Государственное устройство и суверенитет в современном мире: вопросы теории и практики

С организационно-правовой точки зрения верховная власть представляет собой последнюю, высшую инстанцию в иерархически организованной системе государственной власти, наделенную правом и обладающую способностью принимать и проводить в жизнь окончательные решения по вполне определенным вопросам, своевременное и адекватное исполнение которых позволяет существовать государству как независимой и самобытной политической и культурной целостности. Поэтому следует признать, что присущие государству признаки суверенитета - внутреннее верховенство (наличие собственной верховной власти) и внешняя независимость и самостоятельность - тесно связаны между собой, предопределяют друг друга, являются взаимообусловленными. Без собственной верховной власти государство и его народ не могут быть независимыми в международных отношениях. В отсутствие независимости от других государств неосуществимо и верховенство государственной власти в пределах своей территории, а также господство в жизни государствообразующего народа его базовых ценностей. И народ, и государство без собственной, национально ориентированной верховной власти утрачивают качество суверенности и существенно ограничиваются в реализации собственного политического и социально-нравственного идеала.

Народный и национальный суверенитеты как явления не существуют и не могут существовать сами по себе - отдельно от государства и помимо него. Нация или народ в качестве политического субъекта всегда выступают как один из элементов государства, его этносоциальная основа и источник (иногда один из источников) государственного суверенитета. Но собственно суверенитет как феномен верховной власти принадлежит исключительно государству.

В третьем параграфе «Юридическое содержание суверенитета: функции и полномочия верховной власти» определяется юридическое содержание суверенитета, исследуются функции и полномочия верховной государственной власти, как основы правовой конструкции суверенитета.

Юридическое содержание суверенитета составляют функции и полномочия верховной власти, которые в совокупности могут быть определены как исключительная компетенция государства. Верховная власть играет роль государственного центра, как места принятия важнейших политических решений, имеющих прямое отношение к самому образованию, существованию и преобразованию (реформированию) государства. Поэтому ее основными функциями являются: учредительная функция; функция организации и управления государственной жизнью; функция поддержания и охраны политико-правового порядка; функции стабилизации и развития общественно-политического строя государства. При осуществлении этих функций верховная власть выполняет одну, свойственную только ей задачу организации государственного аппарата и управления его деятельностью.

Верховной власти юридически принадлежит весь объем государственно-властных полномочий по осуществлению задач и функций государства. Однако в силу невозможности осуществлять их из одного центра, бульшую их часть она передает подчиненным, производным от нее органам, звеньям и уровням государственного аппарата. Но наиболее важные из этих полномочий, касающиеся положения государства в целом, всегда остаются в ведении органов верховной власти. Эти правомочия получили название суверенных прав. Они представляют собой фундамент юридической конструкции суверенитета, выступают основой правового статуса государства и образуют квинтэссенцию исключительной компетенции верховной власти. Эти права составляют правовую сущность верховной власти и юридическое содержание ее деятельности. В отличие от других правомочий государства, суверенные права осуществляются верховной властью непосредственно и не могут быть переданы производным от нее государственным органам или уровням власти либо другим государственным или международным союзам без угрозы потери своего верховенства внутри страны и утраты государством своей независимости и самостоятельности, либо их ограничения.

К суверенным правам относятся правомочия по решению таких вопросов, самостоятельное решение которых и позволяет государству и его народу существовать независимо от других государств и народов, а власти, организующей их жизнедеятельность, - быть высшей, верховной. К таким правам относятся: право на конституирование (учреждение и реформирование) политико-правового порядка (принятия и изменения конституции); право организации и реорганизации системы государственной власти (государственного аппарата); право установления территориального устройства государства; право заключения международных договоров; право решения вопросов войны и мира, обороны и безопасности государства; право введения и отмены чрезвычайного положения; право определения мер и средств принуждения и наказания, а также их целей, видов и способов; право установления налоговой и финансовой системы; право принятия бюджета и денежной эмиссии.

Глава II «Государственно-территориальное устройство и государственный суверенитет» посвящена исследованию формы государства и ее основных элементов - формы правления, государственного устройства, государственного режима - как основных способов организации и осуществления верховной власти. В ней рассматриваются основополагающие принципы государственно-территориального устройства, выявляются характерные признаки унитарной государственности, ее виды, определяются особенности организации верховной власти в унитарных государствах.

В первом параграфе «Форма государства, суверенитет, и территориальная организация государства» анализируется понятие формы государства и ее основные элементы - форма правления, государственное устройство, государственный режим - как важнейшие проявления содержания и сущности государства. В результате делается вывод, что не существует единой идеальной формы государственной жизни, в том числе формы правления, формы государственного устройства и политического режима, одинаково пригодных для всех стран и народов. Государственная форма не может быть результатом свободного, рационального выбора. Она вырастает из реальной жизни государствообразующего народа, составляя единую субстанцию с его культурой, традициями и нравами. Поэтому, каждый народ, доросший до образования собственной государственности порождает определенный тип политической культуры, составной частью которой является вполне определенная политико-правовая конструкция его государственной организации. Однако данная конструкция оказывается также формой объективации его суверенитета, включающей в качестве своей основы естественно сложившееся устройство верховной власти, как реальное, фактическое выражение суверенного существования нации.

