридические составы соответствующих правонарушений.

Отмечено, что особенностью прав, обязанностей депутата и юридических гарантий депутатской деятельности, в том числе и депутатской неприкосновенности, является их законодательное закрепление в нормативно-правовых актах, в силу чего они, в части их касающейся, предполагают обусловленные юридические обязанности соответствующих субъектов, а у государства возникает право требовать выполнения этих обязанностей и право на реализацию негативных юридических санкций в случае их невыполнения. Главным координатором и основным субъектом ответственности за беспрепятственную реализацию депутатами своих правомочий является государство, его органы и должностные лица, так как именно на них закон возлагает соответствующие обязанности.

Общей гарантией является наличие в соответствующих федеральных и региональных законах положений об ответственности за невыполнение требований законодательства о статусе депутатов. Наличие таких норм соответствует ч.1 ст.46 Конституции Российской Федерации: «Каждому гарантируется судебная зашита его прав и свобод», в том числе и в сфере осуществления представительного народовластия.

В то же время, учитывая особое место депутата в системе представительного народовластия, характер его взаимоотношений с избирателями, действующее законодательство предусматривает особые составы правонарушений (уголовных, административных, гражданских), влекущих ответственность лиц, виновных в нарушении прав депутатов, в том числе и в сфере обеспечения депутатской неприкосновенности. Законодатель, сформулировав соответствующие составы правонарушений, указывает на возможность наступления юридической ответственности в соответствии с действующим законодательством Российской Федерации.

Наряду с ответственностью за неправомерное нарушение депутатской неприкосновенности, действующее законодательство предусматривает юридическую ответственность и за посягательство на физическую неприкосновенность народных представителей. Сущность соответствующих правонарушений заключается в неправомерном воздействии на депутата, членов его семьи и других родственников, выраженное в виде насилия или угрозы применения силы, оказанное в целях прекращения им деятельности в качестве народного представителя или изменения ее характера.

Законодательство предполагает юридическую ответственность и за оскорбление депутата, в том числе при исполнении им депутатских обязанностей, а равно клевету в отношении депутата либо распространение информации о его депутатской деятельности в искаженном виде.

Результатом законодательного установления юридической ответственности за противоправное воспрепятствование депутатской деятельности является укрепление законности в сфере депутатской деятельности, обеспечение беспрепятственной реализации депутатами своих прав и обязанностей.

В главе 5 «Конституционно-правовая ответственность в структуре конституционно-правового статуса депутата» показана значимость законодательного установления конституционно-правовой ответственности депутатов как инструмента обеспечения должной реализации депутатами своих обязанностей, определяется ее конституционно-правовое основание и особенности, рассматривается специфика конституционно-правовых санкций, предлагаются рекомендации по разрешению вопросов конституционно-правового регулирования названного вида ответственности.

В первом параграфе раскрыто понятие конституционно-правовой ответственности депутатов как элемента их конституционно-правового статуса.

Представительное народовластие наряду с гарантиями депутатской деятельности предполагает и наличие эффективного контроля граждан за деятельностью депутатов. Такой контроль невозможен без признания и закрепления в законе ответственности депутатов. Поскольку депутат, войдя во власть, становится представителем не только граждан, но и соответствующего органа публичной власти, публичной власти в целом, то конституционно-правовая ответственность депутатов является проявлением принципа ответственности государства как субъекта права перед гражданами (народом, населением).

Особенностью конституционно-правовой ответственности депутатов является ее ярко выраженная политическая окраска, определяемая, как отмечает С.А. Авакьян, тем, что государственно-правовые отношения представляют собой разновидность политических отношений и возникают в связи с осуществлением государственной власти народа. Авакьян С. А. Государственно-правовая ответственность // Советское государство и право. 1975. № 10. С. 17. При этом, конституционно-правовая ответственность как элемент конституционно-правового охранительного регулирования обладает активным юридическим началом, дающим возможность реального правового воздействия на процессы представительной демократии.

В диссертации отмечается, что конституционно-правовая ответственность включает в себя два аспекта воздействия на поведение депутатов: позитивно-проспективный и негативно-ретроспективный.

