Государственная гражданская служба Российской Федерации: проблемы правового регулирования

Международная Организация Труда ориентирует национального законодателя на то, чтобы признавать, законодательно закреплять и защищать социально-трудовые права государственных служащих, принадлежащие им как наемным работникам. Законодательство может устанавливать особые правила и процедуры реализации некоторых из этих прав (таких, как право на защиту от безработицы, на объединение для защиты своих профессиональных интересов, на участие в установлении условий труда, на социальное обеспечение), но при этом их объем и общий уровень гарантий реализации не должен снижаться. Международная Организация Труда исходит из принципов умеренности в установлении особенностей труда на государственной службе, дифференцированного подхода к тем или иным категориям служащих, недопустимости произвольного и несоразмерного ограничения их прав.

Оценивая в контексте международных норм новейшее российское антикоррупционное законодательство, диссертант приходит к выводу, что оно в основном отвечает требованиям международных актов о противодействии коррупции. Вместе с тем необходимо дальнейшее его совершенствование в плане определения понятия публичного должностного лица, уточнения содержания ситуации конфликта интересов, обеспечения служащим достойного уровня правовых и социальных гарантий, соответствующей профессиональной подготовки. Большой потенциал для профилактики коррупции имеют формирование, подготовка и эффективное использование резервов управленческих кадров, внедрение системы ротации и продвижения по службе.

В параграфе третьем «Проблемы государственной службы в решениях Конституционного Суда Российской Федерации и конституционных (уставных) судов субъектов Российской Федерации» отмечается, что Конституционный Суд Российской Федерации, конституционные (уставные) суды субъектов Российской Федерации приняли значительное число судебных актов, в которых раскрывается сущность государственной службы как разновидности осуществления права на труд, указывается, что особые статус государственных служащих и условия службы определяются ее задачами, принципами организации и функционирования, необходимостью поддержания высокого уровня ее отправления, особым содержанием профессиональной деятельности. Особенности государственной службы включают предъявление повышенных требований к допускаемым к службе лицам (в частности, лица, избравшие своей профессиональной деятельностью военную службу, службу в правоохранительных органах, должны соответствовать особым медицинским и профессионально-психологическим требованиям, иметь необходимую физическую и профессиональную подготовку); особых требований к их служебному поведению и дисциплине; введение законодательных ограничений прав и свобод (в том числе предельного возраста пребывания на службе); установление гарантий повышенной социальной защиты, дополнительных социальных льгот и преимуществ.

В решениях Конституционного Суда Российской Федерации сформулирован ряд общих правовых позиций, которые должны учитываться при реформировании законодательства о государственной службе, разграничении полномочий по ее законодательному регулированию между Российской Федерацией и субъектами Российской Федерации. В частности, при изменении законодательства должен соблюдаться принцип поддержания доверия граждан к закону и действиям государства, который предполагает сохранение разумной стабильности правового регулирования и недопустимость внесения произвольных изменений в действующую систему норм, а также предоставление гражданам возможности, в том числе посредством установления временного регулирования, в течение некоего разумного переходного периода адаптироваться к вносимым изменениям. Применительно к реформе системы материального обеспечения военнослужащих из этого принципа вытекает необходимость создания эффективных правовых механизмов денежной компенсации взамен отмененных льгот, что обеспечивало бы, по крайней мере, сохранение ранее достигнутого уровня их социальной защиты.

Важные правовые позиции выработаны конституционными (уставными) судами субъектов Российской Федерации по вопросам оплаты труда, пенсионного обеспечения служащих, конкурсного порядка поступления на службу. При этом актуальным для них является взаимосогласование позиций, использование единых подходов к оценке конституционности правовых норм, сообразуясь с нормами и Основных законов субъектов Российской Федерации, и действующего федерального законодательства о государственной гражданской службе.

Пятая глава «Актуальные проблемы совершенствования законодательства о государственной гражданской службе» состоит из двух параграфов.

