Публично-правовое регулирование банковской деятельности в Российской Федерации (финансово-правовые аспекты)

Размещено на http://www.allbest.ru/

Автореферат

диссертации на соискание ученой степени

доктора юридических наук

ПУБЛИЧНО-ПРАВОВОЕ РЕГУЛИРОВАНИЕ БАНКОВСКОЙ ДЕЯТЕЛЬНОСТИ В РОССИЙСКОЙ ФЕДЕРАЦИИ (ФИНАНСОВО-ПРАВОВЫЕ АСПЕКТЫ)

Черникова Елена Вадимовна

Специальность: 12.00.14- административное право; финансовое право; информационное право

Москва - 2009

Диссертация выполнена на кафедре государственного управления, правового обеспечения государственной и муниципальной службы Федерального государственного образовательного учреждения высшего профессионального образования «Российская академия государственной службы при Президенте Российской Федерации».

Научные консультанты: доктор юридических наук, профессор

Турбанов Александр Владимирович;

доктор юридических наук, профессор

Барциц Игорь Нязбеевич

Официальные оппоненты: доктор юридических наук, профессор

Горбунова Ольга Николаевна;

доктор юридических наук, профессор

Пастушенко Елена Николаевна;

доктор юридических наук, профессор

Рукавишникова Ирина Валерьевна

Ведущая организация Государственное образовательное учреждение высшего профессионального образования «Академия народного хозяйства при Правительстве Российской Федерации»

Защита состоится 30 июня 2009 г. в 14.00 часов на заседании диссертационного совета Д 502.006.01 по юридическим дисциплинам в Федеральном государственном образовательном учреждении высшего профессионального образования «Российская академия государственной службы при Президенте Российской Федерации» по адресу: 119606, г.Москва, пр. Вернадского, 84, учебный корпус 1, ауд.3370.

С диссертацией можно ознакомиться в библиотеке РАГС.

Автореферат разослан «__» мая 2009 года.

Ученый секретарь

диссертационного совета Е.Ю. Киреева

ОБЩАЯ ХАРАКТЕРИСТИКА ДИССЕРТАЦИОННОЙ РАБОТЫ

Актуальность темы исследования обусловлена социальными, экономическими и правовыми факторами, а также теоретическими и практическими проблемами правового регулирования и правоприменительной практики в банковской сфере. Банковская деятельность представляет собой сложное, многогранное экономико-правовое явление. Как вид общественной деятельности, она включает в себя предпринимательскую и финансово-экономическую деятельность кредитных организаций, состоящую в аккумуляции временно свободных денежных средств физических и юридических лиц в централизованные фонды кредитных ресурсов и их последующему распределению в экономике, с одновременным участием банков в финансовой деятельности государства и общества. Этот аспект является публичным, поскольку затрагивается одновременно интересы государства, общества и граждан, связанные с оборотом принадлежащих им денежных средств, осуществляемом с участием банков и иных кредитных организаций. С позиций существующих проблем правового регулирования экономических отношений, где традиционно отдается предпочтение гражданско-правовым средствам и методам регулирования, названные обстоятельства обусловливают потребность публично-правового регулирования банковской деятельности, недостаток которого во многом спровоцировал кризисные явления в современной экономике.

В настоящее время в мире, в том числе в России, идет поиск новых форм и методов воздействия государства на рыночные отношения, одним из видов которых являются банковские отношения. Учитывая, что глобальный экономический кризис в первую очередь поразил сложившуюся финансово-кредитную систему и его развитие связано, прежде всего, с решением проблем несовершенства в регулировании банковской деятельности, то вполне объяснимо особое отношение государства к этой сфере. Происходит постепенная переоценка роли банков в организации денежно-кредитных отношений. В добавление к их прежней оценке, только как субъектов предпринимательской деятельности, дополнительно утверждается позиция о наличии публичной миссии банков и иных кредитных организаций как финансовых агентов государства, отражающей публичные интересы в указанной сфере. В соответствии с этой реальностью государство ищет новые методы и средства воздействия на участников банковских отношений. Мировое сообщество всерьез озадачено проблемой поиска более эффективного контроля за банковской деятельностью, основанного на принципе упреждающего надзора.

Центральным вопросом в поиске оптимальных форм государственного регулирования банковской деятельности является степень соотношения публичных и частных интересов в процессе осуществления каждой в отдельности кредитной организацией своих функций. Коммерческий банк как субъект предпринимательской деятельности выполняет одновременно и публичные функции, осуществляя функции контроля, связанные с финансовым мониторингом денежных операций своих клиентов, выполняя функции налогового контроля, валютного контроля, контроля по обороту наличной денежной массы у своих клиентов, и в других случаях. Но самое главное - банк, привлекая деньги во вклады и на расчетные счета, оперирует этими деньгами от своего имени и тем самым связывает в единое целое свои предпринимательские интересы с интересами своих клиентов. Собранные банком фонды денежных средств в этом плане имеют не только частную по форме собственности природу, но и публичную природу по своей значимости, состоящую в последствиях оборота этих денежных средств для состояния и развития иных социально-экономических отношений.

Именно этот фактор предопределяет, что во многих развитых государствах, включая и Россию, установлена публичная по своей сущности форма страхования вкладов физических лиц в коммерческих банках, развиваются формы обеспечения финансовой устойчивости кредитных организаций и стабильности функционирования банковской системы. Государство все активнее влияет публичными методами на процессы в банковской сфере, в том числе бюджетной поддержкой банковских структур, созданием системы государственных корпораций, часть которых претендует стать новым элементом банковской системы. Усиливается государственный финансовый контроль за состоянием банковской системы и исполнением законодательства в банковской сфере.

