Государственная гражданская служба Российской Федерации: проблемы правового регулирования

Государственно-служебное правоотношение предлагается понимать в качестве относительно стабильной публично-правовой связи-состояния между государством (государственным нанимателем) и гражданином, реализовавшим конституционное право равного доступа к государственной службе и состоящим на государственной гражданской службе. Возникая на основе акта назначения на должность (значение которого заключается в допуске гражданина, отвечающего законодательно установленным требованиям, к гражданской службе), государственно-служебное правоотношение продолжает существовать на протяжении всей последующей служебной карьеры, независимо от вида и места прохождения службы, занимаемой должности, присвоенного классного чина или звания, нахождения в кадровом резерве, приостановления службы и т.п. При прекращении службы (выходе служащего в отставку) за ним сохраняется присвоенный классный чин (звание, ранг), могут действовать отдельные обязательства, касающиеся его поведения, то есть некоторые элементы государственно-служебного правоотношения продолжают существовать.

Служебное трудовое правоотношение представляет собой разновидность отношений по поводу использования наемного труда, которое возникает на основе сложного юридического состава, элементами которого являются конкурс на замещение вакантной должности или на включение в кадровый резерв, назначение на должность и заключение служебного контракта, складывается между гражданским служащим и уполномоченным государством должностным лицом (представителем нанимателя) в связи с поступлением гражданина на службу, по поводу определения (изменения) условий служебного контракта и прохождения службы, а также в связи с расторжением служебного контракта и увольнением со службы. В сравнении с государственно-служебным, служебное трудовое правоотношение более мобильно, поскольку каждый раз возникает вновь, изменяется или прекращается с заключением, изменением либо прекращением служебного контракта.

Социально-служебное правоотношение - вид социально-распределительных правоотношений, возникающих по поводу предоставления гражданским служащим и членам их семей жилищно-бытового и медицинского обслуживания, санаторно-курортного лечения, пенсионного обеспечения, выплат по обязательному социальному страхованию, обязательному государственному страхованию на случай причинения вреда здоровью и имуществу служащего в связи с исполнением им должностных обязанностей и других социальных гарантий.

Полемизируя с Л.В. Чикановой, диссертант обосновывает идею о том, что служебное трудовое правоотношение, хотя и возникает только при наличии государственно-служебного правоотношения и на его основе, вместе с тем не должно рассматриваться в качестве элемента государственно-служебного правоотношения, так как имеет иную отраслевую природу, содержание, субъектный состав, иные основания возникновения, изменения и прекращения.

Служебное трудовое и социально-служебное правоотношения обеспечивают реализацию социально-экономических прав служащих на труд, на отдых и нормирование рабочего времени, на охрану труда и социальное обеспечение. Государственно-служебное правоотношение обеспечивает осуществление политических прав гражданина на равный доступ к государственной службе и на участие в управлении делами государства. В этом смысле в служебном трудовом и социально-служебном правоотношениях проявляются частные, а в государственно-служебном правоотношении - публичное начала государственной гражданской службы.

Организационные правоотношения (правоотношения по управлению гражданской службой и организации профессиональной деятельности служащих) возникают между государственными органами и должностными лицами по поводу структурной организации гражданской службы и организации поступления граждан на службу, прохождения службы и ее прекращения, а также в связи с организацией правовой и социальной защиты служащих. Эти правоотношения складываются при организации и осуществлении различных процедур: кадрового отбора, аттестации, оценки результативности труда служащих, оптимизации структуры и численности государственных органов, ротации кадров, формирования, обучения и использования кадрового резерва; в связи с формированием и организацией работы различных комиссий по вопросам государственной гражданской службы - конкурсных, аттестационных, стажевых, по служебному расследованию, контролю за служебным поведением.

Третий параграф «Служебные трудовые правоотношения» посвящен анализу содержания, субъектного состава, оснований возникновения правоотношений по поводу применения наемного труда в сфере государственной службы, их особенностей в сравнении с «общими» трудовыми правоотношениями.

По мнению диссертанта, содержание служебных трудовых правоотношений не сводится к отдельным элементам, касающимся условий труда и прохождения службы, регулируемым трудовым законодательством. Изменение юридической формы и способа регулирования правоотношения (вместо трудового договора, регулируемого нормами трудового права,- служебный контракт, регламентируемый законодательством о гражданской службе) дает повод для спора об отраслевой принадлежности соответствующих правовых норм, но не трансформирует правовую природу и сущность правоотношения. Так же, как и трудовой договор, служебный контракт является юридической формой использования наемного труда. Содержание служебного трудового правоотношения, складывающегося на основе служебного контракта, по-прежнему составляет весь комплекс трудоправовых связей, возникающих при поступлении на гражданскую службу, ее прохождении и прекращении (увольнении со службы), вся совокупность прав и обязанностей служащих как наемных работников, членов коллектива государственного органа, которым корреспондируют соответствующие права и обязанности представителя нанимателя. В своей основе они совпадают с правами и обязанностями сторон трудового правоотношения - работника и работодателя.

