Размещено на http://www.allbest.ru

Размещено на http://www.allbest.ru

На правах рукописи

Автореферат

диссертации на соискание ученой степени доктора юридических наук

БЮДЖЕТНЫЙ ПРОЦЕСС В РОССИЙСКОЙ ФЕДЕРАЦИИ: ТЕОРЕТИЧЕСКИЕ ОСНОВЫ И ПРОБЛЕМЫ РАЗВИТИЯ

12.00.14 - административное право, финансовое право,

информационное право

Болтинова Ольга Викторовна

Москва 2008

Диссертация выполнена на кафедре финансового права и бухгалтерского учета Московской государственной юридической академии

Научный консультант:

доктор юридических наук, профессор Грачева Елена Юрьевна

Официальные оппоненты:

доктор юридических наук, профессор Воронова Лидия Константиновна

доктор юридических наук, профессор Шевелева Наталья Александровна

доктор юридических наук, профессор Бельский Константин Степанович

Ведущая организация: Саратовская государственная академия права

С диссертацией можно ознакомиться в библиотеке МГЮА.

Ученый секретарь диссертационного совета

Заслуженный деятель науки Российской Федерации

доктор юридических наук, профессор Н.А. Михалева

ОБЩАЯ ХАРАКТЕРИСТИКА РАБОТЫ

Актуальность темы исследования

В условиях глобализации экономики эффективное и ответственное управление общественными финансами имеет первостепенное значение для Российской Федерации с точки зрения обеспечения устойчивости бюджетной системы, а также общей финансовой безопасности и устойчивого экономического роста.

В последние годы многими странами приложены серьезные усилия по модернизации управления общественными финансами. Новые подходы предусматривают усиление внимания к проведению ответственной бюджетно-налоговой политики, средне и долгосрочному бюджетному планированию в целях финансовой стабильности и эффективности государственных расходов и повышению ответственности за результаты использования средств налогоплательщиков. В Российской Федерации этот процесс начинался с восстановления эффективного бюджетно-налогового контроля и финансовой стабильности, а с начала 2000-х годов перешел на комплексную модернизацию системы управления общественными финансами, включающую создание Стабилизационного фонда, проведение налоговых реформ, формирование новой системы межбюджетных отношений и внедрение среднесрочного бюджетирования, ориентированного на результаты.

В настоящее время в экономике Российской Федерации происходят качественные преобразования, что нашло отражение в финансовом законодательстве Российской Федерации и, в частности, в бюджетном законодательстве России. Принятие Бюджетного кодекса Российской Федерации означало переход к качественно новому этапу регулирования бюджетно-процессуальных отношений в Российской Федерации. За восемь лет, прошедших с момента введения в действие Бюджетного кодекса Российской Федерации, было принято более 25 федеральных законов об изменении Бюджетного кодекса Российской Федерации, что, с одной стороны, обусловлено потребностями современного развития нашего общества и создания адекватной рыночной экономике бюджетной системы Российской Федерации, а с другой стороны, явилось следствием достаточно большого числа неурегулированных вопросов, пробелов и внутренних противоречий бюджетно-процессуальных норм Бюджетного кодекса Российской Федерации.

В 2004 году в России была принята Концепция реформирования бюджетного процесса в Российской Федерации в 2004-2006 годах, направленная на комплексное регулирование организации бюджетного процесса на всех уровнях бюджетной системы Российской Федерации. В последние годы идет большая работа по совершенствованию бюджетного законодательства, а именно Бюджетного кодекса Российской Федерации.

Федеральным законом от 26 апреля 2007 г. № 63-ФЗ «О внесении изменений в Бюджетный кодекс Российской Федерации в части регулирования бюджетного процесса и приведении в соответствие с бюджетным законодательством Российской Федерации отдельных законодательных актов Российской Федерации» внесены изменения в Бюджетный кодекс Российской Федерации в части регулирования бюджетного процесса и признании утратившими силу отдельных законодательных актов Российской Федерации. Данные поправки направлены на создание целостной системы регулирования бюджетных отношений, укрепление методологической основы бюджетного процесса и улучшение управления государственными финансами. Основной задачей правового и методологического обеспечения бюджетного процесса является повышение эффективности формирования и расходования бюджетных средств в интересах общества.

Усиливается роль среднесрочного финансового планирования, что необходимо по нескольким основаниям:

во-первых, увеличение сроков бюджетного планирования необходимо для целей макроэкономической, налоговой и денежно-кредитной политики;

во-вторых, среднесрочное финансовое планирование - это необходимая предпосылка для реструктуризации бюджетного сектора, внедрения методов бюджетного планирования, ориентированных на результаты;

в-третьих, среднесрочное финансовое планирование повышает эффективность администрирования расходов.

Серьезные изменения были внесены в нормы, регламентирующие составление проекта федерального бюджета, исполнение федерального бюджета. Урегулирован порядок рассмотрения и утверждения федерального закона о федеральном бюджете на очередной финансовый год и плановый период в трех чтениях. бюджетный процессуальный право законодательство

Вместе с тем, при разработке изменений в Бюджетном кодексе Российской Федерации не удалось отразить важнейшие положения, в частности, касающиеся понятия и сущности бюджетного процесса, разграничения стадий бюджетного процесса. Многие ранее действующие положения Бюджетного кодекса Российской Федерации были из него исключены.

Актуальность данного исследования определяется также требованиями новых подходов к бюджетному праву, а именно бюджетному процессу как институту бюджетного права, что обусловлено процессами всемирной глобализации, которые оказывают непосредственное влияние на формирование современного российского государства, как на международном, так и на внутригосударственном уровне.

Степень научной разработанности темы исследования

На современном этапе развития российской правовой науки можно говорить об отсутствии комплексных исследований в области теоретических основ бюджетного процесса в Российской Федерации и перспектив его развития в условиях рыночных отношений.

