Государственная политика в области борьбы с бедностью в России

Относя бедность к социальным явлениям, многие адепты этого подхода выделяли в ней относительный характер, ибо она зависела от общего стандарта, уровня жизни в данном конкретном обществе, от специфики распределения общественных богатств, статусной системы и системы социальных ожиданий. Бедность как экономическое явление рассматривается в отечественной и западной экономической науке как крайняя недостаточность имеющихся у человека семьи ресурсов для нормальной жизни и жизнедеятельности. В кризисном обществе по-особенному проявляется социально-психологическая детерминанта бедности как явления. Бедность оказалась связанной не только с дефицитом ресурсов, но и с социальным стыдом, обострением ощущений собственной бедности, которые, в свою очередь, порождали субъективное восприятие картины бедности, несовпадение её оценок. Бедность рассматривается в диссертации и как образ жизни. При этом подчёркивается, что социальный паразитизм и социальное иждивенчество это не только виды адаптации, но и формы развития бедности. Анализируя бедность, автор находит корреляционные моменты с депривацией, обосновывая её социально-опасные, криминологические свойства.

Существующая теория бедности не может быть понята без её социально-правового аспекта. Взяв в качестве отправной точки категорию «социальная эксклюзия», диссертант объясняет природу возможной и реальной деструктивной юридической деятельности государства. Принятие и реализация в жизнь неправовых законов выталкивает из правового поля механизм обеспечения социально-экономических прав членов общества. На основе обширных литературных источников делается заключение, что бедность в России в начале 1990-х - 2000-х годов стала порождением «несоциальности» законов и других нормативных правовых актов разного уровня. Накопленный опыт противодействия бедности показал, в свою очередь, что правовое регулирование в социальной сфере заметно снижает пороговое значение бедности в обществе.

Указывая на комплексный характер исследуемого предмета, диссертант формулирует авторское определение бедности, которое рассматривается как «явление общественной и частной жизни, свойственное всем политическим системам, вызываемое многочисленными факторами социального, экономического, психологического, духовного и правового порядка, отличающееся постоянством своих форм, сдержанной социальной активностью субъектов неблагополучия и общественной опасностью».

Помимо таких важных факторов бедности, как экономические, социальные, демографические, политические, регионально-географические, анализу подвергается социально-правовой фактор: ослабление роли государства и права в регулировании экономики вообще и проведении социальной политики в частности; «уход» государства и его институтов из социальной сферы жизни общества; отсутствие целостной государственно-правовой доктрины реализации внутренней функции социальной защиты населения в переходный период; наличие противоречивого и неэффективного социального законодательства.

Значительное место в главе уделено рассмотрению собственно генезиса формирования государственной политики борьбы с бедностью в России в переходный период 1992 - 2002 годов. Она, по мнению автора, не отвечала вызовам времени по ряду причин, которые в совокупности характеризовали её как неэффективную и нерезультативную, не пользующуюся доверием населения, не имеющую комплексного характера и слабо реагирующую на изменения, происходящие в обществе и государстве.

В то же время диссертант отмечает сложившиеся противоречия во всей государственной практике, касающейся социальных аспектов внутренней политики. Несмотря на то, что нормативная правовая база содержит существенный объём положений, определяющих цели, задачи, принципы, основные направления и субъекты государственной политики борьбы с бедностью, в силу недостаточно разработанной теоретической основы взаимодействия органов государственной власти всех уровней с органами местного самоуправления и общественными объединениями населения, снижается результативность адресной социальной поддержки нуждающихся и других социально значимых акций государства.

Государство выступает главным гарантом борьбы с бедностью. Для российской политической традиции это весьма характерно. В рамках этой государственно-правовой концепции диссертантом обосновываются приоритетные задачи государственной политики в области преодоления бедности. Применительно борьбы с бедностью основные цели государственной политики были связаны с регулированием действий социальных групп, граждан и их организаций по созданию условий и механизмов ликвидации острых форм нужды и социальной исключённости лиц, оказавшихся в сложных жизненных ситуациях. Важное место в реализации конкретной государственной политики отводилось органам государственной власти.

Исследуя особенности их деятельности, диссертант указывает на решающее значение для них целей и задач социальной политики, проводимой государством. В выбранных приоритетах социальной политики и социальной деятельности государства они видели пути решения и проблем бедности в обществе. Во-первых, именно в социальной политике государства легко угадываются её истинные цели. Во-вторых, в ней просматривается протекционизм государства по её материально-техническому и финансовому обеспечению. В-третьих, в социальной политике выражены намерения государства по поводу единой социальной инфраструктуры. Наконец, важнейшим фактором выступало единое законодательство, формирующее целостное социальное пространство для всех слоёв общества.