В то же время служебные трудовые правоотношения обладают рядом особенностей:

- возникают по поводу и в связи с осуществлением профессиональной служебной деятельности граждан по обеспечению исполнения полномочий государства и его органов, т.е. ограничены государственно-служебной сферой;

- служебная трудовая функция служащего состоит в исполнении обязанностей по должности гражданской службы, которая учреждается для обеспечения исполнения полномочий государственного органа или лица, замещающего государственную должность, относится к определенному виду, категории и группе должностей и включается в реестр должностей государственной гражданской службы;

- основанием возникновения служебных трудовых правоотношений является особый вид договора о труде - служебный контракт, заключаемый в порядке и на условиях, установленных законодательством о государственной гражданской службе;

- субъектом служебных трудовых правоотношений является государственный гражданский служащий - гражданин, допущенный в установленном законом порядке к замещению должности государственной гражданской службы, взявший на себя обязательства по ее прохождению, заключивший служебный контракт и получающий денежное содержание (вознаграждение) за счет средств соответствующего бюджета. Правовое положение (статус) государственного служащего устанавливается федеральным законом о виде государственной службы и включает как права и обязанности социально-трудового характера, так и ограничения, обязательства, запреты, правила служебного поведения, правовые и социальные гарантии, ответственность;

- другим участником (стороной) служебных трудовых правоотношений признается представитель нанимателя - руководитель государственного органа, лицо, замещающее государственную должность, либо их представитель, осуществляющие полномочия от имени государственного нанимателя - Российской Федерации или соответствующего субъекта Российской Федерации.

- содержание, порядок и условия возникновения, изменения и прекращения служебных трудовых правоотношений регулируются законодательством о государственной гражданской службе. Трудовое законодательство применяется к регулированию данных отношений в части, не урегулированной законодательством о гражданской службе.

Вступая в дискуссию о том, можно ли считать государство нанимателем (работодателем), а представителя нанимателя - стороной служебного контракта, диссертант отмечает, что роль государства выражается в том, что оно является учредителем системы государственных органов и собственником бюджета, за счет которого финансируется гражданская служба, устанавливает (посредством соответствующего нормативного регулирования) общие условия доступа к службе и ее прохождения, статус и правила поведения служащих, размеры и условия оплаты их труда, предоставления государственных социальных гарантий. В качестве нанимателя государство заботится о рациональной организации и эффективном использовании государственной службы, которая должна осуществляться во имя публичного блага и в общегосударственных интересах.

Представитель нанимателя как сторона служебных трудовых и служебно-социальных правоотношений осуществляет локальное нормативно-правовое регулирование условий службы (утверждает штаты, служебный распорядок, условия поощрения и премирования служащих), организационно-распорядительную деятельность (утверждает должностные регламенты служащих, производит подбор, расстановку и перемещение кадров), обеспечивает эффективность служебной деятельности, соблюдение дисциплины на гражданской службе (оценивает деятельность служащих, привлекает их к материальной и дисциплинарной ответственности, увольняет со службы).

Анализируя правовую природу и особенности служебного контракта на гражданской службе, автор возражает против его характеристики и как административного договора (Д.Н. Бахрах, А.А. Гришковец, Б.В. Россинский, Ю.Н. Старилов), и как разновидности (либо терминологической особенности) трудового договора (Е.А. Ершова, Г.С. Скачкова, Е.Б. Хохлов, Л.А. Чиканова). Служебный контракт на гражданской службе предлагается рассматривать в качестве особого вида соглашения об использовании наемного труда, заключаемого от имени государства уполномоченным должностным лицом (представителем нанимателя) с гражданином, поступающим на гражданскую службу или состоящим на службе, по поводу исполнения должностной (служебно-трудовой) функции, а также в целях конкретизации индивидуальных условий прохождения службы (служебного труда), предоставления служащему социальных гарантий.

Отличие служебного контракта от трудового договора состоит в особой сфере его применения (государственно-служебная деятельность), существенно меньшей степени диспозитивности содержания, особом субъектном составе, наличии некоторых специальных условий и особенностей в порядке заключения, изменения и расторжения. В регулировании служебного контракта широко использованы правовые конструкции трудового договора, в то же время общие нормы трудового права полностью замещены правовыми нормами государственно-служебного законодательства.

В работе делается вывод, что правовое регулирование служебных контрактов на гражданской службе нуждается в совершенствовании в целях повышения его эффективности, большего учета специфики гражданской службы. Для этого необходимо упростить содержание и процедуру перезаключения контрактов: исключить формальные и стандартные для всех служащих условия (права, обязанности и ответственность служащих и представителя нанимателя, должностной регламент, виды и условия оплаты труда, медицинского и социального страхования, компенсации и льготы); отказаться от перезаключения контрактов при каждом централизованном изменении условий службы и размеров оплаты труда служащих; сделать предметом служебного контракта соглашение не о конкретной должности, а о прохождении службы, в рамках которого служащий может назначаться на различные должности, переводиться в другие государственные органы, перемещаться в те или иные их структурные подразделения; расширить возможности перспективного планирования служебной карьеры путем заключения срочных контрактов (до 15 и более лет) с конкретными гарантиями занятости, служебного роста и пенсионного обеспечения.