Таким образом, все элементы формы государства - форма правления, государственное устройство, государственный режим - выступают как политико-правовые формы организации и осуществления верховной власти, как внутреннее и внешнее выражение государственного суверенитета. В то же время форма государства и все ее элементы выступают как наиболее устойчивые, прочные основания структуры государства по отношению к внешнему миру, способные обеспечить его самостоятельность и независимость, в случае, если они покоятся на национально-культурной традиции и отвечают требованиям современности.

Форма государства есть политико-правовое явление, обусловленное потребностями самостоятельного и независимого существования государства и составляющего его народа в среде других государств и народов. Исходя из этого должны определяться и устанавливаться те или иные конституционные модели формы правления, государственного устройства и политического режима в каждой конкретной стране.

При этом форма государственного устройства должна рассматриваться в качестве более фундаментальной структуры государства, нежели форма правления и государственный режим. Во-первых, и форма правления и государственный режим всегда устанавливаются в рамках определенной территориальной организации государства и должны способствовать его территориальному и политическому единству. Во-вторых, государственное устройство оказывает в некоторых случаях достаточно серьезное влияние на форму правления и политический режим. В-третьих, в самом явлении государственного устройства и в понятии его объясняющем прямо и непосредственно связываются все субстанциональные элементы и признаки государства: территория, как пространственная основа существования государствообразующего народа и его распределения по территориальным единицам; собственно народ, осуществляющий свою жизнедеятельность на этой территории и находящийся под юрисдикцией государственной власти; публичная (государственная) власть, осуществляющая функции организации и управления данным народом; суверенитет как определенная организация верховной власти, наличие которой гарантирует государству и его народу независимость и самостоятельность, и как высшая инстанция, которая как раз и определяет территориальную организацию государства, государственной власти и населения. Все указанные элементы, взаимодействуют между собой, оказывая влияние друг на друга, определяют степень и форму политического единства государства в конкретных исторических условиях. Они оказываются непосредственно связанными с распределением суверенных прав между верховной властью и территориальными единицами, чем и определяются различные политико-правовые модели (формы) государственного устройства.

Исходя из того, каким органам принадлежат суверенные права и как они распределяются между ними, выделяют различные виды организации верховной власти и ее реализации, получившие наименование форм правления. При любой из этих форм - абсолютной или конституционной монархии, парламентарной или президентской республике и т.д. - верховная власть всегда в идеале должна представлять собой единый и единственный, наивысший уровень принятия общегосударственных решений, являя собой властный центр, находящийся на вершине государственной пирамиды и концентрирующий все полномочия суверенного значения.

Однако на организацию верховной власти, порядок принятия решений по вопросам суверенного значения и распределение суверенных правомочий оказывает влияние также форма государственного устройства, определяющая степень политико-правового единства для каждой страны в сложившихся исторических условиях.

Во втором параграфе «Автономия, местное самоуправление и децентрализация в государственно-территориальном устройстве современных государств» рассматривается и анализируется содержание основополагающих политико-правовых принципов, на основе которых организуется территориальное устройство современных государств.

Государственное устройство есть политико-правовое явление, представляющее собой обусловленное географическими, внешне и внутриполитическими условиями и местными особенностями разделение территории страны на определенные составные части, в соответствии с которыми строится структура и осуществляется деятельность органов государственной власти и управления.

Основными политико-правовыми принципами, определяющими форму государственного устройства той или иной страны являются принципы унитаризма, федерализма, автономии, централизации (деконцентрации), децентрализации, местного самоуправления. На их основе институт государственного устройства осуществляет правовое структурирование (деление) территории государства, определяет правовой статус центральной власти, статус субъектов федерации, административных единиц, муниципальных коллективов и других территориальных образований, их органов власти и управления, а также характер политико-правовых связей между ними. суверенитет государственность правовой

Наиболее естественной формой территориальной организации государственной власти является централизация, при которой формирование и деятельность всех местных органов целиком зависит от вышестоящих государственных уровней и звеньев. При этом местным органам может быть делегирована весьма широкая компетенция путем деконцентрации полномочий, однако, их объем в любое время может быть пересмотрен, так как вышестоящие уровни власти и управления полностью контролируют деятельность нижестоящих. Поэтому деконцентрация власти имеет сугубо административную природу, хотя и может быть закреплена законом. Централизация и деконцентрация в той или иной степени присутствуют в государственном устройстве любой страны.

Децентрализация государственной власти имеет место и в унитарных, и в федеративных государствах. Она может носить как политический, так и административный характер. Административная децентрализация обеспечивает на основе закона перераспределение в пользу территориальных единиц многих полномочий управленческого характера. Ее результатом является возникновение муниципальных образований и местной национально-территориальной автономии. Основной формой административной автономии является местное самоуправление. Национальная автономия обладает по сравнению с муниципиями рядом дополнительных прав, но все они связаны с особенностями этнического состава и быта населения.

Формой политической децентрализации являются политически автономные образования в унитарных государствах, которые создаются, как правило, по национальному принципу. Они близки по своему статусу к государственно-территориальным образованиям (субъектам федерации) в федеративных государствах. Однако в унитарных государствах политическая автономия носит исключительно асимметричный характер.