В параграфе первом «История, современное состояние и перспективы развития законодательства о государственной гражданской службе Российской Федерации» рассматриваются общие проблемы совершенствования действующего законодательства о государственной гражданской службе. В диссертации предлагается выделять в истории современного российского законодательства о государственной гражданской службе три этапа: становления (1993-2002 годы), реформирования (2002 - 2007 годы), и развития (с 2008 года по настоящее время), дается краткая характеристика каждого из названных этапов. Отмечается, что в результате принятия на этапе реформирования Федеральных законов «О системе государственной службы Российской Федерации» и «О государственной гражданской службе Российской Федерации», ряда указов Президента Российской Федерации, постановлений Правительства Российской Федерации произошло коренное обновление нормативной правовой базы государственной гражданской службы; достигнуто определенное улучшение ее кадрового состава. В то же время нерешенным является целый комплекс проблем, связанных с совершенствованием законодательства и повышением кадрового потенциала гражданской службы.

Автор полагает, что содержание Федеральной программы «Реформирование и развитие системы государственной службы Российской Федерации (2009-2013 годы) Утверждена Указом Президента РФ от 10.03. 2009 № 261 // Российская газета. 2009. 13 марта. нуждается в определенной корректировке. На этапе развития необходимо сосредоточиться не только на решении организационно-методических вопросов и реализации мероприятий по практическому внедрению на гражданской службе информационных, кадровых, образовательных технологий, но и на устранении целого ряда конкретных недоработок, пробелов и противоречий, которые возникли в ходе реформы законодательства о гражданской службе, выявлены практикой и активно обсуждаются в литературе. Внимательного изучения и поддержки заслуживают предложения многих авторов (Ю.М. Буравлева, Е.А. Ершовой, Г.А. Ивантьевой, В.П. Иванова, М.Ф. Ломакиной, Е.В. Карповой, М.В. Преснякова, С.Е. Чаннова, Л.А. Чикановой, В.А. Федосенко и других) о дополнительном урегулировании и корректировке нормативных положений, касающихся соотношения должностей, наименования классных чинов, порядка поступления на гражданскую службу, заключения срочного служебного контракта, совершенствования конкурсных и аттестационных процедур, порядка формирования и деятельности комиссий по вопросам гражданской службы, и т.д. После первичной апробации потребуется совершенствование новых антикоррупционных механизмов (и прежде всего порядка урегулирования конфликта интересов на гражданской службе), так же как и правил формирования и использования резервов управленческих кадров всех уровней, форм и методов их профессиональной переподготовки, повышения квалификации и стажировки. Несмотря на то, что в работах ряда авторитетных ученых (Г.А. Атаманчука, А.А. Гришковца, Н.М. Казанцева, А.Ф. Ноздрачева) давно обосновывается необходимость единой общегосударственной системы органов управления государственной службой, приступить к ее созданию предполагается лишь на завершающей фазе Федеральной программы развития государственной службы, что вряд ли является методологически правильным.

В целях укрепления единства правовых основ государственной службы необходимы устранение существующих «нестыковок» в понятиях, принципах, основах организации видов государственной службы, унификация правового статуса служащих, создание единообразного порядка прохождения службы и продвижения по службе, единой системы социальных гарантий, сглаживание необоснованных диспропорций в условиях и размерах оплаты труда и пенсионного обеспечения. Целесообразны ведение единого реестра, формирование обобщенного кадрового резерва государственных гражданских и муниципальных служащих.

Оценивая в целом положительно существенное возрастание роли Президента Российской Федерации в нормативном правовом регулировании гражданской службы, автор вместе с тем отмечает, что принятие ряда его указов (о реестре должностей, о соотношении должностей, о кадровом резерве на гражданской службе) необоснованно задерживается, что приводит к блокированию действия соответствующих норм Закона о гражданской службе. Кроме того, некоторые наиболее существенные условия поступления на службу и ее прохождения (конкурс, аттестация, кадровый резерв), основы статуса и компетенции органа по управлению государственной гражданской службой целесообразнее регулировать законодательно.