В процессе диссертационного исследования использовались, помимо разработок ученых в области финансового права, современные достижения теории государства и права, конституционного права, административного права и других отраслей права.

Теоретической основой исследования послужили труды ученых, занимающихся проблемами финансового и бюджетного права: Н. М. Артемова, Е. М. Ашмариной, К. С. Бельского, В.В. Бесчеревных, Д. В. Винницкого, Л. К. Вороновой, О. Н. Горбуновой, Е. Ю. Грачевой, Г. С. Гурвича, И. Г. Денисовой, Т. С. Ермаковой, А. А. Жданова, С. В. Запольского, М. Ф. Ивлиевой, М. В. Карасевой, А. Н. Козырина, Т. В. Конюховой, С. А. Котляревского, Ю. А. Крохиной, И. И. Кучерова, Н. П. Кучерявенко, Н. А. Куфаковой, Е. В. Покачаловой, С. Г. Пепеляева, Г. В. Петровой, М. И. Пискотина, Е. А. Ровинского, И. В. Рукавишниковой, Э. Д. Соколовой, А. Д. Селюкова, Г. П. Толстопятенко, Г. А. Тосуняна, Р. О. Халфиной, Н. И. Химичевой, А. И. Худякова, С. Д. Цыпкина, Н А. Шевелевой, С. О. Шохина.

В дореволюционной финансовой науке значительный вклад в разработку финансовой науки и науки финансового права внесли В. А. Лебедев, С. И. Иловайский, Д. М. Львов, И. Х. Озеров, В. И. Тарасов, И. И. Янжул, Л. Н. Яснопольский и др.

В диссертационном исследовании отражены идеи ведущих ученых в области теории права и конституционного права, таких как С. С. Алексеев, М. В. Баглай, М. И. Байтин, А. М. Васильев, А. Б. Венгеров, Г. А. Гаджиев, В. М. Горшенев, Е. И. Козлова, О. Е. Кутафин, В. О. Лучин, Н. И. Матузов, А. Л. Малько, М. Н. Марченко, В. С. Нерсесянц, П. Е. Недбайло, В. С. Основин, А. В. Осипов, И. В. Панова, А. С. Пиголкин, В. И. Протасов, Т. Н. Радько, Ю. В. Сорокина, Л. С. Явич.

Использованы исследования в области административного права: Д.Н. Бахраха, К. С. Бельского, И. И. Веремеенко, И. А. Галагана, Ю. М. Козлова, Д. М. Овсянко, Л. Л. Попова, Н. Г. Салищевой, Ю. Н. Старилова, Ю.А. Тихомирова, Г. А. Туманова и др.

Особое внимание было уделено научным работам экономического характера, посвященным вопросам бюджетного права и процесса, которые выполнили: А. М. Бирман, Е. В. Бушмин, О. В. Врублевская, Л. А. Дробозина, В.А. Парыгина, В. М. Родионова, М.В. Романовский, А. А. Тедеев, а также результаты фундаментальных и прикладных исследований многих экономистов, философов, социологов.

Полезными оказались также классические и современные работы иностранных авторов - юристов и экономистов, в частности, А. С. Ангелова, П. М. Годме, Г. Жеза, Л. Штейна, Джона Кейнса и некоторых других.

Отдельные проблемы, исследуемые в настоящей работе, находили свое отражение в диссертационных исследованиях Е. М. Ашмариной, О. Н. Горбуновой, Е. Ю. Грачевой, М. В. Карасевой, Ю. А. Крохиной, А. Д. Селюкова, А. Д. Соменкова, Н. И. Химичевой, М. И. Пискотина, Н. А. Шевелевой, С. О. Шохина.

В работе использовались и анализировались положения и выводы, содержащиеся в научных исследованиях по проблемам в области регулирования бюджетно-процессуальных норм в Российской Федерации:

А. А. Васильева «Правовое регулирование государственного бюджетного контроля в Российской Федерации», О. Ю. Горбачевой «Правовые проблемы бюджетного процесса в Российской Федерации», Д. Л. Комягина «Исполнение бюджета как стадия бюджетного процесса Российской Федерации», И. И. Мальцевой «Организация бюджетного процесса в субъекте РФ (по материалам Сибирского федерального округа)» и др.

Объект и предмет исследования

Объектом диссертационного исследования являются финансовые отношения в сфере бюджетной деятельности, т. е. бюджетно-процессуальные правоотношения по составлению проекта бюджета, его рассмотрению и утверждению, исполнению бюджета и осуществлению бюджетного учета, а также по составлению, внешней проверке, рассмотрению и утверждению бюджетной отчетности.

Предметом исследования стали нормативные правовые акты, регулирующие бюджетные отношения в Российской Федерации и зарубежных странах, практика их применения, теоретические исследования по выбранной теме, материалы судебной практики.

Цель и задачи исследования

Цель работы состоит в том, чтобы на основе критического изучения монографических, литературных источников, анализа и обобщения действующей практики в области применения норм, регулирующих отношения в сфере бюджетного процесса, судебной практики, разработать концептуальные основы бюджетного процесса в Российской Федерации, рассмотреть соответствующие теоретические положения, определить роль бюджетно-процессуальных норм в системе бюджетного права, исследовать концептуальные принципы и перспективы развития бюджетного процесса в Российской Федерации, выявить недостатки в действующем законодательстве и предложить способы их устранения.

