Государственная политика в области борьбы с бедностью в России

Размещено на http://www.allbest.ru/

Автореферат

диссертации на соискание ученой степени доктора юридических наук

Государственная политика в области борьбы с бедностью в России

(историко-правовое исследование)

Специальность 12.00.01 -

теория и история права и государства;

история учений о праве и государстве

Федорова Оксана Геннадьевна

Санкт-Петербург, 2007

Работа выполнена на кафедре истории права и государства Санкт-Петербургского университета МВД России

Научный консультант доктор юридических наук, профессор, заслуженный деятель науки Российской Федерации Сальников Виктор Петрович

Официальные оппоненты: доктор юридических наук, профессор Лысенко Валерий Владимирович, Санкт-Петербургский Государственный университет аэрокосмического приборостроения

доктор юридических наук, профессор Исмагилов Рашид Фаатович, Правительство Ленинградской области

доктор юридических наук, профессор, заслуженный деятель науки Российской Федерации Рассказов Леонид Павлович, Кубанский аграрный государственный университет

Ведущая организация Самарский юридический институт Министерства юстиции Российской Федерации

Защита состоится «____»______________2007 г. в «______» час. на заседании диссертационного совета Д 203.012.01 по защите диссертаций на соискание ученой степени доктора наук в Санкт-Петербургском университете МВД России (198206, Санкт-Петербург, ул. Летчика Пилютова, д. 1).

С диссертацией можно ознакомиться в библиотеке Санкт-Петербургского университета МВД России (198206, Санкт-Петербург, ул. Летчика Пилютова, д. 1).

Автореферат разослан «_____» _________________2007 г.

Ученый секретарь

диссертационного совета

доктор юридических наук, профессор,

заслуженный юрист Российской Федерации Бородин В. В.

ОБЩАЯ ХАРАКТЕРИСТИКА РАБОТЫ

Актуальность темы диссертационного исследования. Стабильность российского общества, продолжение демократических преобразований в значительной степени зависят от преодоления негативных последствий коренной ломки советской государственности, выразившейся прежде всего в возросшей социальной поляризации, резком росте числа бедных и нищих. За сравнительно короткий период (1992 - 1994 гг.) в ходе чековой, а затем денежной (1994 - 1999 гг.) приватизации численность населения с доходами ниже прожиточного минимума составила более 50 %, а коэффициент дифференциации доходов приблизился к отметке - в 40 раз .

Массовая бедность населения стала оказывать негативное влияние на экономическое развитие России, противоречить созданию институтов социального государства, подрывать духовные силы общества и отрицательно воздействовать на развитие человеческого потенциала. Усиление неравенства и нищеты создало опасность слома традиционных механизмов жизненного цикла общества, приблизило образование и развитие теневой экономико-правовой системы, безраздельно господствующей над ним. Подобное положение диктует необходимость изучения и объективной оценки феномена бедности как явления, заметно влияющего на вектор общественного развития современной России. Не случайно в Послании Президента Российской Федерации В. В. Путина Федеральному Собранию Российской Федерации в мае 2003 года задача борьбы с бедностью рассматривалась как стратегическая на ближайшее десятилетие, такой же важной как удвоение производства валового внутреннего продукта в стране .

Реализация концепции «социальности» Российского государства, основные идеалы и принципы которой были провозглашены Конституцией РФ, предполагает проведение социальным государством активной государственной социальной политики, направленной на обеспечение своим гражданам базисных социальных прав. В этой связи важнейшее теоретическое и практическое значение приобретает разработка и реализация государственной политики по профилактике и сокращению бедности в современной России. Подобная политика оказывается невозможной без опоры на глубокое и всестороннее исследование теории бедности, выработанной предшествующей передовой отечественной и зарубежной научной мыслью . В ней бедность представлена как феноменологическое, системно-структурное явление, производное многих величин экономических, социокультурных, внутриполитических и, как представляется, в том числе и политико-правовых. Проведение комплексного анализа причин массовой бедности, в первую очередь её социально-экономической и политико-правовой обусловленности, позволяет соизмерить «долю» государства и институтов гражданского общества в разрешении этой проблемы.

Бедность и борьба с ней - явление и процедура интернационального порядка, присущие политико-правовой жизнедеятельности государств с различными политическими режимами. Тем не менее, в научной литературе ещё недостаточно разработаны проблемы как содержания и структуры феномена бедности, так и особенностей функционирования государственного механизма борьбы с нею в странах с различным государственным строем. Остаются слабо исследованными вопросы генезиса формирования государственной политики в социальной сфере, взаимосвязи бедности и права, правового регулирования социальной политики, направленной на искоренение причинных комплексов масштабной и застойной бедности в демократических государствах. Представляется целесообразным изучение и использование опыта общемирового цивилизационного процесса при определении системы политико-правовых мер по сокращению масштабов бедности в современной России.

Однако, как показывает практика, механический перенос зарубежного опыта в отечественную практику не даст нужного эффекта, если не знать специфики развития национальной бедности и особенностей реализации государственных мер борьбы с нею на различных исторически этапах и особенно в переходный период 1992 - 2002 годов. Разумеется, нельзя не учитывать своеобразия политико-правового и экономического развития советской России, правосознания и психологии россиян. До сих пор в общественном сознании части граждан страны господствуют смешанные чувства к происходящему, полное непонимание причин столь масштабной бедности общества при наличии достаточных материальных и производственно-технических ресурсов, находящихся в распоряжении государства и других хозяйствующих субъектов.

