Публично-правовое регулирование банковской деятельности в Российской Федерации (финансово-правовые аспекты)

Банк активно поддерживал государственный кредит, в результате чего осуществлял значительное воздействие на фондовую биржу и искусственно поддерживал курс государственных ценных бумаг и бумажного рубля. Данная деятельность, проводившаяся по указанию и совместно с министерством финансов, по сути, представляла биржевую интервенцию, что было несвойственно центральным банкам других стран.

Таким образом, до 1917 года в России не удалось создать полноценную двухуровневую банковскую систему. К государственным банкам относились: Государственный банк, государственные сберегательные кассы, Дворянский земельный и Крестьянский поземельный банки. Частными и общественными оставались: акционерные коммерческие банки, городские общественные банки, земские и земельные банки, кредитные общества (городские, взаимного краткосрочного кредита, взаимного поземельного кредита), а также ссудо-сберегательные и кредитные товарищества, сельские, волостные, станичные банки и кассы. Все вышеназванные кредитно-банковские учреждения представляли собой мощную, разветвленную сеть учреждений, оказывающих широкий спектр кредитных и банковских услуг и готовых преобразоваться в полноценную двухуровневую банковскую систему.

В работе указано, что изначальное проявление государственной инициативы в организации банковской деятельности в России обусловило доминирующее значение ее публично-правового регулирования.

Во второй главе диссертации - «Публично-правовые основы банковской деятельности в Российской Федерации» - рассмотрены особенности публичного характера банковской деятельности, раскрыта объективная необходимость и сущность финансово-правового регулирования банковской деятельности, обоснованы принципы ее публично-правового регулирования.

В работе обосновывается, что приоритет гражданско-правового подхода в регулировании банковской деятельности объективно не может быть сохранен, поскольку не обеспечивает полноценного, всестороннего правового регулирования банковских отношений.

Установлено, что банковская деятельность отлична от других видов предпринимательской деятельности, поскольку как вид финансовой деятельности государства и общества, обладает важным атрибутивным качеством. Она оказывает системное влияние не только на экономическую, но и на общественную жизнь общества. Кризис в банковской сфере влечет за собой системный сбой в экономике государства, оказывающий комплексный и синергетический эффект, в том числе связанный со снижением уровня жизни населения, нарастанием духовного кризиса, психологических девиаций.

Феномен банковской деятельности обусловлен ее высокой экономической, политической и социальной активностью как вида человеческой жизнедеятельности, глубоким проникновением во все сферы экономики и жизни общества и способностью влиять на их состояние и развитие. Все это определяет обязательность ее государственного регулирования на основе сочетания публично-правовых начал и частноправовых форм.

Отмечено, что содержание банковской деятельности не ограничивается экономическими мотивами, предпринимательской целью получения прибыли. В работе обосновывается, что современные условия развития государства и общества обуславливают усиленное проявление в сущности банковской деятельности иной по природе, но равноценной по своему значению, общественной задачи этой деятельности, которая состоит в обслуживании потребностей национальной экономики, гарантирующих ее эволюционное, стабильное и инновационное развитие. Выявление публично-правового содержания банковской деятельности формирует потребность ее финансово-правового регулирования.

С методологических позиций теории финансового права и общей теории управления уточнено ее содержательное значение как вида общественной деятельности, порождающей различные по своей правовой природе правоотношения (гражданские, финансовые, административные и др.), в которых реализуются прямые и обратные связи в экономике и обществе.

Установлено, что банковские кредитные организации, являясь основными субъектами банковских правоотношений, одновременно выполняют функцию обеспечения публичных интересов, поскольку именно они реализуют непосредственную связь между распределительной и производственной сферами экономики в воспроизводственном процессе. Осуществляя депозитные, кредитные и расчетные операции, банки в рамках банковских правоотношений опосредуют движение денежных средств всех звеньев финансовой системы. Это позволило автору определить банки в качестве финансово-экономических агентов государства в управлении общественно-экономическими процессами, что также дополнительно обосновывает потребность в публично-правовом регулировании их деятельности.

Банки, как основные участники банковской деятельности, и обязательные субъекты банковских правоотношений, являются источниками информации о многих процессах в жизнедеятельности общества. Банковская деятельность раскрывается автором, как состоящая в осуществлении кредитными организациями и государственными органами самостоятельных действий, направленных на совершение банковских операций и организацию функционирования банковской системы, посредством которых оказывается различное регулирующее воздействие на общественно-экономические процессы. Значение банков, банковской системы как организационно-правовых институтов в государственном управлении, обусловлены тем, что банковская деятельность и правоотношения, возникающие в связи с ней, опосредуют всю финансовую деятельность государства и общества, все связи и взаимозависимости, проявляющиеся и происходящие в денежной форме.