Выступая против практики ведомственного нормотворчества, регулирования особенностей гражданской службы в разрозненных законодательных актах, диссертант предлагает в структуру Федерального закона «О государственной гражданской службе Российской Федерации» включить раздел «Особенности государственной гражданской службы в отдельных государственных органах», а статью 2 Федерального закона «О системе государственной службы Российской Федерации» дополнить пунктом 5 следующего содержания:«Особенности видов государственной службы, а также особенности государственной службы в отдельных государственных органах устанавливаются федеральными законами о видах государственной службы».

Второй параграф «Проблемы законодательства о государственной гражданской службе субъектов Российской Федерации» посвящен анализу современного состояния и основных направлений развития регионального законодательства о гражданской службе.

В работе констатируется, что в ходе реформы законодательства произошло разделение предмета ведения государственной службы на правовое регулирование и организацию, при этом правовое регулирование гражданской службы субъектов РФ отнесено к совместному ведению Российской Федерации и субъектов РФ, а ее организация - к ведению субъектов Российской Федерации. Произведено также перераспределение компетенции в пользу федерального центра с соответствующим сокращением сферы и изменением характера нормотворческих полномочий субъектов РФ, которые становятся производными от федерального регулирования и приобретают значение дополняющего, конкретизирующего доурегулирования.

На основе анализа содержания полномочий субъектов РФ в сфере нормативного правового регулирования и организации гражданской службы, а также с учетом сложившейся нормотворческой практики диссертантом предложена общая (примерная) схема регионального законодательства о гражданской службе:

1) базовый закон субъекта РФ о государственной гражданской службе, в котором

определен статус и компетенция органа по управлению государственной службой;

2) законы и иные нормативные правовые акты субъектов РФ, принимаемые в развитие базового закона по отдельным аспектам организации и прохождения гражданской службы: реестры должностей гражданской службы, законы и иные нормативные акты о квалификационных требованиях к должностям, о кадровом резерве, о порядке присвоения и сохранения классных чинов, о порядке командирования служащих, об отпусках, об оплате труда служащих.

По содержанию законы и иные нормативные правовые акты о гражданской службе, которые приняты субъектами РФ, можно подразделить на следующие блоки:

- организация системы должностей и классных чинов;

- финансирование гражданской службы и оплата труда служащих;

-государственные гарантии, предоставляемые гражданским служащим;

-формирование кадрового состава гражданской службы;

- управление гражданской службой, обеспечение ее развития и контроля за соблюдением законодательства о гражданской службе.

Если в дореформенный период основной проблемой регионального законодательства о гражданской службе было приведение его в соответствие с федеральным, то сегодня эта задача в основном решена. Вместе с тем появились не менее сложные проблемы. В связи с отсутствием ряда федеральных нормативных правовых актов (законов о медицинском страховании и пенсионном обеспечении служащих, нормативных правовых актов о соотношении классных чинов, о порядке исчисления стажа государственной гражданской службы) субъекты Российской Федерации, чтобы не допустить пробелов в правовом регулировании и обеспечить права служащих, вынуждены сохранять действие своего законодательства, хотя регулирование соответствующих вопросов сегодня находится вне их компетенции. Отсутствие федеральных нормативных правовых актов о кадровых резервах на гражданской службе и резерве управленческих кадров приводит к рассогласованности регионального нормативного правового регулирования, различным подходам к понятиям этих резервов, их соотношению и юридическому значению, срокам нахождения в резерве, процедурам включения и основаниям исключения из него, формам и методам работы с резервом. При этом в ряде субъектов РФ (Республика Бурятия, Пермский край, Вологодская, Мурманская, Саратовская, Тюменская, Челябинская области) вводятся необоснованные ограничения для включения в кадровый резерв в отношении граждан, не состоящих на гражданской службе, устанавливаются возрастные границы (от 30 до 45 лет), расширяется перечень случаев внеконкурсного зачисления в резерв.