Вторым обстоятельством, обусловливающим изменения форм воздействия государства на банковскую сферу, является растущая глобализация прежде всего экономической сферы, а также других сфер жизнедеятельности общества. Это проявляется не только в проникновении иностранного капитала в национальную банковскую систему, но и интернационализации банковского законодательства, постепенной унификации правил банковской деятельности, включая сферу управления ею и контроля в отношении банков.

Все это побуждает Российское государство искать меры по адаптации деятельности отечественных хозяйствующих субъектов в сфере банковских услуг к развитию конкуренции в новых условиях, одновременно создавать гарантии обеспечения национальных интересов в банковской сфере.

Вместе с тем, необходимо продолжить административную реформу в сфере управления банковской деятельностью, децентрализовать ряд функций Центрального банка Российской Федерации и тем самым демонополизировать его статус, что будет способствовать укреплению организационных начал в государственном регулировании банковской деятельности, обеспечению прозрачности соответствующих управленческих отношений. Действующее банковское законодательство разрозненно, не системно и объемно, что формирует потребность в его структуризации, возможно кодификации. Отсутствие системного законодательного федерального акта, определяющего доктринальные основы осуществления банковской деятельности и функционирования банковской системы в Российской Федерации, отсутствие закрепления в действующем законодательстве принципов банковской деятельности, определений ее основных категорий и понятий, значительный объем подзаконных нормативных актов при конституционно установленном исключительном федеральном уровне законодательного регулирования п. «ж» ст. 71 Конституции Российской Федерации, негативно сказываются на уровне, степени и эффективности правового регулирования банковской сферы экономики.

В этой связи перед наукой финансового права встали проблемы исследования современной сущности, выработки и обоснования принципов банковской деятельности, совершенствования методов ее публично-правового регулирования, развития социально и экономически адекватных институтов банковского права, разработки основ упреждающего банковского надзора. В правовом регулировании банковских отношений усиливается значение установления правил, нацеленных на раннее предупреждение правонарушений, способных вызвать системную нестабильность банковской сферы.

В числе проблем, требующих теоретического анализа и научного поиска путей их решения, такие как: пределы и соотношение применения диспозитивных и императивных средств и методов правового регулирования банковской сферы; определение круга участников банковской деятельности и субъектов ее регулирования; выявление критериев эффективности управления банковской системой; выработка правовых основ и принципов воздействия на банковские отношения; выявление правовых типов и режимов правового регулирования банковской деятельности; законодательное обеспечение финансовой устойчивости банковской системы и общественной безопасности банковской деятельности.

Теоретическое исследование названных проблем в финансово-правовом аспекте позволяет установить их публично-правовые основы и провести системный, комплексный анализ организации и осуществления публично-правового регулирования банковской деятельности и проверки его социально-экономической адекватности, раскрыть сущность и содержание банковской деятельности как финансово-экономической и предпринимательской, форм и методов государственного воздействия на банковский сектор экономики. Поставленные в работе задачи требуют системного межотраслевого подхода в контексте организации государственного управления и контроля в банковской сфере, поскольку рассматриваемые отношения регулируются нормами финансового, административного, конституционного права и банковского законодательства. Публично-правовое регулирование банковской деятельности как современный тип правового регулирования экономических отношений, обусловленный факторами глобализации экономических отношений и кризисными явлениями в экономике, до настоящего времени не были предметом самостоятельного научного исследования в науке финансового права.

Отмеченные обстоятельства явно свидетельствуют об актуальности, научной и практической значимости проблемы публично-правового регулирования банковской деятельности, что и определило выбор темы настоящего исследования.

Степень научной разработанности проблемы.

Теоретической основой диссертации послужили труды по общей теории государства и права, теории конституционного, финансового, административного, гражданского права, теории управления, общим вопросам банковской деятельности, финансам и кредиту таких видных русских и российских ученых, как С.А.Авакьян, М.М.Агарков, С.С.Алексеев, А.Б.Альтшулер, Г.В.Атаманчук, П.Д.Баренбойм, И.Н.Барциц, К.С.Бельский, В.В.Бесчеревных, М.И.Боголепов, М.И.Брагинский, Л.И.Брауде, А.Б.Венгеров, А.Ю.Викулин, В.В.Витрянский, Л.К.Воронова, А.М.Гурвич, М.А.Гурвич, Б.Н.Габричидзе, О.Н.Горбунова, Е.Ю.Грачева, Е.П.Губин, И.С.Гуревич, Д.И.Дедов, Л.Г.Ефимова, С.В.Запольский, М.Ф.Ивлиева, О.С.Иоффе, М.В.Карасева, Д.А.Керимов, С.А.Котляревский, О.А.Красавчиков, Ю.А.Крохина, О.Е.Кутафин, В.А.Лебедев, Ю.И.Лейбо, В.И.Лисовский, А.Л.Маковский, Г.В.Мальцев, Л.А.Новоселова, И.С.Озеров, В.С.Основин, Е.Г.Осокин, М.Ф.Орлов, Е.А.Павлодский, Е.А.Пастушенко, Г.В.Петровой, М.И.Пискотин, В.А.Прокошин, Е.А.Ровинский, И.В.Рукавишникова, А.П.Сергеев, А.Д.Селюков, Э.Д.Соколова, Ю.Н.Старилов, Ю.А.Тихомиров, Д.А.Толстой, Г.П.Толстопятенко, Г.А.Тосунян, А.В.Турбанов, Н.И.Тургенев, С.Д. Цыпкин, Т.Я.Хабриева, Р.О.Халфина, Н.И.Химичева, А.Е.Шерстобитов, С.О.Шохин, А.М.Экмалян, Л.Н.Юровский, В.Ф.Яковлев, И.И.Янжул, Л.Н. Яснопольский и др.