Борьба с бедностью перестаёт быть исключительным предметом ведения государства. Общество, его институты, объединения граждан непосредственно испытывают на себе новые конфигурации полей социального напряжения, вызванные растущей социальной эксклюзией, бедностью и маргинализацией его членов. А это уже вопросы социального согласия, общественной стабильности, законности и правопорядка в государстве. Механизм общественной активации оказался ослаблен потому, что государство «позволило» вытеснить себя практически из всех сфер жизни общества, перестало быть политико-правовым арбитром в общественном конфликте. Реальностью стали криминальный экстремизм, чиновничий беспредел, коррупция, рэкет со стороны государственных структур. В этих условиях на передний план выдвинулся активный поиск, совместно с государством, путей решения острых проблем ликвидации конфликтных зон общественного бытия. Устранение доминирующих факторов бедности видится как одно из условий снижения естественного ресурса уголовного мира, ликвидации «социального дна».

Степень разработанности темы. Особенностью рассматриваемой темы является то, что по ней нет обобщающих теоретических исследований. Первые публикации по проблемам государственного регулирования бедности в России появились лишь с началом либеральных экономических и социальных преобразований, преимущественно в начале 1990-х годов. Серьёзный вклад в исследование теории бедности, проблем социальной политики внесли видные отечественные учёные Т. И. Заславская, Н. В. Зубаревич, Р. Ф. Исмагилов, И. М. Лаврененко, О. А. Митрошенков, М. А. Можина, Л. Н. Овчарова, К. В. Привалов, А. А. Разумов, Н. М. Римашевская, Б. В. Ракитский, Л. П. Рассказов, В. П. Сальников и другие.

Вопросы государственной политики в области борьбы с бедностью, деятельности государственных органов по выработке стратегии её сокращения и практическом воплощении государственных программ преодоления бедности в России как важного условия экономического роста и развития социального государства освещаются в работах В. Г. Зинина, Е. А. Лукашевой, М. В. Лушниковой, В. В. Лысенко, В. И. Матвиенко, Л. С. Ржанициной, А. И. Сергиенко, В. А. Торлопова, Т. А. Федотовской, А. В. Шаронова и других.

Различные аспекты политико-правового регулирования процесса социальной помощи нуждающимся и их социальной защиты стали предметом специального изучения П. П. Глущенко, Б. А. Деготь, С. В. Кадомцевой, Т. К. Мироновой, И. П. Павловой, М. В. Фирсова, К. С. Харина, С. В. Ширяевой и других.

Представляют интерес и труды зарубежных учёных, исследующих проблемы измерения бедности, оценки нуждаемости домохозяйств, эффективности государственной помощи различным группам нуждающихся, сокращения масштабов бедности в мире, отдельных регионах и в частности в России. Существенный вклад в исследование этих вопросов внесли известные учёные Дж. Д. Брейтуейт, Ч. Бут, Дж. Клугман, С. Роунтри, Марк С. Фоули, М. Фридман и другие.

Вместе с тем до сих пор крупных научных обобщений по проблеме государственной политики в области борьбы с бедностью сделано не было, а многие плодотворные в научном плане подходы к изучению феномена бедности не получили должного освещения. Так, анализ закономерностей эволюции бедности в тоталитарном советском государстве, её взаимодействия с советским правом показал причины, по которым в пролетарском, а затем советском государстве были отброшены традиции государственно-общественного призрения бедных в Российской Империи.

Объектом исследования выступают общественные отношения, складывающиеся в процессе взаимодействия государства и общества в области борьбы с бедностью в России.

Предмет исследования составляют основные закономерности и факторы, обусловливающие формирование государственной политики борьбы с бедностью населения, её цели, задачи и политико-правовые средства реализации на разных этапах развития Российского государства и общества.

Цель диссертационного исследования заключается в теоретическом обосновании государственной политики борьбы с бедностью в российском обществе, комплексном исследовании её природы и функционального содержания, определении историко-правовых детерминант формирования и процессуальных форм осуществления, выявлении противоречий процесса реализации, анализе механизма политико-правового регулирования борьбы с масштабной бедностью населения и содержания его структурных элементов.

Для достижения обозначенной цели в диссертации ставятся и решаются следующие задачи:

- дать научную классификацию и осуществить теоретико-правовой анализ существующих подходов к трактовке содержания бедности и определить новое, социально-правовое понимание её сущности и структуры;

- произвести подробный анализ историографии проблемы с учётом новых технологий научных исследований и выявить вклад западных и отечественных учёных-правоведов в теорию бедности и государственную политику по её регулированию;

- охарактеризовать социально-экономические и политико-правовые предпосылки формирования государственной политики в области борьбы с бедностью в практике России и западных стран;

- осуществить теоретико-методологический анализ государственной политики Российской Федерации по борьбе с бедностью в условиях реформирования российской государственности;

- исследовать природу и содержание борьбы с бедностью в обществе как перманентной функции государства;

- определить процессуальные формы осуществления государственной политики в области борьбы с бедностью общества, проанализировать критерии и социальную эффективность мер, разрабатываемых государством для решения проблемы бедности, вскрыть противоречия и обобщить положительный опыт;

- изучить политико-правовую сущность процесса социальной помощи нуждающимся и их социальной защиты в переходный период, уяснить роль и место законодательного обеспечения мер социальной защиты, выявить особенности реализации функции социальной защиты населения в условиях кризиса и реконструировать условия реализации государственной политики в сфере безработицы и бедности работающих граждан.

