Международно-правовые основы реформирования органов прокуратуры Азербайджанской Республики

Размещено на http://www.allbest.ru/

Московская государственная юридическая академия

Автореферат

диссертации на соискание ученой

степени доктора юридических наук

Специальности - Судебная власть; прокурорский надзор; организация

на тему: Международно-правовые основы реформирования органов прокуратуры Азербайджанской Республики

Выполнил:

Джафаров Азер Мамед оглы

Москва - 2008

Работа выполнена в Институте государства и права Российской академии наук

Научный консультант: заслуженный юрист РФ, доктор юридических наук, профессор И.Б. Михайловская.

Официальные оппоненты: заслуженный деятель наук РФ, доктор юридических наук, профессор В.П. Кашепов; доктор юридических наук, профессор А.Г. Залужный; доктор юридических наук, профессор Т.Н. Москалькова.

Ведущая организация: Российский университет дружбы народов.

Защита состоится __ _________2008 года в ___ на заседании диссертационного совета Д 212.123.01 при Московской государственной юридической академии.

Адрес: г. Москва, 123995, ул. Садовая Кудринская, 9, зал заседаний Ученого совета.

С диссертацией можно ознакомиться в библиотеке Московской государственной юридической академии

Автореферат разослан ___ __________ 2008 года.

Ученый секретарь диссертационного совета доктор юридических наук, профессор Л.А. Воскобитова.

Общая характеристика работы

Актуальность темы исследования. Прошедшие шестнадцать лет государственной независимости Азербайджанской Республики показали, что в правовом государстве прокуратура не только не утратила свои роль и значимость в деле утверждения в обществе законности и правопорядка, но, напротив, является эффективным институтом обеспечения конституционной законности, прав и свобод человека и гражданина в уголовном судопроизводстве.

Вместе с тем накопленный за эти годы опыт деятельности органов прокуратуры республики показывает, что этот институт государства нуждается в дальнейших преобразованиях, пересмотре некоторых его функций и задач в динамично развивающемся обществе, отказе от отдельных направлений деятельности, которые не согласуются с основополагающими принципами демократического правового государства.

Проблемы реформирования органов прокуратуры обрели особую актуальность после принятия Азербайджанской Республики в Совет Европы, так как при вступлении в эту международную организацию она взяла на себя обязательство привести свое национальное законодательство в соответствие с принципами и нормами СЕ.

За последние годы в Азербайджане в рамках судебно-правовой реформы проделана большая работа по совершенствованию организации и деятельности органов прокуратуры, оптимизации их структуры и правовой базы в соответствии с рекомендациями Совета Европы. Однако, как показывают исследования, процесс реформирования органов прокуратуры страны идет достаточно сложно и не носит системный характер.

Одна из причин этих издержек заключается в том, что по сей день в отечественной науке уголовного процесса и прокурорского надзора не выработана научно обоснованная концепция реформирования органов прокуратуры, не определены место и роль прокуратуры в современном обществе, не решен вопрос о методах совершенствования системы и структуры прокуратуры в свете международно-правовых стандартов и рекомендаций Совета Европы и т.д.

Решение перечисленных выше вопросов предполагает проведение комплексного монографического исследования одной из фундаментальных проблем отечественной теории прокурорского надзора - адаптации правовых основ организации и деятельности органов прокуратуры страны к международно-правовым стандартам, в том числе и к рекомендациям Совета Европы относительно места и роли органов прокуратуры в правовом демократическом государстве.

Перечисленные выше обстоятельства обусловили выбор данной проблематики в качестве темы докторской диссертации.

Цель и задачи исследования. Целью настоящего диссертационного исследования является разработка основных направлений концепции реформы правовых основ организации и деятельности органов прокуратуры Азербайджанской Республики на основе международно-правовых стандартов и рекомендаций Совета Европы в рассматриваемой сфере.

Поставленная цель диктует необходимость решения ряда исследовательских задач. Это:

1) комплексный анализ таких международных актов, как «Руководящие принципы, касающиеся роли лиц, осуществляющих судебное преследование» (ООН, 1990 г.), Конвенция ООН «Против коррупции» (2003 г.), Рекомендация Комитета Министров Rеc (2000 г.) 19 «Роль прокуратуры в системе уголовного правосудия», рекомендации Парламентской Ассамблеи Совета Европы 1604 (2003 г.) 1 «О роли прокуратуры в демократическом обществе, основанном на верховенстве закона», «Ответ Комитета Министров на рекомендации ПАСЕ 1604» (2004 г.), «Европейские руководящие принципы по этике и поведению для прокуроров» (Будапешт, 2005 г.), «Стандарты профессиональной ответственности и изложение основных прав и обязанностей прокуроров» (Международная Ассоциация прокуроров, 1999 г.), и выявление на основе этого базовых требований, предъявляемых международным сообществом к организации и деятельности органов прокуратуры в современном обществе;

2) сравнительное исследование вопросов организации и деятельности органов прокуратуры в государствах - членах Совета Европы и определение их места в системе ветвей власти, функций и полномочий;

3) изучение существующих моделей организации и деятельности прокуратуры в государствах - членах Совета Европы и с учетом международно-правовых стандартов, а также рекомендаций СЕ, определение оптимальной модели организации и деятельности органов прокуратуры Азербайджанской Республики;

4) анализ норм Конституции, УПК и Закона Азербайджанской Республики «О прокуратуре», в которых закреплены правовые основы деятельности органов прокуратуры страны, на предмет их соответствия рекомендациям СЕ в рассматриваемой сфере;

5) изучение иных нормативных актов, затрагивающих отдельные направления деятельности органов прокуратуры Азербайджанской Республики, на предмет их соответствия Конституции и иным законам страны;

6) анализ функций и полномочий органов прокуратуры Азербайджана в уголовном судопроизводстве и разработка рекомендации по их совершенствованию в свете рекомендаций СЕ;

7) определение круга функций органов прокуратуры по исполнению судебных решений по уголовным делам, обеспечению законности в пенитенциарных учреждениях, соблюдению прав и свобод осужденных в процессе отбывания ими наказания в свете базовых принципов СЕ в рассматриваемой сфере;

8) разработка комплекса предложений, направленных на совершенствование нормативных правовых основ организации и деятельности органов прокуратуры страны.