В соответствии с обозначенной целью исследования ставятся следующие задачи:

1) изучить и проанализировать эволюцию понятия бюджета, виды бюджетов;

2) рассмотреть этапы становления и развития бюджета и бюджетного процесса в России;

3) определить место бюджетного процесса в системе юридического процесса и бюджетно-процессуальных норм в системе финансового права Российской Федерации;

4) проанализировать проблему понятия бюджетного процесса, его стадий, количества стадий в современном бюджетном процессе Российской Федерации;

5) рассмотреть основные элементы категориального аппарата с целью определения и уточнения ключевых понятий бюджетного процесса в Российской Федерации;

6) обосновать концепцию развития бюджетного процесса в Российской Федерации как института бюджетного права;

7) проанализировать и разработать концептуальные принципы бюджетного процесса;

8) исследовать бюджетно-процессуальные правоотношения, сформулировать определение данного понятия, выявить характерные черты и особенности бюджетно-процессуальных правоотношений;

9) провести комплексный анализ состава участников бюджетного процесса, определить их роль в бюджетном процессе, провести их классификацию;

10) проанализировать стадию составления проекта бюджета как начальную стадию бюджетного процесса, раскрыть значение Бюджетного послания Президента Российской Федерации, определить характерные признаки стадии составления проекта бюджета и обосновать ее назначение;

11) исследовать стадию рассмотрения и утверждения бюджета, выявить преимущества трехлетнего планирования, изменения количества чтений проекта федерального бюджета, роль законодательных и исполнительных органов государственной власти и местного самоуправления на данной стадии бюджетного процесса;

12) рассмотреть стадию исполнения бюджета и осуществления бюджетного учета, проанализировать преимущества казначейской системы исполнения бюджета, определить место и значение бюджетного учета в бюджетном процессе Российской Федерации;

13) обосновать положение о том, что составление, внешняя проверка, рассмотрение и утверждение бюджетной отчетности является завершающей стадией бюджетного процесса в Российской Федерации;

14) доказать, что бюджетный контроль имеет место не только на стадии исполнения бюджета, а является неотъемлемой процедурой стадий составления проекта бюджета, рассмотрения и утверждения бюджета, а также составления, внешней проверки, рассмотрения и утверждения бюджетной отчетности;

15) выработать научные рекомендации по совершенствованию бюджетно-процессуального законодательства и практики его применения.

Методологической основой исследования служит диалектический метод научного познания социальных и правовых явлений в их взаимосвязи и взаимообусловленности. Достоверность и обоснованность результатов, полученных в ходе диссертационного исследования, достигается за счет комплексного применения методов историко-правового анализа, системно-структурного, сравнительно-правового, статистического, формально-юридического, логико-теоретического методов, а также метода описания понятий и терминов, метода анализа, толкования, классификации.

Эмпирическая база исследования

Основной эмпирический материал в диссертации составили законодательные и подзаконные акты Российской Федерации в области бюджетного права и финансового учета, материалы судебной практики.

Научная новизна исследования

Научная новизна диссертационного исследования состоит в том, что оно является первой обобщенной и системной работой, посвященной разработке концептуальных теоретических основ и проблем современного бюджетного процесса в Российской Федерации, требующих переосмысления, что связано со сложностью и многогранностью темы. Это определяет перспективы развития бюджетно-процессуального права в условиях рыночных отношений, в связи с чем, работа является новым научным направлением в области финансового права. Впервые на основе осмысления нормативного, теоретического, практического материала обосновывается вывод о месте бюджетно-процессуальных норм в системе общей теории юридического процесса и финансового права.

Научная новизна диссертационного исследования состоит также в сформулированных автором теоретических и практических предложениях, выносимых на защиту.

Положения, выносимые на защиту

1. Бюджет как источник информации социально-экономического развития государства и его индикатор в системе прямых и обратных связей сигнализирует о поступлении финансовых ресурсов в распоряжение государства и муниципальных образований и их достаточности для осуществления задач и функций государства и муниципальных образований. Это дает возможность государству управлять финансовыми потоками всей финансовой системы Российской Федерации, используя императивный метод правового регулирования.

2. Закрепить в БК РФ определение бюджета как основного финансового плана образования, распределения и использования централизованного денежного фонда государственного или административно-территориального образования, утверждаемого соответствующими представительными (законодательными) органами государственной власти или муниципального образования в форме закона (или в форме муниципальных правовых актов представительных органов муниципального образования) для осуществления задач и функций государства и муниципального образования.

3. Разработана Концепция дальнейшего развития института бюджетного процесса в Российской Федерации. Обосновывается, что бюджетный процесс является институтом бюджетного права Российской Федерации и объединяет бюджетно-процессуальные нормы, регулирующие однородные и образующие отдельную группу бюджетно-процессуальные общественные отношения по составлению проектов бюджетов, их рассмотрению и утверждению, исполнению бюджетов и осуществлению бюджетного учета, составлению внешней проверки, рассмотрению и утверждению бюджетной отчетности, а также осуществлению бюджетного контроля на всех стадиях бюджетного процесса. Иные особенности процессуальных норм заключаются в том, что они носят служебный характер и выступают формой, в которой реализуются материальные нормы бюджетного права. В целом процессуальные нормы бюджетного права по своему характеру являются публичными, обеспечивающими выполнение задач и функций, стоящих перед государством и муниципальными образованиями.

4. На основе анализа бюджетно-процессуальных норм определено понятие бюджетно-процессуальных правоотношений, как урегулированных бюджетно-процессуальными нормами публичных, имущественных общественных отношений, носящих властный характер, участники которых выступают как носители юридических прав и обязанностей, реализующие содержащиеся в этих нормах предписания по составлению проектов бюджетов, их рассмотрению и утверждению, исполнению бюджетов и осуществлению бюджетного учета, составлению, внешней проверки, рассмотрению и утверждению бюджетной отчетности.

Бюджетно-процессуальные правоотношения являются видом специальных финансовых правоотношений, имеющих ряд особенностей.

