Государственное управление на уровне федерального округа: административно-правовое исследование

Размещено на http://www.allbest.ru/

Автореферат

диссертации на соискание ученой степени доктора юридических наук

ГОСУДАРСТВЕННОЕ УПРАВЛЕНИЕ НА УРОВНЕ ФЕДЕРАЛЬНОГО ОКРУГА: АДМИНИСТРАТИВНО-ПРАВОВОЕ ИССЛЕДОВАНИЕ

Черкасов Константин Валерьевич

12.00.14 -- Административное право; финансовое право;

информационное право

Москва

2009

Работа выполнена на кафедре административного права Государственного образовательного учреждения высшего профессионального образования «Российская правовая академия Министерства юстиции Российской Федерации».

Научный консультант: доктор юридических наук, профессор

Сергун Петр Павлович

Официальные оппоненты: доктор юридических наук, профессор

Бакаева Ольга Юрьевна

доктор юридических наук, профессор

Кононов Анатолий Михайлович

доктор юридических наук, доцент

Максимов Иван Владимирович

Ведущая организация --

Государственное образовательное учреждение

высшего профессионального образования

«Ростовский юридический институт Министерства внутренних дел Российской Федерации»

Защита состоится «_____» __________ 2009 года в _____ часов на заседании диссертационного совета Д 229.001.01 при Российской правовой академии Министерства юстиции Российской Федерации по адресу: 117638, г. Москва, ул. Азовская, д. 2, корп. 1, зал заседаний диссертационного совета.

С диссертацией можно ознакомиться в библиотеке Российской правовой академии Министерства юстиции Российской Федерации.

Автореферат разослан «_____» __________ 2009 года.

Ученый секретарь диссертационного совета

кандидат юридических наук, доцент Ю. Л. Смирникова

ОБЩАЯ ХАРАКТЕРИСТИКА РАБОТЫ

Актуальность темы диссертационного исследования. Принятие Конституции РФ 1993 г. и конкретизирующего ее законодательства не позволило сразу сформировать в стране действенный механизм реализации государственных управленческих функций в условиях разделения властей как по вертикали, так и по горизонтали. Советская административно-командная система управления страной была фактически ликвидирована, а правовая система в работоспособном виде еще не создана. Становление новой российской государственности конца ХХ -- начала ХХI вв. характеризовалось нарушением ряда базовых конституционных устоев, утратой способности центральной власти влиять на политические и социально-экономические процессы в субъектах Российской Федерации и муниципальных образованиях, противостоянием представительных, исполнительных, судебных органов публичной власти на всех ее уровнях, и особенно на местном. Следствием этого явились центробежные, сепаратистские устремления субъектов Российской Федерации, реальная угроза территориальной целостности России, снижение эффективности работы территориальных органов федеральных органов исполнительной власти по решению неотложных социально-экономических проблем и возникновение опасности активного проявления массового недовольства населения, что наложило значительный отпечаток на развитие современного территориального управления.

Государственное управление и система органов публичной власти в России с 2000 г. претерпевают существенные изменения, которые в большой степени связаны с образованием семи федеральных округов и созданием государственных органов на уровне федерального округа. В настоящее время государственное управление на уровне федерального округа находится в стадии становления, характеризуется интенсивным поиском центральной властью места государственных органов на уровне федерального округа в структуре государственного аппарата и механизме государственного управления. Некоторые из этих органов пока лишь формируются, а созданные порой действуют недостаточно результативно. Повышение эффективности деятельности государственных органов на уровне федерального округа является важнейшей частью проводимой сегодня в России административной реформы, а потому вопросы их функционирования, равно как и существования федеральных округов, подлежат рассмотрению в рамках административного права. Оптимизация государственного управления в контексте реализации административной реформы во многом зависит от организационно-правовых и институциональных механизмов ее воплощения на уровне федерального округа.

Однако должного комплексного научного изучения государственного управления и государственных органов на уровне федерального округа, а также федеральных округов как управленческого уровня до сих пор не проводилось. В существующих изданиях государственные органы на уровне федерального округа рассматривались фрагментарно, что являлось причиной отсутствия в этих трудах анализа эффективности работы данных органов в достижении и решении поставленных перед ними целей и задач, а также обобщающих выводов и конкретных предложений, направленных на совершенствование их правовых статусов. Не было концептуальных обобщений, ответов на многие вопросы, выдвигаемые практикой. Проблемы организации и функционирования государственных органов на уровне федерального округа, как правило, освещались в рамках конституционного, а не административного права, и поэтому оставались неисследованными административно-правовые аспекты их деятельности.

Отсутствие тщательно проработанной теоретической основы значительно затрудняет процесс модернизации государственных органов на уровне федерального округа. В этой связи важнейшей задачей науки административного права сегодня является комплексное исследование государственного управления на уровне федерального округа, осмысление регулирования различных аспектов деятельности государственных органов на уровне федерального округа, а также внедрение в практику наиболее результативных форм их организации и работы. В целом необходимость научного исследования государственного управления на уровне федерального округа обусловлена не только важностью теоретического изучения вопроса о том месте, которое занимают государственные органы на уровне федерального округа в системе публичного управления, но и в большей степени потребностью в обобщении опыта их функционирования и предложении конкретных мер, направленных на повышение эффективности административно-правового регулирования деятельности этих органов.