Неоправданные региональные различия и диспропорции сложились в сроках и способах перехода на новые условия оплаты труда гражданских служащих субъектов РФ, ее размерах, уровне предоставляемых дополнительных государственных социальных гарантий, темпах реформирования регионального законодательства о гражданской службе. В связи с этим в диссертации высказывается предложение о разработке федеральной целевой программы содействия реформированию гражданской службы субъектов РФ, содержащей комплекс координационно-методических мероприятий.

В Заключении систематизированы наиболее значимые выводы и предложения проведенного диссертационного исследования.

ПО ТЕМЕ ДИССЕРТАЦИОННОГО ИССЛЕДОВАНИЯ АВТОРОМ ОПУБЛИКОВАНЫ СЛЕДУЮЩИЕ РАБОТЫ

I. Монографии, научно-практические издания

1. Гусев А.В. Российская государственная гражданская служба: проблемы правового регулирования: монография. - Екатеринбург: УрГЮА, 2005.- 276 с. - 16 п.л.

2. Гусев А.В. Государственная служба Российской Федерации. Юридический словарь-справочник. - Екатеринбург: УрАГС, 2001. - 113 с. - 6 п.л.

3. Гусев А.В. Государственная служба Свердловской области. Юридический словарь-справочник. - Екатеринбург, 2002. - 119 с. - 6,5 п.л.

4. Гусев А.В. Государственная служба постсоветских республик. - Екатеринбург: УрАГС, 2002. - 44 с. - 1,8 п.л.

II. Статьи, опубликованные в изданиях, рекомендованных

Высшей аттестационной комиссией Министерства образования и науки Российской Федерации

5. Гусев А.В. Роль и статус конституционных (уставных) судов субъектов РФ // Право и политика. - 2003. - № 7. - С. 142-145. - 0,25 п.л.

6. Гусев А.В. Роль трудового права в регулировании государственной гражданской службы // Трудовое право. - 2005. - № 3. - С. 29-32.- 0,4 п.л.

7. Гусев А.В. Проблемы законодательства о государственной гражданской службе субъектов Российской Федерации //Государственная служба. - 2005. - № 6. - С. 28-35. -0,4 п.л.

8. Гусев А.В. Роль трудового права в регулировании государственной гражданской службы // Российский юридический журнал. - 2005. - № 1. - С. 30-33. - 0,5 п.л.

9. Гусев А.В. Служебный контракт на государственной гражданской службе // Южно-Уральский юридический вестник. Научно-практический журнал. - 2006. - № 6. - С. 77-80. - 0,5 п.л.

10. Гусев А.В. Конституционные основы государственной службы Российской Федерации // Право и государство: теория и практика. - 2007. - № 6. - С.17-24.- 1,2 п.л.

11. Гусев А.В. Государственная гражданская служба в решениях конституционных (уставных) судов субъектов РФ // Российский юридический журнал. - 2007. - № 1. - С. 108-112. - 0, 5 п.л.

12. Гусев А.В. Государственная служба в решениях Конституционного Суда РФ // Правоведение. - 2007. - № 6. - С. 97-103. - 0,5 п.л.

13. Гусев А.В. Должностная организация государственной гражданской службы // Право и государство: теория и практика. - 2008. - № 7. - С.76-79. - 0,5 п.л.

14. Гусев А.В. Законы о государственной гражданской и муниципальной службе // Российский юридический журнал. - 2008. - № 4. - С. 139 -147. - 0,4 п.л.

III. Публикации в научных, периодических изданиях,

сборниках научных трудов

15. Гусев А.В. Публичные и частные начала в правовом регулировании труда государственных служащих в Российской Федерации // Правовое регулирование труда государственных служащих в России и Франции: Материалы международных семинаров / Отв. ред. В.Ш. Шайхатдинов. - Екатеринбург, 1998. - С. 87-93. - 0,4 п.л.