Четвертый параграф «Правоотношения по управлению государственной гражданской службой и организации профессиональной деятельности служащих» содержит анализ системы организационно-правовых связей в сфере управления государственной гражданской службой и ее организации. По мнению диссертанта, внутренняя организация государственной гражданской службы, управление ею имеют смешанный (государственно-управленческий и социально-трудовой) характер. Как и в государственном управлении, при организации государственной гражданской службы используются административно-властные методы, управление ею осуществляют государственные органы, должностные лица государства. В то же время организация гражданской службы и управление ею по своему содержанию представляют собой организацию совместной служебно-трудовой деятельности служащих, руководство их совокупным профессиональным трудом по обеспечению исполнения полномочий государственных органов. Государственная гражданская служба организована и на уровне отдельных государственных органов, и на уровне субъектов Российской Федерации, и в масштабах всей страны; при управлении профессиональной служебной (трудовой) деятельностью служащих используются специфические формы и приемы регулирования; организуют труд на гражданской службе и управляют этим трудом органы и должностные лица государства. Это говорит о своеобразии правовых форм организации государственно-служебного труда, специальном режиме его регулирования, особых субъектах управления этим трудом, но не изменяет общественно-трудовой сущности организации гражданской службы и управления ею.

Автор предлагает включать в содержание понятия организации гражданской службы следующие компоненты: формирование ее системы и организационно-функциональной структуры, установление должностной организации, распределение должностных обязанностей и полномочий; комплектование квалифицированными кадрами, обеспечение их учета, профессиональной подготовки (переподготовки), повышения квалификации и стажировки, рациональной расстановки и периодической ротации, создание оптимальных условий для эффективной работы, контроль и корректировка их профессиональной деятельности и поведения.

Организация службы состоит в системной кадровой работе должностных лиц государственных органов по вопросам формирования структуры и штатов, приема на службу (конкурсный отбор, кадровый резерв, заключение служебных контрактов, проведение проверочных мероприятий, оформление допусков к сведениям, составляющим государственную и иную охраняемую законом тайну, организации прохождения испытания, стажировки); прохождения службы (аттестации, квалификационные экзамены, продвижения, переводы и перемещения по службе, переподготовка, повышение квалификации, присвоение служащим классных чинов, ведение личных дел); надзора и контроля за прохождением службы, соблюдением законодательства о гражданской службе и о противодействии коррупции (урегулирование конфликта интересов, служебные расследования, проверка соблюдения ограничений по службе, рассмотрение предложений и жалоб служащих); предоставления служащим и членам их семей социальных гарантий (медицинское, санаторно-курортное, транспортное обслуживание и т.п.), увольнения со службы (проведение процедурно-организационных мероприятий в связи с реорганизацией государственных органов, трудоустройство и высвобождение служащих, организация пенсионного обеспечения).

Соответственно правоотношения по поводу организации государственной гражданской службы предлагается подразделять на две группы: организационно-структурные и организационно-служебные, в составе которых, в свою очередь, выделять правоотношения по организации поступления на службу (организации проведения конкурсов, формирования, ведения кадрового резерва и работы с ним, проверки сведений о лицах, поступающих на службу, организации прохождения испытания, стажировки); по организации и управлению прохождением службы (в связи с планированием служебной карьеры, ротации служащих, проведением аттестаций, квалификационных экзаменов, организацией переподготовки, переобучения, повышения квалификации и стажировки служащих, продвижения и перемещения по службе, присвоения служащим классных чинов, званий); по надзору и контролю за прохождением службы, соблюдением законодательства о государственной гражданской службе (в связи с урегулированием конфликта интересов, организацией служебных расследований, проверки соблюдения запретов и ограничений по службе, антикоррупционных требований, организацией рассмотрения предложений и жалоб служащих); правоотношения при прекращении службы (при проведении процедурно-организационных мероприятий в связи с реорганизацией государственных органов, при трудоустройстве и высвобождении служащих, организации пенсионного обеспечения).

По мнению диссертанта, раздробление функции организации государственной гражданской службы между Российской Федерацией и ее субъектами, в результате которого организация гражданской службы субъектов Российской Федерации признана находящейся в их ведении, не отвечает принципу единства ее организационно-правовых основ, современным задачам единой организационной стратегии реформирования и развития гражданской службы. В связи с этим в пункт 4 статьи 2 Федерального закона «О системе государственной службы Российской Федерации» следует внести изменения: «субъекты Российской Федерации организуют гражданскую службу в соответствии с едиными основами и принципами организации гражданской службы Российской Федерации, устанавливаемыми Российской Федерацией».

В Главе третьей «Метод, принципы и система правового регулирования государственной гражданской службы» рассматриваются особенности метода, состав и содержание принципов правового регулирования труда на государственной гражданской службе, анализируется система правовых норм, регулирующих российскую государственную гражданскую службу.