С позиций финансового права раскрыта роль коммерческого банка, как основного института второго уровня банковской системы, и субъекта банковской деятельности, аккумулирующего, перераспределяющего и использующего денежные средства всех денежных фондов национальной финансовой системы. Банковские отношения, возникающие при этом, имеют двойственную природу, объединяя одновременно правовые и экономические, публичные и частные начала возникновения и развития. При осуществлении банковских операций и сделок, деятельность банка направлена, как на получение прибыли, так на формирование своей финансовой устойчивости и стабильного положения на рынке банковских услуг, что также относится к публичным аспектам. В форме кредитного ресурса банк аккумулирует денежные средства различной формы собственности и одновременно собственный капитал для дальнейшего его перераспределения и использования в производственной и непроизводственной сферах экономики в качестве кредитного ресурса. В условиях рыночной экономики банковский денежный фонд функционирует как совокупность государственных и частных денежных средств, взаимопроникающих и перетекающих друг в друга. С позиций современного финансового права банковский капитал, как денежно-кредитный ресурс, рассматривается в качестве составляющей финансовой системы Российской Федерации, в качестве фонда денежных средств хозяйствующих субъектов и организаций.

Предлагается авторская концепция содержательной структуры банковской деятельности, включающая в содержание научно-правового понятия «банковская деятельность»: структурно-институциональный компонент, связанный с выявлением и формированием на обоих уровнях банковской системы Российской Федерации видового перечня состава ее субъектов; функциональный компонент. Формируется он с учетом компетенций управляющих и функций управляемых субъектов банковской деятельности. Социальный компонент основан на понятия «социальность банковской деятельности», включающего в себя институты «социальной ответственности бизнеса за результаты своей деятельности перед обществом» и государственной поддержки предпринимательства как формы государственного регулирования; компонент «публичные функции».

В работе предложена авторская интерпретация данного вида человеческой деятельности, которая в зависимости от степени обобщенности трансформируется в две различных формы. В рамках первой из них - узкой формы - суть банковской деятельности составляют действия юридических лиц и предпринимателей по проведению банковских операций и сделок. Во втором - это организационно-правовые действия государства в лице специально уполномоченных органов по организации и регулированию процесса осуществления банковских операций и сделок и системы, в рамках которой они проводятся (имеется в виду банковская система Российской Федерации).

Содержание банковской деятельности уточнено в связи с выявлением компонентов различной природы (экономического и правового, публичного и частного, организационно-структурного и функционального). Экономическому содержанию банковской деятельности (обслуживание потребностей экономики) соответствует правовая форма (рамки банковского правоотношения). Получению прибыли, как основной цели деятельности кредитных организаций одновременно сопутствуют функциональные задачи публичного характера, преследующие общую цель всех экономических субъектов - стабильность экономики. Необходимость закрепления указанной цели в нормах права, регулирующих банковские отношения, обусловлена ее равнозначностью с целью получения прибыли, и основанием концепции публично-правового регулирования банковской методологические основы блага. Сочетание в рамках одного вида общественной деятельности публичного и частного начала, придает ей, в том числе и качества публично-правового феномена.

Функциональное значение выделения в понятии банковской деятельности узкого и широкого содержания автор видит в различном правовом регулировании отношений, составляющих это содержание. Банковская деятельность в узком ее понимании как отношения, связанные с осуществлением кредитными организациями банковских операций и сделок подлежит регулированию частноправовому, нормами частного права. Отношения, составляющие сущность банковской деятельности в широком ее понимании, включают в себя вертикальные отношения публичного характера, возникающие в связи с публичным интересом, и подлежат финансово-правовому регулированию.

Публичные аспекты банковской деятельности и роль банка как субъекта финансовой деятельности государства обусловливают возникновение у него публичных обязанностей по возвратности и сохранности стоимостной ценности денежных средств кредиторов, а также обязанности обеспечения своей собственной финансовой устойчивости и стабильности в процессе организации и функционирования. С позиций финансового права, сказанное позволяет рассматривать коммерческий банк в качестве полноценного субъекта финансового права, а публичные аспекты банковской деятельности формируют потребность финансово-правового регулирования.

Проблемы правового регулирования банковской деятельности анализируются с методологических позиций общей теории управления.

Автор обосновывает, что особенности правового регулирования банковской деятельности связаны с наличием в ней публичных аспектов, состоящих в выполнении банками публичных функций, использованием в банковском ресурсе фондов денежных средств всех звеньев финансовой системы. Банки и банковские кредитные ресурсы рассматриваются как инструменты, служащие формированию и функционированию системы прямых и обратных связей в экономике.

Институт кредитования рассматривается как форма управления с помощью денег экономическими процессами, реализуемая одновременно государством посредством регулирования банковской системы, и самими кредитными организациями через банковский мониторинг своих клиентов. Это означает сочетание в содержании банковской деятельности публичного и частного компонентов. Государство в лице Банка России, регулируя банковскую деятельность с помощью нормативов, влияет на объемы кредитования реального сектора экономики, а банки при кредитовании следят за целевым использованием предоставленного денежного ресурса.

Позиция автора в отношении пределов государственного регулирования банковской деятельности исходит из выработанного им определения понятия банковской деятельности в ее широком значении, и в качестве его основы механизма обосновывает финансово-правовое регулирование как разновидность публично-правового регулирования, направленное непосредственно на горизонтальные банковские отношения и внутрибанковские взаимосвязи, и реализуемый посредством вертикальных банковских отношений. При этом к вертикальным правоотношениям в первую очередь относим правоотношения между субъектами первого и второго уровня, а также правоотношения между субъектами второго уровня при осуществлении ими публичных полномочий.