Научная новизна диссертационной работы определяется прежде всего тем, что она является комплексным, логически завершенным монографическим исследованием теоретико-правовых и исторических аспектов государственной политики в области борьбы с бедностью.

В диссертации предпринята первая в современном отечественном правоведении попытка системного рассмотрения общетеоретических проблем данной темы, находящейся на стыке ряда отраслей знания - теории и истории права и государства, истории правовых учений, гражданского, уголовного, административного права, экономики, социологии, истории и социальной философии. бедность правовой процессуальный

С привлечением соответствующих новейших достижений в области философии, социологии, истории и экономической науки автором обосновывается целостная теоретико-правовая концепция государственной политики в сфере борьбы с бедностью, критически переосмысливается и сущностно дополняется теория бедности. Бедность показана как целостное системно-структурное явление, с характерными для него количественно-качественными параметрами, среди которых социально-правовая составляющая никогда ранее не становилась предметом научного дискурса и элементом системы.

Борьба с бедностью рассматривается в диссертации как перманентная функция государства, имеющая сложную структуру и состоящая из ряда взаимосвязанных и взаимодополняющих компонентов. Исследованы теоретические и прикладные аспекты реализации государственной политики в области борьбы с бедностью, определены детерминанты формирования и процессуальные формы осуществления. Рассмотрены её предметная, процедурная и результативная стороны, которые в совокупности составляют логический алгоритм совместного функционирования политико-правовых институтов в процессе решения поставленной проблемы.

Анализ развития бедности как общественного явления и сложившейся практики государства по борьбе с проявлениями её острых форм в условиях становления новых российских социально-экономических отношений позволяет сделать вывод о направленности вектора развития социальной политики посткоммунистической России не в контексте конституционно провозглашенных целей о «социальности» Российского государства, а в рамках «сервисного» обслуживания социальных интересов правящих групп государственно-корпоративного капитализма, охваченных стремлением как можно скорее и любой ценой провести радикальные политико-правовые и экономико-правовые реформы. В работе определены также основные направления и приоритеты государственно-правовой деятельности по созданию комплексной государственной системы социальной защиты личности от всевозможных рисков переходного периода, сохранению и развитию человеческого потенциала Российской Федерации.

Методологическая база исследования основывается на использовании современной теории познания общества, опирающейся на концепцию всеобщих связей в его социально-экономической, политической, политико-правовой и духовной жизни, аксиологию и применение диалектического подхода к анализу общественных явлений.

Исследование проблемы осуществлялось с помощью таких общих принципов историко-правовой науки, как объективизм и историзм. При его проведении автор руководствовалась следующими требованиями:

- выявить объективные закономерности, определяющие цели и содержание деятельности различных государственных органов по борьбе с бедностью в условиях реформирования российской государственности;

- опираться на конкретные исторические факты и события в их истинном содержании, не искажая и не подгоняя по конъюнктурным соображениям под заранее разработанные схемы и их концепции;

- рассматривать каждое явление не в отдельности, а во взаимосвязи с другими, анализировать факты и события в их совокупности;

- актуализировать исследуемую проблему, рассматривая деятельность законодательной и исполнительной ветвей власти по выработке и осуществлению политики борьбы с бедностью в России в исследуемый период с учётом не только прошлого, но и настоящего государственной и общественной жизни страны.

Базовым для исследования явился комплекс традиционных методов исследования: от конкретного к абстрактному и от абстрактного к конкретному, метод системного анализа, компаративный метод, синхронный и диахронный методы, метод актуализации, репрезентативности, метод контент-анализа, метод экстраполяции и другие, а также формально-юридический, сравнительно-правовой и историко-правовой методы.

Всё это позволило выявить определённые тенденции и сделать обобщения теоретико-прикладного характера.

Теоретическую основу диссертации составили труды видных отечественных и зарубежных учёных - юристов, экономистов, социологов, философов, историков и других специалистов, исследующих проблемы социальной дифференциации общества и разрабатывающих теорию бедности, занимающихся фундаментальными исследованиями проблем современного государства и права, механизма взаимодействия общества и государства, прав личности.

Безусловно, что многие теоретические положения этих трудов касались и таких острых проблем современности, как бедность, преступность, коррупция и т. п. Применительно к теме нашего диссертационного исследования весьма полезными оказались разработки по социальному рыночному хозяйству, основам взаимодействия государства и экономики, правовому регулированию экономических реформ, истории социальной работы и социальных служб и другие.

Вместе с тем в этих трудах не было представлено обобщенного, концептуального подхода к существенным переменам в теории бедности, произошедшим в результате крупных сдвижек экономического и социально-политического характера. Многие политико-правовые новеллы, возникшие как результат принципиальных перемен в национальных и международно-правовых системах, не нашли своего должного отражения в повседневной практике правительственных и общественных структур. Накопленный опыт преодоления острых форм бедности населения и его последствий также не всегда находил понимание и применение.

Помимо теоретических исследований, источниками диссертационного анализа стали законодательные акты Российской Империи и СССР, нормы действующего законодательства Российской Федерации и некоторых зарубежных стран.

Источниковая база исследования. В основу диссертационной работы положен целый комплекс документальных источников как опубликованных, так и неопубликованных, в частности: материалы из фондов Российского государственного архива экономики (РГАЭ), Центрального государственного архива Санкт-Петербурга (ЦГА СПб), Ленинградского областного государственного архива в Выборге (ЛОГАВ), Отдела специальных фондов Информационного центра ГУВД Санкт-Петербурга и Ленинградской области (ОСФ ИЦ ГУВД СПб и области), Центрального государственного архива истории политических движений Санкт-Петербурга (ЦГАИПД СПб).