5. Обосновано отличие процесса и процедуры в бюджетной сфере. Бюджетный процесс можно рассматривать как урегулированную нормами права деятельность по реализации материальных норм бюджетного права, обеспечивающую принятие закона о бюджете на финансовый год и плановый период, его последующее исполнение и утверждение отчета об исполнении бюджета. Процедура - это внутреннее содержание бюджетного процесса, поскольку она предусматривает порядок применения процессуальных норм на каждой из стадий бюджетного процесса, то есть процедура регламентирует состав участников бюджетного процесса, их полномочия, права и обязанности, объекты бюджетного процесса, сроки прохождения бюджета на каждой стадии.

6. В бюджетном процессе Российской Федерации теснейшим образом переплетаются экономические, правовые и политические аспекты. Бюджетный процесс также является составной частью бюджетной политики Российской Федерации, эффективность которой определяется степенью правовой регламентации бюджетного процесса в Российской Федерации. Законодательное определение понятия бюджетного процесса нуждается в уточнении и совершенствовании. Автором разработано новое понятие бюджетного процесса: бюджетный процесс - это регламентированная нормами бюджетно-процессуального права деятельность представительных и исполнительных органов государственной власти, местного самоуправления, иных участников бюджетного процесса по составлению проектов бюджетов, их рассмотрению и утверждению, исполнению бюджетов и осуществлению бюджетного учета, составлению, внешней проверке, рассмотрению и утверждению бюджетной отчетности, а также осуществлению бюджетного контроля на всех стадиях бюджетного процесса.

7. Для бюджетного процесса характерны признаки, присущие юридическому процессу, а именно: стадийность юридического процесса, обязательное наличие государственно-властного субъекта, динамичный характер процесса, юридическая, правовая природа процесса, последовательность, правовая регламентированность, целенаправленность юридического процесса и ряд других. К специальным признакам стадии бюджетного процесса относятся: единая задача каждой стадии, определенный круг субъектов, ограниченные сроки стадии, результативность. На основании этого можно предложить следующее определение стадии бюджетного процесса в Российской Федерации: стадия бюджетного процесса - это регулируемый нормами бюджетного права самостоятельный и завершенный этап деятельности представительных и исполнительных органов государственной власти, иных участников бюджетного процесса, связанный с образованием, распределением и использованием бюджета, как финансово-правового акта и финансово-планового акта.

8. По результатам исследования понятий и терминов, применяемых в БК РФ и непосредственно структуры БК РФ, обосновывается позиция о необходимости четкого разграничения стадий бюджетного процесса в редакции статьи 6 БК РФ и приведение ее в соответствие со структурой БК РФ. Выделяются следующие стадии бюджетного процесса в Российской Федерации, которые включают в себя ряд последовательных процедур.

Начальная стадия бюджетного процесса - составление проекта бюджета, которая включает следующие процедуры:

а) подготовительная процедура по составлению проекта бюджета или процедура бюджетного планирования и прогнозирования (Бюджетное послание Президента Российской Федерации Федеральному Собранию, разработка прогноза социально-экономического развития, основных направлений бюджетной и налоговой политики);

б) непосредственное составление проекта бюджета Министерством финансов Российской Федерации, финансовыми органами субъектов Российской Федерации и муниципальными образованиями.

Вторая стадия бюджетного процесса - рассмотрение и утверждение проекта бюджета, которая включает следующие процедуры:

а) внесение проекта закона (решения) о бюджете на рассмотрение законодательного (представительного) органа;

б) принятие к рассмотрению закона (решения) о бюджете;

в) экспертиза проекта федерального закона о федеральном бюджете Счетной палатой РФ и дача заключения;

г) рассмотрение и утверждение проекта закона в нескольких чтениях (необходимо исключить из практики нулевое чтение, что противоречит одному из важнейших принципов бюджетного процесса - последовательного вступления в бюджетный процесс законодательной и исполнительной власти);

д) рассмотрение и одобрение закона Советом Федерации Федерального Собрания Российской Федерации (для федерального бюджета);

е) рассмотрение секретных статей федерального бюджета;

ж) рассмотрение, подписание и обнародование Президентом РФ, высшим должностным лицом субъекта РФ и муниципального образования;

з) временное управление бюджетом.

Третья стадия бюджетного процесса - исполнение бюджета и осуществление бюджетного учета, которая включает следующие процедуры:

а) составление и ведение сводной бюджетной росписи;

б) составление и ведение кассового плана, кассовое обслуживание исполнения бюджетов;

в) исполнение бюджета по доходам;

г) исполнение бюджета по расходам;

д) внесение изменений в федеральный закон о федеральном бюджете;

е) заключение бюджета.

Четвертая стадия бюджетного процесса - составление, внешняя проверка, рассмотрение и утверждение бюджетной отчетности, которая включает следующие процедуры:

а) составление бюджетной отчетности;

б) внешняя проверка годового отчета об исполнении бюджета;

г) рассмотрение и утверждение отчета об исполнении бюджета.

Данные стадии бюджетного процесса носят цикличный, повторяющийся характер и последовательно сменяют друг друга. Завершение и выполнение одной стадии является условием и началом другой стадии бюджетного процесса.

9. Необходимо концептуальное осмысление принципов бюджетного процесса, на которых базируется построение и функционирование бюджетной системы Российской Федерации, закрепленных в главе 5 БК РФ. Названные принципы носят общий характер для бюджетной деятельности в целом.

Представляется возможным выделить специальные принципы бюджетного процесса, которые в большей степени отражают его сущность и нуждаются в законодательном закреплении. К ним относятся принципы: законности, облечения бюджета в форму нормативного правового акта, разграничения компетенции между представительными и исполнительными органами государственной власти и местного самоуправления в бюджетном процессе, специализации бюджетных показателей, непрерывности (цикличности) бюджетного процесса, гласности и публичности, плановости бюджетного процесса, организации бюджетного контроля на всех стадиях бюджетного процесса.