В третьем параграфе «Политико-территориальное устройство и суверенитет унитарного государства» проводится классификация унитарных государств, анализируются отличительные черты территориального устройства каждого из его видов, рассматриваются особенности организации верховной власти при унитарной форме государственного устройства.

В зависимости от наличия либо отсутствия в территориальной организации унитарных государств автономных образований, их подразделяют на простые и сложные. Наиболее сложное устройство характерно для государств, имеющих в своем составе политически автономные образования, близкие по своему статусу к субъектам федерации в федеративных государствах: Шотландия, Уэльс, Северная Ирландия в Великобритании; Корсика во Франции; Гренландия и Фарерские острова (Дания) и др. Однако политико-административную самостоятельность в данном случае получают лишь отдельные регионы, занимающие небольшую часть территории страны с незначительным количеством населения по отношению к его основной части. Основная часть территории и населения страны никакой степенью политической самостоятельности по отношению к верховной власти не обладает. Поэтому весьма спорным является утверждение о федерализации государственного устройства в странах, имеющих в своем составе политически автономные единицы. Политической правосубъектностью в них обладают лишь отдельные территориальные образования. Причем эта правосубъектность имеет иную правовую природу и содержание, чем статус субъектов федеративных государств.

В последнее время под влиянием национально-этнического фактора в целом ряде стран мира происходят процессы автономизации и регионализации. Появились государства, территориальное устройство которых строится всецело на принципе автономии, то есть, вся территория страны состоит из автономных единиц - так называемые «региональные» или «регионалистские» государства (Испания, Италия, ЮАР, Шри-Ланка). Это отражает одну из основных тенденций развития унитарных государств на современном этапе - регионализацию их политико-правового пространства и политическую децентрализацию государственной власти.

Однако наличие элементов политической автономии, развитого местного самоуправления и признаков территориального представительства в парламентах регионалистских государств не может изменить политико-правовой природы унитарного государства. Осуществление государственной власти и управления в нем организуется по принципам концентрации всех властных функций и полномочий законодательного (политического) характера на общегосударственном уровне. Суверенные полномочия в унитарном государстве в полном объеме принадлежат единой системе высших органов государственной власти. Территориальные (местные и региональные) образования и их органы не принимают участия в осуществлении суверенных прерогатив государства.

Глава III «Политико-территориальное устройство и суверенитет федеративного государства» посвящена исследованию политико-правовых признаков федеративного государства, его конституционных моделей, особенностей статуса субъектов федерации, проблемы принадлежности суверенитета в федеративном государстве и рассмотрению основных концептуальных подходов к этой проблеме сквозь призму эволюции федеративной государственности на протяжении ее существования.

В первом параграфе «Основные черты федеративного устройства» определяются понятие и государственно-правовые признаки, отличающие федерацию от унитарного государства. К ним относятся следующие:

- Территория федерации состоит в основном из территории ее субъектов.

- Как и федерация в целом, ее субъекты обладают статусом государства или государственно-территориального образования, что находит свое выражение в наличии у них различных атрибутов и признаков политической автономии.

- Верховная государственная власть на территориях субъектов федерации существует и осуществляется двумя относительно самостоятельными системами высших государственных органов - федеральными органами и органами соответствующего субъекта федерации.

- В федерации проводится достаточно четкое разграничение властных функций и полномочий (компетенции) между верховной федеральной властью и субъектами федерации, которое касается не только вопросов управленческого, сугубо административного характера, но и вопросов политического, государственного значения. Среди полномочий субъектов федерации можно выделить некоторые суверенные правомочия по отношению к своей территории и населению.

- И федерация, и субъекты федерации имеют свою конституцию как основной закон и законодательство на обоих уровнях государственной власти, что свидетельствует о наличии у субъектов федерации элементов собственной учредительной власти.

- Субъекты федерации, в отличие от территориальных образований унитарных государств обладают некоторыми элементами международной правосубъектности.

- Организация и реализация верховной федеральной власти происходит при непосредственном участии субъектов федерации, которые на конституционной основе призываются к ее осуществлению посредством деятельности верхней палаты федерального парламента и участия в изменении федеральной конституции путем ратификации поправок.

Во втором параграфе «Классификация федераций и правовые модели федеративных государств» продолжается исследование особенностей федеративной государственности путем проведения классификации федеративных государств и выделения нескольких видов конституционных моделей федераций. На основе этого делается вывод о том, что единая в своей основе сущность федерализма в различных условиях места и времени получает многообразные формы своего проявления.