В параграфе первом «Особенности метода правового регулирования труда на государственной гражданской службе» на основе выработанных теорией права (С.С. Алексеев, В.В. Лазарев, М.Н. Марченко, В.Д. Перевалов, Ю.А. Тихомиров) и наукой трудового права (Н.И. Дивеева, С.Ю. Головина, К.Н. Гусов, В.М. Лебедев, С.П. Маврин, М.В. Молодцов, А.М. Лушников, М.В. Лушникова, Е.Б. Хохлов) общих методологических подходов проводится сравнительный анализ основных элементов метода правового регулирования: способов возникновения, состава и характера взаимодействия субъектов трудовых и служебных трудовых правоотношений, способов определения их содержания, а также поддержания и обеспечения этих правовых связей.

Констатируется, что метод правового регулирования гражданской службы, так же как и метод правового регулирования труда, основывается на сочетании публично-правовых и частноправовых начал, императивных и диспозитивных способов, средств и приемов регулирования. Как и трудовое отношение, служебное трудовое правоотношение возникает на договорной основе; взаимодействие субъектов этого правоотношения (гражданского служащего и представителя нанимателя) аналогично взаимоотношениям наемного работника и представителя работодателя: служащие исполняют обязанности по определенным должностям гражданской службы, получая за это денежное вознаграждение (содержание), то есть выполняют личным трудом за соответствующую оплату конкретную работу; представитель нанимателя (руководитель государственного органа, лицо, замещающее государственную должность) устанавливает «внутренний распорядок» государственно-служебной организации труда, производит подбор и расстановку кадров служащих, распределяет должностные обязанности, организует и контролирует их исполнение, налагает меры дисциплинарной и материальной ответственности, т.е. реализует нормативную, диспозитивную и дисциплинарную власть работодателя. Что же касается государства, то оно не является непосредственным контрагентом служащего в служебных трудовых отношениях, а выступает в качестве «нанимателя», поскольку является учредителем системы государственных органов и собственником бюджета, устанавливающим (посредством законодательного регулирования) общие правила использования труда гражданских служащих и уполномочивающим государственные органы и конкретных должностных лиц (представителей нанимателя) осуществлять те или иные полномочия в нормативном либо индивидуальном регулировании служебных трудовых отношений. На государственной гражданской службе применяются типичные для правового регулирования труда средства обеспечения исполнения обязанностей - дисциплинарная и материальная ответственность.

Вместе с тем, в сравнении с общим трудоправовым методом, для которого характерно существенное расширение диспозитивных и договорных (как индивидуальных, так и коллективных) форм и способов, в правовом регулировании гражданской службы преобладают государственно-нормативные начала; правовое положение сторон служебных трудовых правоотношений характеризуется существенно меньшей степенью свободы усмотрения, значительно большей подчиненностью служащих законодательно установленным обязанностям, запретам, правилам служебного поведения, ограничениям в формах и способах защиты социально-трудовых прав, минимизацией возможностей участия в индивидуальном и коллективном регулировании условий труда и социальной защиты.

В отличие от обычных наемных работников, правовая способность государственного гражданского служащего быть субъектом служебного трудового отношения связана не только с заключением особого вида договора о труде - служебного контракта, но и с прохождением процедуры конкурса, изданием акта государственного органа о назначении на должность гражданской службы. Если в трудовых отношениях и работник, и работодатель обладают взаимной свободой заключения трудового договора, то на гражданской службе представитель нанимателя обязан заключить служебный контракт с гражданином, прошедшим конкурсный отбор и тем самым реализовавшим право равного доступа к государственной службе. Все существенные условия прохождения службы устанавливаются не соглашением сторон, а законодательством или подзаконными актами государственных органов, носят характер нормативно установленных государственных социальных гарантий, и у сторон служебного контракта, по существу, отсутствует возможность самостоятельно устанавливать условия службы (труда). На государственной гражданской службе могут заключаться коллективные договоры и соглашения, однако их регулятивное значение весьма невелико. Локальное регулирование ограничивается установлением (на основе типовых норм) отдельных условий оплаты труда, утверждением правил служебного распорядка. Используемые в правовом регулировании труда способы защиты трудовых прав (забастовки, прекращение исполнения должностных обязанностей в качестве средства урегулирования служебного спора) на государственной гражданской службе запрещены.

Автор приходит к выводу, что применяемый в настоящее время метод правового регулирования труда на гражданской службе слабо адаптирован к ее специфике. Необходимы перераспределение функций нормативного регулирования, кадрового обеспечения, практической организации и управления гражданской службой с ведомственного и локального на федеральный и региональный уровни; совершенствование механизмов дисциплинарной ответственности (в частности, разграничение понятий, оснований и условий ответственности за совершение дисциплинарных проступков, коррупционных правонарушений, несоблюдение запретов, ограничений, требований к служебному поведению, установление обязанности представителя нанимателя привлекать к ответственности служащих, допустивших соответствующие нарушения).