В целом комплексному подходу к регулированию банковских отношений как финансово-экономических, раскрытию публичных аспектов в сфере банковской деятельности и ее финансово-правовом регулировании посвящены работы следующих авторов Е.М.Ашмариной, А.Г.Братко, А.Ю.Викулина, Я.А.Гейвандова, С.А.Голубева, О.Н.Горбуновой, Е.Ю.Грачевой, М.В.Карасевой, Ю.А.Крохиной, Е.Б.Лаутс, Е.Н.Пастушенко, Г.В.Петровой, Э.Д.Соколовой, Г.П.Толстопятенко, Г.А.Тосуняна, А.В.Турбанова, С.О.Шохина, Н.И.Химичевой, А.М.Экмаляна. Проблемы формирования банковского права, его места и роли в структуре отечественной правовой системы освещались в трудах российских ученых правоведов, среди которых можно назвать А.Г.Братко, А.Ю.Викулина, О.Н.Горбунову, Е.Ю.Грачеву, А.Я.Гейвандова, Н.Ю.Ерпылеву, О.М.Олейник, Е.Н.Пастушенко, Г.А.Тосуняна и др.

Гражданско-правовые аспекты банковской деятельности и частноправовые проблемы управления экономическими отношениями рассматривали в своих работах Т.Е.Абова, М.М.Агарков, П.Д.Баренбойм, М.И.Брагинский, В.В.Витрянский, М.А.Гурвич, Е.П.Губин, Л.Г.Ефимова, О.С.Иоффе, О.А.Красавчиков, А.Л.Маковский, Л.А.Новоселова, Е.А.Суханов, Р.О.Халфина, В.Ф.Яковлев, Л.Н. Яснопольский и др.

Рассматривая экономические аспекты данной темы, автор опирался на работы Л.И.Абалкина, А.Г.Агангебяна, В.И.Букато, М.С.Атлас, Е.С.Варга, И.Ф.Гиндина, О.И.Лаврушина, В.А.Мау, В.А.Мирошникова, В.Д.Мехрякова, А.В.Мурычева, Н.А.Вознесенского, Г.Н.Сорвиной, С.Г.Сорокиной, А.В.Улюкаева, Е.Г.Ясина и др.

Большое значение для проведения сравнительно-правового анализа в отношении системы правового регулирования банковской деятельности имели работы таких зарубежных правоведов и экономистов, как Р.Саватье, Л.Эрхард, В.Ойкен, О.И.Уильямсон, Ф.А.Хайек, П.М.Годме и других.

При подготовке исследования также были использованы имеющиеся диссертационные работы, посвященные отдельным проблемам правового регулирования, формам и методам государственного воздействия в экономической сфере, таких авторов как: Т.Р.Арутюнян, А.Ф.Батдиев, Т.В.Башмакова, Ю.А.Колесников, А.А.Мамедов, В.Ю.Миронов, С.А.Набиев, М.С.Прокошин, В.Б.Сенин.

Однако, с позиций финансово-правового регулирования банковской деятельности, как публично-правовому феномену, не уделялось должного внимания ни в науке финансового, ни в других публично-правовых отраслях права. Традиционно банковские отношения российской правовой наукой относились к объекту гражданского правового регулирования, либо комплексного регулирования банковским законодательством, что и предопределяло тематику правовых исследований.

На современном этапе развития российской юридической науки можно говорить об отсутствии комплексных научных исследований, посвященных публично-правовому регулированию банковской деятельности.

В тоже время требуют научного осмысления и комплексного системного анализа проблемы публично-правового регулирования банковской деятельности, связанные с ее двойственной природой как научной экономико-правовой категории, с соотношением в ее сущности публичных и частных начал, с формированием эффективного механизма ее организационно-правового обеспечения и совершенствованием контрольно-надзорных правовых институтов.

Правовую основу диссертации составили: Конституция Российской Федерации, федеральные законы, указы Президента Российской Федерации, постановления Правительства Российской Федерации, нормативные правовые акты федеральных органов исполнительной власти, Центрального Банка Российской Федерации, судебная практика Конституционного Суда Российской Федерации, Высшего Арбитражного и Верховного cудов Российской Федерации, архивные источники, законодательство Российской империи.

Цель и задачи исследования. Диссертационное исследование преследует цель представления концепции публично-правового регулирования банковской деятельности в Российской Федерации, теоретического обоснования его места в механизме правового регулирования экономических отношений.

В ходе исследования выявлена специфика банковской деятельности как объекта правового регулирования на современном этапе, раскрыты имеющиеся недостатки современной правовой модели управления банковской системой и определены пути их преодоления, способствующие поиску оптимального выхода страны из финансового кризиса.

Финансово-правовые аспекты регулирования банковской деятельности, при этом выступают своего рода аналитической призмой, поскольку в современных условиях в наибольшей степени позволяют определить состояние и перспективы применения экономико-правовых инструментов обеспечения публичных интересов в банковской сфере.