К этой группе также относятся текущие архивы местных органов власти и административных структур. Например, в Комитете по делам семьи, детства и молодёжи администрации Санкт-Петербурга и Городском центре «Семья» отложились информационные материалы Петербургкомстата, Комитета по здравоохранению, Комитета по труду и социальной защите населения, Комитета по образованию, ГУВД Санкт-Петербурга и Ленинградской области, Миграционной службы Санкт-Петербурга и Ленинградской области, Департамента по занятости и других государственных органов, содержащие сведения аналитического характера, касающиеся различных аспектов социальной помощи и защиты детей и молодёжи.

Обширные материалы текущих архивов за исследуемый период отложились в комитетах и отделах администрации Санкт-Петербурга, отделе по вопросам законности, правопорядка и безопасности Администрации Василеостровского района правительства Санкт-Петербурга и других государственных органах города и области. Ценные сведения получены автором и при работе с текущими архивными материалами Управления социальной защиты населения Администрации г. Пскова, охватывающими период 2000 - 2002 годов.

В ходе диссертационного исследования использовались материалы «Аналитических вестников» серии «Основные проблемы социального развития России», расположенные на сайтах Аналитического управления аппарата Совета Федерации Федерального Собрания РФ, а также тематические аналитические сборники, информационно-аналитические обзоры и экспертные заключения по различным аспектам социальной политики РФ, сосредоточенные в Парламентской библиотеке Российской Федерации. В архиве Государственной Думы ФС РФ и текущих архивах её комитетов (изучались как принятые документы, так и подготовленные материалы, созданные комитетами Думы, рабочими группами).

В целом, используемые источники, отражающие содержание государственной политики борьбы с бедностью в России, в совокупности дали возможность всесторонне исследовать историко-правовые аспекты эволюции этого процесса.

На защиту выносятся следующие положения диссертации:

1. Бедность как целостное системно-структурное явление содержит в своём сущностном понимании и социально-правовые характеристики. При таком её толковании в ней обнаруживается устойчивый признак правофакторного происхождения. В сложные, переходные периоды право выполняло главным образом «сервисные услуги». Институциональные государственные образования через «операционное» законодательство пытались разрешать лишь узловые проблемы социоэкономического плана. При этом бедность не рассматривалась ими как явление долговременного порядка. Ликвидация её острых форм, как и её самой, форматируется в двух сценариях: последовательное проведение социально-инвестиционных реформ и через социальное законодательство. Однако в расчет не принималось одно важное условие, что при отсутствии даже элементарных предпосылок для функционирования в государстве социального механизма нового рыночного типа решить проблему ликвидации массовой бедности будет невозможно. Государство в борьбе с бедностью «проигрывает» не потому, что оно не имеет социально ориентированного законодательства, а потому, что у него отсутствует социально ориентированная политика. Бедность вообще, а масштабная и застойная в частности, не может быть отменена законом, хотя такой правовой акт может быть гипотетически подготовлен. Масштабная и динамичная бедность может быть преодолена лишь в условиях, когда государство реально «объективирует» свою социальную сущность через социальную деятельность. Тогда реально востребуются и правовые механизмы борьбы с нею.

2. Результаты проведённого теоретико-правового, исторического исследования показывают, что эффективность осуществляемой в России государственной политики в области борьбы с бедностью не отвечает вызовам времени. Несмотря на то, что нормативная правовая база содержит существенный объём систематизированных положений, определяющих цели, задачи, принципы, основные направления и субъекты её реализации, недостаточно разработанная теоретическая основа взаимодействия органов государственной власти всех уровней в центре и на местах с органами местного самоуправления и общественными объединениями населения заметно снижает не только результативность адресной социальной поддержки нуждающихся, но и других социально значимых акций государства. Инерционность социально-обеспечительных традиций в России оказалась чрезвычайно велика. Система государственного патернализма в советской России (1917 - 1991 гг.), исключив все прежние частно-государственные формы и методы борьбы с массовыми проявлениями бедности и нищеты, в 1990-е - начале 2000-х годов, длительное время сама выступила тормозом на пути создания и функционирования новой государственной модели социальной работы и программы борьбы с бедностью. В свою очередь модель советского социального обеспечения, в которой были заложены довольно сильные организационно-правовые инструменты и передовые по тем временам гуманитарные идеи, в условиях командно-административной системы не получила своего должного развития и применения. Государственная политика в области борьбы с бедностью является основой для совместного участия органов государственной власти Российской Федерации и её субъектов, органов местного самоуправления, общественных объединений в обеспечении комплексного решения проблем сбалансированного и эффективного влияния на причинные комплексы бедности населения страны.

3. Государственная политика в области борьбы с бедностью в процессе своей реализации предусматривает осуществление закреплённого в основных законах государств (конституциях, конституционных соглашениях и др.) прав граждан на свободу и личную неприкосновенность, охрану здоровья, защиту прав и свобод человека, в том числе социально-экономических прав, с проведением адекватных мер по устранению или минимизации условий, способствующих усилению бедности. У государства, в идеале, позиционируется довольно эффективный набор средств в разрешении многих общественных проблем, в том числе и бедности. Общество, в свою очередь, обладает мощными ресурсными составляющими, чтобы субъективировать этот процесс. Однако общий потенциал преодоления опасного состояния масштабного обединения в переходный период не срабатывает. Одна из главных причин кроется в необходимости создания правовой парадигмы, в которой государство необходимо свободной и ответственной личности постольку, поскольку объём возникших трудностей биосоциального содержания приобретает угрожающий для воспроизводства человека и работника характер.