В параграфе втором «Принципы государственной службы и принципы правового регулирования труда государственных служащих» на основе анализа законодательно установленных принципов государственной службы, гражданской службы, кадровой политики на гражданской службе, а также общих принципов правового регулирования труда формулируется система принципов правового регулирования труда на государственной гражданской службе. По мнению диссертанта, к ним относятся следующие принципы:

- обеспечение служащим общепризнанных социально-трудовых прав и свобод;

- государственная гарантированность условий труда и социальной защиты служащих;

- обеспечение права служащих на участие в установлении условий труда и управлении трудом,

- равный доступ к государственной службе;

- назначение на должности гражданской службы с учетом заслуг и деловых качеств;

- конкурсность подбора кадров гражданской службы, эффективность их использования;

- защищенность служащих от неправомерного вмешательства в их профессиональную служебную деятельность;

- сочетание стабильности и сменяемости кадров государственной гражданской службы;

- зависимость уровня социальной и правовой защищенности служащих от степени ответственности, профессионализма и результативности их труда;

- государственное управление кадровой политикой на гражданской службе.

В целях более полной реализации указанных принципов предлагается внести в законодательство о гражданской службе ряд изменений. В частности, в статье 40 Федерального закона «О государственной гражданской службе Российской Федерации» следует указать, что заключение служебного контракта с нарушением конкурсного порядка является основанием для освобождения гражданина от должности гражданской службы. Необходимо принять официальные методики оценки конкурсантов, нормативные правовые акты по вопросам формирования и порядка ведения кадрового резерва и реестра служащих на уровне как государственных органов, так и в системе государственной службы субъектов РФ и Российской Федерации в целом. Целесообразно предусмотреть формирование резерва кандидатов для поступления на гражданскую службу из числа конкурсантов, не выигравших конкурс, но получивших высокую оценку конкурсной комиссии. Следует пересмотреть порядок объявления конкурса, статус и порядок формирования конкурсных комиссий. В частности, предлагается, чтобы решения об объявлении конкурса, утверждении состава конкурсной комиссии, а также о назначении на должность гражданской службы по итогам конкурса принимались не руководителями государственных органов, а специальными органами по управлению государственной гражданской службой, действующими на федеральном и региональном уровнях.

Учитывая неразвитость социально-партнерских отношений на российской гражданской службе, а также их особый характер, необходимо выработать специальные формы участия представителей профессиональных объединений гражданских служащих в определении условий их труда и социальной защиты (например, предварительные консультации с ними при принятии решений по вопросам, затрагивающим социально-трудовые права служащих). Уместно использовать и те формы, которые применяются в смежных областях публично организованной профессиональной деятельности, в частности, в деятельности органов судейского сообщества. Представители профессиональных объединений служащих должны входить в состав конкурсных и аттестационных комиссий, комиссий по урегулированию конфликта интересов. Следует установить конкретные правовые формы участия представителей служащих в решении вопросов продвижения по службе, включения в кадровый резерв, привлечения к дисциплинарной ответственности.

Размеры и условия выплаты денежного содержания, требования к лицам, замещающим государственные должности и должности гражданской службы, условия их социально-бытового, транспортного обслуживания и т. п. должны устанавливаться законодательно, а не самими государственными органами в ведомственных документах «для служебного пользования». Законодательно должна определяться и общая численность служащих в пределах бюджетных ассигнований на государственное управление.

Гражданские служащие должны быть защищены от произвольного вмешательства в их профессиональную деятельность и карьеру. Дискреционные полномочия руководителей государственных органов должны ограничиваться законодательно определенными условиями службы, реализовываться на принципах коллегиальности, гласности и обоснованности всех решений, касающихся условий службы и служебной карьеры. Выдвижение на вышестоящие должности должно производиться только при условии включения служащего в кадровый резерв и прохождения соответствующего профессионального обучения либо по результатам публично организованного конкурса.

Необходимо целенаправленное планирование служебной карьеры служащих, утверждение общих критериев оценки их профессиональных качеств и заслуг и особые процедуры, обеспечивающие публичность и коллегиальность принятия решений, касающихся прохождения гражданской службы, расстановки кадров служащих. Отчасти этой цели может служить ведение реестров государственных гражданских служащих, содержащих учетные данные о всех служащих, в том числе планируемых на выдвижение.

В третьем параграфе «Система правовых норм, регулирующих российскую государственную гражданскую службу, ее место в российской правовой системе и соотношение с системами административно-правового и трудоправового регулирования» отмечается, что в результате реформы законодательства, принятия Федерального закона «О государственной гражданской службе Российской Федерации» сфера непосредственного применения норм трудового права на гражданской службе существенно сократилась; вместе с тем полного «освобождения» гражданской службы от влияния норм трудового права не произошло. В правовом регулировании труда на государственной гражданской службе не только заимствуются понятийный аппарат и правовые конструкции трудового права (понятия служебного контракта, служебной дисциплины, служебного времени, индивидуального служебного спора, сроки действия служебного контракта, общая классификация оснований и порядок его расторжения, общие условия конкурса, аттестации, защиты персональных данных, применения дисциплинарных взысканий и т.д.), но и продолжают непосредственно использоваться многие нормы трудового законодательства, регулирующие охрану труда, материальную ответственность, ведение трудовых книжек, перерывы в работе, выходные и нерабочие праздничные дни, некоторые вопросы режима рабочего времени, исчисления продолжительности и порядка предоставления отпусков, выплаты заработной платы, особенности труда служащих-женщин и лиц с семейными обязанностями, гарантии служащим, входящим в состав выборных профсоюзных органов. На гражданскую службу полностью распространяются принципы свободы труда, обеспечения социально-трудовых прав работников, запрещения принудительного труда, дискриминации в сфере труда, оплаты по труду. В общей сложности в регулировании труда на гражданской службе применяется более 80 статей Трудового кодекса РФ, что составляет примерно 20 % его нормативного материала.