Позитивный аспект предполагает положительную оценку депутатской деятельности, при котором она сообразуется с теми объективно необходимыми требованиями представительной демократии, которые охраняются конституционно-правовыми нормами, и предполагает ответственное отношение субъектов к своим конституционным обязанностям, добросовестное и эффективное их исполнение. Негативно-ретроспективный аспект заключается в отрицательной оценке негативных, нарушающих конституционно-правовые нормы, деяний (действий, бездействия) депутатов. Конституционно-правовая ответственность наступает в таких случаях как реакция на совершенное правонарушение и предполагает определенные конституционно-правовыми нормами негативные последствия для правонарушителя в целях восстановления конституционного правопорядка. В работе проанализированы элементы соответствующих конституционных правонарушений.

Позитивно-проспективную ответственность депутатов следует оценить как элемент общих гарантий депутатской деятельности. Негативная конституционно-правовая ответственность по природе близка юридическим гарантиям, однако имеет и существенное от них отличие. Если гарантии призваны обеспечить повседневную положительную деятельность депутатов, то негативная конституционно-правовая ответственность направлена на пресечение возможного противоправного поведения депутата. Сказанное заставляет обособлять гарантии и ответственность в конституционно-правовом статусе депутатов.

Применение к депутатам мер конституционно-правовой ответственности (отзыв, др.) затруднено в связи с тем, что в законодательстве отсутствует четкая формализация составов соответствующих правонарушений. Так, например, в законодательстве четко не определены те конституционные права и обязанности депутатов представительных органов власти, злоупотребление которыми или невыполнение которых явилось бы основанием для наступления конституционно-правовой ответственности депутатов. Требуют детализации и сами понятия «злоупотребление», «невыполнение», используемые для фиксирования объективной стороны конституционно-правовых деликтов, совершаемых депутатами. С учетом сказанного представляется необходимым в предлагаемом рамочном федеральном законе о статусе депутатов представительных органов власти в Российской Федерации предусмотреть отдельную главу, посвященную вопросам конституционно-правовой ответственности депутатов.

Во втором параграфе дан анализ отзыва как меры конституционно-правовой ответственности депутата, при реализации которой депутат лишается своего конституционно-правового статуса.

В работе прослежена история развития института отзыва в России, приведены примеры его использования в других странах. Проанализирована законодательная основа применения отзыва в современной России. Особое внимание уделено правовым позициям Конституционного Суда РФ, в частности сформулированным в его постановлениях от 24 декабря 1996 г. и от 2 апреля 2002 г.

Отмечено, что в настоящее время отзыв депутата избирателями практически неприменим к депутатам Государственной Думы. Это предопределено использованием для формирования депутатского корпуса этой палаты пропорциональной избирательной системы. По этой же причине затруднен отзыв тех депутатов законодательных органов власти субъектов РФ, которые избираются на основе этой же системы. Очевидно, что ситуация, когда депутаты, избранные на основе мажоритарной системы, могут быть отозваны, а депутаты, избранные на основе пропорциональной системы - не могут, подрывает принцип равенства депутатов. Поэтому требуется выработать процедуру, которая позволяла бы избирателям отзывать депутатов, избранных на основе пропорциональной системы. В диссертации проанализированы два варианта решения данной проблемы.

Институт отзыва депутатов представительных органов муниципальных образований предусмотрен Федеральным законом от 6 октября 2003 г. № 131 ФЗ «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации». В нем закреплено, что основаниями для отзыва депутата могут служить только его конкретные противоправные решения или действия (бездействия) в случае подтверждения их в судебном порядке. Но о каких противоправных решениях депутата можно говорить? Очевидно, что депутат не может отвечать за коллегиальные решения представительного органа, даже если он за них голосовал. Какие же решения должны в этом случае оцениваться как решения именно данного депутата? К сожалению, в законе нет такого основания отзыва как невыполнение депутатами без уважительных причин своих обязанностей в представительном органе власти. Наличие данного основания способствовало бы эффективному осуществлению депутатами своих прав и обязанностей, а, следовательно, и эффективной деятельности самого представительного органа власти.

Отзыв депутата должен осуществляться в соответствии с демократическими процедурами, не следует допускать отзыва депутата по политическим мотивам и необходимо объективно подходить к оценке фактов, послуживших основанием для отзыва. Только в этом случае отзыв будет дополнять избирательные права граждан и способствовать сохранению более устойчивых связей граждан со своими депутатами и их качественной деятельности.

В третьем параграфе рассмотрены иные виды мер, применяемые в отношении депутата, которые имеют природу мер конституционно-правовой ответственности. В их совокупности выделяются, прежде всего, предупредительные меры, направленные на обеспечение нормальной депутатской деятельности, такие как: предупреждение, призыв к порядку, замечание, порицание, порицание с занесением в протокол, лишение права выступления на заседании представительного органа, информирование избирателей о недостойном поведении депутата на заседании представительного органа. Интерес представляют штрафные санкции, которые в отдельных субъектах РФ либо уже применяются (Курганская область), либо рассматривается возможность их применения.