Цель диссертационного исследования состоит в комплексном административно-правовом исследовании государственного управления на уровне федерального округа, выработке теоретических конструкций и практических предложений, направленных на оптимизацию и повышение эффективности функционирования государственных органов на уровне федерального округа.

В соответствии с целью диссертационной работы поставлены следующие основные исследовательские задачи:

- рассмотреть теоретико-исторические основы государственного управления на уровне федерального округа;

- осветить вопросы построения и функционирования органов исполнительной власти на уровне федерального округа;

- раскрыть административно-правовые аспекты деятельности полномочных представителей Президента РФ в федеральных округах;

- уяснить механизмы, степень интеграции и взаимодействия государственных органов на уровне федерального округа;

- обосновать целесообразность и определить перспективы совершенствования территориальных органов федеральных органов исполнительной власти на уровне федерального округа;

- проанализировать сущность, состояние и тенденции развития федеральных округов как уровня управления;

- сформулировать конкретные предложения и рекомендации, направленные на совершенствование государственного управления, повышение результативности деятельности государственных органов на уровне федерального округа, а также оптимизацию системы и структуры федеральных округов как управленческой сферы воздействия.

Объектом диссертационного исследования выступают общественные отношения, возникающие в сфере государственного управления, административно-управленческой деятельности государственных органов на федеральном уровне и уровне федерального округа.

Предмет диссертационного исследования составляют доктринальные положения теории административного права в области государственного управления, этапы становления и развития государственных органов на уровне федерального округа; правовое регулирование структурной организации, задач, функций государственных органов на уровне федерального округа, а также перспективы его совершенствования; правовое обеспечение территориальной сферы управленческой деятельности государственных органов на уровне федерального округа.

Степень разработанности темы исследования характеризуется тем, что учреждение дополнительного уровня федерального управления, создание и функционирование государственных органов на уровне федерального округа вызвали заметный интерес к ним исследователей, занимающихся изучением истории, социологии, политологии, теории управления, экономики и юриспруденции. Отечественная и зарубежная правовая наука содержит обширный материал, раскрывающий некоторые вопросы государственного управления, функционирования территориальных органов федеральных государственных органов.

В диссертации использованы научные труды дореволюционных, советских, современных ученых и государственных деятелей: С. А. Авакьяна, О. А. Авдеевой, А. С. Автономова, А. П. Алехина, Г. В. Атаманчука, М. И. Байтина, О. Ю. Бакаевой, И. Н. Барцица, Д. Н. Бахраха, И. Л. Бачило, А. В. Безрукова, К. С. Бельского, В. П. Беляева, В. Г. Бессарабова, В. Г. Вишнякова, Б. Н. Габричидзе, М. В. Глигич-Золотаревой, А. Д. Градовского, А. А. Гришковца, Г. В. Дегтева, В. В. Денисенко, Н. М. Добрынина, Б. Н. Елисеева, В. Г. Ермакова, С. М. Зубарева, Д. А. Керимова, В. О. Ключевского, С. В. Когана, Ю. М. Козлова, Н. М. Конина, А. М. Кононова, И. А. Конюховой, Н. М. Коркунова, М. А. Краснова, Ю. А. Крохиной, Б. М. Лазарева, М. А. Лапиной, И. В. Левакина, И. В. Лексина, В. И. Ленина, В. Н. Лысенко, Ю. М. Лужкова, А. Е. Лунева, Т. Б. Макаровой, И. В. Максимова, А. А. Максурова, А. В. Малько, В. В. Мамонова, Г. Н. Манова, В. И. Манохина, Н. И. Матузова, С. Н. Махиной, Т. Л. Мигуновой, С. Е. Нарышкина, С. И. Некрасова, В. И. Новоселова, А. Ф. Ноздрачева, А. В. Оболонского, Д. М. Овсянко, Л. А. Окунькова, М. И. Пискотина, В. С. Прониной, А. В. Ремнева, Ю. А. Розенбаума, Б. В. Россинского, Н. Г. Салищевой, И. Н. Сенякина, П. П. Сергуна, С. С. Собянина, Ю. П. Соловья, В. Д. Сорокина, Ю. Н. Старилова, М. С. Студеникиной, А. М. Тарасова, Ю. А. Тихомирова, Т. Я. Хабриевой, Н. Ю. Хаманевой, В. А. Черепанова, А. Г. Чернявского, А. Н. Черткова, В. Е. Чиркина, Е. В. Шориной, Б. С. Эбзеева, Ц. А. Ямпольской и других, в том числе зарубежных, исследователей (например, Г. Брэбана, Ж. Веделя, К. Хессе).

Вопросы государственного управления и функционирования государственных органов на уровне федерального округа так или иначе были затронуты в диссертациях на соискание ученой степени кандидата и доктора юридических наук следующих авторов: Р. М. Асланова, А. И. Багбы, О. Н. Бирина, И. С. Вагина, П. М. Кандалова, В. Ю. Каткова, О. Ю. Кокуриной, В. Д. Кошлевского, О. В. Красных, И. Ю. Макановой, Н. И. Макарова, И. Ю. Маньковского, Г. О. Матюшкина, В. Н. Медведева, А. А. Муравьева, В. И. Радченко, А. А. Саурина, А. В. Семенова, К. А. Скалеуха, А. С. Сологубова, И. В. Сысковой, О. А. Углановой, В. С. Чепикова, С. Н. Чернова, В. Н. Шарикова. Данными исследователями предприняты первые шаги в изучении государственного управления и государственных органов на уровне федерального округа, что, бесспорно, представляет научный интерес. Однако в их трудах отсутствует комплексный подход, не уделено должного внимания административно-правовым аспектам создания и деятельности государственных органов на уровне федерального округа. Кроме того, рассмотрение в юридической литературе отдельных сторон и направлений функционирования государственных органов на уровне федерального округа не исключает возможности проведения новых обобщений в этой области с позиции административно-правового регулирования.