Любое федеративное государство соединяет в себе: а) общие признаки, присущие всем федерациям, которые собственно и выражают сущность федеративного устройства; б) особенные свойства, характерные для определенной группы федеративных государств и отражающие своеобразие какой-то формы проявления единой сущности федерализма у данной его разновидности, например, конституционная или договорная, симметричная или асимметричная, централизованная или децентрализованная федерация; в) индивидуально-специфические признаки данной конкретной федерации. Каждое федеративное государство представляет собой неразрывное единство общего, особенного и индивидуально специфического. Каждое из них, обладая всем тем общим, что составляет суть федерализма, значительно отличается от других по своей структуре, организации, функционированию и развитию. На основании этого строятся различные модели федерализма, выражающие групповые особенности федеративных государств в рамках единой сущности федерализма. Несмотря на то, что любая модель всегда предполагает отвлечение (абстрагирование) от какого-то числа параметров оригинала и представляет собой упрощенное, определенным образом схематизированное отражение последнего, она, тем не менее, дает возможность более углубленного изучения признаков и структуры изучаемого объекта, а, следовательно, и проникновения в его сущность. Это относится к научному моделированию государственного устройства в целом, а также к отдельным типам и видам унитарного и федеративного государств.

В третьем параграфе «Особенности статуса субъектов федерации и проблема определения принадлежности суверенитета в федеративном государстве» исследуется правовое положение субъектов федерации и анализируется существо проблемы определения принадлежности суверенитета в федеративном государстве, которая связана со статусом этих субъектов.

Анализ статуса субъектов федерации позволяет сделать вывод, что во всех федерациях суверенные права формально делятся между федеральной властью и субъектами федерации. Это позволяет утверждать о возможности делимости суверенитета, т. к. юридически суверенитет выражается посредством закрепления исключительной компетенции государства за определенными органами или уровнями государственной власти. Практически такая делимость подтверждается конституционным законодательством некоторых федеративных государств - Швейцарии (ст. 3 Конституции), Мексики (ст. 40), ОАЭ (ст. 3), конституциями ряда штатов в США, где содержатся положения о наличии у них собственного суверенитета (ст. 4 Конституции Массачусетса). О возможности сохранения суверенитета при передаче целого ряда суверенных прав на более высокий государственный и международный уровень свидетельствует опыт СССР и Европейского союза.

Практика федеративного строительства свидетельствует о том, что на протяжении всего периода своего существования федеративные государства постоянно эволюционировали в направлении более тесного политического и правового единства, практически приближаясь к унитарной организации власти и управления. Однако формально у субъектов федерации по-прежнему сохраняются некоторые суверенные права, важнейшим из которых является право на участие в осуществлении верховной федеральной власти. Это создает значительные сложности в определении юридической природы федеративного государства и построении непротиворечивой концепции государственного суверенитета в федерации, служит основанием для регионального и этнополитического сепаратизма.

В четвертом параграфе «Основные концептуальные подходы к проблеме суверенитета в федерации и практика федеративного строительства» исследуется содержание основных теорий суверенитета федеративных государств в связи с практикой их формирования и конституционного строительства.

Сложности в определении юридической природы федерации привели к возникновению нескольких теоретических концепций суверенитета федеративного государства: полного суверенитета федерации и его отсутствия у субъектов (унитарная теория); принадлежности всей полноты суверенитета субъектам федерации (сепаративная теория); делимости суверенитета между федерацией и ее субъектами; ограниченного суверенитета субъектов федерации; участия субъектов федерации в осуществлении общефедерального суверенитета; синтетического суверенитета федерации, осуществляемого ею совместно со своими субъектами; потенциального суверенитета субъектов федерации; органичного сочетания суверенитета союза с суверенитетом союзных республик; кооперативного федерализма.

Анализ этих теорий в сопоставлении с практикой федеративного строительства в целом ряде федераций показывает, что эти концепции имеют право на существование, каждая из них отражает практику организации верховной власти при какой-то одной модели федеративного устройства на определенном этапе ее существования (американской, германской, швейцарской, советской и др.). Но все они неоправданно претендуют на универсальное объяснение природы федерации и ее суверенитета.

Практика федеративного строительства свидетельствует, что не может существовать единой концепции государственного суверенитета для всех федеративных государств. Ее юридическое содержание в каждом конкретном государстве зависит от многих обстоятельств объективного и субъективного характера. В федерациях, как и в унитарных государствах, возможна концентрация всех суверенных полномочий на уровне федеральной власти. В этом случае основной отличительной чертой федеративного государства будет выступать тот юридически значимый факт, что суверенитет в нем организуется и осуществляется верховной федеральной властью при участии субъектов федерации. В то же время за субъектами федерации может признаваться ограниченный суверенитет, а политико-территориальное устройство федерации - основываться на разделении суверенных правомочий между федеральными и региональными властями. Все это свидетельствует о фактической и юридической возможности существования «полусуверенных» государств и государств с фактически и юридически ограниченным суверенитетом. Такие государства являются, как правило, членами межгосударственных, конфедеративных или государственно-правовых союзов.

Глава IV «Империя и иные формы политико-территориального устройства» посвящена исследованию особенностей конфедерации, протектората и империи как сложных форм политико-территориальной организации общества, в которых достаточно специфически проявляются отношения, связанные с организацией верховной власти и осуществлением суверенитета.