4. Государственная политика в области борьбы с бедностью носит административно-правовой, процессуальный характер. В ней отражается нормативно-организационное упорядочение совместной деятельности государства и гражданского общества по решению поставленной проблемы. Государство выступает ведущим политическим институтом системы борьбы с бедностью, которое представляет собой источник права и закона, организует свою деятельность и жизнь общества. Предметную сторону данной политики составляют политические программы, концепции, нормативно-правовые акты, которые характеризуют алгоритм и интенсивность управленческого воздействия. В процессе реализации государственной политики борьбы с бедностью проявляется и её обеспечительная сторона, когда она направляется на предотвращение бездействия субъектов государственно-властной деятельности в тех случаях, когда они обязаны действовать и приводить в движение властные полномочия.

5. Важнейшая внутренняя функция государства - обеспечение социальной защиты населения в переходный период в полной мере реализована не была. Произошла подмена данной функции так называемой «регламентарной» функцией, когда ключевые проблемы жизнеобеспечения населения государства (прожиточный минимум, здоровье, качество жизни и т.п.) стали регулироваться нормативными правовыми актами несистемообразующего характера (регламентами), часто зависимыми от финансовых, бюджетных возможностей. Разнообразные программы и модели преодоления острых форм бедности общества при такой ситуации попадали в полную зависимость от экономического и хозяйственного благополучия региона или субъекта РФ. Не все стороны социальной сферы оказались урегулированы правом одинаково. Механизмом, призванным разрешить противоречия и социальные конфликты, вызванные разрушительными элементами модернизации, могла стать государственная система социальной защиты, не получившая в исследуемый период своего окончательного оформления.

6. Проводимые Российским государством меры борьбы с бедностью явились частью более крупных мер политического, экономического и социального характера. Политические меры сопровождались укреплением государства, расширением его функций и преодолением бюрократизма в органах власти и управления всех уровней. Блок экономических мер был связан с сильным, дееспособным государством. Они нацеливались на преодоление правовых и институциональных последствий ваучерной приватизации, ставшей «локомотивом» самой массовой за всю историю России бедности, а также создание механизма сокращения разрыва в доходах населения страны, противодействие слиянию бизнеса и власти, расширению теневой экономики и коррупции. Социальные меры проявились в формировании новой социальной политики, в создании основ системы социальной защиты, социальной поддержки и социальной помощи лицам, оказавшимся за чертой бедности, в реформировании и создании принципиально новых модулей социального страхования, социального обеспечения и социального обслуживания населения, сдерживающих рост массовой бедности. Борьба с бедностью становится перманентной функцией государства.

7. Кризис 1992 - 1998 годов показал, что бедность огромного числа россиян была порождена в том числе и несовершенством государственной практики по её преодолению и, как следствие, отсутствием соответствующей правовой доктрины социально защитительного характера. Игнорирование российского исторического, а главное - советского опыта социальной работы, а также борьбы с бедностью дорого обошлось гражданам Российской Федерации в 1990-е годы. В обществе сложились устойчивые анклавы социального неблагополучия (пауперы, маргиналы, «социальное дно» и т. п.), явно не востребованные экономическим рынком, а также группы граждан, как бы «повинных» в своей старости, инвалидности, малоимущественности, многодетности, болезни. Желая примирить рынок и социально рискованное сообщество, государство через правовое регулирование пыталось выступить посредником, создав самое противоречивое в мире социальное законодательство. Только после 2000 года начинается процесс переосмысления существующего в этой сфере государственной деятельности правового порядка. Политика, основанная на праве, способна обеспечить взаимопонимание между государством и обществом и привести к достижению намеченной цели. Стержнем такой политики может быть политико-правовой механизм регулирования отношений в области борьбы с бедностью.

8. Анализ различных аспектов возникновения и распространения бедности, содержания и направленности государственной политики борьбы с нею показал, что в регионах Российской Федерации в исследуемый период происходила огромная нормотворческая деятельность, отличающаяся новизной подходов и содержания. Опыт некоторых субъектов Федерации по преодолению застойной бедности, оказанию помощи нуждающимся стал примером для структурных и организационно-системных преобразований. Новые технологии коснулись и правотворчества субъектов Федерации, повлияли на законотворческий процесс вообще. В этом ряду опыт государственных органов Санкт-Петербурга оказался наиболее востребованным в практике других регионов. Сложившаяся модель бедности в современном российском обществе - это отчасти результат неравенства на рынке труда. Фактически до начала 2000-х годов федеральное законодательство определяло только общие принципы и условия защиты малоимущих и работающих бедных. Региональное законотворчество в этой части проблем оказывается более мобильным. Но даже региональным органам государственной власти не удалось обосновать целесообразность перераспределения процентной доли с собираемого налога на местные социальные нужды. При таком подходе выявилась вся противоречивость взаимоотношений центра и мест по вопросу борьбы с бедностью. С формально-статистической точки зрения в регионах уменьшилась дифференциация доходов только между нищими и небедными. Уменьшились масштабы нищеты, но не масштабы бедности.