Для достижения поставленной цели необходимо решить следующие задачи:

- выявить особенности возникновения банковской деятельности и тенденции развития институтов государственного управления банковской сферы в России;

- раскрыть содержание и особенности банковской деятельности как объекта правового регулирования, выявить в составе ее комплексной сущности публично-правовые начала и отношения, классифицировать их по определенным критериям и выработать определение понятия банковской деятельности;

- определить сущность и содержание публично-правового регулирования банковской деятельности, сформулировать авторское определение этого понятия;

- разработать, обосновать и систематизировать принципы и методы публично-правового регулирования банковской деятельности;

- определить нормативно-правовую базу осуществления банковской деятельности, обуславливающую эффективное публично-правовое регулирование банковской системы;

- исследовать систему субъектов, участвующих в финансово-правовом регулировании банковской деятельности, определить роль финансово-банковских государственных корпораций, союзов и ассоциаций кредитных организаций в публично-правовом регулировании банковской деятельности, установить особенности в правовом содержании их регулирующих функций;

- определить место и специфику финансово-правового регулирования в системе публично-правового регулирования банковской деятельности, его состояние и перспективы развития в банковской сфере Российской Федерации, выработать критерии его оптимизации;

- выявить на основе исследования режимов правового регулирования банковской деятельности особенности их применения в условиях кризисной и стабильно развивающейся экономики с целью совершенствования способов государственного управления банковской сферой, а также поиска оптимального соотношения финансово-правовых и гражданско-правовых начал в законодательстве о банковской деятельности и повышения его эффективности в обеспечении публичных интересов;

- рассмотреть особенности контрольно-надзорной деятельности в банковской сфере, определить роль и перспективы ее развития в механизме публично-правового регулирования банковских отношений, при этом раскрыть сущность и содержание банковского мониторинга, обосновать необходимость его применения в качестве способа эффективного управления экономическими отношениями;

- выработать на основе проведенного исследования научно обоснованные предложения по уточнению понятийно-категориального аппарата, и рекомендации по разработке и совершенствованию российского банковского законодательства.

Объектом диссертационного исследования являются публично-правовые отношения, возникающие в ходе осуществления банковской деятельности, а также в процессе ее финансово-правового регулирования, включая порядок и механизм его организации в Российской Федерации.

Предмет исследования составляют теоретические вопросы понимания публичной сущности банковской деятельности и практические проблемы ее публично-правового регулирования в Российской Федерации, включая нормы финансового, административного права, регулирующие банковские отношения, и иных нормативных правовых актах банковского законодательства. При написании работы исследовались материалы судебной практики и деятельности банковской системы в целом, и Банка России в частности, а также научные концепции, отдельные теоретические положения.

Методологической основой диссертационного исследования является, прежде всего, системно-структурный подход к анализу публичных аспектов банковской деятельности и динамики ее правовых основ. Диагностика состояния правового регулирования банковской деятельности в Российской Федерации предполагает использование различных методов при его оценке и поиске путей совершенствования и оптимизации:

- исторический анализ позволил исследовать публично-правовое регулирования банковской деятельности в его генезисе;

- интегральный метод способствовал поиску оптимального сочетания публичных и частных начал в единое целое и выявил правовые механизмы поддержания этого единства в рамках публичного правового регулирования банковской сферы экономики. Основным принципом концепции публично-правового регулирования банковской деятельности является единство и целостность правового регулирования денежно-кредитной и финансово-банковской систем;

- индуктивное и гипотетико-дедуктивное изучение банковской деятельности как объекта финансово-правового регулирования, обеспечило возможность выведения умозаключений от частных случаев к общему выводу, и обратно от более общих суждений к отдельным фактам. В данном контексте состояние банковской деятельности как публично-правового феномена предстает не в своей статике, а как результат взаимодействия различных субъектов, преследующих собственные интересы, среди которых публичный интерес подлежит приоритетному правовому обеспечению;

- системный подход, позволил исследовать механизмы публично-правового регулирования банковской деятельности с учетом прямых и обратных связей;

- нормативно-правовой метод предполагает свое применение при разрешении противоречий, возникающих между конституционными нормами и нормативными правовыми актами банковского законодательства.

В ходе исследования финансово-правовых аспектов публично-правового регулирования банковской деятельности использовались такие методы научного познания, как сравнительно-правовой, формально-юридический, социологический, структурно-функциональный, теоретико-прогностический и др. Сравнительно-правовой метод применялся при рассмотрении вопросов единообразия действующего финансового и банковского законодательства Российской Федерации, проблем соответствия федеральному законодательству нормативных актов Центрального банка Российской Федерации. Теоретико-прогностический метод - при подготовке рекомендаций по конкретным вопросам правовой практики и законопроектной работы.

Сочетание приведенных методов предопределило обращение не только к актуальным проблемам финансового и банковского права, но и к вопросам конституционного права, теории государства и права, административного права, теории управления и других отраслей права, что позволило: во-первых, оценить реальное состояние публично-правового регулирования банковской деятельности в Российской Федерации; во-вторых, соотнести эту реальность с должным состоянием; и, в-третьих, выработать юридические процедуры и правовые механизмы его достижения посредством формирования концепции его оптимизации.

Научная новизна исследования заключается в том, что в нем представлена авторская концепция публично-правового регулирования общественных отношений в сфере банковской деятельности на современном этапе социально-экономического развития России. На основе системного анализа теоретических положений, законодательства и практики его реализации раскрыты понятие, сущность и содержание банковской деятельности как публично-правового феномена. Выявлена публично-правовая природа банковских отношений, обуславливающая применение специального метода их регулирования, базирующегося на использовании финансово-правовых и административно-правовых начал регулирования. На этой основе выработана модель оптимизации публично-правового регулирования банковской деятельности, определены ее конструктивные принципы и элементы в виде единого комплекса форм и методов воздействия на банковские отношения.