Объектом исследования выступают правовые отношения, возникающие в процессе осуществления органами прокуратуры своих функций.

Предметом исследования являются:

- нормативное регулирование и функциональное построение органов прокуратуры;

- существующие модели организации и деятельности прокуратуры в государствах - членах СЕ;

- правовые основы организации и деятельности органов прокуратуры страны и проблемы их адаптации к рекомендациям СЕ;

- функции органов прокуратуры страны в уголовном судопроизводстве и организационно-правовые меры, направленные на их совершенствование;

- процессуальные полномочия прокурора на стадии предварительного расследования и судебного разбирательства по уголовному делу, степень их соответствия международно-правовым стандартам и рекомендациям СЕ о роли прокуратуры в демократическом обществе.

Методология и методика исследования. Методологическую основу диссертационного исследования составляют положения и выводы общей теории познания, общенаучные и частнонаучные методы исследования. В нем использованы труды по проблемам философии, социологии, психологии, теории государства и права, уголовного процесса, судебной власти, прокурорского надзора, конституционного и международного права, уголовной политики и криминологии, гражданского и уголовного права.

Достоверность результатов работы обеспечивается за счет комплексного применения системного, исторического, логического, сравнительно-правового, статистического, конкретно-социологического методов научного исследования.

В работе широко использовалась научная литература отечественных и зарубежных авторов по проблемам места и роли органов прокуратуры в правовом демократическом государстве, результаты эмпирических исследований, полученные другими авторами в ходе разработки сопредельных тем, многолетний личный опыт практической деятельности автора на различных руководящих должностях в органах прокуратуры, а также в Министерстве юстиции Азербайджанской Республики.

В целях разработки оптимального правового механизма функционирования института прокуратуры в диссертации проведено сравнительно-правовое исследование конституций и иных законов государств - членов Совета Европы, регулирующих организацию и деятельность органов прокуратуры.

Для обоснования выводов, обеспечения должной репрезентативности результатов исследования автором в 2004-2005 гг. проведено анкетирование 225 судей, прокуроров, следователей и сотрудников органов юстиции страны. В работе широко использовались также документы ООН, рекомендации Комитета Министров и Парламентской Ассамблеи СЕ, конституции государств - членов Совета Европы, материалы законотворческой работы Милли Меджлиса Азербайджанской Республики, уголовный, уголовно-процессуальный кодексы и иные законодательные акты Беларуси, Грузии, Украины, Латвии, Литвы, Молдовы, Казахстана, России, Эстонии.

Степень научной разработанности проблемы. В уголовно-процессуальной науке уделялось и уделяется серьезное внимание исследованию роли института прокуратуры в современном демократическом обществе. Этим проблемам посвящен ряд диссертаций, монографий, пособий, научных статей. Среди наиболее заметных фундаментальных работ, посвященных современным проблемам реформирования органов прокуратуры, следует выделить докторские диссертации В.Г. Бессарабова «Прокуратура в системе государственного контроля Российской Федерации» (Москва, 2001), И.В. Велиева «Правовые и организационные основы формирования и деятельности прокуратуры Российской Федерации, Азербайджанской Республики и Республики Казахстан» (Москва, 2006), Е.Р. Ергашева «Принципы прокурорского надзорно-охранительного права и его институтов» (Екатеринбург, 2008), Н.В. Мельникова «Прокуратура России и ее роль в обеспечении конституционных прав и свобод граждан» (Москва, 2001), Т.А. Решетникова «Правовой статус, функции и полномочия прокуратуры в странах СНГ. Сравнительно-правовое исследование» (Москва, 2005), М.Е. Токаревой «Современные проблемы законности и прокурорский надзор в досудебных стадиях уголовного процесса» (Москва, 1997), Ф.М. Кобзарева «Проблемы теории и практики процессуальных и организационных отношений прокуратуры и суда в сфере уголовного судопроизводства» (Москва, 2007), а также кандидатские диссертации Э.Э. Гасанова «Правовой статус прокуратуры Азербайджанской Республики. Положение и перспективы развития в процессуальном аспекте» (Баку, 2003), И.В. Литвиновой «Прокурорский надзор за соблюдением прав и свобод человека и гражданина при осуществлении оперативно-розыскной деятельности» (Санкт-Петербург, 2001), Н.А. Гасанова «Судебная защита конституционного права граждан на свободу и личную неприкосновенность» (Баку, 2004) и монографию С.Х. Асланова «Прокуратура Азербайджана. Организация и направления деятельности» (Баку, 2003).

Наряду с этим богатый материал, проливающий свет на проблемы прокурорского надзора, содержат исследования таких известных дореволюционных российских ученых, как, например: И.Ф. Блинов, Н. Гартунг, В.М. Гессен, С. Гогель, М.В. Духовской, Д.Н. Замятин, Б.А. Кистяковский, С.А. Котляревский, Н.В. Муравьев, С.В. Познышев, Н.Н. Полянский, Н.Н. Розин, В. Случевский, М.А. Филиппов, И.Я. Фойницкий.