Вместе с тем в законодательстве о государственной гражданской службе содержится также и значительное число правовых норм, не имеющих прототипов в трудовом праве (нормы-дефиниции, нормы-принципы, нормы, устанавливающие должностную организацию, систему классных чинов, ограничения, запреты, требования к служебному поведению служащих).

По характеру соотношения с нормами трудового права все правовые нормы, регулирующие гражданскую службу, предлагается подразделить на три группы:

1) государственно-служебные правовые нормы-аналоги («дублеры», заимствования) норм трудового права;

2) государственно-служебные правовые нормы, не имеющие соответствующих прототипов в трудовом праве;

3) правовые нормы-субсидии (нормы трудового права, привлекаемые для регулирования гражданской службы в части, не урегулированной нормами первых двух групп).

В работе констатируется, что в результате обновления трудового законодательства (в частности, внесения изменений в Трудовой кодекс Российской Федерации), принятия новых нормативных правовых актов по различным аспектам гражданской службы сходство государственно-служебных норм с нормами трудового права постепенно уменьшается, а сфера непосредственного использования норм трудового права сужается. Диссертант приходит к выводу, что в российской правовой системе происходит поэтапное обособление правовых норм, регулирующих гражданскую службу, из системы норм трудового и административного права, с их одновременной консолидацией в новую системную общность (подотрасль права), обладающую определенным своеобразием предмета, метода, правовых принципов, имеющую свою систему источников законодательства, - право государственной гражданской службы. По своему генезису право государственной гражданской службы сложилось в результате постепенного выделения в системе российского трудового права определенной совокупности правовых норм, регулирующих особенности правового регулирования труда отдельной категории работников, - государственных гражданских служащих. Право государственной гражданской службы специализируется на регулировании публично (государственно) организованного труда в сфере государственного управления, тяготеет к семье публичных отраслей права, сохраняя связь с «материнскими» отраслями административного и трудового права, что выражается, с одной стороны, в более широком использовании государственно-нормативных способов, преимущественно императивных методов правового регулирования, с другой стороны - в применении общих принципов, основных начал правового регулирования труда, трудоправовых конструкций и норм трудового права. Значение трудового права как универсального регулятора труда при этом не умаляется, но его роль как отрасли-донора проявляется не в поглощении, а в распространении на прилегающую сферу правового регулирования труда - государственную гражданскую службу - основных принципов, базовых основ метода, «принципиальных схем» регулирования, предоставлении в пользование отдельных блоков правовых норм.

Право государственной гражданской службы входит в состав отрасли права государственной службы, структура которой состоит из правового института общих основ государственной службы и трех подотраслей, соответствующих видам государственной службы: права военной службы, права правоохранительной службы и права гражданской службы. В перспективе можно ставить вопрос и о формировании права публичной службы, имея в виду интеграционные тенденции в правовом регулировании государственной гражданской и муниципальной службы, а также трудовой деятельности лиц, замещающих государственные и муниципальные должности.

Диссертантом предложена структура права государственной гражданской службы:

Общая часть

Правовые основы государственной гражданской службы

Правовой статус гражданского служащего

Особенная часть

Должности и классные чины государственной гражданской службы, реестры должностей, квалификационные требования к должностям

Поступление на государственную гражданскую службу (конкурс, назначение на должность, испытание при поступлении на службу)

Служебный контракт (понятие, стороны, содержание и форма служебного контракта, срок его действия и порядок заключения, перевод или перемещение на иную должность, изменение существенных условий контракта, основания и последствия его прекращения)

Прохождение государственной гражданской службы (служебное время и время отдыха, должностной регламент, аттестация, квалификационный экзамен, персональные данные, личные дела и реестры государственных гражданских служащих, стаж государственной гражданской службы)

Оплата труда (денежное содержание) государственных гражданских служащих

Служебная дисциплина на государственной гражданской службе. Поощрения, награждения и дисциплинарные взыскания, служебная проверка, отстранение от должности

Профессиональная подготовка, переподготовка, повышение квалификации, стажировка, кадровый резерв гражданских служащих

Управление государственной гражданской службой. Государственный надзор и контроль за соблюдением законодательства о государственной гражданской службе

В четвертой главе «Конституционное и международно-правовое регулирование государственной службы» рассматриваются конституционные и международно-правовые основы государственной службы, анализируется практика Конституционного Суда Российской Федерации, конституционных (уставных) судов субъектов Российской Федерации по вопросам государственной службы.

В первом параграфе «Конституционные основы государственной службы» отмечается, что в правовом регулировании государственной службы Конституция Российской Федерации выполняет двоякую роль: как источника учредительных норм-принципов, норм-идей, которые, преломляясь в законодательстве о государственной службе, предопределяют ее социально-политическое предназначение, сущность, принципы организации и функционирования, конституционно-правовой статус государственных служащих, и как непосредственного регулятора государственной службы.