В диссертационном исследовании сформулированы и обоснованы теоретические положения, характеризующие публично-правовое регулирование банковской деятельности, а также практические выводы и предложения, которые и выносятся на защиту:

1. Установлено, что возникновение и развитие банковской деятельности в России связано с проявлением внутринациональной особенности, состоящей в первостепенной и образующей роли государства в ее организации. Активное государственное участие в формировании кредитно-денежных институтов в России изначально было направлено на решение публичных финансовых и экономических задач. Данный факт предопределяет традиционно доминирующее значение публично-правового регулирования кредитно-банковской сферы. Государство, оказывая постоянное активное правовое и иное воздействие на поведение субъектов банковской деятельности, то есть, организуя ее посредством правового регулирования, определяет характер и направленность ее эволюции, производит отбор банковских инструментов и институтов, наиболее адекватных конкретной экономической стадии и уровню развития финансовой системы государства и общества.

2. Выявлены сущностные характеристики банковской деятельности, рассматриваемой в качестве интегрального понятия, в процессе правового обеспечения которого складываются несколько видов правоотношений: конституционные, финансовые, административные, гражданско-правовые и др. По своей роли в жизнедеятельности современного общества банковская деятельность отлична от других видов предпринимательской деятельности, поскольку одновременно направлена на выполнение публичной миссии, состоящей в обеспечении экономического благополучия государства и общества и получение прибыли. В своей публичной сущности банковская деятельность смыкается с финансовой деятельностью государства и муниципальных образований.

По субъектному составу она реализуется кредитными организациями и Центральным банком Российской Федерации. По содержательному признаку названная деятельность включает в себя банковские операции и иные сделки с финансовыми инструментами, осуществляемыми кредитными организациями, а также деятельность Центрального банка Российской Федерации по регулированию банковских отношений, его контрольно-надзорную деятельность в отношении кредитных организаций, а также его участие в валютной и кредитной деятельности. Доказано, что виды отношений, складывающиеся в процессе осуществления банковской деятельности, являются банковскими правоотношениями.

3. Сформулировано авторское определение понятия «банковская деятельность» как особого вида финансово-экономической деятельности, основанной на сочетании целей обеспечения публичных интересов и получения предпринимательской прибыли и состоящей в совокупности действий, процедур, осуществляемых кредитными организациями при проведении банковских операций и сделок, а также регулятивных и контрольно-надзорных действий Банка России.

4. Финансово-правовое регулирование банковских отношений представляет разновидность публично-правового регулирования, имеющую целью обеспечение публичных интересов в экономике, сочетающую применение конституционного, финансового, административного и иных публично-правовых методов регулирования общественных отношений.

Выявлена специфика финансово-правового метода регулирования банковских отношений в механизме их правового обеспечения, направленного на реализацию публичных интересов в банковской сфере и представляющего применение властного воздействия со стороны уполномоченных субъектов государства на поведение и волю субъектов - кредитных организаций, базирующегося на императивной основе, в сочетании со средствами саморегулирования.

5. Предложена авторская система принципов публично-правового регулирования банковской деятельности, основанная на конституционных принципах общественно-экономического устройства государства, исходя из которых выработаны и раскрыты общеправовые принципы банковской деятельности: приоритета федерального уровня банковского регулирования, единства и целостности организационно-правового регулирования, публичности и стимулирующего воздействия банковской деятельности. Обоснована необходимость их соответствующего закрепления в банковском законодательстве.

6. Подчеркнута обусловленность специфики правового регулирования банковской деятельности состоянием финансово-экономического кризиса и усиливающимися процессами глобализации рыночно-экономической сферы, в результате чего государство активнее участвует в банковских отношениях, применяет методы обеспечения надежности, устойчивости и конкурентности банковской системы, включая поддержку банков бюджетными средствами.

7. Публично-правовое регулирование кредитно-денежной сферы, являясь способом прямого воздействия государства на экономические отношения и банковскую деятельность, в современных условиях требует доктринального закрепления в рамках государственной банковской политики. В настоящее время отсутствует государственная концепция развития финансово-банковской и денежно-кредитной сфер экономики. Автором обосновывается необходимость ее формирования, а также сформулированы и рассмотрены принципы, которые должны находиться в ее основе, обеспечивая единство, системность, комплексность государственного управления и правового регулирования экономических процессов в банковской сфере. В рамках стратегии государственной банковской политики государство не может оставаться на позициях искусственного уменьшения количества кредитных организаций, опираясь на узкие критерии величин их уставного капитала и активов.

Определено, что публично-правовое регулирование банковской деятельности представляет собой специальный механизм, в рамках которого государство может осуществлять правовое воздействие на общественные отношения, устанавливая нормы и правила, обеспечивающие оптимальные условия для отбора экономических институтов и инструментов с позиций их социально-экономической эффективности и реализации публичных интересов.

8. Выявлены основные особенности и тенденции современной государственной банковской политики в Российской Федерации, к которым отнесено усиление регулирования банковской сферы экономики, что признано объективно необходимым и обусловленным экономическими и правовыми предпосылками, а также социальным и системообразующим значением банковской деятельности для общества, государства и его граждан. К факторам, определяющим современную государственную банковскую политику, отнесены: отказ от монетаристской экономической теории в управлении общественными процессами, усиление государственного регулирования экономики, приоритет финансовых интересов государства в содержании банковской деятельности, активизация государственного управления с помощью инструмента денежных ресурсов.

9. Установлена взаимосвязь в деятельности органов государственной власти, Центрального банка Российской Федерации, финансовых и банковских государственных корпораций, иных уполномоченных органов и общественных объединений кредитных организаций, и обоснована необходимость их системного воздействия на банковские отношения.