Автор обосновывает оптимизацию правового регулирования банковской деятельности посредством его основания на финансово-правовом регулировании в силу присущего ей аспекта публичности и социальной значимости, придерживается при этом научной позиции О.Н.Горбуновой, что «все публичные аспекты банковской деятельности должны рассматриваться с точки зрения финансового права и регулироваться нормами финансового права». Горбунова О.Н. Финансовое право и финансовый мониторинг в современной России.- М., 2003. С.134.

Одновременно выдвигается гипотеза о том, что в рамках финансово-правового регулирования банковской деятельности посредством права, правовых норм возможно направлять эволюцию экономики, поскольку банковские правоотношения и банковская система опосредуя движение денежных средств всей финансовой системы через банки способны оперативно обеспечить прямые и обратные связи государства, экономики и общества. Сказанное позволяет выявить тенденцию в переоценке второстепенности роли нормы права по обслуживанию экономической потребности, поскольку в рамках финансово-правового регулирования устанавливается обратная связь, влияния права на экономические процессы.

Особенность правового регулирования банковской деятельности состоит в формировании публично-правового подхода, характер которого предопределен двойственной природой содержания этого вида финансово-экономической деятельности, наличием в ее составе экономической и правовой составляющих, публичных и частных начал. Разделяя точку зрения Д.В. Винницкого, автор не рассматривает финансовое регулирование технической совокупностью норм налогового, бюджетного, банковского, валютного и иного права, «это регулирование другого порядка, которое должно опосредоваться самостоятельной нормативной системой». Актуальные проблемы финансового права Республики Беларусь, России, Украины/Отв.ред. Д.В.Винницкий.- СПб., 2006. С.10-11.

Исходя из структурного единства финансового права, определения банковских отношений как финансовых, взаимопроникновения частноправовых и публичных начал в их регулировании, автор относит банковскую деятельность прежде всего к сфере финансово-правового регулирования. Такой подход не влечет механического объединения публичных и частных отраслей права, напротив финансовое право представляется неким аналогом конституционного права, как системного, для группы отраслей финансово-правового цикла на основе «общности их функциональных задач, скоординированных принципами единой финансовой политики». Там же. С.24-25.

Гармонизация публичных и частных интересов в банковской сфере экономики посредством правового регулирования на публично-правовой основе относится к особенности регулирования банковской деятельности на современном этапе развития российского государства и общества. Необходимость осуществление его исключительно правовыми нормами федерального уровня, природа нормотворческих полномочий Банка России также обусловлены финансово-правовой составляющей содержания правового понятия «банковская деятельность», которая, будучи двойственной по своей сути, одновременно способна влиять на экономическое развитие и общественные процессы, непосредственно связанные с интересами граждан.

В работе отмечено, что для эффективного регулирования всех вышеуказанных взаимосвязей, выявленных в содержании банковской деятельности, нормативная система банковского законодательства нуждается в кодифицированном законодательном акте, определяющем правовые основы организации и функционирования финансово-банковской системы. В настоящее время отсутствует системообразующий законодательный акт, определяющий правовые основы организации банковской деятельности, функционирования банковской системы, принципы их государственного регулирования, построения внутрисистемных связей в банковской деятельности.

Исследование показало, что банковские отношения, будучи общественными отношениями, возникающими в процессе банковской деятельности, также содержат в себе и публичные, и частные начала, что объективно предопределяет комплексный подход к их регулированию, различными по своему содержанию методами и способами. Автор обосновывает, что экономическая и правовая природа и банковской деятельности, и банковских отношений, а также проявляющиеся в них публично-правовые аспекты, предопределяют применение комплексного правового регулирования, в основе формирования которого лежит принцип гибкого сочетания императивного и диспозитивного методов и применение норм финансового права.

В банковской деятельности диссертантом выделяется следующая структура публично-правовых отношений:

- организационно-управленческие отношения в рамках создания и функционирования российской банковской системы;

- правоотношения, связанные с созданием, реорганизацией, преобразованием и лицензированием отдельных кредитных организаций;

- правоотношения по поводу обеспечения финансовой устойчивости кредитных организаций в части банковского надзора, внутреннего и внешнего аудита;

- правоотношения в сфере надзора за соблюдением кредитными организациями положений действующего законодательства, банковское регулирование;

- отношения по реализации кредитными организациями публичных функций;

- отношения, связанные с защитой имущественных интересов вкладчиков и кредиторов;

- правоотношения по реализации мер административно-правовой ответственности за нарушения законодательства о банках и банковской деятельности.

Все указанные отношения подлежат публично-правовому регулированию, представляющего, по мнению диссертанта тип комплексного правового регулирования на основе сочетания финансовых, административных средств и методов управляющего воздействия.

В работе отмечено, что механизм, обеспечивающий баланс интересов представителей банковского бизнеса в его развитии и получении прибыли, законных прав и интересов вкладчиков и кредиторов, их гармонизацию в обществе в целом, как едином социальном организме, в банковском законодательстве отсутствует. Задача обеспечения финансовой устойчивости функционирования банковской системы Российской Федерации, ее стабильного и поступательного развития, по мнению автора, является объединяющей и для предпринимателей, хозяйствующих в банковской сфере экономики, и для индивидуальных субъектов кредитно-банковских отношений, и для общества в целом. Достижение этой цели гарантирует развитие и укрепление банковской системы страны и банковского бизнеса, защиту интересов вкладчиков и кредиторов, а, следовательно, социальную и экономическую стабильность в обществе.