Важнейшая внутренняя функция государства - обеспечение социальной защиты населения в Российской Федерации в переходный период - выполнена не была. Произошло не только резкое снижение реальных доходов населения, но и их чрезмерная дифференциация. Резко изменился уровень жизни граждан России. Масштабы бедности оказались очень велики. Уже в 1992 году доля бедных в населении России составляла 33,3 %, в 1993 году - 31,5 %, в 1994 году - 22,4 %, в 1995 году - 24,7 %, в 1996 году - 22,1 %, в 1997 году - 20,8 %, в 1998 году - 23,4 %, в 1999 году - 29,9 %, в 2000 году - 30 %. В 2002 году в России проживало 39,1 млн человек, живущих за чертой бедности.

Как и для большинства стран мира, в Российской Федерации проблема борьбы с бедностью стала в исследуемый период самой приоритетной и актуальной как для общества, так и для государства.

Исследование показало, что в Российской Федерации в 1990-е - начале 2000-х годов сформировалась и получила своё развитие такая внутренняя функция государства, как борьба с бедностью и нищетой, которая рассматривалась обществом как долговременная и устойчивая константа. Важным аргументом в пользу этого тезиса выступает опыт многих стран мира, достигших определенных успехов в подавлении бедности и контроле за ней, а также результаты анализа содержания и направленности программ борьбы с бедностью, разработанных правительствами этих государств, в том числе и Российской Федерацией.

Эффективная программа борьбы с бедностью в стране должна была содержать три блока мер:

- по общему экономическому оздоровлению;

- обеспечению общефедеральных гарантий человека в области уровня жизни;

- развитию низовой работы, связанной с оказанием адресной социальной помощи особо нуждающимся в социальной защите категориям граждан на территориях.

Реализация этих блоков мер невозможна без государственной системы борьбы с бедностью, которая не корреспондируется с раздачей средств для всех, не имеющих прожиточного минимума, а представляет собой деятельность государства по выработке мер по сокращению численности бедного населения и предупреждению его увеличения. Это и есть структурированная по группам и стратам социальная составляющая экономической политики, связанной с ростом доходов основной массы граждан государства на базе «оживления» национального производства и включением механизмов перераспределения в пользу менее обеспеченных слоёв, охранительными мерами для среднедоходных, чтобы они не пополняли численность бедных. Всё это элементы внутренней функции государства - борьбы с бедностью, а не функции «помощи бедным» и «социальной защиты».

Вырабатывая меры по борьбе с различными формами и видами бедности (экономическая, социальная, духовная и др.), государственные органы в первую очередь сосредотачивали свои усилия на:

- поиске эффективных механизмов перераспределения доходов в рамках социальной защиты населения;

- реформировании системы социальных льгот;

- восстановлении системы социального страхования, играющей важную роль в борьбе с бедностью, располагающей страховыми средствами адресной социальной направленности и более эффективной по сравнению с государством;

- реформе социальных льгот, которые представляли собой лишь распределительные пособия бедно живущим;

- работе по развитию нормативно-правовой базы в области доходов населения и реализации принятых федеральных законов (в области актуализации потребительской корзины; адресной социальной помощи малоимущим гражданам; упорядочения социальных выплат и льгот; предоставления государственных гарантий и компенсаций северянам).

Диссертационное исследование подтвердило, что государственная политика в сфере борьбы с бедностью эффективна только в том случае, если её основу составляют следующие три направления: 1) создание условий, позволяющих работающему населению зарабатывать достаточно для того, чтобы семья не пребывала в состоянии бедности; 2) создание эффективной системы поддержки социально уязвимых групп населения (престарелые, инвалиды, семьи с высокой иждивенческой нагрузкой и т. п.); 3) противостояние дискриминации бедных при доступе к бесплатным или дотируемым социальным услугам.

В третьей главе - «Политико-правовое регулирование процесса социальной помощи нуждающимся и их социальной защиты в переходный период» - выделены параграфы: «Законодательное обеспечение социальной помощи» (§ 1); «Особенности реализации государством функции социальной защиты населения в условиях кризиса» (§ 2); «Реализация государственной политики в сфере безработицы и бедности работающих граждан» (§ 3).

Научное рассмотрение государственной системы социальной помощи в Российской Федерации показало, что при всём различии форм организации адресной социальной помощи в регионах существовал общий подход к решению таких вопросов, как выявление фактов реальной нуждаемости, поэтапный переход от оказания помощи отдельным категориям населения к помощи конкретным домохозяйствам с учётом проверки их нуждаемости, постепенный отказ от многообразных видов социальных льгот и выплат. Однако масштабы этой деятельности были явно недостаточны. Во многих регионах доминировал категориальный подход к распределению государственной социальной помощи. Адресные формы социальной поддержки находились в стадии становления.