Определенным видом ответственности депутата выступает также и роспуск представительного органа власти, влекущий досрочное прекращение депутатских полномочий. Институт роспуска анализируется в работе применительно ко всем уровням представительных органов власти.

Мерой ответственности депутата может быть и прекращение его статуса представительным органом, в состав которого он входит, в случаях: вступления в силу в отношении лица, являющегося депутатом, обвинительного приговора суда; нарушения им требований о несовместимости депутатской деятельности, осуществляемой на постоянной основе, с занятием иной оплачиваемой должности, за исключением преподавательской, научной или иной творческой деятельности.

В качестве основания ответственности предлагается и систематическое непосещение депутатами заседаний представительного органа и постоянных комитетов (комиссий) без уважительных причин. Эта мера позволит повысить «присутственную» дисциплину депутатов, исключить практику голосования при принятии решений за отсутствующих депутатов. Названные меры способны создать в конечном итоге более привлекательный образ представительных органов власти, депутатов, публичной власти в целом.

В заключении подведены итоги исследования и сформулированы предложения по совершенствованию действующего законодательства.

Научные статьи в ведущих рецензируемых научных журналах, рекомендованных ВАК для опубликования научных результатов диссертаций

1. Карасев А.Т. Права и обязанности в структуре конституционно-правового статуса депутата: вопросы ограничений и классификации Вестник Челябинского госуниверситета.- 2009. Серия «Право». Вып. 19 (0,4 п.л.)

2. Карасев А.Т. Теоретические аспекты понятия и системы гарантий депутатской деятельности //Вестник Московского университета МВД РФ.- 2009.- № 3 (0,7 п.л.)

3. Карасев А.Т., Морозова А.С., Савоськин А.В. Представительная власть как вид публичной власти // Вестник Московского университета МВД РФ.- 2009.- №6 (0,5 п.л.)

4. Карасев А.Т. Депутатский корпус как субъект представительного правления: общая характеристика // История государства и права. 2008.- №18 (0,6 п.л.)

5. Карасев А.Т. Ответственность депутатов представительных органов власти: особенности установления и реализации // Российский юридический журнал.- 2008.- №6 (0,6 п.л.)

6. Карасев А.Т. Особенности формирования государственной власти в федеративных государствах // Вестник Челябинского государственного университета.- 2008.- № 2. Направление «Право». Вып. 15 (0,35 п.л.)

7. Карасев А.Т. Проблемы понятия и структуры конституционно-правового статуса депутата // Вестник Челябинского государственного университета.- 2008.- №2. Направление «Право». Вып. 14 (0,35 п.л.)

8. Карасев А.Т. Отзыв в системе местного самоуправления // Российский юридический журнал.- 2007. -№ 2 (0,1 п.л.)

9. Карасев А.Т. Особенности правового статуса депутатов первого российского парламента // Вестник Южно-Уральского госуд. университета.-2006.- №13 (68). Серия «Право». Вып. 8. Т. 2. (0,3 п.л.)

10. Карасев А.Т., Савоськин А.В. Представительная (законодательная) власть в системе разделения властей в РФ (общая характеристика) // Вестник Южно-Уральского госуд. университета. 2006. № 13 (68). Серия «Право». Вып. 8. Т. 2 (0,5 п.л.)

11. Карасев А.Т., Андреев А.В. Представительная власть в субъектах РФ: общее и особенное // Правоведение.- 2003. -№1 (0,3 п.л.)

12. Карасев А.Т., Федоров Р.В. К вопросу о гарантиях как составных элементах конституционно-правового статуса личности // Российский юридический журнал.- 2004.- № 2 (0,3 п.л.)

Монографии, учебники, учебные пособия:

13. Карасев А.Т. Депутат в системе представительной власти (конституционно-правовое исследование) Монография. Екатеринбург.- 2009. (22,0 п.л.)

14. Карасев А.Т., Савоськин А.В. Представительная (законодательная) власть России: конституционно-правовое исследование. Монография. Екатеринбург.- 2008 (9,0 п.л.)