10. Государственный и муниципальный финансовый контроль не является самостоятельной стадией бюджетного процесса, поскольку он осуществляется на всех стадиях бюджетного процесса и сопровождает весь процесс образования, распределения и использования централизованного фонда денежных средств - бюджета. Бюджетный контроль является необходимой процедурой, сопровождающей стадии составления проекта бюджета, рассмотрения и утверждения проекта бюджета, исполнения бюджета и осуществления бюджетного учета, а также составления, внешней проверки, рассмотрения и утверждения бюджетной отчетности.

11. В качестве мер совершенствования бюджетного законодательства выдвинут ряд предложений:

- уточнить понятия и термины, используемые в БК РФ, включая новые определения понятия «бюджета» и «бюджетного процесса», содержащиеся в статье 6 БК РФ. Дополнить данную статью понятиями «стадия бюджетного процесса», «принципы бюджетного процесса», «бюджетный контроль», «финансовые обязательства государства»;

- включить в часть III раздела V БК РФ статью 151 "Система органов, обладающих бюджетными полномочиями";

- в главу 19 «Полномочия участников бюджетного процесса федерального уровня» необходимо ввести законодательное определение и закрепление бюджетных полномочий Президента РФ, Правительства РФ, палат Федерального Собрания РФ, а также Счетной палаты РФ;

- дополнить раздел V БК РФ главой 19.2, регламентирующей принципы бюджетного процесса;

- включить в главу 20 «Основы составления проектов бюджетов» статью, регламентирующую порядок составления проекта федерального бюджета;

- дополнить пункт 2 статьи 172 БК РФ словами «сводный финансовый баланс»;

- дополнить раздел 8 «Исполнение бюджетов» главой 25 «Исполнение федерального бюджета»;

- внести изменения в ст. 215.1 БК РФ по урегулированию порядка возможности передачи полномочия Федерального казначейства по кассовому обслуживанию исполнения бюджета исполнительному органу власти;

- дополнить главу 25.1 «Составление, внешняя проверка, рассмотрение и утверждение бюджетной отчетности Российской Федерацией» статьей, содержащей нормы, регламентирующие правовые последствия отклонения проекта закона (решения) об исполнении бюджета;

- главу 26 БК РФ переименовать «Основы бюджетного контроля».

Теоретическая и практическая значимость исследования

Теоретическая значимость диссертационного исследования заключается в разработке концепции развития института бюджетного процесса в Российской Федерации, в обосновании места бюджетного процесса в системе юридического процесса и бюджетно-процессуальных норм в системе финансового права, комплексной разработке основополагающих концептуальных положений науки бюджетного права и вытекающих из них рекомендаций по совершенствованию бюджетного процесса в России и практики его применения.

Практическое значение данной работы состоит в том, что выводы, сформулированные на основе исследования, имеют целью способствовать совершенствованию российского бюджетного законодательства.

Результаты исследования могут быть использованы:

1) в дальнейшей разработке и решении теоретических и практических проблем финансового и бюджетного права;

2) в учебном процессе при проведении всех видов занятий по финансовому и бюджетному праву;

3) в нормотворческой и правоприменительной деятельности.

Апробация результатов исследования

Диссертация выполнена и обсуждена на кафедре финансового права и бухгалтерского учета Московской государственной юридической академии.

Некоторые положения были использованы автором при подготовке экспертных заключений для Конституционного Суда Российской Федерации, Счетной палаты Российской Федерации и Федеральной службы финансово-бюджетного надзора.

Результаты исследования были изложены в виде докладов на международных, межвузовских и вузовских конференциях, в частности, на Общероссийской научно-практической конференции «Актуальные проблемы правового обеспечения национальных приоритетных проектов», (8-9 декабря 2006 г. МГУ им. М.В. Ломоносова); на VIII Международной научной конференции «Модернизация экономики и общественное развитие» (3-5 апреля 2007 г. Государственный университет - Высшая школа экономики); на Международной научно-практической конференции «Становление и перспективы развития финансового права» (23-24 ноября 2007 г. Научно- исследовательский институт финансового права в Украине г. Ирпень); на Международной научно-практической конференции «Административные процедуры взаимодействия государственных органов и частных лиц в экономической сфере» (28, 29 июня 2008 г. Санкт-Петербургский государственный университет) и других.

Основные теоретические положения, выводы и практические рекомендации, сформулированные в результате проведенного исследования, использовались при подготовке учебных программ, иных методических материалов по финансовому и бюджетному праву, а также в учебном процессе при проведении всех видов занятий в МГЮА.

Важнейшие положения и выводы диссертационного исследования нашли отражение в двух монографиях, учебниках и учебных пособиях, научных статьях, выступлениях на конференциях по проблемам финансового права.

Структура диссертации обусловлена целью и задачами исследования и состоит из введения, трех глав, включающих тринадцать параграфов, заключения и библиографического списка использованных источников.

СОДЕРЖАНИЕ РАБОТЫ

Во введении диссертационного исследования обоснована актуальность темы представленной работы, раскрыты степень научной разработанности проблемы, сформулированы цели и задачи, объект и предмет исследования, раскрыты его методология, охарактеризована эмпирическая и теоретическая основы, научная новизна работы, перечислены положения, выносимые на защиту, представлена теоретическая и практическая значимость диссертации, приведены сведения о ее апробации.

Первая глава «Теория бюджетного процесса: становление, развитие, современное состояние» состоит из четырех параграфов.

В первом параграфе «Эволюция понятия «бюджета». Виды бюджетов» всестороннему рассмотрению и анализу подвергается основная категория науки бюджетного права - понятие «бюджет», исследован генезис данного понятия, виды бюджетов.