Методологическую основу диссертационного исследования составляют общетеоретические и специальные научные методы познания: анализ, синтез, логический, диалектический, исторический, социологический, статистический, системно-структурный методы, а также методы сравнительного правоведения, экспертных оценок и аналитического толкования правовых норм. Их применение позволило исследовать объекты во взаимосвязях и взаимозависимостях, выявить определенные тенденции, сделать обобщения и выводы. При написании работы использован междисциплинарный подход.

Теоретическая основа исследования представлена современными достижениями науки административного права. Кроме того, использованы обобщения и выводы экономической теории, политологии, социологии, теории управления, теории государства и права, а также результаты исследований в области конституционного, уголовного, гражданского отраслей права, привлечены работы, в том числе диссертации, отечественных и зарубежных ученых, государственных и политических деятелей, энциклопедические и хрестоматийные издания.

Нормативную основу диссертационного исследования составили: Конституция РФ, федеральные конституционные законы, федеральные законы, указы и распоряжения Президента РФ, постановления и распоряжения Правительства РФ, акты Администрации Президента РФ, полномочных представителей Президента РФ в федеральных округах, федеральных органов исполнительной власти и иных государственных органов, решения высших судебных инстанций Российской Федерации и материалы решений Европейского суда по правам человека, акты органов публичной власти иностранных государств, законодательство Российской империи и СССР. Проанализированы проекты ряда федеральных законов, некоторые договоры о разграничении предметов ведения и взаимном делегировании полномочий между органами государственной власти Российской Федерации и органами государственной власти субъектов Российской Федерации, ежегодные послания Президента РФ к Федеральному Собранию РФ о положении в стране, основных направлениях внутренней и внешней политики государства.

Эмпирическая основа диссертационного исследования базируется на статистическом, аналитическом и практическом материале, полученном при прохождении стажировки в аппарате полномочного представителя Президента РФ в Приволжском федеральном округе, а также в процессе участия в работе Управления Минюста России по Приволжскому федеральному округу. Исследованы архивные материалы аппарата полномочного представителя Президента РФ в Приволжском федеральном округе, информация подразделений Администрации Президента РФ, контрольных департаментов аппаратов полномочных представителей Президента РФ в федеральных округах. Использованы материалы социологических исследований (опроса и анкетирования), проведенных соискателем среди государственных гражданских служащих аппарата полномочного представителя Президента РФ в Приволжском федеральном округе и Управления Минюста России по Приволжскому федеральному округу. Проанализирована информация, содержащаяся в стенограммах заседаний и совещаний государственных органов, судебных решениях, актах законодательных органов государственной власти, рекомендациях экспертов, записях интернет-конференций полномочного представителя Президента РФ в Центральном федеральном округе, на официальных интернет-сайтах ряда федеральных государственных органов, в информационно-справочных правовых системах.

Научная новизна диссертационного исследования. Работа является комплексным исследованием государственного управления на уровне федерального округа. В ней на монографическом уровне освещены: теоретические основы и исторические этапы становления государственного управления на уровне федерального округа; административно-правовые аспекты учреждения и деятельности государственных органов на уровне федерального округа, их взаимодействия между собой и иными государственными органами; тенденции развития и перспективы повышения эффективности функционирования государственных органов на уровне федерального округа; федеральные округа как управленческий уровень. Осуществлено системное по характеру и концептуальное по содержанию исследование проблем государственного управления на уровне федерального округа, что позволило диссертанту выдвинуть ряд самостоятельных предложений, направленных на совершенствование государственного управления, оптимизацию организации и деятельности государственных органов на уровне федерального округа. С опорой на достижения юридической мысли в административно-правовую науку привнесены принципиально новые обобщения и выводы, касающиеся государственного управления и государственных органов на уровне федерального округа.

В результате проведенного исследования на защиту выносятся следующие положения, являющиеся новыми или содержащими элементы новизны и отражающие авторское понимание государственного управления и административно-правовой природы государственных органов на уровне федерального округа:

1. Утверждается, что государственное управление на уровне федерального округа представляет собой деятельность государственных органов на уровне федерального округа по реализации принадлежащих им полномочий. Государственным органом на уровне федерального округа является территориальный орган федерального государственного органа (представительство) или структурное подразделение (представитель) центрального аппарата федерального государственного органа, созданные в соответствии с федеральным законодательством федеральным государственным органом, действующие в рамках предоставленных полномочий, распространяющихся на определенную пространственно-территориальную единицу России -- федеральный округ, и подотчетные федеральному государственному органу. Государственные органы на уровне федерального округа -- федеральные государственные структуры, реализующие функции отдельных федеральных государственных органов на соответствующем управленческом уровне. Правовые отношения, возникающие в процессе создания, организации и деятельности государственных органов на уровне федерального округа, являются административными.