15. Карасев А.Т. (в соавт.: А.Н. Кокотов, И.В. Захаров, О.А. Кожевников, А.Н. Романов, В.И. Русинов, В.Ю. Русинова, В.Ш. Шайхатдинов ). Муниципальное право России. Учебник. /Под ред. А.Н. Кокотова. - М., «Высшее образование». 2008. (26,46/1,0 п.л.).

16. Карасев А.Т. Конституционное право Российской Федерации. Учебное пособие. Екатеринбург. 2004 (9,0 п.л.)

17. Карасев А.Т., Андреев А.В. Представительные (законодательные) органы власти субъектов Российской Федерации (общая характеристика). Монография. Екатеринбург.- 2004 (4,8 п.л.)

18. Карасев А.Т. Конституция Российской Федерации (основные положения и их характеристика). Учебно-методическое пособие. Екатеринбург.- 1998. (3,2 п.л.)

19. Карасев А.Т. Конституционное право Российской Федерации (общая характеристика основных положений). Екатеринбург, 1998 (2,8 п.л.)

20. Карасев А.Т. Основы конституционного права Российской Федерации. Учебно-справочное пособие.- Екатеринбург. 1997 (2,7 п.л.)

21. Карасев А.Т. Конституционное право Российской Федерации. Схемы и определения.- Екатеринбург. 1997 (2,0 п.л.)

22. Карасев А.Т. Конституция Российской Федерации. Лекции. -Екатеринбург. 1996 (3,5 п.л.)

23. Карасев А.Т. Основы конституционного права. Учебное пособие.- Екатеринбург. 1995 (3,7 п.л.)

24. Карасев А.Т. (в соавт.: В.В. Перфильев, А.И. Потапов, Д.А. Ягофаров). Основы государства и права (пособие для поступающих в ВУЗы МВД РФ). Екатеринбург. ЕВШ МВД РФ. 1994 (5,4 п.л. / 1,0 п.л.)

25. Карасев А.Т. (в соавт.: С.В. Кодан, Д.А. Ягофаров). Основы государства и права. Пособие для поступающих в ВУЗы. Екатеринбург. 1993 (4,2 п.л. / 1,0 п.л.)

Иные научные статьи и публикации:

26. Карасев А.Т. Влияние статуса членов Совета Федерации Федерального Собрания на представительную природу палаты и ее положение в отношениях народовластия // Проблемы реформирования российской государственности (к 15-летию Конституции РФ). Всероссийская конференция. (Екатеринбург, 2 декабря 2008 г.) Екатеринбург.- 2009.(0,6 п.л.)

27. Карасев А.Т. Представительная власть как форма реализации прав гражданина на местное самоуправление // Актуальные проблемы права России и стран СНГ. 2008. часть 1. Материалы Х Международной научно-практической конференции 3-4 апреля 2008 г. Челябинск.- 2008. Южно-Уральский госуд. университет (0,5 п.л.)

28. Карасев А.Т. Представительная власть как форма реализации права граждан на народное представительство // Права человека: регулирование, реализация, защита: Материалы региональной конференции.(14 декабря 2007г.) Екатеринбург.- 2008 (0,4 п.л.)

29. Карасев А.Т. Организационно-правовые вопросы участия территориального общественного самоуправления в деятельности муниципальных образований // Экономико-правовые проблемы и перспективы развития Уральского региона: Материалы Международной научно-практической конференции. Екатеринбург. Изд-во УрО РАН.- 2006 (0,2 п.л.)

30. Карасев А.Т., Зенченков А.В. Принципы и формы взаимодействия органов государственной власти субъектов РФ // Актуальные проблемы права России и стран СНГ - 2005: Материалы VII Международной научно-практической конференции (Челябинск. 7-8 апреля 2005 г.) Челябинск.- 2005. часть 1 (0,4 п.л.)

31. Карасев А.Т., Андреев А.В. Представительная власть в субъектах Вестник Южно-Уральского госуниверситета. Челябинск.- 2005.- Серия «Право». Вып. 6. № 8 (48) (0,4 п.л.)

32. Карасев А.Т. Представительная (законодательная) власть в конституционном механизме государственной власти // Конституционное развитие России: история и современность: тезисы докладов. Всероссийская конференция. Екатеринбург.- УрАГС.- 2003 (0,2 п.л.)

33. Карасев А.Т., Жилина М.Л. Ограничение политических прав и свобод граждан РФ как институт конституционного права //Сборник научных статей к 10-летию Конституции РФ. Екатеринбург. Изд-во УрЮИ МВД РФ 2003 (0,4 п.л.)