Помимо перечисленных работ отдельные проблемы места и роли прокуратуры в современном демократическом обществе нашли свое отражение в трудах таких ученых, как Х.Д. Аликперов, В.И. Басков, Б.Т. Безлепкин, В.П. Божьев, А.Д. Бойков, В.В. Бойцова, Б.А. Викторов, Ю.Э. Винокуров, А.П. Гуляев, К.М. Гуценко, И.Ф. Демидов, М.А. Джафаркулиев, В.В. Долежан, В.Я. Дорохов, А.Г. Залужный, Р.Г. Искендеров, Д.С. Карев, Л.М. Карнеева, Н.И. Капинус, В.П. Кашепов, Э.Ф. Куцова, В.А. Лазерев, А.М. Ларин, В.Н. Лопатин, П.А. Лупинская, В.Н. Махов, Э.Б. Мельникова, И.Б. Михайловская, В.А. Михайлов, Т.А. Москалькова, Т.Г. Морщакова, И.Л. Петрухин, В.П. Рябцев, Н.В. Руденко, В.М. Савицкий, Н.А. Селиванов, В.А. Стремовский, М.С. Строгович, В.Г. Танасевич, В.М. Точиловский, Л.В. Туманова, Ф.Н. Фаткуллин, М.А. Чельцов-Бебутов, М.С. Шалумов, И.Л. Шрага, Ю.Л. Шульженко, С.П. Щерба, Б.С. Эбзеев, А.А. Эйсман, Н.А. Якубович, К.Ю. Яровиков, В.Б. Ястребов и других.

Однако при всей значимости имеющихся весьма глубоких по содержанию теоретических трудов в этой области, вместе с тем, в них не подвергался системному теоретическому осмыслению широкий комплекс проблем совершенствования организации и деятельности органов прокуратуры страны с учетом международно-правовых стандартов и соответствующих рекомендаций СЕ в рассматриваемой сфере. Поэтому эти проблемы еще не были предметом специального монографического исследования.

Теоретическая значимость результатов исследования заключается в разработке концепции нормативных основ организации и функций прокуратуры, адекватной ценностям правового демократического государства.

Результаты исследования также могут быть использованы при подготовке учебников и учебных пособий по проблемам места и роли прокуратуры в уголовном судопроизводстве Азербайджанской Республики.

Практическая значимость исследования состоит в разработке предложений, учитывающих рекомендации Совета Европы и направленных на:

- устранение существующих в законодательстве Азербайджанской Республики противоречий;

- совершенствование норм Конституции страны, определяющих функции органов прокуратуры и их место в системе ветвей власти;

- дополнение и изменение норм УПК АР, регулирующих функции и полномочия прокурора в уголовном судопроизводстве.

Научная новизна исследования заключается в том, что в ней предложена авторская концепция основных направлений реформы органов прокуратуры Азербайджанской Республики на основе международно-правовых принципов организации и деятельности прокуратуры в демократическом государстве. Диссертация представляет собой первое комплексное монографическое исследование в отечественной юридической науке, в которой:

- осуществлен системный анализ нормативных актов Совета Европы в области организации прокурорского надзора, на основе которого определены базовые принципы деятельности органов прокуратуры, выработанные в рекомендациях Комитета Министров и Парламентской Ассамблеи Совета Европы;

- выделены надзорные (контрольные), процессуальные, правозащитные и иные функции прокуратуры, предусмотренные в правоустанавливающих документах Совета Европы, и проведена их классификация;

- изучен опыт законодательной регламентации института прокуратуры в государствах - членах Совета Европы и дана их классификация по ряду критериев, а также продемонстрирована многовариантность решения конкретных вопросов по рассматриваемой проблематике в рамках документов СЕ;

- проведен сопоставительный анализ нормативных правовых актов страны, регулирующих вопросы организации и деятельности прокуратуры на предмет их соответствия принципам и нормам международного права и рекомендациям Совета Европы относительно роли и места прокуратуры в правовом демократическом государстве;

- предложены конкретные изменения действующей Конституции и ряда законов, направленные на приведение их в соответствие с рекомендациями Совета Европы, касающихся организации и функционирования прокуратуры.

Основные положения, выносимые на защиту:

1. Учитывая, что Конституция страны была принята (1995 г.) задолго до вступления Азербайджанской Республики в Совет Европы (2001 г.), в ней функции органов прокуратуры отражены без учета Рекомендации Комитета Министров Реc (2000) 19 «О роли прокуратуры в системе уголовного правосудия» и Рекомендации Парламентской Ассамблеи Совета Европы 1604 (2003) 1 «О роли прокуратуры в демократическом обществе, основанном на верховенстве закона». Поэтому в ходе конституционной реформы целесообразно пересмотреть содержание ст. 133 Конституции страны с тем, чтобы в ней:

а) указать сферу деятельности прокуратуры - уголовное судопроизводство;

б) дополнить перечень задач прокуратуры надзором за соблюдением прав человека в уголовном судопроизводстве и надзором за исполнением решений судов по уголовным делам.

2. В ходе конституционной реформы необходимо пересмотреть место органов прокуратуры в системе ветвей власти, так как прокуратура ни организационно, ни процессуально не подчинена органам судебной власти, функционирует автономно от нее, имеет иную, чем судебные органы, правовую природу и функционально-целевое предназначение. Учитывая это, в диссертации обосновывается вывод о целесообразности признания на конституционном уровне органов прокуратуры страны составной частью исполнительной ветви власти.

3. В соответствии с рекомендациями СЕ одним из направлений деятельности прокуратуры является контроль за исполнением решений судов. Среди стран СНГ только в Азербайджане прокуратура не осуществляет в полном объеме надзор за деятельностью пенитенциарных учреждений. Поэтому обосновывается вывод о необходимости восстановления в полном объеме прокурорского надзора за:

- законностью нахождения лиц в исправительных и иных учреждениях и органах, исполняющих наказание и иные меры принудительного характера, назначаемые судом;

- соблюдением установленных законодательством страны и международно-правовыми актами прав осужденных и лиц, подвергнутых мерам принудительного характера, порядком их содержания и социально-бытовыми условиями;

- законностью исполнения наказания, не связанного с изоляцией от общества;

- законностью и обоснованностью освобождения осужденных от отбывания наказания по отбытии срока, условно-досрочно, по болезни, на основании актов амнистии и помилования.