2. Констатируется существование на уровне федерального округа двух основных тенденций. Первая тенденция состоит в учреждении и функционировании государственных органов на уровне федерального округа. Реорганизация затронула органы, осуществляющие контрольно-надзорные функции, бывшие межрегиональные территориальные органы федеральных органов исполнительной власти, полномочия которых распространялись на территории граничащих друг с другом субъектов России или их частей, а также федеральные органы исполнительной власти, руководство деятельностью которых осуществляет Президент РФ. Создание территориальных органов федеральных органов исполнительной власти на уровне федерального округа представляет собой горизонтальную деконцентрацию властных полномочий. Структура, компетенция и организация деятельности органов исполнительной власти на уровне федерального округа различаются, что обусловлено задачами и функциями федеральных государственных органов и зависит от того, являются ли они подразделениями центральных аппаратов или территориальными органами. Отличия внутреннего устройства и отчасти полномочий органов исполнительной власти на уровне федерального округа одного федерального органа между собой определены специфическими проблемами, существующими в тех или иных федеральных округах, видением руководства путей и способов их решения. В целом в вопросах учреждения и функционирования федеральных органов исполнительной власти на уровне федерального округа прослеживается формальный подход, несовершенство и декларативность их правовой основы. Статус таких органов зачастую необоснованно занижен, деятельность малоэффективна. Главная проблема -- отсутствие унификации в построении и правовом статусе государственных органов на уровне федерального округа. Вторая тенденция во многом предопределена первой и характеризуется созданием на уровне федерального округа негосударственных структур.

3. Доказывается наличие объективных и субъективных причин, препятствующих усилению и упрочению взаимодействия и интеграции государственных органов на уровне федерального округа. Особенности построения, неопределенность правового статуса и иерархического положения ряда государственных органов исполнительной власти на уровне федерального округа затрудняют взаимодействие как между ними, так и между иными подразделениями федеральных органов исполнительной власти, полномочными представителями Президента РФ в федеральных округах, органами исполнительной власти субъектов Российской Федерации и муниципальных образований, а также негосударственными структурами. Тем не менее на уровне федерального округа начали создаваться в определенной мере самостоятельные управленческие и иные структуры с устоявшимися взаимными и многосторонними связями.

4. Аргументируется, что осуществляемая в Российской Федерации административная реформа имеет во многом избирательный, фрагментарный характер не только применительно к государственным органам, относящимся к различным структурам, но и к уровням публичного управления. Если в субъектах Российской Федерации и муниципальных образованиях ее отдельные элементы проводятся уже сейчас, то на уровне федерального округа обозначились лишь контуры предстоящих преобразований. Управленческий эффект, связанный с учреждением территориальных органов федеральных органов исполнительной власти на уровне федерального округа, не достигнут из-за незавершенности данного процесса. В этой связи обосновывается необходимость проведения реформы территориального управления, которая состоит в создании и функционировании территориальных органов федеральных органов исполнительной власти на уровне федерального округа при одновременной ликвидации (реорганизации) территориальных органов федеральных органов исполнительной власти в субъектах Российской Федерации. Образование территориальных органов федеральных органов исполнительной власти в субъектах Российской Федерации оправдано лишь в том случае, если единая система исполнительной власти не в состоянии обеспечить действенное исполнение полномочий Российской Федерации на местах. Вопросы федеральных органов исполнительной власти на уровне федерального округа следует отразить в предлагаемом к принятию федеральном законе «Об административно-управленческих округах в Российской Федерации».

5. Обосновывается, что создание правительств федеральных округов, придание полномочным представителям Президента РФ в федеральных округах или специальным (полномочным) представителям Правительства РФ и их аппаратам статуса администраций федеральных округов с наделением их исполнительно-распорядительными полномочиями и утверждением бюджетов для каждого из семи федеральных округов нецелесообразно. В противном случае это либо приведет к нарушению принципа разделения властей или ведомственной вертикали органов исполнительной власти (единства системы исполнительной власти), либо может спровоцировать сепаратизм федеральных округов. Не ясны круг полномочий правительств федеральных округов как предположительно органов общей компетенции, механизмы взаимодействия их с Правительством РФ, органами государственной власти субъектов Российской Федерации и органами местного самоуправления, а также степень подчинения территориальных органов федеральных органов исполнительной власти как их центральным аппаратам, так и правительствам федеральных округов. При этом будет затруднено взаимодействие центральных и территориальных федеральных органов исполнительной власти с органами исполнительной власти субъектов Российской Федерации и муниципальных образований, а на федеральные государственные органы возложена ответственность за просчеты в сфере регионального развития, допущенные органами государственной власти субъектов Российской Федерации.

6. Отмечается, что закрепление правового статуса полномочных представителей Президента РФ в федеральных округах нормами подзаконных правовых актов является недостаточным, не вполне отвечающим их значимости. Положения предлагаемого к принятию федерального закона «Об административно-управленческих округах в Российской Федерации» могут восполнить данный пробел и закрепить основные элементы правового статуса полномочных представителей Президента РФ в федеральных округах, а также определить ключевые направления их деятельности, основы взаимодействия как между ними, так и с иными публичными органами, негосударственными структурами. Вместе с тем ошибочно было бы полностью отказаться от практики издания подзаконных нормативных правовых актов, регламентирующих отдельные сферы деятельности полномочных представителей Президента РФ в федеральных округах и детализирующих федеральный закон. В противном случае глава государства будет фактически лишен возможности оперативной модернизации своих структур на территориальном уровне, ограничен в правомочиях в области формирования Администрации Президента РФ, назначения и освобождения полномочных представителей Президента РФ.