Анализируя предпосылки формирования и развития бюджета, автор отмечает, что бюджет как общегосударственный финансовый план появляется в Англии не ранее XVII века, а во Франции - накануне революции. В конце XVIII - начале XIX в. практически все государства Европы имели свои бюджеты, в которых были предусмотрены доходы и расходы казны на текущий год. Бюджет является необходимым атрибутом любого государства. Бюджет существует там, где существует государство, где существуют и развиваются товарно-денежные отношения.

Ученые XIX - начала XX века подчеркивали, что бюджет это не только план государственных доходов и расходов, но и акт законодательной власти.

Сущность бюджета, как экономической категории, реализуется через распределительную, контрольную и стимулирующую функции. Бюджету присуща также информационная и стабилизирующая функции.

Бюджет - это источник информации социально-экономического развития государства, поскольку может сигнализировать о том, как поступают финансовые ресурсы в распоряжение государства, соответствует ли размер централизованных средств государства объему потребностей. Если не в полном объеме аккумулируются доходы в бюджете, то в качестве сигналов обратной связи отрицательный результат свидетельствует о недостаточном финансировании расходов. Таким образом, финансы - лучший информационный источник. В зависимости от того, как они будут функционировать в государстве, а именно в бюджете - зависит состояние материального производства и нематериальной сферы экономики, уровень жизни населения.

Проанализировано понятие бюджета с материальной, экономической и правовой точек зрения.

Подчеркивается, что в правовом смысле бюджет (в соответствии со ст. ст.84, 104, 105, 106, 114 Конституции Российской Федерации; ст. 11 БК РФ) - это, прежде всего Закон, разработанный Правительством в соответствии с законодательством Российской Федерации, рассмотренный и утвержденный Государственной Думой, одобренный Советом Федерации и подписанный Президентом РФ. В ст.11 БК РФ нашло отражение понятие «правовая форма бюджета», где закреплено, что федеральный бюджет разрабатывается и утверждается в форме федерального закона, бюджеты субъектов Российской Федерации в форме законов субъектов Российской Федерации, местные бюджеты разрабатываются и утверждаются в форме муниципальных правовых актов представительных органов муниципальных образований.

Излагается позиция автора о наличии следующих признаков бюджета как правовой категории:

- во-первых, это акт высшей юридической силы (утверждается представительными органами государственной власти или решением местного самоуправления и принимается в форме закона или решения местного самоуправления);

- во-вторых, бюджет это централизованный фонд денежных средств (концентрирует финансовые ресурсы, необходимые для осуществления задач и функций государства, доходы по источникам, расходы направляются по функциям государства и муниципальных образований);

- в-третьих, это финансовый план, который предусматривает доходы и расходы государства на определенный период времени, а именно с 1 января по 31 декабря на очередной финансовый год и плановый период;

- в-четвертых, это не просто финансовый план, а основной финансовый план государства (наряду с ним действуют финансовые планы предприятий, организаций, учреждений, сметы и т.д.).

Бюджет в новой редакции БК РФ определяется как форма образования и расходования денежных средств, предназначенных для финансового обеспечения задач и функций государства и местного самоуправления. Законодатель исключил слово «фонд», хотя с данной позицией вряд ли можно согласиться. Ведь бюджет - это основной централизованный фонд денежных средств, который предназначен для осуществления задач и функций государства и муниципального образования. Кроме того, это не только форма образования и расходования фонда денежных средств, но и форма распределения денежных средств.

Автором разработано следующее определение бюджета: бюджет - это основной финансовый план образования, распределения и использования централизованного денежного фонда государственного или административно-территориального образования, утверждаемый соответствующими представительными органами государственной власти или муниципального образования в форме закона (или в форме муниципальных правовых актов представительных органов муниципального образования) для осуществления задач и функций государства и муниципального образования.

Во втором параграфе «Дореволюционный период становления и развития бюджета и бюджетного процесса в России» исследуется бюджет и бюджетный процесс в условиях дореволюционной России.

Подчеркивается, что уже в XVII в. существовал единый общегосударственный бюджет. Сведения о существовании «годовой» большой сметы доходов и расходов относятся к первым годам царствования Дома Романовых.

Однако бюджетный процесс начинает активно развиваться только в условиях буржуазного государства и развития парламентаризма. И с 1803 г. начали составляться ежегодные государственные бюджеты, представляющие росписи доходов и расходов министерств.

Приводятся аргументы, что до 1862 года бюджетного права в смысле точных юридических норм не существовало, бюджет не публиковался и составлял государственную тайну. Лишь только 22 мая 1862 г. были утверждены Правила о составлении, рассмотрении, утверждении и исполнении государственной росписи и финансовых смет министерств и главных управлений.

Один из важных этапов совершенствования бюджета и бюджетного процесса в дореволюционной России связан с избранием в 1906 г. первой Государственной Думы. К полномочиям Государственной Думы относились: обсуждение и утверждение бюджета, обсуждение и утверждение отчета Государственного контроля по исполнению бюджета. Но только третья Государственная Дума реально приступила к обсуждению проекта бюджета.

Автор выделяет первый крупный этап становления и развития бюджета и бюджетного процесса в России - это дореволюционный период.

В третьем параграфе «Бюджет и бюджетный процесс в советский период развития государства» анализируется бюджет и развитие бюджетного процесса в условиях советского периода существования государства.

Автор отмечает, что первый советский бюджет на январь - июнь 1918 г. утвержден СНК 11 июля 1918 г., который стал началом системы полугодовых бюджетов, просуществовавшей в течение 1918 - 1919 гг. Затем в 1920 - 1921 гг. происходит возврат к годовым бюджетам.