В первом параграфе «Конфедерация и протекторат» рассматриваются основополагающие черты конфедерации и протектората как межгосударственных союзов, обладающих признаками государственности. Выявляя общее и особенное в конфедеративных объединениях и протекторате, автор приходит к выводу, что их потенциал в XXI веке далеко не исчерпан. Процессы интернационализации международной интеграции и глобализации ведут в настоящее время к изменению традиционной роли национальных государств и выявляют потребность в учреждении более крупных, наднациональных форм публично-правовых союзов, способных управлять обществом в масштабах больших географических регионов и континентов. В процессе их формирования вполне могут быть задействованы политико-правовые формы конфедерации и протектората.

Второй параграф «Империя как форма государственного устройства» посвящен исследованию основных политико-правовых свойств и признаков империи как особого типа суверенной государственной организации и формы государственного устройства. В параграфе дается классификация имперских государств и обосновывается актуальность имперской тематики в современных условиях.

Исторический анализ показывает, что империя является особой, но совсем не уникальной формой государственного устройства. Это одна из самых древних и наиболее устойчивых форм политической организации общества, часто выступающая государственно-правовой оболочкой существования локальной цивилизации.

Политико-территориальное устройство империи основывается на специфическом сочетании самых разнообразных принципов территориальной государственной организации. В устройстве империи соседствуют и сочетаются элементы унитаризма и федерализма, централизации и децентрализации, автономии и местного самоуправления, конфедерализма и протектората.

При этом основным направлением эволюции имперской государственности является стойкая тенденция к унитаризму посредством использования различных промежуточных форм для большинства или некоторых территориальных подразделений, входящих в ее состав или находящихся в орбите ее влияния: союзов, содружеств, автономий, муниципий и т. д. Данная тенденция никогда не достигает своего логического завершения, оставаясь только лишь парадигмальным направлением развития империи. Радикальная централизация и унитаризация политико-правового пространства «подтачивает» имперскую организацию и в конечном счете разрушает ее, что подтверждается историческими фактами.

Имперское единство всегда в какой-то степени проблематично и должно достигаться посредством использования не только сугубо политико-правовых средств, но и идеологических инструментов, включая мифологическую идею сакральной всемирной державы, которая в идеале может охватывать весь окружающий мир. Поэтому империя рассматривается как высшее состояние государства, вырастающее из иерархии человеческих союзов, перерастающего свои национальные границы и объединяющего под одной, единой верховной властью различные этносы и народы, государства и политико-территориальные образования. При этом суверенные права верховной власти империи по отношению к некоторым региональным частям юридически по своему объему могут быть, даже у'же, чем во многих федеративных государствах, чаще всего будучи ограничены вопросами обороны и внешней политики. Хотя на практике, они, как правило, осуществляются в более полном объеме. По отношению к другим территориям суверенные правомочия имперской власти не ограничиваются.

Понятие империи предполагает, поэтому, прежде всего, определенную форму государственного устройства, где территория включает в себя, кроме административных единиц, разностатусные этнополитические образования (протектораты, доминионы, субъекты федерации, автономии и т. д.), находящиеся в различной степени политической, административной и правовой зависимости от имперского центра.

Идеи и традиции империи показывают свою актуальность в условиях нарастающей глобализации. Поэтому существует необходимость «освободить» политико-правовое понятие империи от негативного употребления и восстановить его в отечественной научной традиции.

В третьем параграфе «Особенности имперского суверенитета» исследуются отличительные черты организации и легитимации верховной власти империи, а также характер концентрации и распределения суверенных правомочий при имперской форме государственного устройства.

Характерной чертой имперского суверенитета является то, что он практически всегда формируется в рамках культурно доминирующей национальной политико-правовой традиции. Это придает верховной имперской власти сакральный характер даже в секуляризированном, светском обществе. Поэтому в основании всякой имперской организации находится принцип безусловного духовно-идеологического авторитета и легитимности верховной власти империи, что позволяет ей править с минимально необходимой степенью принуждения и насилия.

Основной особенностью осуществления верховной власти империи является господство непрямых форм и методов властвования (правления). Верховная власть империи всегда осуществляет непосредственное управление какой-то достаточно обширной частью территории - национальным ядром имперской организации и некоторыми другими территориями. В отношении остальных периферийных частей имперский центра позволяет существовать двум важным элементам непрямого правления: 1) сохранение их государственного либо иного политического статуса; 2) признание их формальной независимости и существующего в них образа правления (организации власти и управления). Однако, в любом случае, конкретные варианты распределения суверенных полномочий между верховной имперской властью и местными властями весьма сильно разнятся от территории к территории в соответствии с ее спецификой и статусом в рамках империи. К суверенным правам имперской власти всегда относятся вопросы обороны (вопросы войны и мира), внешней политики (международные дела) и все, что с ними связано. Достаточно глубокой унификации подвергается культурная политика империи, основными инструментами которой являются: единообразная система образования: унифицированная во многих (но не во всех) сферах и областях жизни система права; общая идеология и контроль над символами; господство единого общегосударственного языка. Во всех остальных вопросах вполне возможна существенная степень автономии многих территориальных подразделений империи.

В то же время суверенные прерогативы имперского центра в отношении внешней политики позволяют ему достаточно эффективно контролировать также внутреннюю политику своих «союзников», протекторатов и сателлитов непрямыми методами, при помощи установления и навязывания им определенной политической программы действий, практически без использования прямого принуждения и насилия.