В диссертации разработана система принципов банковской деятельности, в основу которой положены конституционные принципы общественно-экономического строя. На их базе разработаны и обоснованы следующие общеправовые принципы формирования публично-правового регулирования банковской деятельности.

- единого централизованного начала в сочетании с принципом единства системы государственного регулирования банковской деятельности;

- организационности, совмещенный с принципами двухуровневого построения банковской системы РФ и экономического районирования в управлении ею;

- эффективности и результативности;

- максимально допустимой открытости в осуществлении банковского регулирования и банковского надзора;

- гармонизации публичного и частного интересов;

- сотрудничества;

- единства применения форм и методов регулирования;

- выбора мер государственного воздействия;

- соблюдения обоснованности и объективности применения мер государственного регулирования.

Необходимость выделения в специальный комплекс названной группы принципов обусловлена спецификой предмета регулирования банковской деятельности, а также применения финансово-правового регулирования банковских отношений как разновидности их публично- правового регулирования.

Для закрепления в нормах действующего банковского законодательства предложены принципы, устанавливающие приоритет федерального банковского законодательства в правовом обеспечении банковской деятельности, единство и целостность ее организационно-правового обеспечения, публичность в деятельности кредитных организаций и органов регулирования банковской деятельности, принцип стимулирующего воздействия банковской деятельности на экономические отношения и процессы.

В третьей главе - «Организационно-правовое регулирование банковской деятельности в Российской Федерации» - раскрыто понятие и содержание организационно-правового регулирования банковской деятельности. Исследована система государственных органов и иных субъектов, уполномоченных государством обеспечивать регулирование банковской сферы. Особое внимание уделено роли Центрального банка Российской Федерации, финансовых, банковских государственных корпораций, союзов и ассоциаций кредитных организаций в организационно-правовом регулировании банковской деятельности. Отмечено, что Банк России не участвует в гражданско-правовом регулировании банковских отношений.

Рассмотрен механизм организационно-правового регулирования банковской деятельности, представленный как имеющий двухкомпонентное строение, определяющее две основные цели функционирования. Первая составляющая - административная, поскольку по своей организационно-правовой природе включает систему государственных органов, иных уполномоченных органов и организаций, обладающих в силу своей законной или уставной компетенции, специальной правоспособности регулятивными правомочиями по отношению к банковской деятельности. Вторая составляющая - организационно-функциональная - проявляется как совокупность методов, форм и способов, используемых этими органами в процессе регулирования банковской деятельности. Взаимосвязи компонентов в механизме обеспечивают правовые нормы. В рамках системы управляющие субъекты используют различные методы, средства и формы регулирования: финансовые, административные, задействуют элементы саморегулирования и осуществляют публично-правовое регулирование банковской деятельности.

Организационно-правовое обеспечение банковской деятельности рассмотрено с позиций осуществления ее правового регулирования и управления. В связи с этим определена роль Банка России как субъекта публично-правового регулирования посредством реализации функций банковского регулирования, банковского надзора с использованием административно-правовых форм и методов управления банковскими отношениями.

Содержание банковского регулирования раскрыто как совокупность действий и процедур Центрального банка Российской Федерации по реализации нормотворческой, разрешительной функций, а также функции регулирования посредством экономических нормативов, которые можно рассматривать в качестве методов управленческой деятельности этого особого субъекта-регулятора банковской деятельности.

Отмечено, что при осуществлении организационно-правового регулирования банковской сферы экономики важным моментом остается его цель, состоящая в определении ожидаемого результата и установления соответствующей задачи, без которых невозможно достижение эффективности регулирования. В этой связи в работе выявлено значение института саморегулирования с позиций роли общественных объединений кредитных организаций в организационно-правовом регулировании банковской деятельности.

Раскрыта система субъектов, оказывающих управляющее воздействие на банковские отношения, в ее состав включены органы государственной власти и управления, уполномоченные государством органы, союзы и ассоциации кредитных организаций, финансовые и банковские государственные корпорации, которые принимают участие в публично-правовом регулировании банковской деятельности, действуя в рамках финансового, административного регулирования и саморегулирования.

В работе выработаны предложения по развитию института саморегулирования банковской системы. В целях повышения эффективности регулирования банковской деятельности автор считает целесообразным его включение в состав механизма организационно-правового регулирования этой сферы экономики. При этом категорию саморегулирования наряду со свободным рынком и государственным регулированием можно рассматривать в качестве условия функционирования банковской системы в Российской Федерации.

В ходе исследования правового статуса союзов и ассоциаций кредитных организаций было установлено, что статус саморегулируемой организации в сфере банковской деятельности обладает определенной спецификой в части возможностей формирования правового объема полномочий и функций по регламентации правил ведения этого бизнеса участниками рынка. В силу общественно-государственной значимости данной сферы, в Российской Федерации сложилась практика реализации регулятивных функций по отношению к банковской деятельности единственным органом, который от имени государства наделен властными полномочиями по отношению к объекту регулирования - Центральным банком Российской Федерации. В современной российской действительности только формируются правовые предпосылки для делегирования профессиональным объединениям кредитных организаций части таких правомочий в сфере банковской деятельности. Автор считает актуальным теоретическое исследование института саморегулирования банковской деятельности и определяет его место в механизме организационно-правового регулирования. В качестве форм развития саморегулирования в работе рассмотрено совместное нормотворчество союзов и ассоциаций кредитных организаций с органами исполнительной власти. Проанализирован опыт выработки саморегулируемыми организациями правил, рекомендаций, методик, направленных на организационно-правовое обеспечение банковской деятельности. Отмечено, что необходима детальная правовая регламентация института саморегулирования в банковской сфере. В банковском законодательстве, нормативных актах Банка России, других органов государственной власти, принимающих участие в публично-правовом регулировании банковской деятельности, следует закрепить в качестве принципов банковской деятельности саморегулирование и самоуправление, а также регулятивные полномочия в отношении кредитных организаций, возможные для делегирования банковским союзам и ассоциациям. Перечень таких правомочий предложен автором в качестве дополнений в ст. 3 Федерального закона «О банках и банковской деятельности».