16. Гусев А.В. Соотношение публично-правовых и частноправовых начал в регулировании труда государственных служащих в России // Фундаментальные и прикладные проблемы развития юридической науки. Тезисы докладов научно-практической конференции (Пермь, 15 - 16 октября 1998 г.). - Пермь: Пермский государственный университет, 1998. - С. 126 - 129. - 0,2 п.л.

17. Гусев А.В. Соотношение публично-правовых и частноправовых начал в регулировании труда государственных служащих в Российской Федерации // Публичное и частное право: проблемы развития и взаимодействия, законодательного выражения и юридической практики. Материалы Всероссийской научно-практической конференции (23-24 апреля 1998 года) / Отв. ред. В.Д. Перевалов. - Екатеринбург, 1999. - С. 233 -236. -0,2 п.л.

18. Гусев А.В. Конституционные основы статуса государственных и муниципальных служащих в Российской Федерации // Региональное управление и кадровая политика: Проблемы совершенствования государственной и муниципальной службы. Тезисы докладов межрегиональной научно-практической конференции. - Екатеринбург, 1999.- С. 128-133.- 0,4 п.л.

19. Гусев А.В. Государственная и муниципальная служба как разновидность профессиональной трудовой деятельности // Сборник научно-практической конференции «Региональное управление и кадровая политика: проблемы становления государственной и муниципальной службы Тюменской области». - Тюмень. - 1999. - С.43-50.- 0,4 п.л.

20. Гусев А.В. Акты органов конституционного (уставного) правосудия как источники права // Вестник Уставного Суда Свердловской области. - 2000. - № 2.- С. 106-118 - 0,4 п.л.

21. Гусев А.В. Судебные органы и вопросы государственной службы // Вестник Уставного Суда Свердловской области. - 2001. - № 4. - С. 106-117 - 0,5 п.л.

22. Гусев А.В. Государственная служба и правовое регулирование труда // Актуальные вопросы развития законодательства о государственной службе, труде и социальном обеспечении. Сборник статей. Часть 1. - Екатеринбург: УрАГС, 2001. - С. 1-10 - 0,5 п.л.

23. Гусев А.В. Конкурс на государственной службе: сущность и принципы // Организация и проведение конкурса на замещение вакантной государственной должности государственной службы и муниципальной должности муниципальной службы. Вып. 37. - Екатеринбург, 2001. - С. 6-12.- 0,3 п.л.

24. Гусев А.В. Социально-правовые проблемы реформирования государственной службы Российской Федерации // Эволюция административного устройства и управления в России: историческая ретроспектива и современность. Материалы международной научно-практической конференции «Реформирование государственной службы в России: проблемы и пути их решения». - Екатеринбург: УрАГС, 2001. - С. 260-270. - 0,4 п.л.

25. Гусев А.В. Публичность в правовом регулировании государственной службы субъектов Российской Федерации // Теория и практика правотворческой деятельности субъектов РФ: Сборник докладов межрегиональной научно-практической конференции. - Новосибирск: САГС, 2001. - С. 136-141. - 0,3 п.л.

26. Гусев А.В. Правоотношения на государственной службе // Российский юридический журнал. - 2001. - № 4. - С. 35-40. - 0,5 п.л.

27. Гусев А.В. Особенности метода правового регулирования труда на российской государственной службе // Вестник Уставного Суда Свердловской области. - 2002. - № 1. - С. 169-187. - 0,5 п.л.

28. Гусев А.В. Акты органов конституционного (уставного) правосудия субъектов Российской Федерации и вопросы государственной службы // Конституционное правосудие на рубеже веков: Материалы международной конференции, посвященной 10-летию Конституционного Суда Российской Федерации. - М., 2002. - С. 232-244.- 0,4 п.л.