10. Конкретизировано понятие «субъект банковской деятельности», в сущностных характеристиках которого наряду с признаками специальной правоспособности (обладание банковской лицензией), и особой компетенции, приобретенной в силу закона или уставных документов, выявлено наличие функциональных обязанностей публичного характера, связанных с выполнением публичных функций, либо осуществлением управляющего воздействия. Определено, что по правовому объему оно шире понятий «участник банковских отношений» и «субъект банковской системы». Расширен состав субъектов банковской деятельности, к числу которых дополнительно отнесены уполномоченные государством органы, финансовые и банковские государственные корпорации, союзы и ассоциации кредитных организаций и обоснована необходимость закрепления в нормах банковского законодательства их правового статуса в части полномочий по регулированию банковской деятельности.

Через призму выполнения публичных функций установлено, что банк, как основной субъект банковской деятельности, является особым элементом экономической системы государства, отличным по своему значению и назначению в ней от других хозяйствующих субъектов. Отношения с участием банков, опосредуя всю экономическую систему государства и общества, обуславливают необходимость обеспечения кредитными организациями в ходе своей деятельности общественных интересов. В связи с чем, выявлена роль банка как финансово-правового агента государства, состоящая в выполнении им публичных функций, направленных на обеспечение экономических и финансовых интересов государства и общества.

11. С публично-правовых позиций регулирование банковской деятельности представляет собой современный тип ее правового обеспечения и соответственно юридическую форму оптимального воздействия на финансовые и экономические процессы в целом. Оптимальность в рамках публично-правового регулирования банковской деятельности с использованием институтов финансового права, денежных фондов, банковской системы, кредитных организаций проверяется с точки зрения их общественной полезности, экономической эффективности, социально-экономической адекватности, определяемых в качестве ее основных критериев. С их помощью возможно отбирать средства и инструменты, оптимизирующие регулятивно-правовое воздействие на банковские отношения. Оптимизация публично-правового регулирования банковской деятельности как единого комплекса управления функционированием банковской системы на основе правовых норм в сочетании с публичными и частноправовыми началами, раскрывается как процесс совершенствования способов и форм воздействия права на банковские и экономические отношения и процессы в целом.

12. Раскрыта сущность контрольно-надзорного механизма, состоящая в обеспечении публичных интересов в банковской сфере и включающая два уровня публично-правового регулирования, в равной мере касающихся реализации функции контроля в отношении Центрального банка Российской Федерации и кредитных организаций.

Первый уровень государственного финансового контроля относится к банковской деятельности Центрального банка Российской Федерации и заключается в общем контроле соответствия банковскому законодательству его функционирования как особой организации, наделенной полномочиями органа власти. Такой контроль реализуется как последующий контроль и осуществляется Национальным банковским советом, Федеральным Собранием Российской Федерации, Счетной палатой Российской Федерации. Второй уровень включает формы банковского контроля и надзора, реализуемые Центральным банком Российской Федерации и направлен на обеспечение соблюдения банковского законодательства, на укрепление финансовой устойчивости отдельны кредитных организаций и в целом банковской системой страны.

13. В качестве мер по усилению контроля за кредитными организациями в механизме публично-правового регулирования банковской деятельности предлагается:

- в структуре Центрального банка Российской Федерации создать Департамент по взаимодействию с финансовыми и банковскими государственными корпорациями и другими банковскими учреждениями с государственным участием и обеспечению публичных интересов;

- обеспечить участие союзов и ассоциаций кредитных организаций в регулировании банковской деятельности, делегировав им следующие полномочия: по проведению независимых проверок кредитных организаций по соблюдению ими правил проведения банковских операций и действующего законодательства; по даче заключений о лицензировании, вступлении в систему страхования вкладов, предоставлении господдержки кредитным организациям; по проверкам жалоб потребителей банковских услуг; права по вынесению предписаний в адрес кредитных организаций, нарушающих действующее законодательство, что повысит степень саморегулирования банковской системы. Передача полномочий банковским ассоциациям подлежит закреплению в нормах действующего Закона о банках и банковской деятельности, и внесения в него дополнений.

14. Внесены предложения по изменению банковского законодательства, направленные на его совершенствование и закрепление публично-правовых основ регулирования банковской деятельности:

- предложена концепция проекта Банковского кодекса Российской Федерации, в общей части которого выработаны в качестве доктринальных основ принципы банковской деятельности, предмет, цели и задачи публично-правового регулирования, разработаны основные понятия и категории, определен круг субъектов банковских отношений. В особенной части предложены основы публично-правового регулирования банковских институтов;

- сформулированы изменения и дополнения в ст. 1 Федерального закона от 2 декабря 1990 г. №395-ФЗ «О банках и банковской деятельности», уточняющие понятия «банковская деятельность», «субъект банковской деятельности», «банковская система», «банковская государственная корпорация», «финансовая государственная корпорация», «публичные функции», а также предложения дополнить определение понятия «кредитная организация» введением в качестве цели деятельности осуществление публичных функций;

- внесены предложения в ст. 3 Федерального закона «О банках и банковской деятельности» о дополнительном установлении полномочий по регулированию банковской деятельности ассоциациями и союзами кредитных организаций: по проведению независимых проверок по соблюдению кредитными организациями действующего законодательства; о даче заключений по вопросам лицензирования, вступления в систему страхования вкладов, предоставления господдержки кредитным организациям; по проверке жалоб потребителей банковских услуг на действия кредитных организаций, нарушающих действующее законодательство, с вынесением соответствующих предписаний по результатам в их адрес;

- разработаны предложения о дополнении Федерального закона «О банках и банковской деятельности» статьей «Публично-правовые принципы банковской деятельности», устанавливающей приоритет федерального банковского законодательства в правовом обеспечении банковской деятельности, единство и целостность организационно-правового обеспечения, публичность в деятельности кредитных организаций и органов регулирования банковской деятельности, принцип стимулирующего воздействия, и статьей «Критерии оптимизации банковской деятельности», определяющей в качестве таковых: общественную полезность, экономическую эффективность, социально-экономическая адекватность.