Проблематика имперской государственной организации и особенностей суверенитета становится актуальной в связи с процессами нарастающей политической глобализации современного мира.

Глава V «Эволюция форм государственного устройства и проблемы суверенитета в условиях глобализации» посвящена изучению влияния процессов глобализации на эволюцию суверенной государственности, исследованию трансформации форм государственного устройства и суверенитета в условиях глобализирующегося мира.

В первом параграфе «Глобализация как основополагающий фактор трансформации современного мира и ее политико-правовое содержание» делается попытка определить понятие глобализации, раскрыть ее политико-правовое содержание и последствия для дальнейшего развития суверенной государственности.

Анализ процессов глобализации показывает, что в своем политическом аспекте она ведет к созданию нового мирового порядка, разрушающего прежнюю систему международных отношений, основанную на принципах суверенного равенства государств, равновесия сил и невмешательства во внутренние дела других стран. Глобальные проблемы современности требуют решения в мировом масштабе и на макрорегиональных уровнях, что предполагает обеспечение определенной степени их управляемости. Это ведет к размыванию государственных границ, постепенному уходу государства из некоторых сфер жизнедеятельности общества и отмиранию ряда государственных функций, которые переходят к международным организациям и союзам, ставят государства в экономическую зависимость от деятельности транснациональных корпораций (ТНК). В результате многие государственные институты приходят в упадок, а в правовой системе большинства стран все больший удельный вес приобретают международное право и корпоративное право.

Процессы глобализации бросают вызов национальному государству и его суверенитету. Современное государство и его верховная власть больше не в состоянии осуществлять полноту суверенитета на принадлежащей ему территории. Это ведет к поиску путей и средств, способных модифицировать форму и содержание суверенной государственности, прежде всего, принципы и организацию территориального устройства современного государства.

Во втором параграфе «Государственный суверенитет и тенденция к возрождению имперских форм государственного устройства в условиях глобализирующегося мира» анализируются изменения, происходящие в территориальном устройстве современных государств и тенденции, определяющие появление новых форм политико-территориального устройства и нового вида суверенитета, связанные с процессами глобализации.

Глобализация выступает фактором, разрушающим суверенную национальную государственность и существенным образом трансформирующим классические формы государственного устройства. Возрастающая неспособность современных государств к регулированию глобальных процессов и, как следствие, ослабление их суверенитета - носят достаточно объективный характер. Это ведет к всеобщей трансформации государственности в современном мире, видимыми признаками которой является реновация имперских моделей государственного устройства и возникновение нового вида имперского суверенитета. В связи с этим обозначились две противоречивые тенденции в развитии политико-территориальной организации современных государств. С одной стороны - это расширение исключительных правомочий верховной власти по отношению к территориальным подразделениям, что хорошо видно на примере увеличения объема компетенции федеральной власти в целом ряде федеративных государств (США, ФРГ, Индийский Союз, Россия, латиноамериканские федерации). С другой - это процессы региональной децентрализации, автономизации, федерализации и конфедерализации современных государств, которые идут параллельно с передачей суверенных прав государств на более высокий уровень - различным международным организациям и союзам, их добровольное ограничение в пользу более могущественных в экономическом и политическом отношении держав (США, Китай), международных организаций (НАТО и др.), союзов конфедеративного типа, эволюционирующих в сторону федеративных империй (Европейский Союз).

Процессы глобализации и проявившиеся в связи с ними тенденции развития государственно-территориального устройства в мире позволяют сделать вполне определенные выводы. Новая форма мирного сосуществования может быть исключительно формой равновесия больших государственных (имперских) образований. Существенная роль и значение в большой (международной) политике, а также привилегии фактического суверенитета все больше становятся монополией очень немногих макрорегиональных или мировых держав имперского типа со сложным политико-территориальным устройством, концентрирующих в своих руках суверенные полномочия внешнеполитического характера. Остальные, формально суверенные, государства перестают в сущности быть таковыми. Они становятся фактически и юридически подконтрольны этим супердержавам, хотя, возможно, и не изменят своего статуса в сферах внутренней организации и управления. Приближается время новых форм политико-территориальной организации государственности, весьма отличных от тех, которые существовали в мире в течение последних столетий, хотя и сохраняющих многие их черты.

Некоторые из современных государств уже переросли в политическом и экономическом смыслах масштабах национальных государств. Тенденции современного политического развития ведут к образованию больших политических миров макрорегионального или эксрегионального характера. Становятся видимыми ясные признаки того, что именно подобным «федеративным империям» принадлежит будущее.

Все вышесказанное делает крайне актуальным политико-правовой анализ тенденций их развития для исследования современного состояния российского государства.

Глава VI «Государственное устройство и суверенитет Российской Федерации» посвящена исследованию политико-правовой природы государственного устройства России, проблемам обеспечения ее внешнего и внутреннего суверенитета, а также тенденциям развития суверенной российской государственности на современном этапе.

В первом параграфе «Природа и особенности государственного устройства СССР и РСФСР» рассматриваются процессы эволюции государственного устройства и организации верховной власти в России на протяжении XX столетия - от имперского периода до начала либерально-демократических реформ в 90-х годах XX века.