На основе сочетания конституционных принципов единства государственной власти, федерализма и разделения властей государственная служба Российской Федерации образует единую систему и вместе с тем подразделяется на федеральную государственную службу и государственную службу субъектов Российской Федерации, на службу в законодательных, исполнительных и судебных органах. Конституционную значимость имеют проблемы соотношения государственной службы с гражданским обществом, особенностей действия в государственно-служебной сфере прав человека и гражданина, допустимых пределов их ограничений, совместимости государственной службы с конституционными принципами экономического и политического плюрализма. Конституционный принцип народовластия в сфере государственной службы трансформируется в принципы демократизма и гласности, подконтрольности деятельности государственных служащих гражданскому обществу, их ответственности перед ним.

Эти принципы, однако, не нашли прямого закрепления в законодательстве о государственной службе. В Федеральном законе «О государственной гражданской службе Российской Федерации» говорится лишь о доступности информации о гражданской службе и ее взаимодействии с общественными объединениями и гражданами. Федеральный закон «Об обеспечении доступа к информации о деятельности государственных органов и органов местного самоуправления» предусматривает предоставление гражданскому обществу лишь ограниченной, строго дозированной информации об условиях и порядке прохождения гражданской службы.

Конституционный принцип признания, соблюдения и защиты прав и свобод человека и гражданина должен реализовываться не только в отношениях государственных служащих с гражданами (в виде обязанности служащих соблюдать и защищать права и свободы человека и гражданина), но распространяется также и на сферы организации государственной службы, труда и социальной защиты служащих, проявляясь как в обязанности государства, его органов и их руководителей создавать и обеспечивать эффективную деятельность соответствующих структур, органов и лиц, направленную на защиту прав и свобод человека и гражданина, так и в их обязанности признавать, соблюдать и защищать профессиональные и личные права самих государственных служащих. Ошибки и просчеты, допускаемые при формировании и ротации кадрового состава, определении его численности и функций, несовершенство систем управления государственной службой и стимулирования деятельности служащих напрямую сказываются на уровне реализации конституционного принципа защищенности прав и свобод человека и гражданина. Любая реорганизация государственного аппарата, связанная с сокращением расходов, численности, государственно-служебных функций, перераспределением компетенции, изменением структуры и дислокации, в особенности в социально значимых сферах, допустима только при том условии, что права и свободы человека и гражданина будут соблюдаться и защищаться.

По мнению диссертанта, в контексте реализации конституционных прав государственную службу следует рассматривать в двух аспектах: конституционно-политическом и социально-трудовом. В конституционно-политическом аспекте государственная служба представляет собой одну из конституционных форм участия граждан в управлении делами государства. В этом смысле конституционное право равного доступа к государственной службе (часть 4 статьи 32 Конституции Российской Федерации) является одним из способов реализации более общего конституционного права на участие в управлении делами государства (часть 1 статьи 32 Конституции Российской Федерации). Такое прочтение конституционных норм позволяет, с одной стороны, ограничить сферу государственной службы профессиональной деятельностью по реальному участию в государственном управлении, с другой стороны - выявить необоснованность выведения из этой сферы деятельности лиц, замещающих государственные должности в органах исполнительной власти в порядке назначения.

В социально-трудовом отношении конституционное право равного доступа граждан Российской Федерации к государственной службе следует рассматривать как возможность на общих началах равенства, в соответствии со способностями и профессиональной подготовкой поступать на государственную службу, замещать должности государственной службы и продвигаться по службе. Конституционное право равного доступа к государственной службе включает правомочия:

- на получение информации об объявлении конкурса на замещение вакантной должности государственной службы или на включение в кадровый резерв, а также об условиях проведения конкурса и условиях прохождения службы;

- на участие в конкурсе на замещение вакантных должностей государственной службы или на включение в кадровый резерв и получение объективной оценки своих способностей и уровня профессиональной квалификации;

- на получение необходимой для замещения должности государственной службы и продвижения по службе профессиональной подготовки в учреждениях профессионального образования;

- на должностной рост на конкурсной основе, то есть продвижение по службе на основе объективной оценки своих способностей, уровня профессиональной подготовки и результатов служебной деятельности;

- на обжалование правовых актов представителя нанимателя, решений конкурсных и аттестационных комиссий по вопросам назначения на должности государственной службы и продвижения по службе.

Государственная служба является конституционно установленной формой участия граждан в управлении делами государства и одновременно формой реализации права на труд. На служащих может распространяться, с определенными особенностями, общее законодательство о труде и социальном обеспечении, либо специальным законодательством для них устанавливаются особые правила. Однако в целом, независимо от того, какой из названных способов применяет законодатель, с позиций конституционного регулирования эти нормы являются конкретизацией общих неотъемлемых конституционных прав и свобод человека и гражданина в сфере труда.

Установленные для государственных гражданских служащих запреты, ограничения, требования к служебному поведению, обязанности затрагивают ряд конституционных прав и свобод, составляющих основы конституционного статуса личности, касаются всех основных сфер жизнедеятельности - политической, социальной, имущественной, идеологической - и в совокупности образуют особый конституционно-правовой статус служащего.