7. Вносятся предложения, направленные на совершенствование правового статуса полномочных представителей Президента РФ в федеральных округах, в частности об установлении дополнительных условий для назначения полномочных представителей Президента РФ в федеральных округах на должность. Такие требования могут быть сформулированы в утвержденном Указом Президента РФ от 13.05.2000 № 849 «О полномочном представителе Президента Российской Федерации в федеральном округе» Положении о полномочном представителе Президента Российской Федерации в федеральном округе (далее -- Положение о полномочном представителе) следующим образом: «Полномочным представителем Президента Российской Федерации в федеральном округе может быть назначен гражданин Российской Федерации, не имеющий гражданства иностранного государства либо вида на жительство или иного документа, подтверждающего право на постоянное проживание гражданина Российской Федерации на территории иностранного государства, и достигший возраста 30 лет». Целесообразно детализировать федеральное законодательство и четко определить «зависимость» полномочных представителей Президента РФ в федеральных округах от главы государства, указать в Положении о полномочном представителе, что досрочное прекращение исполнения полномочий Президента РФ, отрешение его от должности влечет за собой освобождение от должности полномочных представителей Президента РФ в федеральных округах; полномочные представители Президента РФ в федеральных округах слагают свои полномочия перед вновь избранным главой государства.

8. Указывается на то, что, выступая структурными элементами своеобразного государственного образования -- президентуры, аппараты полномочных представителей Президента РФ в федеральных округах совместно с полномочными представителями Президента РФ в федеральных округах способствуют осуществлению полномочий Президента РФ на межтерриториальном и региональном уровнях. По своей правовой природе полномочные представители Президента РФ в федеральных округах вместе со своими аппаратами являются рабочими, вспомогательными структурами главы государства на местах общей компетенции. Они представляют собой обособленные структурные подразделения и должностные лица Администрации Президента РФ. Таким образом, полномочные представители Президента РФ в федеральных округах в совокупности со своими аппаратами образуют территориальные президентские государственные структуры (органы), целью деятельности которых выступает обеспечение реализации основных задач и функций главы государства на местах.

9. Делается вывод о том, что административная реформа в России должна решать не только проблемы организации и деятельности органов исполнительной власти. Не менее острыми являются и вопросы совершенствования президентских структур, их взаимодействия с иными публичными органами, институтами гражданского общества, устранения дублирования функций внутри аппарата главы государства. В этой связи назрела необходимость в оптимизации аппаратов полномочных представителей Президента РФ в федеральных округах, заключающейся, в частности, в принятии регламентов аппаратов полномочных представителей Президента РФ в федеральных округах; создании комиссий по соблюдению требований к служебному поведению государственных гражданских служащих Российской Федерации и урегулированию конфликта интересов в аппаратах полномочных представителей Президента РФ в федеральных округах; реорганизации должностей главных федеральных инспекторов и федеральных инспекторов аппаратов полномочных представителей Президента РФ в федеральных округах.

10. Определяется, что содержание задач, функций и прав полномочных представителей Президента РФ в федеральных округах, а также механизмы их взаимодействия с иными публичными органами и негосударственными структурами обусловлены местом Президента РФ в системе разделения властей, его статусом и значением как главы государства, гаранта Конституции РФ, прав и свобод человека и гражданина, а также должностного лица, занимающего доминирующее положение в системе органов публичного управления в Российской Федерации. Как глава государства Президент РФ вынужден в ряде случаев принимать на себя функции исполнительной власти на своем уровне. Точно так же и полномочные представители Президента РФ в федеральных округах зачастую поставлены перед такой же необходимостью на местном уровне в силу недостаточной эффективности работы органов исполнительной власти в современной России. Полномочия полномочных представителей Президента РФ в федеральных округах в основе своей сконцентрированы на решении вопросов стратегического значения, обеспечения национальной безопасности и имеют полифункциональную направленность, а их правовой статус «вторичен» по отношению к правовому статусу Президента РФ. При этом административно-правовой статус полномочного представителя Президента РФ в Южном федеральном округе выше, чем статус его коллег, что обусловлено необходимостью решения в Северо-Кавказском регионе некоторых проблем в сфере государственного строительства, не свойственных, по крайней мере в таких масштабах, для остальной территории страны. В данной особенности состоит схожесть его правового статуса со статусом наместника на Кавказе в царской России.

11. Устанавливается, что решение основных задач, поставленных главой государства перед полномочными представителями Президента РФ в федеральных округах, а также реализация возложенных на них функций трудноосуществимы, а в ряде случаев невозможны без участия в этом процессе иных государственных органов, органов местного самоуправления, общественных объединений, организаций, граждан. В этой связи важное значение приобретает деятельность консультативных и совещательных органов при полномочных представителях Президента РФ в федеральных округах, которые могут быть условно разделены на три группы: органы, создание и деятельность которых в обязательном порядке не предусмотрены федеральным законодательством (учреждаются полномочными представителями Президента РФ в федеральных округах по собственному усмотрению); органы, создание и деятельность которых в обязательном порядке предусмотрены федеральным законодательством (усмотрение полномочных представителей Президента РФ в федеральных округах исключается); органы, создание которых предусмотрено федеральным законодательством, а вопросы деятельности определяются полномочными представителями Президента РФ в федеральных округах. Необходима кодификация правовых актов, регламентирующих статус консультативных и совещательных органов при полномочных представителях Президента РФ в федеральных округах, результатом которой должна стать унифицированная и непротиворечивая основа их функционирования. Таким актом может стать федеральный закон «Об административно-управленческих округах в Российской Федерации».