Образование Союза Советских Социалистических Республик (1922 г.) явилось основанием для создания новой бюджетной системы. С 1921 по 1924 г.г. создаются бюджеты союзных республик. Вопросы дальнейшего развития бюджетного устройства нашли отражение в Конституции Союза ССР (1924 г.). Она определяла звенья бюджетной системы - единый государственный бюджет (общесоюзный бюджет и бюджеты союзных республик), бюджеты АССР и местные бюджеты; основные принципы распределения доходов и расходов между звеньями бюджетной системы и основы бюджетных прав Союза ССР, союзных республик и местных Советов.

Первым актом, конкретизирующим и развивающим общие положения в области бюджета, установленные Конституцией СССР, явился Декрет СНК СССР «О порядке составления и рассмотрения смет и росписей государственных доходов и расходов на 1923/24 бюджетный год». 7 марта 1925 г. введено в действие Положение о Бюджетной комиссии, которая была создана 27 марта 1925 г. В ее компетенцию входило: рассмотрение одобренного СНК СССР единого Госбюджета; рассмотрение отчета об исполнении бюджета СССР; рассмотрение общих директив по составлению бюджета.

Принятая в 1936 г. Конституция СССР во многом повторила положения первой союзной Конституции 1924 года и установила, что бюджетная система СССР складывается из союзного, республиканского и местных бюджетов, закрепив право всех местных Советов устанавливать свой бюджет. Подчеркивается, что с 1938 г. все бюджеты, действующие на территории нашего государства, объединяются в единый Государственный бюджет СССР, который состоял из союзного бюджета и государственных бюджетов союзных республик.

Важным этапом явилось принятие 30 октября 1959 г. Закона СССР «О бюджетных правах Союза ССР и союзных республик». Государственный бюджет СССР составлялся на основе государственного народнохозяйственного плана, определяющего и направляющего всю хозяйственную жизнь страны.

В четвертом параграфе «Бюджет и бюджетный процесс в условиях рыночных отношений в Российской Федерации» исследуется третий этап становления и развития бюджета и бюджетного процесса - это бюджетный процесс в условиях рыночных отношений в Российской Федерации.

В 1991 году произошли коренные изменения в существующей бюджетной системе в связи с образованием самостоятельного суверенного российского государства, начался процесс создания бюджетной системы, основанной на федеративных, демократических началах. Приняты важные документы: Декларация о государственном суверенитете России 12 июня 1990 г. и Постановление первого съезда народных депутатов «О разграничении функций управления организациями на территории РСФСР». 31 октября 1990 г. принят Закон РСФСР «О формировании бюджетов в РСФСР в 1991 году», который определил принцип формирования бюджетов в Российской Федерации.

В период 1991 - 1993 гг. были приняты основополагающие нормативные правовые акты, закрепляющие и регламентирующие современное бюджетное устройство Российской Федерации.

Конституция Российской Федерации 1993 г. установила трехуровневую бюджетную систему Российской Федерации, а также основополагающие полномочия органов государственной власти и местного самоуправления в области бюджета.

Бюджетное законодательство девяностых годов XX века состояло из отдельных законов и подзаконных актов, которые не имели единого понятийного аппарата бюджетного права.

Важной вехой развития и совершенствования бюджетного законодательства является принятие Бюджетного кодекса Российской Федерации 31 июля 1998 г. № 145-ФЗ, устанавливающего общие принципы бюджетного законодательства Российской Федерации, организации и функционирования бюджетной системы Российской Федерации, правовое положение субъектов бюджетных правоотношений, определяет основы бюджетного процесса и межбюджетных правоотношений в Российской Федерации, порядок исполнения судебных актов по обращению взыскания на средства бюджетов бюджетной системы Российской Федерации, основания и виды ответственности за нарушение бюджетного законодательства. В ходе преобразований был упразднен Государственный бюджет СССР.

Автором отмечается, что новеллой БК РФ явилось включение с 1 января 2000г. в состав первого и второго уровня бюджетной системы Российской Федерации бюджетов государственных внебюджетных фондов. Государственные внебюджетные фонды выполняют на практике социальную функцию государства, поскольку предназначены для реализации конституционных прав граждан на пенсионное обеспечение, социальное страхование, социальное обеспечение в случае безработицы, охрану здоровья и медицинскую помощь. Н. А. Шевелева отмечает, что «несмотря на филологическую алчность, сегодня не вызывает сомнений целесообразность включения внебюджетных фондов в бюджетную систему России, поскольку задачи, решаемые фондами, и правовой режим средств внебюджетных фондов соответствует целям бюджетной системы страны».

В состав бюджетной системы входят лишь только бюджеты государственных внебюджетных фондов и бюджеты территориальных государственных внебюджетных фондов. Глава 17 БК РФ в отличие от ранее действовавшей редакции имеет наименование «Бюджеты государственных внебюджетных фондов». Законодатель правильно изменил наименование данной главы, поскольку в БК РФ нашла закрепление правовая регламентация функционирования бюджетов государственных внебюджетных фондов, доходы и расходы бюджетов государственных внебюджетных фондов, основы бюджетного процесса этих фондов.

Подчеркивается необходимость усиления влияния бюджетной системы на формирование рыночных отношений, что требует выработки новых подходов к анализу осуществления и функционирования бюджетного процесса в Российской Федерации.

В данной связи выделяются и систематизируются основные новации бюджетного законодательства.

Вторая глава «Бюджетный процесс - институт бюджетного права Российской Федерации» посвящена исследованию бюджетного процесса в системе юридического процесса и финансового права, анализу бюджетно-процессуальных норм, понятию бюджетного процесса и его стадий, принципам бюджетного процесса, бюджетно-процессуальным правоотношениям и их участникам.