На основе сравнительного анализа норм Конституции Российской Федерации и конституций ряда зарубежных государств (Германии, Испании, Италии, Греции, Азербайджана, Казахстана, Молдовы и других) делается вывод о том, что российское конституционное регулирование государственной службы является фрагментарным и неполным.

В заключении параграфа дается обзор регулирования государственной гражданской службы в конституциях (уставах) субъектов Российской Федерации, в результате которого делается вывод, что в большинстве из них лишь воспроизводятся отдельные положения Конституции РФ и федерального законодательства о гражданской службе; в ряде случаев субъекты РФ включают в свои конституции (уставы) некорректные или неверно интерпретирующие федеральное законодательство положения: относят региональную государственную гражданскую службу к своему ведению (Республика Бурятия, Кабардино-Балкарская Республика, Белгородская область), применяют несовпадающую с федеральной терминологию (Ивановская, Нижегородская области, город Санкт-Петербург).

Параграф второй «Международно-правовое регулирование государственной службы» посвящен рассмотрению международно-правовых норм, регулирующих государственную службу. К таким общепризнанным нормам международного права относится право равного доступа к государственной службе (статья 21 Всеобщей декларации прав человека от 10 декабря 1948 года, статья 25 Международного пакта о гражданских и политических правах от 16 декабря 1966 года). Основополагающими нормами международного права в сфере регулирования труда государственных служащих являются и положения статьи 23 Всеобщей декларации прав человека, статей 8, 22 Международного пакта о гражданских и политических правах, статей 6, 7, 8 и 9 Международного пакта об экономических, социальных и культурных правах, закрепляющие право каждого на труд в условиях, гарантирующих основные политические и экономические свободы, запрет принудительного и обязательного труда, право на свободный выбор работы, право на справедливые и благоприятные условия труда (включающее в себя право на справедливую зарплату и равное вознаграждение за труд равной ценности без какого бы то ни было различия; право на удовлетворительное существование для трудящихся и их семей; право на условия работы, отвечающие требованиям безопасности и гигиены; право на одинаковую для всех возможность продвижения на соответствующие более высокие ступени исключительно на основании трудового стажа и квалификации; право на отдых, досуг и разумное ограничение рабочего времени и оплачиваемый периодический отпуск, равно как и вознаграждение за праздничные дни), право на профессиональное обучение и подготовку, право на свободу ассоциаций, включая право создавать профсоюзы и вступать в них для защиты своих интересов, право на забастовку, право на социальное обеспечение, а также право на защиту от безработицы.

Закрепляя вышеперечисленные права и свободы, акты международного права устанавливают и критерии их возможного ограничения, а также гарантии реализации. Так, в соответствии со статьей 8 Международного пакта о гражданских и политических правах, запрет принудительного или обязательного труда не распространяется на военную службу. Согласно статье 22 Международного пакта о гражданских и политических правах, право на свободу ассоциаций и объединение в профсоюзы не подлежит никаким ограничениям, кроме тех, которые предусматриваются законом и которые необходимы в демократическом обществе в интересах государственной или общественной безопасности, общественного порядка, охраны здоровья и нравственности населения или защиты прав и свобод других лиц. В частности, возможно введение законных ограничений пользования этим правом для лиц, входящих в состав вооруженных сил и полиции. В соответствии со статьей 8 Международного пакта об экономических, социальных и культурных правах, право на забастовку должно осуществляться в соответствии с законами каждой страны, при этом допускается введение законных ограничений этого права только для лиц, входящих в состав вооруженных сил, полиции или администрации государства.

Европейская конвенция о защите прав человека и основных свобод от 4 ноября 1950 года (пункт 2 статьи 11) разрешает государствам вводить специальные ограничения на осуществление свободы собраний и ассоциаций «лицами, входящими в состав вооруженных сил, полиции и государственного управления». И хотя право доступа к государственной службе в Европейской конвенции о защите прав человека и основных свобод не закреплено, Европейский Суд по правам человека неоднократно обращался к вопросам защиты прав и свобод гражданских служащих, в частности, применительно к критериям допустимости ограничения свободы слова и выражения мнений (с точки зрения соразмерного баланса между свободой слова и требованием лояльности и политической нейтральности), свободы ассоциации (в контексте равноправия профсоюзов государственных служащих). В деле «Фогт против Германии» Европейским Судом была сформулирована правовая позиция, согласно которой гарантии Конвенции по общему правилу распространяются на государственных служащих, и лицо, находящееся на государственной службе, может жаловаться на свое увольнение, если такое увольнение нарушает его права, предусмотренные Конвенцией. В деле «Демир и Байкара против Турции» ЕСПЧ указал, что установленные национальным законодательством ограничения права объединения в профсоюзы для служащих - «представителей государственного управления» не могут быть чрезмерными и произвольными, должны учитывать характер обязанностей служащих и отвечать неотложной общественной необходимости. Как и другие работники, гражданские служащие должны пользоваться профсоюзными правами на изложение работодателю своего мнения, на коллективные переговоры и заключение коллективных договоров (соглашений).