12. Формулируются рекомендации, способствующие повышению эффективности деятельности полномочных представителей Президента РФ в федеральных округах, в частности о наделении их, во-первых, функцией внесения в законодательные (представительные) органы государственной власти субъектов Российской Федерации, представительные органы муниципальных образований представлений в случае противоречия принятых ими нормативных правовых актов Конституции РФ и федеральному законодательству, а равно предписаний в отношении территориальных органов федеральных органов исполнительной власти, органов исполнительной власти субъектов Российской Федерации, органов исполнительной власти муниципальных образований в случае нарушения, неисполнения или ненадлежащего исполнения ими федеральных правовых актов и вступивших в законную силу решений федеральных судов; во-вторых, правом правотворческой инициативы в законодательные (представительные) органы государственной власти субъектов Российской Федерации, представительные органы муниципальных образований, а также внесения высшим должностным лицам субъектов Российской Федерации, высшим органам исполнительной власти субъектов России, исполнительным органам муниципальных образований предложений и рекомендаций о целесообразности принятия ими того или иного правового акта, внесения в него изменений или отмены; в-третьих, функцией внесения Президенту РФ, Правительству РФ предложений об отмене правовых актов федеральных органов исполнительной власти в случае противоречия их Конституции РФ, федеральным законам, нормативным правовым актам Президента РФ и Правительства РФ, международным обязательствам России или нарушения прав и свобод человека и гражданина; в-четвертых, правом внесения Президенту РФ представлений о награждении государственными наградами России, Почетной грамотой Президента РФ или поощрении в виде объявления благодарности Президента РФ руководителей территориальных органов федеральных государственных органов, а также глав муниципальных образований; в-пятых, правом внесения в государственные и муниципальные органы предложений по рационализации, совершенствованию их системы, структуры и повышению эффективности деятельности, а также рекомендации высшим должностным лицам субъектов Российской Федерации кандидатур для назначения на должности руководителей органов исполнительной власти субъектов России.

13. Приводятся доводы о нецелесообразности реорганизации института полномочных представителей Президента РФ в федеральных округах в институт полномочных представителей Правительства РФ в федеральных округах. Во-первых, полномочные представители Президента РФ в федеральных округах выполняют задачи и функции, не свойственные иным государственным органам и не могущие быть эффективно реализованными полномочными представителями Правительства РФ в федеральных округах. Во-вторых, осуществление полномочий (особенно контрольных) Президента РФ на местах будет серьезно затруднено, в то время как произойдет значительное и, скорее всего, конфликтное перераспределение полномочий между государственными органами исполнительной власти. В-третьих, полномочные представители Правительства РФ в федеральных округах не смогут в должной мере координировать и тем более контролировать работу территориальных органов федеральных органов исполнительной власти, деятельностью которых руководит Президент РФ, а равно территориальных органов иных федеральных государственных органов и структур, обладающих ярко выраженной спецификой правового статуса. В-четвертых, возникнет проблема неопределенности правового статуса полномочных представителей Правительства РФ в федеральных округах. В-пятых, на сегодняшний день отсутствуют серьезные причины для такой кардинальной модернизации территориального управления, разрыва сложившихся и отработанных управленческих связей. В-шестых, отчасти опыт функционирования полномочных представителей Правительства РФ в федеральных округах уже существует в виде деятельности представительств Правительства РФ в определенных субъектах Российской Федерации, работа которых не имела должного результата.

14. Удостоверяется, что федеральные округа не являются субъектами Российской Федерации, не вносят каких-либо изменений в государственное устройство России, в правовой статус субъектов Российской Федерации, не меняют их территориальных границ. Объединение субъектов Российской Федерации в федеральные округа носит формальный, абстрактный характер. Сегодня федеральные округа выступают управленческим уровнем, территориальной сферой деятельности соответствующих государственных органов. Вместе с тем централизованное и в большинстве своем единообразное управленческое воздействие федеральных государственных органов на процессы в федеральных округах так или иначе способствует формированию на их основе неких с юридической точки зрения условных (во всяком случае пока), но тем не менее территориальных образований, теоретически могущих именоваться прототерриториальными образованиями.

15. Подчеркивается необходимость оптимизации федеральных округов, состоящей в увеличении их общего количества и изменении структуры некоторых из них. Перспективным видится, во-первых, образовать на территории сегодняшнего Сибирского федерального округа два федеральных округа -- Западно-Сибирский и Восточно-Сибирский -- с центрами в городах Новосибирске и Иркутске соответственно; во-вторых, создать на территории нынешнего Дальневосточного федерального округа также два федеральных округа -- Юго-Восточный и Северо-Восточный -- с центрами в городах Хабаровске и Магадане. Республики Удмуртия, Башкортостан, Пермский край, Оренбургская область должны войти в Уральский федеральный округ и, следовательно, выйти из Приволжского федерального округа. Тюменская область, Ханты-Мансийский (Югра) и Ямало-Ненецкий автономные округа должны выйти из Уральского федерального округа и войти в создаваемый Западно-Сибирский федеральный округ. Принципы образования, структуру и пространственно-территориальные пределы федеральных округов следует отразить в федеральном законе «Об административно-управленческих округах в Российской Федерации».