Исследования показали также, что сдерживающими факторами для повсеместного введения социальной помощи малоимущим являлись:

- отсутствие чёткого разграничения предметов ведения и полномочий между федеральными органами государственной власти, органами государственной власти субъектов РФ и органами местного самоуправления в вопросах оказания социальной поддержки отдельных групп населения, в том числе по финансированию социальных выплат;

- недостаточность финансовых ресурсов, которые могли быть выделены в регионы на эти цели;

- сохранение действующей системы многочисленных социальных льгот различным категориям граждан, предоставляемых без учёта факторов нуждаемости.

Анализ различных программ Правительства РФ, органов государственной власти субъектов РФ подвёл к заключению, что перестройка собственно государственной системы помощи с категориального принципа на принцип адресности (под адресом понимался норматив дохода по бедности), от многоканальности к одноканальности с максимальным сведением многообразия форм помощи к денежному пособию по нуждаемости, была необходима в России не с начала 2000-х годов, а как минимум с 1995 года.

Политико-правовое регулирование государством процесса социальной помощи нуждающимся столкнулось в переходный период со специфическим проявлением менталитета российского населения, особенно в оценке причин бедности и путей её снижения . Фактически в общественном сознании господствовала идеология социального иждивенчества, порожденная прошлой советской практикой 1917 - 1991 годов. Пассивность, низкая мотивация на адаптивность к рыночным переменам, убеждённость и требование к государственным органам обеспечить работой всех трудоспособных, стабильно и регулярно выплачивать зарплату, поддерживать определённый уровень благосостояния населения сопровождались в ряде регионов противоправными действиями по отношению к предпринимателям, бизнесменам, работникам частных фирм и т. п.

Всё это влияло на рейтинг российских регионов по уровню бедности. Особенностью Российской Федерации в 1990-е - начале 2000-х годов явились возросшие территориальные контрасты в уровне жизни, которые оценивались через соотношение душевых доходов и прожиточного минимума. Уже к середине 1990-х годов регионы России разделились на два типа: «богатые» (по российским представлениям), связанные с мировой экономикой, с быстро растущим третичным сектором, и «бедные», «закрытые» регионы с внутренней экономикой и наиболее сильным экономическим спадом. Между тем единого научного подхода к типологизации регионов по уровню бедности так и не удалось достичь. В исследуемый период господствовал простейший подход - это определение рейтинга регионов по доле населения с доходами ниже прожиточного минимума.

Вопрос о том, кому в России достаются плоды от экономического роста, оказался для населения не праздным в 1990-е - начале 2000-х годов. Исследование в ряде эпизодов подтвердило выводы проводившихся ранее исследований по этой проблеме, а в отдельных случаях обобщило новые данные, факты и примеры для того, чтобы уяснить настоящее предназначение государственной системы социальной защиты в условиях перехода социалистического государства к западной, рыночной модели экономического развития.

В новых экономических условиях, как и в советское время, в группы социального риска по попаданию в разряд бедных быстрее всех определялись: неполные и многодетные семьи; одинокие пенсионеры старших возрастов; инвалиды; безработные; семьи беженцев и вынужденных переселенцев; полные семьи с 1-2 детьми, среди которых более половины имели доходы ниже прожиточного минимума; «работающие бедные»; сельские жители.

Процессы, связанные со стабилизацией социально-экономической ситуации в стране, выдвинули на первый план задачи социальной защиты и поддержки наиболее уязвимых слоёв населения в обществе. К началу 2000-х годов в стране были созданы основы полноценной системы социального обслуживания населения, сформированы необходимые предпосылки и условия для развития социальной работы в соответствии с мировыми стандартами. Исследование показало, что в Российской Федерации была создана комплексная система социальной защиты населения. Эта система практически решала многообразные задачи по: снижению социальной напряженности в обществе; созданию условий для оказания социальной помощи семьям, отдельным гражданам, попавшим в трудную жизненную ситуацию; адаптации населения к новым социально-экономическим условиям жизни, решению проблем социальной реабилитации граждан, в том числе несовершеннолетних, являющихся инвалидами; созданию благоприятных условий для людей, нуждающихся в стационарном социальном обслуживании, а также обеспечению временного приюта; созданию действенного механизма защиты прав и интересов детей и подростков, оставшихся без попечения родителей, безнадзорных детей, профилактике правонарушений среди несовершеннолетних.