Теоретическая значимость проведенного исследования состоит в представлении концепции публично-правового регулирования общественных отношений в банковской сфере. Диссертационная работа расширяет представление о публично-правовой природе и финансово-экономическом содержании банковской деятельности, как научной категории финансового права, имеющей двойственный характер, рассматривая этот вид общественной деятельности с позиций финансовой деятельности государства и обеспечения экономического благополучия общества.

Автором вводится в оборот новое понятие банковской деятельности как публично-правового феномена, разработаны и обоснованы общеправовые принципы банковской деятельности и ее правового регулирования, сформулированы концептуальные основы его оптимизации. В диссертации систематизированы знания в сфере публично-правового регулирования банковской деятельности, и его необходимость обосновывается политическими, экономическими и социальными факторами.

Содержащиеся в работе положения, выводы и предложения, творческое осмысление ряда актуальных вопросов финансово-правового регулирования банковских отношений формируют необходимую теоретическую базу при обосновании практических конкретных мер по совершенствованию механизмов функционирования банковской сферы и обеспечения единства ее правового регулирования в целях поддержания стабильности и финансовой устойчивости.

Практическая значимость проведенного исследования заключается в возможности использования его результатов в правоприменительной деятельности по совершенствованию публично-правового регулирования банковской деятельности. Основные положения и выводы диссертации могут быть применены:

- в нормотворческой работе по совершенствованию банковского законодательства;

- в научно-исследовательской деятельности при анализе актуальных проблем банковских отношений в целом, в сфере государственного регулирования банковской деятельности в частности;

- при подготовке учебников, учебных пособий, практикумов и другой учебно-методической литературы, в процессе преподавания учебных дисциплин «Финансовое право», «Административное право», «Банковское право».

Апробация результатов исследования. Основные научные положения и выводы диссертационной работы нашли свое отражение в ряде публикаций, и были изложены на научно-практических конференциях различного уровня, в том числе международных научно-практических конференциях.

Полученные в ходе исследования результаты были апробированы в ходе чтения лекций в Федеральном государственном образовательном учреждении высшего профессионального образования «Российская академия государственной службы при Президенте Российской Федерации» по курсам: «Финансовое право», «Финансово-правовые основы местного самоуправления», «Система государственного и муниципального управления» и специального курса «Финансово-правовое регулирование банковской деятельности».

Работа была обсуждена и получила положительную оценку на заседании кафедры государственного управления, правового обеспечения государственной и муниципальной службы РАГС.

Структура работы обусловлена целями и задачами диссертационного исследования и состоит из введения, пяти глав, включающих шестнадцать параграфов, заключения, списка использованных нормативных правовых источников и научной литературы, а также приложения.

ОСНОВНОЕ СОДЕРЖАНИЕ ДИССЕРТАЦИОННОЙ РАБОТЫ

публичный правовой банковский российский

Во введении обоснована актуальность темы исследования, отмечена степень ее научной разработанности, определены гипотеза, цель и задачи, раскрыты объект, предмет и методологические основы, дан обзор круга использованных источников, показана научная новизна и практическая значимость диссертации, сформулированы положения, вносимые на защиту.

В первой главе - «Становление и развитие кредитно-денежных институтов государства и банковских учреждений в России» - проанализированы исторические аспекты и особенности развития банковской деятельности и публично-правовых основ ее регулирования в России.

С позиций историко-правового анализа определена образующая роль государства в организации денежно-кредитной системы дореволюционной России, выявлены правовая сущность и последствия монополии казенного кредита, установлено организационно-правовое значение Государственного банка Российской империи для российского государства и общества.

В работе отмечено, что государственная инициатива в создании кредитно-банковских учреждений и последующее активное участие в их деятельности, имевшие место в течение всего периода развития банковского дела в дореволюционной России (начиная с первой половины XVIII века и до второго десятилетия XX века), являются российской особенностью в регулировании банковских отношений.

Исторически Российское государство руководило процессом создания финансовых и кредитных учреждений, связывая их возникновение и деятельность с выполнением своих конкретных финансово-экономических задач. При этом анализ исторических источников свидетельствует, что организация денежного обращения, расчетов, кредитования, обмен денег всегда в России находились под непосредственным государственным контролем и правовое обеспечение имело форму высочайшего закона, именного или сенатского указа. Отмечено, что высокий статус правового регулирования был направлен на повышение исполнения законодательных актов и одновременно централизацию государственного управления банковской деятельностью. При этом, меры ответственности, как правило, в законодательстве, регулирующем банковские отношения, не были предусмотрены.

По мнению автора, на современном этапе оптимизации публично-правового регулирования кредитно-денежной системы комплексное исследование и системное научное обобщение опыта развития банковского дела в дореволюционной России актуально с точки зрения создания механизма ответственности государственного служащего за результаты своих действий. До настоящего времени ни банковским правом, ни банковским законодательством не решена проблема ответственности Центрального банка Российской Федерации, его служащих за действия, осуществляемые в рамках банковского регулирования и банковского надзора.

Выявлено своеобразие формирования российской кредитно-денежной политики, состоящее в единовременной роли государства как организатора кредитно-банковских учреждений, в лице их учредителя, и законодателя по регулированию этой сферы предпринимательства. Правовое регулирование на первых этапах заключалось в акте создания кредитного учреждения, определения целей и задач деятельности, порядка финансирования из государственной казны.