9. Государственная политика в области борьбы с бедностью является составной частью национальной безопасности Российской Федерации, развивает и конкретизирует положения соответствующей государственной стратегии с учётом интересов населения в сфере защиты основных прав и свобод граждан, по разным причинам оказавшихся без средств существования или конфликтующих с законом. Изменённый подход заключается в том, что определяются новые методики профилактирования среды обитания не только «социального дна», но и «околорисковых» зон, в том числе возможные последствия разного рода управленческих, административных и хозяйственно-экономических решений властей. Органы внутренних дел на местах, выстраивая «милицейскую» линию борьбы с бедностью, действовали в правовом поле, где учитывалось одно принципиальное положение, что эти подразделения могут быть эффективными лишь как органы социально-криминологического опекунства, а не как органы тотальных решений.

Теоретическая значимость исследования заключается в том, что сформулированные в ней теоретические положения и выводы развивают и дополняют ряд разделов общей теории права и государства, истории права и государства, философии и социологии права, конституционного и административного права, криминологии, отечественной истории, а также ряда других отраслевых и прикладных юридических наук.

Соотношение позитивных и негативных аспектов разработки и реализации государственной политики в области борьбы с бедностью делает возможным подготовку проектов государственных программ социальной помощи и поддержки нуждающихся, законодательных актов, регулирующих вопросы защиты населения от тотального обнищания и бедности, а также прогнозирование перспектив их реализации.

Практическая значимость диссертационного исследования заключается в том, что произошло существенное приращение научных знаний в недостаточно изученной области - государственной политики Российской Федерации в сфере борьбы с бедностью. Результаты комплексного исследования данной проблемы, изложенные в диссертации аналитические материалы, научные выводы и обобщения могут оказать позитивное влияние как на освещение проблем государственной политики в области борьбы с бедностью, так и на дальнейшее развитие историко-правовой науки в целом.

Содержащиеся в диссертации выводы и практические рекомендации могут быть применены государственными органами для дальнейшего совершенствования законодательной деятельности в области создания и функционирования как государственной системы социальной защиты граждан в условиях углубления экономических и социально-политических реформ, так и выбора путей наиболее эффективного государственного воздействия на социальную сферу жизни общества в интересах привлечения общественных институтов гражданского общества в процесс ликвидации условий массовой бедности и нищеты её членов. Результаты исследования - фактологический материал, статистические данные, выводы и рекомендации автора могут использоваться при подготовке публикаций, учебных пособий, диссертаций, посвящённых вопросам истории права и государства. В то же время учёт негативных сторон практики прошлого поможет избежать повторения многих ошибок в рассматриваемой сфере деятельности Российского государства.

Апробация результатов исследования. Основные теоретические положения и практические выводы диссертации отражены в научных трудах соискателя. Кроме того, результаты исследования апробированы в выступлениях автора на региональных конференциях, организованных по инициативе Совета Федерации, Государственной Думы, Правительства РФ, Института экономики РАН, Института социально-экономических проблем народонаселения РАН в Москве, Санкт-Петербурге, Новосибирске, Воронеже, Туле, Пскове, Сыктывкаре в 2005 - 2007 годах.

Важной формой апробации результатов исследования стало внедрение результатов научной работы в образовательный процесс. Материалы диссертации использовались при чтении лекций и проведении семинарских занятий по истории отечественного государства и права в Санкт-Петербургском университете МВД России.

Структура диссертации. Поставленная проблема, объект, предмет и цели диссертации предопределили внутреннюю логику и структуру данной работы. Диссертация состоит из введения, трёх глав, включающих семь параграфов, заключения, списка литературы и приложений.

ОСНОВНОЕ СОДЕРЖАНИЕ РАБОТЫ

Во введении обосновывается актуальность выбранной темы исследования, показывается степень её разработанности, определяются объект, предмет, цель, задачи, теоретические и методологические основы исследования, его новизна, приводятся основные положения, выносимые на защиту, указывается теоретическая и практическая значимость работы, приводятся сведения об апробации результатов исследования.

Первая глава - «Бедность в мире и России и борьба с ней: историческая ретроспектива и историография проблемы» - состоит из двух параграфов: «Бедность в контексте всемирной истории и опыт борьбы с ней» (§ 1); «Государственная политика в области борьбы с бедностью в России как объект исследования юридической науки» (§ 2).

Бесспорно, что бедность как явление, сопутствующее всем социально-экономическим системам, существовала во все времена. Массовая же бедность появилась в обществе в момент, когда возникло значительное неравенство в распределении богатств. Именно тогда можно было наблюдать крайнюю недостаточность имеющихся у человека, семьи, региона и даже государства имущественных ценностей, товаров, денежных средств для нормальной жизни и жизнедеятельности.

За многовековую историю государств бедность как явление мало претерпело эволюционных изменений. Длительное время никто не задумывался об определении порога, черты бедности, её природе и причинах. Автор в обобщённых характеристиках представляет различные подходы к определению этих понятий. В Риме позднего периода (50 - 40-е годы до н.э.) бедность воспринималась как порок, почти как преступление. Привилегированное меньшинство, олигархия римской знати и банкиры, оценивая таким образом бедность, в то же время понимали и социальные последствия этого масштабного «порока» . В эпоху феодализма и господства религиозного мировоззрения бедность оценивалась как божественное испытание, как наказание за греховную жизнь и помыслы. Богатство, бессмысленное накопительство, показное милосердие порицались, сравнивались с порочностью, греховностью. Неимущие, бедные, нищие успокаивались тем, что их ждут подлинные награды в загробной жизни. В период индустриальных реформаций в западных и других странах такое объяснение природы бедности и социально-экономической дифференциации общества уже не устраивало различные его группы. Требовались объяснения научного характера для понимания истинных причин, вызывающих такую разновидность пауперизма, как массовая бедность, закрепляющих неравенство в распределении богатств, усиливающих гегемонию имущих классов и групп в государстве и обществе. Акцентируя внимание на этом обстоятельстве, диссертант высказывает предположение о том, что одной из причин зарождения марксизма являлся поиск универсальной модели устранения базовых причин массовой бедности в обществе в будущем.