4. Осуществление прокурором функции процессуального руководства предварительным расследованием по уголовному делу, которая УПК и Законом АР «О прокуратуре» ныне возложена на органы прокуратуры, вступает в противоречие с Конституцией страны, существенно ограничивает процессуальные полномочия следователя, является вмешательством в полномочия начальника следственного подразделения. Помимо этого, осуществление прокурором одновременно функций и процессуального руководства предварительным расследованием, и надзора за ним нарушает принцип сдержек и противовесов в уголовном преследовании, где прокурор должен выступать прежде всего как гарант законности и защиты конституционных прав и свобод потерпевшего, подозреваемого и обвиняемого. Учитывая это, автор полагает, что в ходе реформы УПК и Закона АР «О прокуратуре» необходимо освободить органы прокуратуры от выполнения функций процессуального руководства предварительным расследованием.

5. С целью адаптации деятельности органов прокуратуры страны к рекомендациям СЕ необходимо усилить надзорные функции прокуратуры района (города) и приравненных к ней прокуратур, сделать эти структурные подразделения органов прокуратуры страны ведущим звеном в обеспечении законности в уголовном судопроизводстве, пересмотреть функции и полномочия этих прокуратур как на стадии досудебного, так и судебного разбирательства по уголовному делу. В частности, в диссертации обоснован вывод о необходимости снятия ограничения относительно должностных лиц указанного звена прокуратуры, имеющих право на поддержание в суде государственного обвинения.

Автор полагает, что полномочия по выполнению названных функций должны возлагаться также на этих прокуроров, их заместителей и помощников. В этой связи он предлагает внести соответствующие изменения в УПК и Закон АР «О прокуратуре», а также в соответствующие приказы Генерального прокурора с тем, чтобы обеспечить порядок, при котором один и тот же прокурор (его заместитель или помощник) будет осуществлять надзор за ходом уголовного преследования, начиная с возбуждения уголовного дела и до поддержания государственного обвинения.

6. Необходимо существенно расширить дискреционное право прокурора в уголовном судопроизводстве, позволяющее ему решать вопрос о целесообразности начала уголовного преследования, а также в отдельных случаях идти на разумный компромисс с обвиняемым в обмен на его конструктивное сотрудничество с органами уголовного преследования.

7. Учитывая принципиальную значимость стадии возбуждения уголовного дела в вопросах обеспечения конституционной законности в уголовном судопроизводстве, соблюдения прав и свобод человека, необходимо процессуальные полномочия по возбуждению уголовного дела и отказу в возбуждении уголовного дела сделать в Азербайджане исключительным правом прокурора.

8. В ходе реформы уголовно-процессуального законодательства страны необходимо пересмотреть порядок, при котором потерпевший выступает в уголовном судопроизводстве в качестве пассивного участника процесса. Учитывая, что это противоречит конституционным правам потерпевшего и рекомендациям СЕ, в диссертации обосновывается вывод о необходимости дополнения ст. 314.2. УПК АР положением, согласно которому отказ государственного обвинителя от дальнейшего поддержания в суде обвинения не будет основанием для прекращения уголовного преследования, если против этого возражает потерпевший. В этом случае, согласно предлагаемому варианту, суд продолжает разбирательство и разрешает дело в обычном порядке, но без участия государственного обвинителя, а обвинение поддерживается потерпевшим лично или через своего представителя.

9. В соответствии с существующими правилами в Генеральной прокуратуре и в аппаратах других вышестоящих прокуратур прокуроры управлений (отделов) принимают те или иные процессуальные решения по конкретному уголовному делу не от своего имени, а за подписью руководителя органов прокуратуры или его заместителя, в силу чего их последующее обжалование следователем становится достаточно проблематичным. Поэтому в диссертации обосновывается вывод о необходимости наделения начальника и прокурора этих управлений (отделов) полномочиями прокурора, осуществляющего процессуальное руководство предварительным расследованием, что устранит разрыв между фактическими отношениями и их процессуальным оформлением, а также повысит ответственность лица, непосредственно принимающего решение.

10. В настоящее время органы прокуратуры страны осуществляют предварительное следствие по делам о более чем ста видах преступлений. Не оспаривая важности расследования отдельных категорий уголовных дел непосредственно органами прокуратуры, вместе с тем в диссертации обосновывается вывод о необходимости существенного ограничения перечня преступлений, предварительное расследование по которым осуществляется органами прокуратуры. Такое сокращение можно было бы осуществить за счет исключения из подследственности прокуратуры уголовных дел о преступлениях, отнесенных УК АР к категории деяний, не представляющих большой общественной опасности, и значительного числа деяний, отнесенных к категории менее тяжких преступлений. Сокращение уголовных дел, подследственных прокуратуре, позволит высвободить большое количество работников органов прокуратуры и использовать их для выполнения надзорных функций органов прокуратуры в уголовном судопроизводстве.

11. В соответствии с Конституцией и Законом «О прокуратуре» прокуратура не является органом борьбы с преступностью (не вправе осуществлять оперативно-розыскную деятельность). Поэтому целесообразно вопросы борьбы с коррупцией отнести к компетенции органа, создаваемого в соответствии с Конвенцией ООН «Против коррупции». В связи с этим Управление по борьбе с коррупцией, входящего в состав структуры Генеральной прокуратуры, необходимо реорганизовать в Управление по расследованию уголовных дел о преступлениях коррупционной направленности.

12. Принимая во внимание, что в соответствии с рекомендациями СЕ осуществление функций по надзору за исполнением законов несовместимо с деятельностью прокуратуры как органа уголовного преследования, в диссертации обосновывается предложение наделить Министерство юстиции полномочиями по контролю (надзору) за исполнением законов и правом обращения в суд с иском о признании нормативных актов исполнительной ветви власти противоречащим Конституции и иным законам.