Данные обстоятельства отличали российскую банковскую политику от западно-европейской, и известный исследователь финансового права России XVIII-XIX в.в. П.П.Мигулин объяснял это тем, что «бедность капиталами и необеспеченность гражданского строя» были «слишком серьезными препятствиями для возникновения частных банков, и на помощь обществу вынуждено было прийти правительство путем основания казенных банков» Мигулин П.П. Наша банковая политика (1729-1903). Опыт исследования.- Харьков., 1904. С. 1.. По мнению автора, немалое значение при этом имела государственная ментальность русского общества. Самодержавная власть за многие века утвердила в общественном сознании вполне определенные основы государственности. Необходимость единой, централизованной, сильной власти самодержца как единственно верной формы правления для России обосновывалась ее масштабами. «Лучше повиноваться законам под одним господином, нежели повиноваться многим» Антология мировой правовой мысли.- М., 1999. Т.4. С.323.- другая причина полезности данной формы власти, указанная Екатериной II в Наказах о сочинении проекта нового уложения.

В политике по организации банковского кредита, проводимой до 1861 года, особо выделялись два момента. Первый состоял в том, что государство, выступая организатором кредита, расценивало частную инициативу вредной и ненужной. Второй заключался в строго сословном характере и предназначении создаваемых кредитных учреждений.

На основе анализа исторических источников сделан вывод, что в первой половине XVIII века были заложены организационно-правовые основы системы казенных банков, уникальной по своей сущности монополии казенного кредита и имевшей место только в России. Создание первых банковских кредитных учреждений относится ко второй половине XVIII века, учредителем каждого выступало государство. С 1729 по 1762 годы в России были созданы: Монетная контора (1729-1733); Заемные банки для дворянства в С.-Петербурге и Москве (прообраз земских кредитных учреждений, положивших начало Заемному банку) (1754-1785); Заемный банк для купечества С.-Петербургского порта (1754-1782); Конторы для обращения внутри России медных денег (1758); банки Артиллерийского и Инженерного корпусов (1760).

Система казенных банков, окончательно сформированная к первой половине XIX столетия в виде четырех казенных банков - Ассигнационного банка, Государственного Заемного банка, Вспомогательного и Коммерческого банка для дворянства, получила свое правовое закрепление в уставах и законодательных актах об их учреждении. Причиной слабого развития сети кредитных учреждений и столь малого количества даже государственных банков было отрицательное отношение к ним министра финансов графа Канкрина. Большая энциклопедия под ред. С.Н.Южакова и проф. П.Н.Милюкова.- Спб., 1904. Т. 2. С. 523. По мнению автора, в российской практике развитии банковского бизнеса выявляется специфический момент - эффект влияния личности.

Новый стимул развитию кредитной системы и переустройству кредитных учреждений дали коренные реформы внутреннего строя, осуществленные российским правительством в 60-х годах XIX столетия.

На организацию кредитного дела оказали большое влияние реформирование основ общественного устройства и переход на капиталистический путь развития России. Учреждение Государственного банка в 1860 году, активное создание частных кредитных организаций в период 1864-1873 г.г., свидетельствуют, что правительство, изменив государственную банковскую политику, стало привлекать к созданию банков частную инициативу. К 1873 году в России насчитывалось 26 частных кредитных учреждений, в том числе: Петербургский частный коммерческий банк (1864), Петербургский международный коммерческий банк (1869), Русский для внешней торговли банк (1871), Петербургский учетный и ссудный банк (1869), Азовско-Донской банк (1871), в организации многих банков принял участие иностранный капитал (Германия, Франция, Англия). К началу промышленного подъема в 1894 году в России функционировали 37 акционерных коммерческих банков со 138 отделениями внутри страны с общим балансом в 669,4 млн руб., с собственными капиталами (основными, запасными, специальными) в 140 млн. руб. Большая советская энциклопедия.- М.,1926. Т. 4. С. 644.

Отмечено, что среди государственных органов, участвовавших в управлении кредитно-денежной сферой отсутствовал полноценный, специализированный регулятор, т.е. орган, который осуществлял бы единое государственное воздействие на банковские отношения.

Государственный банк не приобрел юридического статуса центрального банка с соответствующими надзорными функциями в отношении как кредитных учреждений, так и системы денежного обращения в целом. Даже четко проявившаяся в его деятельности после 1894 года, когда он стал эмиссионным, тенденция превращения в «банк банков», не получила завершения. В отличие от центральных эмиссионных банков других капиталистических стран государственный банк России, став эмиссионным, продолжал оставаться крупнейшим коммерческим банком, осуществлявшим в широких масштабах непосредственное кредитование хозяйства страны. Ему так и не удалось освободиться от правительственной зависимости, обрести статус самостоятельного в своей деятельности центрального банка.

Особенность государственного вмешательства в деятельность главного банка страны состояла в финансировании хозяйства за счет средств, как самого банка, так и казначейства. Неуставные ссуды, предоставлявшиеся секретно по особому «соизволению» царя, включали в себя также инвестиции банка в облигации и акции частных предприятий. Вместе со средствами казначейства неуставные ссуды направлялись на развитие некоторых отраслей промышленности, например машиностроения и металлургии, поддержку учредителей железнодорожных обществ и предприятий, а во время кризисов - на предупреждение банкротства крупных предприятий и банков. При бюджетных затруднениях министерство финансов использовало средства банка. Широкое развитие имели его операции с государственными ценными бумагами, когда он выдавал ссуды под эти бумаги, направляя свои средства на их покупку, то есть осуществлял собственные инвестиции.