В диссертации на основании историко-правового анализа многообразных причин массовой бедности выделяются доминирующие, приобретшие универсальные свойства в различные исторические периоды практически во всех странах мира, в том числе и России. На сравнительном историческом материале исследованию подвергаются причины природного характера (эпидемии, истощение сельскохозяйственных ресурсов, наводнения, засуха и т. п.), вызывающие массовый голод, миграцию и устойчивую форму бедности. Анализируется влияние войн, военных конфликтов и конфликтоподобных действий (революции, путчи, террористические акции, многолетний террор мафии и организованных преступных сообществ) на сохранение и эволюцию массовой бедности в странах с различным государственным строем. Универсальный характер приобрела причина бедности, вызываемая проводимыми реформами, а также промышленными и иными кризисами. Ещё одна группа причин массовой бедности в обществе связана с ослаблением роли государства в регулировании экономики, социальной сферы, в реализации внутренней функции социальной защиты населения.

В контексте этой универсальной причины дискутируется вопрос о «сильном» социальном государстве в России на протяжении его «императорского» и «советского» периодов истории, вплоть до начала 1990-х годов. Выдвинутые тезисы о социальной исключительности советского государства подвергаются, в частности, тщательному анализу с позиций историко-правового подхода. Автор приходит к выводу, что Россия как государство-правопреемник бывшего СССР, испытавшая на себе воздействие всех без исключения факторов бедности, накопила определённый опыт организации и реализации государственной политики борьбы с нею.

Анализ сильных и слабых сторон данной политики потребовал обращения к этимологии двух важных категорий: «помощь бедным» и «борьба с бедностью». При наличии различных подходов к пониманию их содержания господствующие позиции тем не менее занимает юридический подход, так как при всём разнообразии конкретных структурных элементов этих определений основу их выделения составляет правовой критерий. К тому же исследование мирового и российского опыта преодоления государствами последствий масштабной бедности общества в различные периоды истории показало, что эти категории следует различать. В диссертации показывается, что их различие находит своё отражение в подходах и программах действий самих государств, их институциональных образований.

Кроме того, диссертант подвергает рассмотрению и другие понятия, отражающие формально-содержательные стороны деятельностной практики государства: «меры борьбы с бедностью», «подавление бедности», «стратегия сокращения бедности». Эти понятия в мировой и российской социальной практике, по сравнению с понятиями «помощь бедным», «социальная поддержка бедных» и «социальная защита бедных», конкретнее выражают сущность социальной деятельности государства, её направленность и механизм реализации.

Представляется, что противоречия между господствующей государственно-правовой доктриной и политической идеологией государства неминуемо сказываются на выборе альтернативы борьбы с бедностью. Борьба с бедностью оказывается более дорогостоящим предприятием, особенно когда государство не определилось с адекватной своим возможностям альтернативой и предпочитает либо слепо копировать чужой опыт, либо методом проб и ошибок нарабатывать свой.

Исследование показало также, что борьба с бедностью в мировой и российской практике включала в себя прежде всего решение государством трёх взаимосвязанных между собой задач: социальной защиты населения, социальной помощи нуждающимся и социального обеспечения. В них проявляется своеобразие выбора приоритетов социальной политики государства, его прогностические «навыки» и функции.

Обращаясь к истории становления и эволюции института социальной защиты, диссертант на широком фактическом материале прослеживает этапы развития данного института (доиндустриальный, индустриальный и постиндустриальный), даёт политико-правовые характеристики характерным для каждого из них организационно-правовым формам социальной защиты. В доиндустриальный период, особенно в XVIII - XIX вв., в ряде европейских стран (Великобритании, Германии, Франции) были приняты законы о бедных, ставшие первой организационно-правовой формой общественного призрения.

Новым этапом развития института социальной защиты явилась индустриализация отдельных стран, в том числе и Российской Империи. Имевшиеся формы помощи бедным уже не отвечали новым условиям жизни общества. Требовались более адекватные их модели: поощрение личных сбережений; возложение правительством на работодателей обязанности по содержанию нетрудоспособных работников; создание обществ взаимопомощи и другие. Большинство государств определило круг случаев, в которых предусматривалась социальная защита их граждан. Следует отметить, что в западной социальной практике право на социальную защиту впервые было сформулировано в начале 1940-х годов и получило своё дальнейшее развитие в 1950-х годах в международно-правовых актах Международной организации труда .

Вступление государств в постиндустриальный этап развития предопределило качественно новый уровень социальной защиты их граждан, формирование её новых организационно-правовых форм. Представляется, что это стало следствием принципиальной корректировки государством своей государственно-правовой доктрины социальной политики. Исходным здесь выступило признание многообразия форм построения жизни в обществе. Долг государства виделся как в предоставлении свободного выбора в использовании своих социальных прав, так и в обязанности не допускать социальной розни, подрывающей саму суть социального государства. Были подтверждены провозглашенные нормы правового равенства (равноправия) граждан в вопросах государственной жизни. Соблюдение принципа равноправия граждан создало юридические предпосылки для практического решения всех вопросов социальной защиты граждан.