Теоретическая и практическая значимость исследования. Выводы и предложения, сформулированные в диссертационной работе, могут быть применены для дальнейшего теоретического исследования вопросов государственного управления на федеральном уровне и уровне федерального округа, организации и деятельности государственных органов на уровне федерального округа, а равно для совершенствования правовой регламентации и практики их функционирования в современных условиях и на перспективу, обеспечения эффективности осуществления поставленных перед ними целей и задач. Кроме того, теоретическая значимость работы определяется научным обоснованием положений, не нашедших достаточного отражения в действующих нормативных правовых актах и в практике государственных органов на уровне федерального округа. Результаты исследования могут быть использованы при подготовке учебников, учебных пособий, учебно-методических материалов по курсу административного права, а также в процессе преподавания учебной дисциплины «Административное право» в образовательных учреждениях.

Апробация результатов диссертационного исследования. Основные положения и результаты исследования прошли апробацию по следующим направлениям:

- при прохождении в 2002 г. стажировки в аппарате полномочного представителя Президента РФ в Приволжском федеральном округе;

- в ходе проведения научно-исследовательской работы по теме: «Механизмы повышения эффективности кадровой политики и формирования системы управления государственной службой в Приволжском федеральном округе, направленные на реализацию федеральной программы “Реформирование государственной службы Российской Федерации (2003--2005 годы)”» (тема утверждена приказом ректора Российской академии государственной службы при Президенте РФ от 06.03.2003 № 213 «Об утверждении плана бюджетных НИР на 2003 год»);

- в процессе проведения лекционных и семинарских занятий в Поволжском (г. Саратов) юридическом институте (филиале) Российской правовой академии Министерства юстиции Российской Федерации (далее -- РПА Минюста России), Поволжской академии государственной службы имени П. А. Столыпина, Омском юридическом институте;

- в ходе обучения в 2007 г. в рамках программы сотрудничества под патронатом Посольства Франции в Российской Федерации между Поволжской академией государственной службы имени П. А. Столыпина и Национальным центром территориальной службы;

- в процессе разработки и внесения на рассмотрение в 2007 г. в Комитет по информационной политике Государственной Думы Федерального Собрания РФ авторского проекта федерального закона, регламентирующего вопросы государственного управления на уровне федерального округа;

- в ходе подготовки работы на тему: «Современные тенденции и перспективы развития публичного администрирования на уровне федерального округа» для участия во Всероссийском конкурсе «Новые имена в публично-правовой науке -- 2008» (организатор -- Центр публично-правовых исследований; по итогам конкурса присуждено первое место);

- при выступлении на заседании Координационного совета при Управлении Минюста России по Приволжскому федеральному округу с докладом на тему: «Роль государственных органов на уровне федерального округа и перспективы повышения их значения в механизме обеспечения единого правового пространства в Российской Федерации» (Чебоксары, 30 сентября 2008 г.);

- при утверждении направления и темы диссертационного исследования ученым советом РПА Минюста России, а также обсуждении диссертации на кафедре административного права РПА Минюста России;

- при подготовке публикаций и издании их (в том числе в ведущих рецензируемых научных журналах и изданиях, в которых должны быть опубликованы основные научные результаты диссертации на соискание ученой степени доктора и кандидата наук), а также выступлениях на международных, всероссийских, межвузовских научных и научно-практических конференциях.

По теме диссертационного исследования опубликовано более 100 научных работ общим объемом свыше 100 п. л., в том числе три монографии общим объемом 39,85 п. л. На монографические работы имеются положительные рецензии в федеральных периодических изданиях, а также отзывы государственных деятелей, признанных ученых-юристов.

Структура диссертации подчинена логике исследования, его цели и задачам. Диссертация включает введение, четыре главы, состоящие из 16 параграфов, заключение и библиографический список.

СОДЕРЖАНИЕ РАБОТЫ

государственный управление федеральный округ

Во введении обосновывается актуальность темы диссертации, определяются цель и задачи, объект и предмет исследования, показывается степень научной разработанности темы, раскрываются методологическая, теоретическая, нормативная и эмпирическая основы исследования, научная новизна, теоретическая и практическая значимость работы, формулируются основные положения, выносимые на защиту, приводятся сведения об апробации результатов и структуре диссертации.

Глава первая «Теоретико-исторические основы государственного управления на уровне федерального округа» состоит из четырех параграфов.

В первом параграфе освещены концептуальные вопросы государственного управления на уровне федерального округа. На основе имеющихся в юридической литературе точек зрения определен и проанализирован основной категориальный (понятийный) аппарат настоящего исследования. Особое внимание уделено таким понятиям, как: «государственная власть», «государственное управление», «орган государственной власти», «государственный орган», «должностное лицо». С традиционной точки зрения, которой придерживается, в частности, диссертант, сформулировано авторское понимание государственного управления и государственного органа на уровне федерального округа. Высказанные в этом параграфе суждения соискателя находятся в логической взаимосвязи с последующим изложением результатов исследования, что проявляется в структуре работы, а также в дальнейших обобщениях и выводах.