В результате анализа теоретических взглядов, выработанных в науке финансового права в отношении института саморегулирования банковской деятельности, сделан вывод, что саморегулирование в этой сфере экономики необходимо формировать как способ публично-правового регулирования. Саморегулируемые организации по своей функциональной сути наряду с рыночным и государственным регулированием органично вписываются в систему управления банковскими отношениями, в связи с чем их логично рассматривать в качестве субъектов управления банковской деятельностью, составной частью регулятора, устанавливающего правила, рекомендации, методики, направленные на организационное обеспечение их банковской деятельности. В качестве особенности правового статуса таких организаций в работе выявлено, что они совмещают в себе государственный и рыночный подход к регулированию рынка, устанавливают прямые и обратные взаимосвязи между кредитными организациями и государственными органами по регулированию банковской деятельности, то есть могут быть политико-правовыми посредниками. Среди целей деятельности саморегулирования установлено повышение ответственности профессиональных участников рынка банковских услуг перед государством и обществом. По мнению автора в рамках саморегулирования, в процессе деятельности саморегулируемых организаций по регулированию ими банковской деятельности наиболее оптимально соблюдается баланс публичных и частных интересов ее участников. Отмечено, что в действующих федеральных законах содержится не менее десятка определений понятия саморегулируемых организаций, действующих в различных сферах деятельности, однако далеко не все из них тождественны по объему и содержанию См.: федеральные законы, содержащие определения понятия саморегулируемых организаций: от 22 апреля 1996 г. № 39-ФЗ «О рынке ценных бумаг» (ст. 48) // Собрание законодательства Российской Федерации 22 апреля 1996. № 17. Ст. 1918; от 29 июля 1998 г. № 135-ФЗ «Об оценочной деятельности в РФ» (ст. 22) // Собрание законодательства Российской Федерации. 1998. № 31. Ст. 3813; от 8 августа 2001 №134-ФЗ «О защите прав юридических лиц и индивидуальных предпринимателей при проведении государственного контроля (надзора)» (ст.2) // Собрание законодательства Российской Федерации. 2001. №33 (часть 1). Ст. 3436; от 29 ноября 2001 № 156-ФЗ «Об инвестиционных фондах» (ст. 57) // Собрание законодательства Российской Федерации. 2001. № 49. Ст. 4562; от 26 октября 2002 г. № 127-ФЗ «О несостоятельности (банкротстве)» (ст. 2) // Собрание законодательства Российской Федерации. 2002. № 43. Ст. 4190; от 10 января 2003 г. № 14-ФЗ «О внесении изменений и дополнений в Федеральный закон «О негосударственных пенсионных фондах» (ст. 36.26) // Собрание законодательства Российской Федерации. 2003. № 2. Ст. 166; от 30 декабря 2004 г. № 215-ФЗ «О жилищных накопительных кооперативах» (ст. 56) // Собрание законодательства Российской Федерации. 3 января 2005. №1 (часть 1). Ст. 41; от 13 марта 2006 №38-ФЗ «О рекламе» (ст. 31). Собрание законодательства Российской Федерации. 20 марта 2006. № 12. Ст. 1232; от 3 ноября 2006 №183-ФЗ «О внесении изменений в ФЗ «О сельскохозяйственной кооперации» и отдельные законодательные акты РФ» (абз. «з» ч. 1 ст.1) // Собрание законодательства Российской Федерации. 2006. № 45. Ст. 4635.. Автор исследует данный правовой институт с учетом позиции, сформулированной Конституционным Судом Российской Федерации в Постановлении от 19 декабря 2005 г. № 12-П, согласно которой саморегулируемая организация определяется как общественная организация, созданная на корпоративных началах, но в силу своего особого публично-правового статуса и двойственной природы, содержащая в себе публичные функции по защите общества. Собрание законодательства Российской Федерации. 2006. № 3. Ст. 335.

Учитывая особую социально-экономическую значимость банковской деятельности, загруженность Центрального банка России как единственного регулятора данного вида деятельности с позиций выполнения публичной функции по защите интересов государства и общества следует изменить банковское законодательство и передать часть полномочий государственного регулятора саморегулируемым организациям. Функциональная деятельность банковских союзов и ассоциаций, расширение их участия в организации банковской деятельности позволяет рассматривать их как организационно-правовую базу для формирования института саморегулирования в банковской сфере. Автор обосновал, что развитие их участия в регулировании банковской деятельности усилит публичность деятельности государственного регулятора - Банка России, а также необходимость формирования основ саморегулирования банковской деятельности и развития его форм, исходя из принципа коллегиального взаимодействия, который, в свою очередь, подлежит закреплению в банковском законодательстве.