34. Карасев А.Т., Холодилова Е.А. О законотворческом процессе в субъектах РФ // Российский юридический журнал.- 2003. № 1 (0,1 п.л.)

35. Карасев А.Т., Савоськин А.В. Становление парламентаризма в России (октябрь 1905 - июнь 1905 г.г.) // Российский юридический журнал.- 2002. №4. (0,3 п.л.)

36. Карасев А.Т. Права и свободы человека и гражданина в контексте построения правового государства (проблемы реализации) //Сборник материалов региональной научно-практической конференции 20 ноября 2001 г. «Права и свободы человека в современном мире». Красноярск.- 2001 (0,2 п.л.)

37. Карасев А.Т. Некоторые аспекты территориальной основы местного самоуправления // Материалы Всероссийской научно-практической конференции «Конституционные основы организации и функционирования институтов публичной власти в РФ».- Екатеринбург.- 2001 (0,2 п.л.)

38. Карасев А.Т., Андреев А.В. Рецензия на монографию В.А. Лебедева «Представительные и исполнительные органы власти субъектов РФ» // Российский юридический журнал.- 2001. №4. (0,2 п.л.)

39. Карасев А.Т. Права человека и гражданина и местное самоуправление Сборник «Тезисы выступлений участников круглого стола 9-13 июня 1999г. Ассоциации, центры и клубы ЮНЕСКО: Демократия и права человека. 5 Всемирный конгресс ВФАК ЮНЕСКО.- Екатеринбург.- 1999 (0,2 п.л.)

40. Карасев А.Т., Белослудцев В.И., Зайко Т.М., Зимин А.В. Правовой контроль за соблюдением основных прав и интересов граждан и юридических лиц в практике различных государств. Научно-аналитические материалы.- Екатеринбург. Изд-во УрЮИ МВД РФ.- 1999 (6,5 п.л.)

41. Карасев А.Т. Права человека и правовое государство: общая оценка, проблемы реализации //Сборник «Региональный Уполномоченный по правам человека: опыт, проблемы, перспективы: Материалы международной конференции 27-29 октября 1998г.- Екатеринбург.- 1998 (0,4 п.л.)

42. Карасев А.Т. Рецензия на Комментарий к Конституции РФ (под общей ред. Ю.В. Кудрявцева) М., 1996 //Российский юридический журнал.- 1997. №3. (0,1 п.л.)

43. Карасев А.Т., Ягофаров Д.А. Современный российский конституционализм в контексте разделения властей: общетеоретический подход //Материалы научно-практической конференции «Конституционализм в России: новая история, современность».- Екатеринбург. Изд-во УрГУ им. А.М. Горького.- 1996 (0,3 п.л.)

44. Карасев А.Т. Права депутатов и деятельность органов внутренних дел (конституционно-правовой аспект) //Материалы межреспубликанской конференции «Права человека и деятельность органов внутренних дел».- Екатеринбург., 1993. (0,3 п.л.)

45. Карасев А.Т. Депутатские группы и органы внутренних дел: Особенности взаимодействия в условиях правового государства // Вопросы совершенствования нормативного регулирования деятельности органов внутренних дел. Сборник научных трудов. Уфа.- 1991 (0,5 п.л.)

46. Карасев А.Т. Местные Советы в условиях дальнейшего углубления реформы политической системы // Политическая агитация.- 1990. № 5 (0,35 п.л.)

47. Карасев А.Т. Депутат и избиратели в системе социалистического самоуправления народа //27 съезд КПСС и повышение эффективности конституционного регулирования. Межвузовский сборник научных трудов. Свердловск. СЮИ.- 1988 (0,4 п.л.)

48. Карасев А.Т., Блохина В.Г. К вопросу о гарантиях депутатской деятельности // Советы народных депутатов.- 1988.- № 10 (0,2 п.л.)

49. Карасев А.Т., Югов А.А. Народный депутат: понятие и основные черты Советское народное представительство. Межвузовский сборник научных трудов. Свердловск. СЮИ.- 1984 (0,4 п.л.)

50. Карасев А.Т., Бахрах Д.Н. В центре исследования - исполком //Советы народных депутатов.-1983.-№ 9. (0,2 п.л.)

51. Карасев А.Т. Понятие и сущность организационно-политических гарантий депутатской деятельности //Вопросы государства, права и социального управления. Межвузовский сборник научных трудов. Свердловск. СЮИ.- 1983 (0,25 п.л.).

Размещено на Allbest.ur