Автор разделяет точку зрения, что федеративное устройство не имеет прочных корней в России, хотя на протяжении почти всей истории для нее было характерно наличие территориальных единиц с особым статусом, включающим элементы политической автономии и самоуправления. Однако это не противоречит тому факту, что начиная с XVI века российское государство строилось и функционировало, как централизованная континентальная империя. Не стало оно классической федерацией и после социалистической революции.

В настоящее время в юридической науке отсутствует единство мнений по поводу правовой природы государственного устройства СССР и РСФСР. Это не случайно, так как в политико-территориальном устройстве СССР сочетались элементы автономии, федерализма и конфедерализма (например, во взаимоотношениях со странами социалистического содружества), при наличии стойкой тенденции к унитаризму и централизации. Исходя из этого, наиболее адекватной представляется точка зрения, высказанная в отечественной и зарубежной политологической литературе, согласно которой СССР являлся продолжателем и наследником российской имперской традиции и обнаруживал в своей организации явные признаки соответствия идеальному типу империи. После революции руководство большевистской партии действительно попыталось «ввести» федерацию, им были предложены принципиально новые парадигмы организации российского гео- и этнополитического пространства. Но эти парадигмы оказались нежизнеспособными. Поэтому восстановление российской государственности, осуществляемое в новой, превращенной, советской форме, неизбежно повлекло за собой возрождение прежних, имперских механизмов и установок - иной альтернативы для сохранения единого государства не было. Изменились идеология, терминология, внешний облик, политико-правовая оболочка российского государства, но его суть осталась прежней - имперской. Именно имперский характер советской государственности и обусловил своеобразное сочетание конфедерализма, федерализма и автономии при устойчивой тенденции к унитаризму, что весьма свойственно государственному устройству континентальных империй. СССР, как и Германская империя (1871 - 1916 гг.), был ярким представителем одновременно и федеративной, и имперской государственности, классическим образцом федеративной империи. В этом же направлении происходит и развитие Европейского союза, в территориальном устройстве которого некоторые авторы видят черты формирующейся империи См.: Бабурин С. Н. Мир империй: Территория государства и мировой порядок. - СПб.: Юридический центр Пресс, 2005. - С. 671., имеющей своим истоком древние традиции Западной Римской империи и Священной Римской империи германской нации.

Что касается государственного устройства РСФСР в составе СССР, то следует присоединиться к преобладающей в настоящее время точке зрения, что она была унитарным государством с наличием национально-территориальной автономии (политической и административной) и лишь формально называлась федерацией, не имея необходимых юридических признаков последней.

Во втором параграфе «Конституционная концепция суверенитета и проблемы ее реализации в федеративном устройстве России в 90-е годы XX столетия» анализируются процессы федерализации государственного устройства нашей страны в 90-е годы прошлого века, рассматриваются противоречивые тенденции конфедерализации и унитаризации ее политического пространства с позиции их соответствия концепции государственного суверенитета, закрепленной в Конституции Российской Федерации 1993 года.

Процессы реальной федерализации России началась в 1990 году, когда в период с июля по ноябрь почти всеми автономными республиками были приняты декларации о суверенитете. Федеративный договор от 31 марта 1992 года, ставший составной частью действовавшей в то время Конституции, по существу закрепил делимость суверенитета между Российской Федерацией и ее субъектами, что постепенно вело страну к дезинтеграции и распаду.

Принятие Конституции Российской Федерации 1993 года, закрепившей унитарную концепцию государственного суверенитета, несколько стабилизировало обстановку в стране. Конституционная концепция суверенитета утверждала верховенство федеральной власти и устраняла суверенный статус республик в ее составе. Однако эта концепция входила в противоречие с их государственным статусом и этнополитическим принципом организации. Это подразумевало наличие в них государствообразующих наций, каковыми считались титульные этносы, что по сути узаконивало претензии республик на собственный государственный суверенитет. Данные претензии нашли свое выражение в конституциях республик, в которых закреплялись верховенство республиканской власти над федеральной, международная правосубъектность, добровольность их вхождения в состав России, делегированность суверенных полномочий от субъектов к Федерации, приоритет республиканского законодательства по отношению к федеральному. Практика договорных отношений между Федерацией и ее субъектами, правовой основой которых стала ч. 3 ст. 11 Конституции России, нарушала иные положения Конституции, так как договорами предусматривалась передача исключительных полномочий Федерации органам власти ее субъектов. И хотя Конституция Российской Федерации закрепляла унитарную концепцию суверенитета, реальными чертами российского федерализма стали: фактическое признание за республиками определенного объема суверенной власти; возможность самостоятельного определения субъектами Федерации своего статуса в обход федеральной Конституции; постоянные коллизии между федеральной и региональными властями.

Весьма отрицательную роль в процессе федерализации страны играл в этот период Совет Федерации - верхняя палата федерального Парламента, функции, полномочия и место которого в системе высших федеральных органов были весьма значительны. Он формировался из руководителей региональных органов и объективно превратился в политическую корпорацию региональных элит в федеральной политике, отстаивающую их интересы и навязывающую свою волю федеральному центру. В системе высших федеральных органов Совет Федерации стал играть контрпродуктивную, дезинтегрирующую роль. «Благодаря» этому федеративное устройство эволюционировало в сторону все большей политической децентрализации, регионального и национального сепаратизма, а фактически - в направлении конфедерализации страны.