В четвертой главе - «Особенности методов публично-правового регулирования банковской деятельности» - исследована система правовых средств банковского регулирования, выявлены отдельные правовые проблемы прекращения банковской деятельности, определены тенденции развития правового обеспечения финансовой устойчивости кредитных организаций и банковской системы в целом.

Установлено, что соотношение применения финансовых, административных и гражданско-правовых средств и методов регулирования банковской деятельности определяется на основании критериев общественной полезности, экономической эффективности и социально-экономической адекватности.

Значение таких институтов, как государственная регистрация, лицензирование, ликвидация кредитного учреждения раскрыто с позиций финансово-правовой теории и теории управления как средств прямого государственного воздействия на банковские отношения с целью укрепления их устойчивости и стабильности.

В ходе проведенного исследования сделан вывод о том, что общественным отношениям, возникающим в банковской деятельности при кризисных условиях функционирования экономики, свойственна такая особенность, как единство цели. При этом частный интерес финансовой устойчивости отдельной организации (например, банка) должен стать публичным интересом при стабилизации функционирования рынка в целом. В условиях текущего финансового кризиса между государством и предпринимателями заключаются соглашения о взаимопомощи, и отношения возникающие в связи с этим подлежат финансово-правовому регулированию. Также установлено, что по функциональному назначению эти общественные отношения остаются банковскими, но при этом усиливается их управленческая природа, поскольку применяется прямое государственное воздействие.

В работе обосновано наличие в публично-правовом регулировании специального административного режима как одного из способов управления банковской деятельностью в кризисных условиях.

Дано авторское представление и обоснование применения «административного регулирования». Административное регулирование раскрывается как режим непосредственного государственного воздействия на институциональную структуру экономики, на прямое вмешательство в предпринимательскую деятельность кредитных организаций и других хозяйствующих субъектов, применяемый в течение ограниченного периода и действующий в условиях кризисных явлений в экономике.

Анализ практики применения такого режима правового регулирования в России свидетельствует, что, как правило, регулирующее воздействие состоит в прямом вмешательстве государства в частнопредпринимательскую деятельность кредитных организаций и их клиентов. В отношении всех хозяйствующих субъектов как участников банковской деятельности властно трансформировался гражданско-правовой метод регулирования в сторону расширения административно-правовых элементов.

При этом отмечено, что административное регулирование банковской деятельности не следует рассматривать как вид государственного регулирования экономики или разновидность государственного регулирования банковской деятельности, поскольку проведенный теоретический анализ нормативных актов по его применению позволяет характеризовать «административное регулирование банковской деятельности» в качестве особого средства или специального способа государственного управления экономическими процессами в целом.

В ходе исследования установлено, что административное регулирование применяется при возникновении финансовых проблем в функционировании экономической системы в целом, либо денежно-кредитной системы, и основано на нормативных правовых актах Президента Российской Федерации, а также подзаконных актах Правительства Российской Федерации и регулятивных действиях Центрального Банка Российской Федерации. Это связано с потребностью в оперативности правового регулирования, с применением государством в условиях экономических и финансовых кризисов экстренных средств правовой защиты публичных интересов. Поэтому правовые акты, принимаемые в режиме административного регулирования банковской деятельности, прямо регулируют и деятельность кредитных организаций, и других хозяйствующих субъектов, их клиентов и партнеров.

Анализ нормативных актов свидетельствует, что Центральный банк Российской Федерации, применяя специальные средства воздействия на банковский сектор и используя инструменты и методы денежно-кредитной политики, действует при этом в пределах полномочий, предоставленных ст. 35 Федерального закона от 10 июля 2002 г. № 86-ФЗ «О Центральном банке Российской Федерации (Банке России)». Собрание законодательства Российской Федерации. 15июля 2002. №28. Ст. 2790. Определено, что в режиме административного регулирования банковской деятельности в качестве правовой основы применяются законодательные акты органов высшей государственной власти, в связи с чем Банк России не вправе издавать нормативные акты в пределах своих нормотворческих полномочий, определенных ст. 7 названного Федерального закона, если это специально не оговорено в законе, принятом для преодоления кризиса.

Отмечено, что действие во времени и самого режима административного регулирования, и нормативных актов, принимаемых в связи с ним, ограничено. Обязательным при этом является прямое указание на данное обстоятельство в антикризисных законодательных актах, поскольку их действие имеет специальную цель торможение и прекращение процесса развития кризисных явлений. Поэтому, по мнению автора, как только кризис остановлен, режим административного регулирования, и действие нормативных правовых актов, принятых в связи с его введением прекращаются, и экономические отношения подлежат финансово-правовому регулированию.

Необходимость отмены административного регулирования банковской деятельности дополнительно обосновывается следующими обстоятельствами. Особый порядок осуществления банковской деятельности предполагает прямое воздействие на управляемый предмет и объект, в данном случае - банковские отношения и кредитные организации. По своей управленческой и правовой природе административное регулирование как воздействие представляет собой введение жесткого, централизованного надзора за действиями субъектов банковской деятельности, т.е. прямое вмешательство в предпринимательскую деятельность участников рынка банковских услуг, в хозяйственную деятельность их клиентов. Такое правовое администрирование не должно заменить государством участников рыночно-экономических отношений, поскольку при преодолении кризисных явлений возникает новая задача - восстановление функционирования экономики на рыночных началах, и финансово-правовое регулирования при этом наиболее ей адекватно.