13. Реформирование органов прокуратуры в свете рекомендаций СЕ, адаптация правовых основ их деятельности к международно-правовым стандартам, укрепление конституционной законности в уголовном судопроизводстве, обеспечение надлежащего соблюдения прав и свобод участников уголовного процесса и т.д. предполагают не только совершенствование Конституции, УПК, Закона АР «О прокуратуре», иных нормативных актов и приказов Генерального прокурора страны. Наряду с этим крайне важно обеспечить прокуроров и следователей необходимым научно-методическим инструментарием и справочно-консультативным материалом, систематически проводить с ними тренинги по актуальным проблемам материального и процессуального права, не реже одного раза в пять лет повышать их квалификацию.

Для решения данной проблемы целесообразно в Азербайджане наряду с Академией юстиции, в которой предполагается осуществлять переподготовку работников юстиции, прокуроров (за исключением государственных обвинителей) и следователей, создать при Судебно-правовом совете Школу по обучению судей и государственных обвинителей, на которую возложить как вопросы переподготовки судей и государственных обвинителей, так и начальной (базовой) подготовки кандидатов на эти должности;

14. Учитывая многочисленные сложности, возникающие у следователей и прокуроров в ходе уголовного преследования по вопросам применения норм материального и процессуального права, целесообразно создать в составе Управления правового обеспечения Генеральной прокуратуры Азербайджанской Республики научно-консультативную службу, специалисты которой на основе запросов прокуроров и следователей будут давать им советы рекомендательного характера по правильному применению тех или иных норм различных отраслей законодательства, консультировать их по конкретным правовым вопросам.

Перечисленные выше предложения и рекомендации в своей совокупности могут служить доктринальной моделью концепции реформирования органов прокуратуры Азербайджанской Республики в свете рекомендаций СЕ и стать фундаментом для адаптации правовых основ их деятельности к европейской модели организации и деятельности прокуратуры.

Полученные результаты могут также служить основой для дальнейших научных исследований проблем реформирования правовых основ организации и деятельности органов прокуратуры страны.

Апробация результатов исследования. Основные положения, выводы, предложения и рекомендации, содержащиеся в диссертации:

- изложены в опубликованных автором более тридцати научных трудах, в том числе в четырех монографиях и учебных пособиях. Из числа указанных работ 15 статей опубликованы в ведущих научных изданиях, рекомендованных ВАК Министерства образования и науки Российской Федерации;

- доложены на двух республиканских и семи международных научно-практических конференциях, заседаниях совместной рабочей группы и экспертной комиссии Азербайджан - Совет Европы по проблемам укрепления судебной власти;

- внедрены в учебный процесс юридического факультета Бакинского государственного университета, Учебного центра Генеральной прокуратуры и Академии полиции МВД Азербайджанской Республики.

Структура диссертационной работы. Диссертация состоит из введения, четырех глав, объединяющих четырнадцать параграфов, заключения, приложений и списка использованной литературы.

Содержание диссертационной работы

Во введении обосновывается актуальность темы, степень научной разработанности проблемы, определяются объект и предмет исследования, формулируются цели и задачи исследования, его теоретическая, нормативно-правовая и методологическая основа, раскрывается научная новизна и практическая значимость, формулируются положения, выносимые на защиту, приводятся данные об апробации и внедрении полученных результатов.

Глава 1. «Рекомендации Совета Европы в сфере организации и деятельности органов прокуратуры» посвящена уяснению сущности международных стандартов, которые рассматриваются автором как правовые положения-принципы, воплотившие в себе наиболее передовые правовые концепции, определяющие статус прокуратуры в демократическом обществе.

В первом параграфе осуществлен краткий экскурс в историю становления Совета Европы, дана развернутая характеристика основных направлений его деятельности, показаны место и роль СЕ в мировом сообществе, проанализирован процесс выработки и принятия им тех или иных решений (конвенций, рекомендаций и т.д.), направленных на формирование демократического общества в государствах - членах этой международной организации.

Второй параграф первой главы посвящен рассмотрению вопросов, связанных с пониманием сущности директивных документов СЕ о роли прокуратуры в демократическом обществе, и проведена их классификация, исходя из характера регулируемых отношений. Проведенный анализ показал, что сегодня в государствах европейского содружества нет единой модели организации и деятельности прокуратуры. В силу этого в одних государствах - членах Совета Европы прокуратура является органом, занимающимся исключительно уголовным преследованием (Италия, Кипр), в других она осуществляет также широкий круг иных функций. К примеру, в Андорре, Венгрии, Португалии, Испании, Словении, России, Франции прокуратура является не только органом уголовного преследования, но и органом, осуществляющим охрану прав граждан, защиту законности за рамками уголовного судопроизводства.

Существенные особенности имеются и в организационно-правовых аспектах деятельности органов прокуратуры государств европейского содружества. В одних этот институт является органом исполнительной власти, в других - судебной, в третьих прокуратура выступает как своего рода четвертая власть. Учитывая это, в последние годы СЕ предпринимает активные шаги по разработке для государств - членов СЕ унифицированных базовых принципов деятельности органов прокуратуры.

По мнению экспертов СЕ, в современном правовом демократическом государстве прокуратура должна выступать как институт, призванный осуществлять от имени общества и в общественных интересах контроль за соблюдением прав человека и применением уголовного законодательства, но исключительно через призму уголовного судопроизводства (преследования). Так, в марте 1998 г. экспертами ПАСЕ была разработана для государств - членов СЕ Рекомендация «О роли прокуратуры в системе правосудия по уголовным делам», в которой предпринята попытка сформулировать основные контуры концепции деятельности прокуратуры в демократическом обществе. В частности, в этом документе указано, что прокуратура должна: 1) возбуждать уголовное преследование; 2) принимать решение о привлечении к уголовной ответственности; 3) располагать полномочиями передавать уголовное дело в суд либо прекращать уголовное преследование; 4) обеспечивать баланс между результативностью расследования и требованиями о соблюдении прав и свобод личности; 5) контролировать производство расследования уголовных дел, осуществляемого полицией и другими органами; 6) осуществлять контроль за выполнением решений (постановлений) суда, каким бы ни был характер вынесенного приговора (ст. 1-8 проекта).