Все это противоречило целям и задачам российского государства, закрепленным в Конституции Российской Федерации, нарушало конституционную концепцию государственного суверенитета и ставило под вопрос наличие верховной власти в российском государстве.

В третьем параграфе «Реформа федеративного устройства и государственный суверенитет современной России» анализируется проводимая в стране реформа федеративных отношений и рассматриваются пути дальнейшего совершенствования политико-территориального устройства российского государства с целью создания такой его организации, которая бы позволила обеспечить внешний и внутренний суверенитет России, ее единство, целостность, внешнюю самостоятельность и независимость.

Реформа федеративной системы, проведенная в годы президентства В. В. Путина (2000 - 2008 гг.) позволила сохранить и укрепить российскую государственность. Как показывает анализ всего комплекса федеральных актов, принятых и проведенных в жизнь за то время, - они были направлены не только на укрепление позиций федеральной власти, но также на централизацию управления и унитаризацию государственного устройства.

Наиболее значимыми результатами реформы стало: а) фактическое изменение существующего политико-территориального устройства путем его укрупнения посредством образования федеральных округов; б) изменение порядка формирования верхней палаты федерального Парламента, результатом чего стало резкое уменьшение роли субъектов Федерации в принятии решений общегосударственного значения; в) наделение Президента и президентских структур власти в регионах обширными полномочиями по контролю за деятельностью региональных органов и привлечению их к ответственности за нарушение федерального законодательства; г) отстранение региональных административной и хозяйственной элит от участия в деятельности федеральных органов или существенное ослабление их влияния на характер принимаемых ими решений; д) восстановление в государственно-правовой практике конституционной концепции государственного суверенитета (унитарной по своему юридическому содержанию).

Указанные меры фактически создали новый централизованный тип государственного устройства, сохраняющий элементы федерализма, но имеющий устойчивую тенденцию к унитарной модели организации. Вне зависимости от различных оценок реформы эта тенденция носит вполне объективный характер. Усиление унитарной компоненты в территориальной организации страны оказалось совершенно необходимым условием сохранения суверенитета, как непременного условия существования Российского государства.

Несмотря на достигнутый положительный эффект, федеративная реформа вызвала «глухое недовольство» руководства многих республик. Корректировка республиканских конституций происходила с большим трудом. Реформа подверглась критике со стороны различных зарубежных и отечественных ученых и публицистов как не соответствующая стандартам классического федерализма.

В научной литературе вновь возникают различные теоретические подходы к решению проблемы суверенитета в России, иногда полярно противоположные: от единого и неделимого суверенитета Федерации до признания полного суверенитета республик. Выдвигаются концепции ограниченного суверенитета субъектов Федерации, наличия у них суверенной государственности или признаков суверенности при отсутствии суверенитета, в связи с чем подвергаются критике решения Конституционного Суда РФ 2000 - 2001 гг., полностью исключившие признак суверенитета применительно к статусу субъектов Федерации. Этому весьма способствует тот факт, что указание на наличие ограниченного суверенитета сохраняется в новых редакциях Конституции Татарстана (2002 г.) и Чеченской Республики (2003 г.), что входит в прямое противоречие с решениями Конституционного Суда.

Все это свидетельствует о том, что федеративное устройство остается для России проблемой, но не данностью. В России по-прежнему существует тенденция к делению суверенитета между Федерацией и ее субъектами и продолжается борьба между ними за обладание суверенными правами и прерогативами. По мнению автора, это связано как с противоречивостью самой формы федеративного устройства, предполагающей отсутствие однозначного подхода к суверенитету, так и с неорганичностью федеративного устройства для постсоветской России.

Основополагающей задачей государственного строительства в России по-прежнему остается нахождение оптимальной формы политико-территориального устройства, которое было бы способно обеспечить государственную целостность, внешнюю и внутреннюю безопасность и суверенитет страны. Исходя из этого, автор считает необходимым рассмотреть возможность использования ряда имперских практик в государственном устройстве России применительно к современным условиям. Россия не утратила отдельных элементов имперской специфики и в настоящее время. Само ее существование в качестве суверенного государства уже предполагает имплантацию целого ряда имперских форм и методов в организацию ее государственного устройства. Характерной чертой организации власти управления современной России является преемственность по отношению к прежним имперским, в том числе и советским, организационным структурам, что лишний раз было подтверждено легкостью построения «новой властной вертикали» в 2000 - 2005 гг., во многом имперской по форме и назначению. Существует и естественное пространство для расширения сферы политического влияния России - республики бывшего СССР и некоторые страны бывшего социалистического содружества. При целенаправленном формировании интеграционных процессов на этих территориях в полной мере могут быть задействованы принципы федерализма, конфедерализма и протектората. Их использование является важным организационно-правовым инструментом возрождения и наращивания потенциала России в качестве центра притяжения сопредельных стран и народов, а также ее самоактуализации в качестве системообразующего элемента при образовании нового содружества наций на евразийском пространстве.