Все названные обстоятельства, имеющие место при административном регулировании банковской деятельности, как, впрочем, и любой другой предпринимательской деятельности, характеризуют такое управляющее воздействие как совокупность действий по правовому ограничению в сфере экономики, которые не должны повлечь ограничения экономических прав, гарантированных Конституцией Российской Федерации (равная защита всех форм собственности, свобода перемещения товаров и услуг, свобода экономической деятельности). Вопросы, касающиеся перераспределения собственности и огосударствления банковской системы России в период действия административного режима регулирования банковской деятельности, не входят в предмет настоящего исследования.

Проявление административного регулирования в отношении правовой формы государственного регулирования банковской деятельности означает, что в его рамках все отношения, связанные с банковской деятельностью, регламентируются нормами финансового и административного права. Нормы частного права применяются в части не противоречащей, либо не применяются совсем. В режиме административного регулирования действие норм банковского законодательства, определенного в ст. 2 Федерального закона «О банках и банковской деятельности», ограничено приоритетом норм финансового права.

В диссертации административное регулирование банковской деятельности характеризуется как специальный правовой режим, применяемый государством при кризисном управлении рыночно-экономическими процессами и отношениями.

В работе предложено авторское понятие «финансово-правовой устойчивости», представляемое как организационно-правовое состояние кредитной организации, обуславливающее ее внутрисистемную способность коррелировать свои финансовые и имущественные возможности к реальным рыночно-экономическим рискам, и осуществлять безопасную для банковской системы и общества банковскую деятельность.

Согласно авторской концепции обеспечения публичного интереса в банковской деятельности, в каждой кредитной организации должен быть создан свой финансово-правовой механизм обеспечения ее устойчивости, реализуемый в корпоративном управлении и опосредованный банковским регулированием и банковским надзором. В связи с этим в работе дополнительно обосновано следующее понимание значения кредитной организации для экономической и банковской систем. В процессе проведения банковской деятельности, то есть при принятии экономических решений по банковским операциям и сделкам ими производится оценка соотношения получения будущих доходов и рисков их получения на основании правовых нормативов. Кредитные организации, играя центральную роль в экономике в качестве финансовых посредников, непосредственно сами представляют источник повышенной опасности, являясь точками системного риска, в связи с чем именно публично-правовое регулирование их деятельности приобретает большое значение в системе управления экономическими процессами.

Отмечено, что публично-правовое регулирование банковской деятельности осуществляется в зависимости от конкретных социально-экономических условий развития государства и общества в финансово-правовом режиме и специальном режиме административного регулирования. При этом в качестве его основных методов и средств выделены:

- государственная легализация субъектов банковской деятельности (процедуры, обусловленные созданием и прекращением деятельности кредитных организаций, а также учетом и лицензированием);

- стандарты и нормативы финансовой устойчивости кредитных организаций (банковское и пруденциальное регулирование);

- банковский надзор за деятельностью кредитных организаций, в том числе пруденциальный (текущий) надзор;

- финансовая, административная и уголовная ответственность за нарушения в банковской сфере экономики;

- система обязательного страхования и др.

В пятой главе - «Контрольно-надзорная деятельность в механизме публично-правового регулирования банковских отношений» - рассмотрены правовые основы контрольно-надзорной деятельности в банковской сфере, выявлены ее особенности и определена роль и перспективы ее развития в механизме публично-правового регулирования банковских отношений.

В работе раскрыто понятие и содержание банковского надзора как вида финансового контроля в банковской сфере, выявлены особенности внешнего аудита банковской деятельности и установлена его взаимосвязь и взаимодополняемость с внутрибанковским контролем в целях обеспечения законности деятельности кредитных организаций.

Сформулировано понятие контрольно-надзорной деятельности как состоящей в совокупности действий органов уполномоченных государством и аудиторских организаций, при участии кредитных организаций по осуществлению финансового мониторинга и применению мер ответственности в случае выявления нарушений в банковской сфере экономики в целях обеспечения законности, стабильности и финансовой устойчивости его функционирования.

Особенность контрольно-надзорного механизма в банковской сфере раскрыта как осуществляемая на обоих уровнях банковской системы. Обеспечение публичных интересов в банковской деятельности одновременно происходит в отношении Центрального банка Российской Федерации и кредитных организаций, и в контрольно-надзорном механизме выделены два равноценных по своему значению уровня публично-правового регулирования.

Контроль за деятельностью кредитных организаций представлен как средство обеспечения стабильности функционирования банковской системы.

Банковский надзор, внешний банковский аудит, внутренний контроль, банковский мониторинг рассмотрены с позиций финансово-правового регулирования в качестве публично-правовых институтов в механизме публично-правового регулирования банковских отношений.