Эти рекомендации экспертов СЕ нашли свое отражение в последующих документах, принятых Парламентской Ассамблеей и Комитетом Министров СЕ. В них многие положения, закрепленные в проекте Рекомендации Комитета экспертов ПАСЕ, признаны в качестве руководства для осуществления текущей деятельности и будущих реформ органов прокуратуры в государствах - членах СЕ. Более того, именно эти рекомендации послужили основой для принятия СЕ в 2000 г. всеобъемлющего документа о роли и месте прокуратуры в современном обществе. Речь идет о Рекомендации Rеc (2000) 19 «Роль прокуратуры в системе уголовного правосудия», принятой Комитетом Министров Совета Европы 6 октября 2000 г., которая в настоящее время является основным рамочным документом, отражающим базовые принципы организации и деятельности органов прокуратуры государств - членов СЕ. Об этом свидетельствует и решение ПАСЕ, изложенное в ее Рекомендации 1604 (2003) 1 «О роли прокуратуры в демократическом обществе, основанном на верховенстве закона», принятой 27 мая 2003 г., в пункте 3 которой подчеркивается, что «Ассамблея принимает к сведению Рекомендацию Комитета Министров Rес (2000) 19 «Роль прокуратуры в системе уголовного правосудия» и считает, что этот документ представляет собой подробное руководство по вопросам осуществления текущей деятельности и будущих реформ органов прокуратуры для всех без исключения государств - членов Совета Европы. …Ассамблея рекомендует, чтобы государства-члены добивались всемерного и незамедлительного воплощения в жизнь этого документа».

Иными словами, этим самым ПАСЕ придала Рекомендации Комитета Министров Rеc (2000) 19 «Роль прокуратуры в системе уголовного правосудия» статус рамочного акта, которым должны руководствоваться все государства - члены СЕ при реформе правовых основ деятельности органов прокуратуры своих стран.

Учитывая столь высокий правовой статус, в диссертации она подвергнута подробному анализу. Анализ показал, что Рекомендация Комитета Министров практически представляет собой свод рекомендуемых СЕ правил организации и деятельности прокуратуры, которые определяют приоритетные задачи органов прокуратуры и основные направления ее деятельности, устанавливает место органов прокуратуры в системе властей, принципы взаимоотношений прокуратуры с судом и полицией, законодательной и исполнительной властью и т.д.

Развивая выводы и положения, содержащиеся в этой Рекомендации Комитета Министров, ПАСЕ в Рекомендации 1604 (2003) 1 «О роли прокуратуры в демократическом обществе, основанном на верховенстве закона», принятой 27 мая 2003 г. (п. 1), отмечает, что она «признает и высоко оценивает существенную роль органов прокуратуры в деле повсеместного обеспечения безопасности и свободы общества европейских стран путем охраны верховенства закона, защиты граждан от уголовных посягательств на их права и свободы, обеспечения соблюдения прав и свобод лиц, подозреваемых или обвиняемых в совершении уголовных преступлений, и путем осуществления надзора за надлежащим функционированием органов, отвечающих за расследование правонарушений и преследование правонарушителей».

Из содержания данного пункта Рекомендации усматривается, что ПАСЕ не только не исключает в деятельности органов прокуратуры государств - членов СЕ надзорных функций за органами предварительного расследования, а напротив, считает, что такой надзор является определяющим моментом их деятельности.

Второй важный вывод, вытекающий из анализируемой части Рекомендации, заключается в том, что ПАСЕ рассматривает органы прокуратуры не только как орган уголовного преследования, но и как институт государства, призванный обеспечивать безопасность и свободу общества путем охраны верховенства закона, защищать граждан от уголовных посягательств на их права и свободы, обеспечивать соблюдение прав и свобод подозреваемых и обвиняемых в совершении преступлений.

Наряду с этим из Рекомендации Комитета Министров Rес (2000) 19 и Рекомендации ПАСЕ 1604 (2003) 1 следует, что все эти три функции органы прокуратуры государств - членов СЕ должны реализовывать исключительно в рамках уголовного судопроизводства. Причем этот важный тезис в первом документе вытекает из общего контекста, а во втором ставится более категорично. Так, по поводу функций органов прокуратуры, которые не относятся к сфере уголовного судопроизводства, в пункте 7 «с» Рекомендации записано, что «...полномочия и функции прокуроров должны ограничиваться сферой преследования лиц, виновных в совершении уголовных правонарушений, и решения общих задач по защите интересов государства через систему отправления уголовного правосудия, а для выполнения каких-либо иных функций должны быть учреждены отдельные, надлежащим образом размещенные и эффективные органы».

Третий вывод, усматривающийся из содержания Рекомендации, заключается в том, что ПАСЕ рекомендует всем государствам - членам СЕ исключить из деятельности органов прокуратуры своих стран несвойственные для этого института государства функции. Так, в пункте 6 Рекомендации говорится: «Ассамблея находит, что следующие особенности, присущие национальной практике различных государств, вызывают озабоченность на предмет их соответствия основным принципам: …осуществление органами прокуратуры разнообразных функций, которые не относятся к сфере уголовного судопроизводства».

Вытекающий из содержания Рекомендации 1604 (2003) 1 четвертый важный вывод говорит о том, что, по мнению ПАСЕ, «в интересах правосудия в области эффективного и действенного рассмотрения дел, равно как и в интересах подзащитного и потерпевшего, целесообразно применение такой системы, при которой допускается элемент усмотрения при возбуждении уголовного преследования. В этой связи Ассамблея, с одобрением ссылаясь на Рекомендацию Комитета Министров R (87) 18 относительно упрощения уголовного правосудия, исходит из того, что принцип «дискреционного преследования» следует принять повсеместно» (пункт 7 iv).

Третий параграф первой главы посвящен сравнительному анализу опыта государств - членов СЕ по организации и законодательному урегулированию деятельности органов прокуратуры в государствах европейского содружества.