29. Гусев А.В. Становление и развитие конституционного правосудия в Свердловской области // Материалы научно-практического семинара «Конституционное правосудие в федерализме. Какое единство и разнообразие является желательным и возможным?». - Казань, 2002. - С. 138-148.- 0,4 п.л.

30. Гусев А.В. Проблемы правового регулирования труда и социальной защиты на государственной службе в свете решений судов конституционной юрисдикции // Вестник Гуманитарного университета. Серия: Право 1(3). - Екатеринбург, 2002. - С. 147-158. - 2,0 п.л.

31. Гусев А.В. Проблемы совершенствования законодательства о труде на государственной службе Российской Федерации // Взаимодействие политической науки с органами государственной власти в формировании политических процессов в Российской Федерации и новых независимых государств. Часть 1. - Екатеринбург: Изд-во УрО РАН, 2002. - С. 170-175. - 0,4 п.л.

32. Гусев А.В. Реформа государственной службы в свете решений конституционных (уставных) судов субъектов РФ // Конституционная юстиция в Российской Федерации. - Екатеринбург, 2003. - С.153-165. - 2,0 п.л.

33. Гусев А.В. Проблемы законодательства о государственной гражданской службе субъектов Российской Федерации // Вестник Уставного Суда Свердловской области. - 2005. - № 1. - С. 62-76. - 0,5 п.л.

34. Гусев А.В. Некоторые актуальные проблемы реформирования законодательства о государственной гражданской службе субъектов Российской Федерации // Правовое обеспечение государственной гражданской службы: проблемы теории и практики. - Екатеринбург: УрАГС, 2005. - С. 76-87. - 0,3 п.л.

35. Гусев А.В. Государственная служба в свете решений конституционных (уставных) судов // Вестник Конституционного Суда Республики Карелия. - 2005. - № 1. - С. 72-78. - 0,5 п.л.

36. Гусев А.В. Проблемы реформирования законодательства о государственной гражданской службе субъектов Российской Федерации // Государственная власть и местное самоуправление. - 2005. - № 8. - С. 13-16. - 0,5 п.л.

37. Гусев А.В. Проблемы законодательства о государственной гражданской службе субъектов Российской Федерации // Актуальные проблемы права России и стран СНГ. Материалы VII Международной научно-практической конференции. Часть 1. - Челябинск, 2005. - С. 238-245. - 0,3 п.л.

38. Гусев А.В. Проблемы реформирования законодательства о государственной гражданской службе субъектов Российской Федерации // Государственная гражданская служба Российской Федерации. Сборник нормативных правовых актов. - Екатеринбург: УрГЮА, 2005. - С. 14-32. - 0,8 п.л.

39. Гусев А.В. К вопросу о соотношении правового статуса судьи и гражданского служащего // Актуальные проблемы теории и практики конституционного судопроизводства. Сборник научных трудов. - Казань, 2006. - С. 278-286. - 0,25 п.л.

40. Гусев А.В. Некоторые проблемы развития региональной конституционной юстиции в Российской Федерации // Судебная и правоохранительная системы: проблемы и перспективы развития в современной России. Материалы V Межрегиональной научно-практической конференции. - Екатеринбург : УрГЮА, 2007. - С.11-17. - 0,4 п.л.

41. Гусев А.В. Реформа законодательства о муниципальной службе // Научный ежегодник Института философии и права Уральского отделения Российской академии наук. Вып. 7. - Екатеринбург, 2007. - С. 273-283. - 0,5 п.л.

42. Гусев А.В. Региональная конституционная юстиция: роль в социально-экономическом развитии регионов и ближайшие перспективы // Журнал конституционного правосудия. - 2008. - № 4. - С. 32-34. - 0,2 п.л.

43. Гусев А.В. Новое законодательство о противодействии коррупции в системе государственной и муниципальной службы // Российское право: Образование. Практика. Наука. - 2009. - № 2. - С.16-19. - 0,2 п.л.

Размещено на Allbest.ru