Сохраняющаяся острота социально-экономической ситуации стала тем объективным фактором, который предопределил сущность перестройки и совершенствования государственной системы социальной защиты в 1990-е - начале 2000-х годов. Имеющиеся в её деятельности серьёзные недостатки и упущения особенно болезненно отразились в условиях кризиса 1995 - 1998 годов. В этот период многие нормативные правовые акты, направленные на регулирование процесса социальной защиты, не были подкреплены ни организационными, ни материально-финансовыми ресурсами. Не было в ряде случаев и эффективного механизма их реализации. Принцип системности в деятельности государственных органов социальной защиты в центре и на местах напрямую зависел от бюджетных поступлений и финансовых возможностей субъектов РФ.

Законодательная и исполнительная власть регионов для предотвращения дальнейшего роста численности бедного населения, особенно в переходный период (1992 - 2002 годы), придерживалась соблюдения нескольких правил. Во-первых, все масштабные региональные реформы проходили через процедуру экспертизы социальных последствий. В случае, если реформы приводили к ухудшению положения уязвимых категорий граждан, они не получали одобрения без наличия компенсационной социальной компоненты. Во-вторых, до тех пор, пока положительная динамика уровня жизни не приводила к существенному сокращению масштабов бедности, региональные власти воздерживались от принятия новых методологических принципов определения и измерения бедности, следствием которых являлся рост численности бедных.

Как видно из анализа нормативных правовых актов такого крупного субъекта федерации, как Санкт-Петербург, принятых за период 1996 - 2002 годов, правительство Санкт-Петербурга одним из главных направлений политики в области преодоления безработицы и бедности работающих граждан определило изменение некоторых принципов реализуемой им стратегии занятости в городе. Прежде всего это касалось проведения чёткого мониторинга регионального рынка труда в городе и области и адекватное реагирование на изменения на этом рынке через соответствующую правовую базу. Во-вторых, следовало обеспечить функционирование постоянно действующих рычагов региональной политики занятости, среди которых ключевыми становились: создание правовых, хозяйственно-экономических и иных условий, стимулирующих самозанятость населения, заинтересованность граждан в поиске рабочих мест, а руководителей разных уровней собственности - в их создании.

В заключении диссертации формулируются положения обобщающего характера, определяются перспективные направления исследования в данной области и приводятся практические рекомендации.

ПО ТЕМЕ ИССЛЕДОВАНИЯ АВТОРОМ ОПУБЛИКОВАНЫ СЛЕДУЮЩИЕ РАБОТЫ

Научные издания

1. Государство и бедность в России в 1992 - 2002 гг.: историко-правовое исследование: Монография. СПб., 2007. 13,0 п. л.

Статьи, опубликованные в ведущих рецензируемых научных журналах и изданиях, согласно перечню ВАК

1. Привлечение государственных органов России к призрению бедных (конец ХIХ - начало ХХ в.): правовой аспект // Право и образование. 2007. № 5. 0,4 п. л.

2. Бедность в России (проблемы её историко-правового анализа в постсоветском пространстве) // История государства и права. 2006. № 8. 0,3 п. л.

3. Реформы 90-х годов и детская бедность в России // История государства и права. 2006. № 10. 0,2 п. л.

4. Борьба с бедностью и востребованность опыта нормотворческой работы (Петербургские целевые программы социальной защиты населения в 1996 - 2000 годах) // История государства и права. 2007. № 11. 0,15 п. л.

5. Десятилетие борьбы с детской бедностью в Санкт-Петербурге: 2001 год. Итоги нормотворческой работы // История государства и права. 2007. № 14. 0,26 п. л.

6. Поиск путей привлечения государственных органов России к призрению бедных в конце XIX - начале XX вв. // История государства и права. 2007. № 10. 0,15 п. л.

7. Бедность «бедных реформ» в России как данность (правовые и институциональные последствия ваучерной приватизации 1992 - 1994 гг.) // Вестник Санкт-Петербургского университета МВД России. 2006. № 3(31). 0,5 п. л.

8. Проблемы измерения бедности в России в 1990-е годы (официальный подход, реальность, противоречия) // Вестник Санкт-Петербургского университета МВД России. 2006. № 4(32). 0,5 п. л.

Статьи, тезисы докладов и сообщений на научных конференциях и семинарах, опубликованные в иных изданиях

1. Бедность в Российской Федерации в 1990-е годы как объект историко-правового анализа // Человек и закон. 2007. № 5(437). 0,5 п. л.

2. Шестидесятые: «В СССР бедных нет! Есть только бродяги, попрошайки и тунеядцы-паразиты» // Человек и закон. 2007. № 5(437). 0,5 п. л.