Раскрыто понятие и содержание банковского надзора, представляющего организационно-правовой комплекс, который объединяет действия, мероприятия и процедуры, реализуемые специальными органами на основе финансово-банковского законодательства в соответствующих направлениях, согласно их компетенции и полномочий. В банковском надзоре выделены:

- надзор за соблюдением кредитными организациями банковского законодательства, нормативных правовых актов Президента Российской Федерации, Правительства Российской Федерации и Банка России по всем направлениям банковской деятельности, включая экономическую и банковскую безопасность;

- защита прав потребителей банковских услуг;

- антимонопольное законодательство, касающееся банковской сферы;

- надзор за соблюдением обязательных нормативов обеспечения устойчивости кредитных организаций, установленных банковским законодательством, а также нормативными актами Банка России (пруденциальный надзор);

- надзор за законностью осуществления кредитными организациями банковских операций, в том числе и с валютными ценностями.

С позиций комплексного общественного явления в процессе банковского надзора выделены и рассмотрены правовой, экономический, политический, управленческий и социальный аспекты. Определено место банковского надзора в механизме финансового контроля в Российской Федерации как его составляющей и неотъемлемой части, выделено единство цели - обеспечение стабильности функционирования банковской и экономической систем России.

С учетом современных тенденций экономического развития выявлена проблема необходимости формирования системы упреждающего банковского надзора в рамках механизма публично-правового регулирования банковской деятельности.

В качестве проблемного также рассмотрен вопрос о способности государственного органа банковского надзора ? Банка России к изменению политики и практики ведения банковского надзора в зависимости от современных тенденций. По мнению автора, решение этого вопроса невозможно без изменения положений финансового и банковского законодательства. Функция банковского надзора взаимосвязана с банковским регулированием, как это имеет место в настоящем действующем российском банковском законодательстве, и с механизмом публично-правового регулирования в целом. Комплексная связь банковского надзора с правовым регулированием банковской деятельности в целом обусловливает его обеспечение правовыми нормами федерального уровня, т.е. системой норм федерального законодательства в порядке, установленном ст. 2 Федерального закона «О банках и банковской деятельности». Именно такой подход к регулированию банковского надзора позволит, во-первых, государственному регулирующему органу гибко и оперативно реагировать в правовой форме на изменения на рынке банковских услуг, влияющих на политику надзора, то есть требующих его корреляции. Во-вторых, обеспечить единство контрольно-надзорной деятельности, включающей в себя и другие компоненты (внешний и внутренний банковский аудит и контроль, банковский мониторинг, институт уполномоченных представителей и др.) При этом обосновано значение использования общеправовых принципов регулирования банковской деятельности в осуществлении надзора, что позволит расширить понятие банковского надзора за пределы пруденциального регулирования, и сформировать единую правовую систему упреждающего банковского надзора на основе норм федерального законодательства. До настоящего времени действующее банковское законодательство не решает названную задачу, банковский надзор как единая система не сформирован. В качестве составляющего компонента включает только пруденциальный надзор и не охватывает внутренний контроль самих кредитных организаций, внешний аудит. Пока названные институты остаются невзаимосвязанными, самостоятельными элементами в контрольно-надзорной деятельности.

Важным моментом в формировании единой системы упреждающего надзора выявлена необходимость внедрения в качестве основы построения взаимоотношений надзорного органа с организациями, осуществляющими внешний аудит, и субъектами банковской деятельности, обязанными проводить внутренний контроль, начал тесного сотрудничества.

Банковский аудит рассматривается в качестве системы по обеспечению внешнего, независимого контроля за достоверностью финансовой отчетности кредитных организаций и соблюдением законности в их деятельности. Система банковского аудита представляется как правовой комплекс организации вневедомственного финансового контроля в банковской сфере экономики. В работе отмечено значение банковского аудита в механизме финансового контроля за деятельностью кредитных организаций, как способа дополнительного контроля за их финансовой отчетностью, качеством управления, мониторингом финансовой устойчивости.

Определена роль в контрольно-надзорной деятельности и сформулировано определение банковского мониторинга, обоснована необходимость его введения в механизм публично-правового регулирования банковской деятельности как способа повышения эффективности управления банковскими и рыночно-экономическими отношениями в целом.

Выявлена взаимосвязь и взаимодополняемость всех названных компонентов контрольно-надзорной деятельности в механизме публично-правового регулирования банковских отношений, их направленность на обеспечение публичных интересов финансовой устойчивости банковской системы и стабильности функционирования экономики государства в целом.

В механизме публично-правового регулирования выявлена особенность норм банковского права - отсутствие в большинстве из них санкций. Например, на основании Федерального закона от 13 октября 2008 г. № 173-ФЗ «О дополнительных мерах по поддержке финансовой системы Российской Федерации» из государственного финансового фонда выделены Государственной корпорации «Банк развития и внешнеэкономической деятельности (Внешэкономбанк)» денежные средства для поддержания ликвидности (перекредитования) российских организаций по иностранным займам. Ни одна из норм данного Закона не предусматривает ответственность участников отношений, подпадающих под его юрисдикцию. Для правового регулирования банковской деятельности такая ситуация, к сожалению, обычна, потому что институт взаимной ответственности участников банковской деятельности остается все еще неразвитым. В федеральном законе о предотвращении банкротства кредитных организаций не предусмотрена процедура обжалования действий Банка России и Агентства по страхованию вкладов при принятии ими антикризисных мер, предусмотренных его нормами. Указанные обстоятельства отнесены к недостаткам механизма правового регулирования банковской деятельности, негативно воздействующим на общий уровень эффективности правового регулирования рыночно-экономических отношений.