Проведенный автором сравнительный анализ конституций государств - членов СЕ показал, что в каждой из них институт прокуратуры имеет свои специфические особенности и предмет регулирования. Так, исследования показывают, что только в конституциях 28 таких государств (их всего 47) говорится о прокуратуре как об институте государства. При этом в конституциях 7 из них лишь упоминается о прокуратуре (к примеру, в конституциях России, Румынии, Словакии хотя и говорится о прокуратуре, как о конституционном институте государства, вместе с тем в них нет указаний на функции этого органа).

Исходя из этого в работе подвергнуты сравнительному анализу конституционно-правовые основы 21 государства - члена СЕ, содержащие специальные нормы, провозглашающие данный институт и определяющие основные направления его деятельности.

Прежде всего необходимо отметить, что во всех государствах европейского содружества органы прокуратуры осуществляют уголовное преследование (в т.ч. поддержание государственного обвинения в суде) либо возглавляют его или же одновременно выполняют обе эти функции и это является единственной функцией, свойственной всем органам прокуратуры государств - членов СЕ. Вторая характерная черта заключается в том, что во всех этих странах прокуратура рассматривается как один из правоохранительных органов, призванных поддерживать правопорядок, осуществлять защиту интересов личности, общества и государства через систему уголовного судопроизводства.

По всем же остальным вопросам органы прокуратуры этих государств качественно отличаются друг от друга как по кругу задач, стоящих перед ними, так и по месту в системе ветвей власти.

Учитывая это, все органы прокуратуры государств - членов СЕ в зависимости от выполняемых ими функций можно условно разбить на две группы.

В первую группу мы включаем страны, в которых органы прокуратуры призваны осуществлять уголовное преследование и надзорные (контрольные) функции, связанные с проведением уголовного преследования. К этим странам относятся Албания, Андорра, Болгария, Германия, Греция, Голландия, Испания, Италия, Кипр, Латвия, Литва, Македония, Молдова, Португалия, Румыния, Швеция, Эстония.

Ко второй группе автор относит государства, в которых органы прокуратуры осуществляют, помимо уголовного преследования, и широкий перечень иных функций, выходящих за рамки уголовного преследования. Речь, в частности, идет о таких функциях, как: а) участие прокурора в гражданском судопроизводстве в защиту государственных, общественных или частных интересов (например, в Азербайджане, Армении, России); б) надзор за исполнением законов вне рамок уголовного преследования (в Армении, Беларуси, Бельгии, Венгрии, Молдове, Румынии, России, во Франции); в) надзор за оперативно-розыскной деятельностью (например, в Азербайджане, Беларуси, России, Украине); г) координация деятельности правоохранительных органов по борьбе с преступностью (например, в Грузии, России и Украине); д) осуществление общего надзора (в Беларуси, России, Румынии, Украине).

Как видно, широкий круг функций, ничего общего не имеющих с уголовным преследованием, характерен не только для органов прокуратур стран Восточной Европы, в том числе ранее входящих в состав Союза ССР, но и некоторых стран Западной Европы.

К примеру, прокуратура Франции, помимо уголовного преследования, осуществляет трактовку законодательства, наблюдение за регулярностью выборов членов коммерческих судов, а также надзор за соответствием их деятельности закону, за исполнением законов в коммерческих структурах, за работой контор и офисов Министерства юстиции Франции, за соответствием уставов общественных организаций (например, профессиональных союзов) закону и дееспособностью их руководителей, проверку досье лиц, назначаемых на судейские должности с целью решения вопроса - обладают ли они необходимыми качествами для такого назначения, а также законности помещения в психиатрическую больницу душевнобольных лиц, особенно, когда это помещение было принудительным и официальным и т.д. А в Бельгии наряду с уголовным преследованием она надзирает за выполнением различных обязанностей, относящихся к организации судопроизводства в целом, за складами боеприпасов и взрывчатых веществ, осуществляет наблюдение за судебной властью и выполнением судебных функций, за соблюдением законов в отношении несовершеннолетних, душевнобольных и в сфере охраны окружающей среды, контроль за нотариусами, а также прочими служащими юридических и других различных органов, а также функции надзора в области административного, гражданского и торгового права и судопроизводства и т.д.

Несмотря на тот очевидный факт, что ряд государств Западной и Центральной Европы не соблюдают выработанные Советом Европы принципы относительно организации и деятельности органов прокуратуры, ни в одном документе этой международной организации эти государства не подвергаются той критике, которая адресуется России, Украине и некоторым другим государствам Восточной Европы, недавно ставшим ее членами.

Автор полагает, что никакие ссылки на устоявшиеся демократические институты в странах Западной Европы, уровень развития в них демократических институтов и т.д. не могут служить основанием для оправдания двойных стандартов, существующих в подходах экспертов СЕ к функциям и полномочиям органов прокуратуры тех или иных государств - членов СЕ. В противном случае нарушаются базовые принципы совместной деятельности государств европейского содружества, закрепленные в Уставе Совета Европы, согласно которому «целью Совета Европы является достижение большего единства между его членами во имя защиты и осуществления идеалов и принципов, являющихся их общим достоянием» (ст. 1) и «каждый член Совета Европы должен признавать принцип верховенства права» (ст. 3).

В ходе исследования выявлены существенные отличия и по вопросам места органов прокуратуры государств - членов СЕ в системе разделения властей. Установлено, что ни в одной из этих стран прокуратура не входит в состав законодательной власти. Она представлена либо в составе правительства (прокуратура входит в систему исполнительной власти и подотчетна ее главе - президенту, премьер-министру, канцлеру и т.д.), либо в системе судебной власти (прокуратура является частью судебной системы), либо функционирует как самостоятельный орган, но с подотчетностью исполнительной и законодательной власти (институт прокуратуры в Конституции выделен в отдельную главу). Иными словами, в государствах - членах СЕ существуют три варианта месторасположения прокуратуры в системе конституционной власти. Однако, не взирая на место прокуратуры в системе государственной власти, во всех государствах - членах СЕ национальные законы, регламентирующие деятельность прокуратуры, провозглашают ее функциональную автономию от законодательной, исполнительной и судебной власти.