3. Борьба с бедностью в России в 1992 - 2002 годах: новые подходы и тенденции // Человек и закон. 2007. № 6(438). 0,5 п. л.

4. Функция социальной защиты населения в контексте кризиса российской государственности 1992 - 1998 гг.: отзвуки дискурса // Юридический мир. 2007. № 6. 0,4 п. л.

5. Место социальной политики в мероприятиях государства по борьбе с бедностью в 1990-е - начале 2000-х годов // Социальное и пенсионное право. 2007. № 4. 0,6 п. л.

6. Специфика нормотворческой и организационно-исполнительной деятельности Правительства Санкт-Петербурга по созданию в 1992 - 2002 годах рабочих мест для граждан, особо нуждающихся в социальной защите // Социальное и пенсионное право. 2007. № 3. 0,26 п. л.

7. Образование для бедных в современной России как социальное плацебо // Актуальные проблемы философии образования: Материалы международной научно-теоретической конференции. Санкт-Петербург, 14 апреля 2006 г. СПб.: СПб ун-т МВД России, 2006. 0,5 п. л.

8. Борьба с бедностью и востребованность опыта нормотворческой работы // Государство и общество: диалог и сотрудничество: Сб. научных трудов. Вып. 10. Ч. 2. / Под общ. ред. В. П. Сальникова. СПб.: СПб ун-т МВД России, 2005. 0,2 п. л.

9. Особенности нормотворческой деятельности Правительства Санкт-Петербурга по созданию рабочих мест // Правовая система общества: становление и развитие: Сб. трудов докторантов, адъюнктов и соискателей. Вып. 23. Ч. 2 / Под общ. ред. В. П. Сальникова. СПб.: СПб ун-т МВД России, 2006. 0,2 п. л.

10. Функция социальной защиты населения в контексте кризиса российской государственности // Государство. Право. Личность: проблемы взаимосвязи: Сб. научных трудов. Вып. 11. Ч. 1 / Под общ. ред. В. П. Сальникова. СПб.: СПб ун-т МВД России, 2006. 0,4 п. л.

11. Особенности законодательного обеспечения социальной помощи бедным в Российской Федерации // Проблемы развития государства и права в современном российском обществе. Выпуск VIII // Современное российское государство: движущие силы и тенденции развития: Сб. научных статей / Под ред. В. П. Малахова и К. Е. Сигалова. М.: Московский университет МВД России, 2007. 0,5 п. л.

12. Бездомность как фактор бедности (социальная проблема современной России) // Актуальные проблемы социальной психологии: Материалы международной научно-практической конференции. Санкт-Петербург, 27 апреля 2007 г. / Сост. В. А. Корчмарюк, И. А. Андреева, В. А. Юренкова, А. В. Забарин. СПб.: СПб ун-т МВД России, СПб акмеологическая академия, 2007. 0,3 п. л.

13. Бедность в контексте истории и будущего мирового развития (глобальный аспект) // Философские аспекты геополитики: Материалы всероссийской научно-теоретической конференции. Санкт-Петербург, 26 апреля 2007 г. / Сост. В. В. Балахонский, А. Н. Павлов, Н. В. Дементьева. СПб.: СПб ун-т МВД России, 2007. 0,5 п. л.

14. Бедность в России в 90-е годы: проблема определения (теория вопроса) // Конституционное общество и проблемы совершенствования законодательства: Сб. научных трудов / Под общ. ред. В. М. Боера. СПб.: СПб ГУАП, 2007. 0,5 п. л.

15. «Отмороженные» в «оттепель» (к вопросу о «социальном дне» и бедных в советской России в начале 60-х годов) // Вестник молодых ученых. Серия «Исторические науки». 2007. № 2(31). 0,9 п. л.

16. Деятельность правительственных комиссий и судьба законопроектов по общественному призрению в российской империи в конце XIX - начале XX вв. // Учёные записки Санкт-Петербургского им. В. Б. Бобкова филиала Российской таможенной академии. 2007. № 27. 0,6 п. л.

17. Жертва двух революций (о судьбе петроградского благотворителя и гласного Городской думы Н.П. Зеленко) // Вестник молодых учёных. Серия «Исторические науки». 2007. № 2 (31). 0,4 п. л.

18. Некоторые проблемы пенсионного законодательства и бедность в России в первой половине 90-х годов // «Credo new». Теоретический журнал. Отделение российского философского общества Санкт-Петербургского филиала им. В.Б. Бобкова Российской таможенной академии. 2007. № 3 (46). 0,5 п. л.

Размещено на Allbest.ru