В диссертации также детально проанализированы становление и эволюция института социальной помощи бедным. К первой четверти XX века в мире сложились три группы стран по господствующим формам социальной помощи бедным. Германия, Австрия и Швейцария имели родственную систему законодательства о бедных, развитую структуру их обязательного государственного призрения. Англия и Америка выделялись так называемым открытым призрением (помощью благотворительных организаций семьям бедных на дому). Во Франции, Италии и Бельгии сложилась и получила признание факультативная помощь. Россия была отнесена к промежуточной подгруппе, стоящей между второй и третьей основными группами. К 1917 году Россия так и не перешла на осуществление обязательного государственного призрения нуждающихся, поэтому помощь бедным оказывали частно-государственные структуры (общества, комитеты).

Анализ системы государственного патернализма СССР (1917 - 1991 гг.) показал, что данная система исключила все формы благотворительности и полностью отбросила накопленный столетиями опыт борьбы с массовыми проявлениями бедности и нищеты. Основным субъектом поддержки социального риска стало государство, которое к началу 1980-х годов было уже не в состоянии полностью реализовывать свои социальные обязательства перед обществом. Исследование этого процесса показало, с какими издержками при этом столкнулось общество. Во-первых, получили развитие различные формы социального иждивенчества. Во-вторых, заметно возросли масштабы бедности, социального маргинализма и социальной эксклюзии. В-третьих, социальные пособия и система социальных услуг стали характеризоваться крайне низким уровнем обеспечения. В диссертации делался вывод о том, что модель советского социального обеспечения, в которой были изначально заложены довольно действенные организационно-правовые инструменты и справедливые с точки зрения советского права принципы, в условиях командно-административной системы не получила своего полного развития.

Приступая к исследованию феномена государственной политики в области борьбы с бедностью, диссертант констатирует, что он стал объектом исследования юридической науки по ряду объективных причин. С позиции теоретических подходов к изучению государственной политики, позволяющих рассмотреть её с различных точек зрения, господствующим определился институциональный подход. Государственная политика борьбы с бедностью рассматривается как результат деятельности различных государственных институтов (органов государственной власти), использующих определенные административно-управленческие процедуры. Вместе с тем государственная политика рассматривается и как результат предпочтений и выбора политической и административной элитами и как результат деятельности по достижению оптимальных общественных целей на основе определённых технологий управления. В государственной политике борьбы с бедностью можно проследить также последовательную и поэтапную деятельность государственной бюрократии по медленному изменению существующего положения дел, и даже элементы, рассматривающие её как результат ответа системы на запросы и нужды окружающей среды.

В диссертации эволюция представлений о сущности и функциональном предназначении государственной политики борьбы с бедностью исследуется в комплексе проблем, вызванных радикальными переменами в российской государственности. Здесь же показываются основные тенденции развития теоретико-правовой и исторической мысли в рассматриваемом направлении и определяются основные приоритеты государства в социальной сфере. Делается вывод, что изучение государственной политики в области борьбы с бедностью основано на уже накопленных знаниях в области государства и права, государственного управления, осмыслении характера взаимодействия государства и общества. Это позволило, во-первых, выдвинуть и обосновать положение о закономерном характере мероприятий государства по выработке стратегии преодоления бедности. Во-вторых, уяснить предназначение и цели проведения научно обоснованного социально-правового мониторинга государственной политики борьбы с бедностью в обстановке проводимых реформ в России. Помимо этого, опыт нормотворческой и управленческой деятельности региональных органов власти в борьбе с бедностью оценивался как базовый для моделирования субсидарных адресных программ социальной помощи нуждающимся и эффективных государственных проектов социальной защиты населения от бедности и обнищания.

Вплоть до настоящего времени в юридической науке ведутся оживлённые дискуссии о теоретических основах формирования государственной политики борьбы с бедностью и политико-правовых аспектах регулирования процесса социальной помощи и защиты в переходный период. Теория бедности, основные положения которой служили отправной точкой в анализе государственной практики проведения социальной политики, фактически не была обогащена новыми теоретическими обобщениями. Всё это указывало на необходимость комплексного исследования феномена государственной политики в области борьбы с бедностью.

Вторая глава - «Теоретические основы формирования государственной политики борьбы с бедностью в России» - состоит из двух параграфов: «Генезис формирования государственной политики борьбы с бедностью в новых исторических условиях» (§ 1); «Борьба с бедностью как перманентная функция государства» (§ 2).

В работе делается попытка дать классификацию существующих концептуальных подходов к пониманию содержания бедности. Утверждается, что без определения и измерения этого многоаспектного явления невозможно разрабатывать конкретные меры по её преодолению. Приводятся суждения, касающиеся неоднозначного трактования теории бедности в отечественной и зарубежной юридической литературе. Делается вывод о решающем значении историко-правового контекста при толковании этого понятия, так как до сих пор под бедностью понимался главным образом уровень доходов ниже определённого порогового стандарта, то есть экономическая доминанта. Именно этот стандарт и являлся длительное время предметом изучения экономистов и социологов, начиная с XIX века, что в конце XX века неизбежно привело к теоретической ограниченности данного подхода. Вместе с тем в главе анализируются не только слабые, но и сильные стороны различных подходов к определению бедности. Преодоление теоретической ограниченности монизма экономического, социологического, психологического, социального и юридического подходов в трактовке бедности возможно лишь при условии их синтеза и развития присущих им позитивных моментов путём формирования «социально-правового» подхода определения содержания бедности.