Во втором параграфе исследовано территориальное управление в дореволюционной России. Подробный анализ генерал-губернаторской (наместнической) системы управления позволил диссертанту выявить исторические корни государственного управления на уровне федерального округа. По мнению автора, институт генерал-губернаторства был неоднозначен. Он хорошо зарекомендовал себя в тех регионах Российского государства, уровень экономического развития в которых был ниже, чем в коренных русских губерниях. В провинциях, где уровень развития был выше, генерал-губернаторства своей цели достигли не в полной мере. Успехи генерал-губернаторской системы управления были неодинаковы в различных частях страны и зависели также от отдаленности региона от центра, его этнического состава, давления центробежных сил, стремившихся к национальному самоопределению. Серьезным недостатком генерал-губернаторского управления являлось чрезмерное превалирование административного фактора над экономическим. При этом на протяжении всей истории существования полномочия генерал-губернаторов (наместников) не были четко определены в законодательстве.

В работе отражена функциональная схожесть генерал-губернаторов (наместников) и полномочных представителей Президента РФ в федеральных округах. В то же время подчеркивается и рассматривается различие их правовых статусов, в основе которого находится существовавшая тогда и установленная сегодня форма правления. В заключение параграфа отмечается, что система и структура территориального управления в царской России были неоднородны и обусловлены учетом при проведении территориального деления особенностей политико-правового развития существовавших этносов, наций и народов, что затрудняло государственное управление. Однако попытки унификации территориального управления в рамках действовавшей правовой системы оказались несостоятельными, так как вызывали резкое неприятие со стороны национальных элит и лишь множили противоречия территориального развития.

Третий параграф посвящен изучению укрупненного территориального управления в советской России. Диссертант прослеживает двойственную и противоречивую политику руководства страны, направленную на оптимизацию территориального управления. С одной стороны, экономическая целесообразность заставляла предпринимать неоднократные попытки создать укрупненные территориальные образования; с другой стороны, в условиях трансформации России из провозглашенного федеративного государства в фактически унитарное с сильной центральной и сравнительно слабой местной властью в угоду политической необходимости постоянно происходило разукрупнение и увеличение числа регионов. Должное внимание уделено вопросам районирования и деятельности советов народного хозяйства.

В системе территориального управления советского государства превалировал принцип демократического централизма, широко применялось двойное подчинение. Главенствующая роль принадлежала отраслевому принципу организации управления. Фактически взаимоотношения между всеми уровнями власти и управления строились по принципу вертикальной подчиненности. В советское время сложился устойчивый механизм согласования интересов центра, ведомств, территорий, замыкавшийся на партийных структурах, подменивших собой административную власть. Различные уровни партийно-государственного воздействия представляли централизованную систему управления. Стержнем государственного аппарата служили партийные органы с их строгой субординацией и высоким уровнем дисциплины. Первые секретари республиканских, областных и краевых комитетов КПСС являлись представителями правящей партии и проводниками ее политики в регионах. Отчасти они унаследовали значение генерал-губернаторов в механизме государственного аппарата, так как, находясь вне жесткой правительственной иерархии, также реализовывали на местах политическую волю руководства государства. В целом аппарат государственного территориального управления в советской России представлял собой хотя и громоздкий, но достаточно эффективный механизм.

В четвертом параграфе проанализирован современный этап становления государственного управления на уровне федерального округа. Выявлены три временных этапа учреждения государственных органов на уровне федерального округа. Первый этап (с августа 1991 г. по декабрь 1993 г.) определяется как этап становления института представителей Президента РФ на местах и создания межрегиональных органов исполнительной власти в период изменения основ конституционного строя России, характеризуется поиском центральной властью их места в начавшемся процессе построения новой системы публичных органов в России. Второй этап (с декабря 1993 г. по май 2000 г.) знаменуется активным поиском федеральной властью, политическими деятелями, научной общественностью наиболее эффективной модели института полномочных представителей Президента РФ на местах как действенного механизма, способного обеспечить единство государственной политики на территории страны, а равно созданием необходимых условий для повышения результативности работы межрегиональных органов исполнительной власти. Третий этап (с мая 2000 г. по настоящее время) является новейшим периодом в истории учреждения государственного управления на уровне федерального округа и характеризуется усилением влияния президентских и исполнительных федеральных государственных органов, укрупнением территориальной сферы деятельности федеральных государственных органов, начавшимся процессом укрепления российской государственности. Их рассмотрение определило структуру параграфа.

По мнению диссертанта, становление современной российской государственности обнаружило две проблемы: совмещение широкой самостоятельности субъектов Российской Федерации с необходимостью сохранения суверенитета и территориальной целостности России. Механизмом обеспечения решения общегосударственных задач на местах должны были стать представители главы государства и территориальные федеральные государственные органы. Однако они были подвержены воздействию негативных факторов, препятствующих упрочению единства системы исполнительной власти в стране, что привело к угрожающим для российской государственности последствиям. В параграфе определены основные причины создания государственного управления на уровне федерального округа; проанализированы предложения ученых и государственных деятелей в сфере реорганизации территориального управления государства (некоторые из них сегодня нашли юридическое закрепление в федеральных нормативных правовых актах).