Целью первого параграфа «Бюджетный процесс в системе юридического процесса и финансового права» является исследование основ юридического процесса и таких его категорий, как: процессуальная форма, процессуальные стадии и т д., определение места бюджетного процесса в системе юридического процесса и финансового права.

Термин «процесс» (лат. process us - прохождение, продвижение) - последовательная смена состояний, тесная связь закономерно следующих друг за другом стадий развития, представляющих непрерывное единое движение.

Основы теории юридического процесса были заложены в XIX - начале XX веков первоначально в виде единства трех процессов - уголовного, гражданского, административного. В середине шестидесятых годов прошлого века возникла дискуссия по вопросу содержания и объема понятий «процессуальные нормы», «процессуальное производство», что привело к признанию в общей теории права понятия «узкого» и «широкого» понимания процесса.

Смыслом «узкого» понимания процесса является признание за ним только того объема, который предусмотрен для юрисдикционной деятельности управомоченных государственных органов, а «широкое» понимание подразумевает выход за рамки юрисдикции и включение в это понятие всего того, что регламентирует урегулирование возникшего разногласия между участниками правовых отношений.

Большинство ученых придерживаются идеи «широкого» понимания юридического процесса и считают, что смыслом такого понимания является не только регламентация принуждения в рамках уголовного и гражданского процесса, но и любая деятельность по реализации предписаний материально-правовых норм.

Обосновывается, что такие признаки юридического процесса, как стадийность, обязательное наличие государственно-властного субъекта, динамичный характер, т.е. это всегда развернутая во времени деятельность, юридическая, правовая природа процесса, его юридическая результативность, последовательность, правовая регламентированность, связанность, целенаправленность присущи и бюджетному процессу в Российской Федерации.

В научной литературе в основном используются два термина - нормы процессуальные и нормы процедурные. И «процесс» и «процедура» определяются по-разному.

С позиций науки финансового права понятие «процесс» значительно шире, чем понятие «процедура». Бюджетный процесс можно рассматривать как урегулированную нормами права деятельность по реализации материальных норм бюджетного права. Бюджетный процесс обеспечивает принятие закона о бюджете на финансовый год и плановый период, его последующее исполнение и завершается утверждением отчета об исполнении бюджета. Процедура - это внутреннее содержание бюджетного процесса, поскольку процедура предусматривает порядок применения процессуальных норм на каждой из стадий бюджетного процесса, то есть процедура регламентирует состав участников бюджетного процесса, их полномочия, права и обязанности, объекты бюджетного процесса, сроки прохождения бюджета на каждой стадии бюджетного процесса.

В настоящее время наличие процессуальных норм доказано во многих отраслях права - государственном, финансовом, земельном, хозяйственном, трудовом. Особенности процессуальных норм заключаются в том, что они являются формой, в которой реализуются материальные нормы бюджетного права, а также носят служебный характер. Автор считает, что процессуальные нормы бюджетного права по своему характеру являются публичными, обеспечивающими выполнение задач и функций, стоящих перед государством и муниципальными образованиями.

Процессуальные бюджетные правоотношения не существуют изолированно, они неразрывно связаны с материальными бюджетными правоотношениями. Поэтому правоотношения по составлению проекта бюджета, рассмотрению и утверждению бюджета, его исполнению и осуществлению бюджетного учета, составлению, внешней поверке, рассмотрению и утверждению бюджетной отчетности, а также осуществлению финансового контроля на всех стадиях бюджетного процесса являются составной частью бюджетной деятельности. Соответственно процессуальным институтом бюджетного права является институт бюджетного процесса.

Институт бюджетного процесса объединяет бюджетно-процессуальные нормы бюджетного права, регулирующие круг однородных и образующих отдельную группу бюджетно-процессуальных общественных отношений по составлению проектов бюджетов, их рассмотрению и утверждению, исполнению бюджетов и осуществлению бюджетного учета, составлению, внешней проверки, рассмотрению и утверждению бюджетной отчетности, а также осуществления бюджетного контроля на всех стадиях бюджетного процесса.

Аргументируется мнение, что бюджетный процесс является составной частью бюджетного права - институтом бюджетного права.

В параграфе втором «Понятие бюджетного процесса и его стадии» проведен анализ российского законодательства и теоретических разработок по вопросу понятия бюджетного процесса и его стадий.

По названным проблемам существуют различные точки зрения как представителей правовой, так и экономической науки. В бюджетном процессе Российской Федерации теснейшим образом переплетаются экономические, правовые и политические аспекты. Об этом свидетельствует практика работы Государственной Думы Федерального Собрания Российской Федерации в ходе последних 15 лет. Законодательное определение понятия бюджетного процесса нуждается в уточнении и совершенствовании.

Законодательное определение «бюджетного процесса» претерпело ряд изменений. Новеллой является включение в данное определение положений, связанных с «осуществлением бюджетного учета, составлению, внешней проверке, рассмотрению и утверждению бюджетной отчетности». С другой стороны, законодатель исключил из определения «бюджетного процесса» положения, связанные с бюджетным процессом государственных внебюджетных фондов. Очевидно, он исходил из того, что бюджетный процесс по отношению к бюджету совпадает с бюджетным процессом бюджетов государственных внебюджетных фондов и не требуется его дополнительного включения в данное определение.

Однако в определении «бюджетного процесса», закрепленном в БК РФ, по-прежнему четко не разграничены стадии бюджетного процесса. И законодатель оставил ряд ранее действующих положений и объединяет в единые различные стадии бюджетного процесса.

Важное место в определении бюджетного процесса отводится контролю за исполнением бюджета. И данное положение сохранено в определении. На наш взгляд, финансовый контроль должен сопровождать все стадии бюджетного процесса от составления проекта бюджета до утверждения отчета об исполнении бюджета.

...