В этом же параграфе подвергнуты анализу изменения и дополнения, внесенные в 2007 г. в УПК и Закон «О прокуратуре Российской Федерации», которые кардинально изменили концепцию участия прокурора в уголовном преследовании. Установлено, что законодательные новеллы 2007 г. в значительной степени сузили процессуальные полномочия прокурора на стадиях возбуждения уголовного дела и предварительного следствия, а подавляющее большинство его надзорных функций на предварительном следствии переданы руководителю следственного органа.

Другой характерной чертой реформированного УПК РФ является то, что в нем прокурорский надзор за дознанием сохранен практически в полной мере. Но такой половинчатый прокурорский надзор за уголовным преследованием вступает в противоречие с Рекомендацией Комитета Министров Совета Европы Rеc (2000) 19 «Роль прокуратуры в системе уголовного правосудия», в которой Совет Европы вопрос осуществления прокурором своих правозащитных функций Совет Европы не ставит в зависимость от формы предварительного расследования. И это правильно, так как права и свободы граждан, вовлеченных в орбиту уголовного процесса, одинаково ценны, в силу чего их охрана должна быть в равной мере защищена как в ходе дознания, так и в процессе предварительного следствия.

Этот вывод основывается на ст. 7 Всеобщей декларации прав человека, согласно которой все люди равны перед законом. Если вникнуть в сущностную характеристику этого международно-правового принципа, то становится очевидным, что применительно к уголовному процессу он означает не только равную меру ответственности граждан за содеянное, но и равную меру защиты их прав в ходе уголовного судопроизводства. Иначе говоря, эта фундаментальная формула права означает, что независимо от тяжести совершенного преступления, формы осуществления предварительного расследования потерпевший, подозреваемый, обвиняемый и т.д. должны обладать правом равного доступа к институтам государства, осуществляющим надзор за соблюдением прав человека в уголовном судопроизводстве. Другой подход к рассматриваемому принципу может создать на практике ситуацию, когда на стадии дознания правовая защищенность, к примеру, обвиняемого будет обеспечиваться государством куда более решительно, чем тех, чье совершенное преступление расследуется в форме предварительного следствия.

Недостаток избирательной модели прокурорского надзора за предварительным расследованием, привнесенный в УПК РФ июньской реформой 2007 г., видится и в том, что она противоречит логике, так как здравый смысл подсказывает, что внешний контроль за предварительным следствием по делам о тяжких и особо тяжких преступлениях должен быть, если и не более строгим, то, по крайней мере, не меньшим по сравнению за расследованием преступлений небольшой тяжести.

Завершающий четвертый параграф первой главы посвящен научному осмыслению широкого комплекса вопросов, связанных с разработкой концепции реформирования организации и деятельности органов прокуратуры страны в свете рекомендаций СЕ в рассматриваемой сфере. В нем дан развернутый перечень исследовательских задач, определены методы, приемы и средства научного мышления, посредством применения которых в последующих главах диссертации предпринята попытка разработать основные контуры концепции реформирования органов прокуратуры страны.

Глава 2. «Правовые основы деятельности органов прокуратуры Азербайджанской Республики и проблемы их адаптации к рекомендациям Совета Европы» состоит из четырех параграфов, в рамках которых подробно проанализированы соответствующие разделы Конституции, УПК, Закон «О прокуратуре», а также некоторые акты высшей исполнительной власти Азербайджанской Республики.

Но прежде чем рассмотреть комплекс вопросов, связанных с проблемами реформирования правовых основ деятельности прокуратуры в свете рекомендаций СЕ, в первом параграфе второй главы дана краткая характеристика организационно-правовой структуры и основных направлений деятельности прокуратуры страны, которые претерпели существенные изменения в связи с принятием нового Закона «О прокуратуре». Наличие такой предварительной характеристики позволяет сопоставить и предметно судить о социально-правовой обусловленности тех или иных предложений и рекомендаций, которые сформулированы в последующих разделах работы.

Второй параграф второй главы посвящен анализу соответствующих норм Конституции, как правовой основы деятельности органов прокуратуры страны, и проблемам ее дальнейшего совершенствования в свете рекомендаций СЕ. В диссертации отмечается, что в отличие от Конституции 1978 г., согласно которой прокуратура республики не входила в структуру какой-либо ветви власти и была наделена чрезвычайно широкими полномочиями, в новой Конституции страны нормы, посвященные прокуратуре, помещены в главу о судебной власти, а предмет ее регулирования существенно ограничен.

Прошедшие годы после принятия Конституции АР выявили в ней некоторые противоречия по вопросам регламентации деятельности органов прокуратуры, значительная часть которых возникла после вступления Азербайджана в СЕ и стала очевидной в связи с принятием Комитетом Министров и ПАСЕ рекомендаций в рассматриваемой сфере. Поэтому дальнейшее совершенствование Конституции страны необходимо воспринимать как естественное правовое явление. В свете сказанного было бы целесообразно в процессе конституционной реформы уточнить редакцию ст. 133 Конституции, дефиниция которой содержит ряд принципиальных и редакционных противоречий, а некоторые ее положения не согласуются с рекомендациями СЕ по вопросам организации и деятельности органов прокуратуры. В частности, речь идет об уточнении места органов прокуратуры в системе разделения властей.

Как упоминалось, в Конституции АР базовая норма (ст. 133), регламентирующая деятельность органов прокуратуры, помещена в главе VII «Судебная власть», что дало основание отдельным авторам для утверждения, что органы прокуратуры страны входят в систему судебной власти. К сожалению, в последующем эта точка зрения нашла свое отражение и в Законе от 7 декабря 1999 г. «О прокуратуре», в ст. 2 которого указано, что «Прокуратура Азербайджанской Республики - это единый централизованный орган, который, входя в систему судебной власти…».