Теоретические и прикладные проблемы прокурорского надзора за исполнением законов экономической направленности

Размещено на http://www.allbest.ru/

Размещено на http://www.allbest.ru/

Автореферат

диссертации на соискание ученой степени доктора юридических наук

Теоретические и прикладные проблемы прокурорского надзора за исполнением законов экономической направленности

Общая характеристика диссертационной работы

Актуальность диссертационного исследования. Конституционная модель федеративного демократического правового, социально ориентированного российского государства определила принципиально новый характер целей и приоритетов общественного развития. Повышается роль закона как первоосновы и важнейшего регулятора массового поведения, в значительной степени обеспечивающего всему обществу добровольное сотрудничество, политическое согласие, экономическое партнерство и социальную справедливость. Ориентир в поиске компромисса гражданин-общество-государство - это всенародно принятая Конституция Российской Федерации, надзор за соблюдением которой возложен на прокуратуру. Эти и другие факторы предопределяют иные требования к организации и функционированию российской прокуратуры и такого важнейшего направления ее деятельности, как надзор за исполнением законов экономической направленности.

Актуальность темы диссертационного исследования определяется следующими соображениями:

- во-первых, переход на рыночную регуляцию экономики вызвал качественные изменения во взаимоотношениях предприниматель - государство, поменял взгляды на критериальную роль в экономике способа производства, понимаемого в единстве производительных сил и производственных отношений, приведшие к смене приоритетов в праве, в том числе в законотворчестве, правоприменении и правоохране, поскольку в сфере предпринимательской и иной экономической деятельности действует принцип общего дозволения;

- во-вторых, избранный предмет исследования настолько сложен для понимания и содержательно глубок, что ни одна, даже фундаментальная работа, не способна охватить его в многообразии взаимозависимости права и экономики, способов регуляции предпринимательской деятельности, предметной сущности правообеспечительного механизма, в котором прокуратура занимает свое особое место, выполняя роль компенсаторного механизма, восполняющего недостатки государственного администрирования, ибо является по сути «системообразующим ядром государственного контроля» (В.В. Клочков);

- в-третьих, мировой экономический кризис 2008-2009 гг. с очевидностью обнаружил недопустимость «бегства» государства из экономики, слепой веры в саморегуляцию экономических процессов, что было специально отмечено на заседании «Группы двадцати» в Лондоне 2 апреля 2009 г. и нашло отражение в развернутой программе действий российского Правительства по преодолению его негативных последствий, в том числе признано необходимым усиление роли прокуратуры в утверждении правовых начал в экономике и защите малого и среднего предпринимательства от избыточного государственного контроля;

- в-четвертых, исследование теоретических и прикладных проблем прокурорского надзора за исполнением законов экономической направленности позволяет обогатить, развить современное представление о предмете прокурорского надзора и тесно примыкающей к нему иной функциональной деятельности, о пределах прокурорского усмотрения в сфере хозяйственных правоотношений, о приоритетных направлениях, о трансформации некоторых исходных (фундаментальных) понятий, таких, к примеру, как цель деятельности прокурора с учетом принципов диспозитивности и процессуальной экономии, внедренных в отечественное судопроизводство и др.;

- в-пятых, законотворческая и правоприменительная практика ставит вопрос о формировании нового теоретико-методогогического подхода к пониманию роли, правовых возможностей и общих обязанностей прокуратуры по утверждению принципа законности как непреложной основы правового государства, особо значимого в связи с отмечаемыми в последнее время неблагоприятными тенденциями в состоянии законности;

- в-шестых, избранная для исследования проблема является насущной с точки зрения глубинной, смысловой связи существования российской прокуратуры в ее национально особенной модели, явившейся следствием эволюционного развития российской государственности и обусловленности географическим, геополитическим положением, социокультурными, историческими факторами развития страны;

- в-седьмых, исследование теоретических проблем прокурорского надзора в экономической области общественной жизни позволит разрешить одно из главных противоречий современной прокурорской практики: подмену концептуального подхода к сущностной характеристике надзорной деятельности экспериментированием и эмпиризмом.

Объект и предмет исследования. Объектом исследования являются общественные отношения, проявляющиеся в эволюционном пути формирования и развития национально-особенной модели организации российской прокуратуры; прокурорско-надзорные правоотношения; закономерности и тенденции развития прокурорского надзора как государственно-властного института, обеспечивающего поддержание правопорядка в экономике.

Предметом исследования является деятельность прокуратуры как охранителя законности в сфере экономики, проблемные ситуации, требующие научного объяснения в целях утверждения правовых начал в экономике; законодательные и иные нормативные правовые акты, регламентирующие предпринимательские общественные отношения, деятельность прокуратуры Российской Федерации, и практика их применения, а также организационно-распорядительные документы Генерального прокурора Российской Федерации, направленные на определение целей, задач, полномочий и правовых средств прокурорского надзора с точки зрения их адекватности потребностям общественного развития и укрепления законности и правопорядка.

Цель и задачи исследования. Целью настоящего исследования является выявление и научная интерпретация основных тенденций и закономерностей в развитии прокурорского надзора в сфере экономики, формирование концептуальных основ правового регулирования и организационного обеспечения этого направления деятельности прокуратуры для наиболее полной реализации ее правоохранного и правозащитного потенциала.

Поставленная цель предопределила постановку и решение следующих задач:

1) провести поэтапное историко-правовое исследование надзорной практики, нормативных основ деятельности прокуратуры в сфере экономики;

2) раскрыть смысл и предназначение правоохранного и правозащитного потенциала прокурорского надзора в сфере экономики;

3) выявить тенденции и закономерности надзорной деятельности в обозначенной сфере общественных отношений;

4) разработать теоретические подходы, принципы и практические рекомендации по определению предмета, объектов, субъектов и пределов прокурорского надзора с учетом кардинальных изменений государственного регулирования экономики, обусловленных переходом на рыночную систему;

5) определить правовые и организационные возможности органов прокуратуры по информированию высших органов представительной власти, Президента Российской Федерации и населения о состоянии законности и правопорядка в стране и о проделанной работе по их укреплению в контексте обязанности Генерального прокурора РФ, предусмотренной п. 7 ст. 12 Федерального закона «О прокуратуре Российской Федерации»;

6) конкретизировать объект прокурорского надзора в сфере экономики;

7) определить основные факторы, влияющие на состояние законности и оптимизацию правозащитной и правоохранной деятельности прокуратуры в сфере экономики;

8) выделить наиболее значимые направления прокурорского надзора в экономической области общественной жизни;

9) наметить теоретические подходы к определению эффективности прокурорского надзора в экономике и разработать формализованные показатели результативности прокурорского надзора за соответствием Конституции Российской Федерации и федеральным законам нормативных правовых актов органов государственной власти субъектов Федерации, органов местного самоуправления, а также результативности надзорных действий по выявлению наиболее опасных противоправных деяний, т.е. преступлений экономической направленности.

Методологическую основу исследования составляют общенаучный (диалектический) и частнонаучные методы познания социально-правовых явлений и деятельности органов прокуратуры в сфере отношений государства с хозяйствующими субъектами.

Исторический метод использован в качестве инструмента познания логики возникновения и развития прокурорского надзора, направлений надзорной деятельности и ее содержания в дореволюционный, советский и современный периоды, а также для сопоставления нормативных правовых основ, полномочий, средств прокурорского надзора, реагирования в сфере экономики.

Формально-юридический метод - для характеристики определенных в законе юридически значимых нормативных предписаний и их формы, для обобщения, классификации и систематизации исследовательского материала.

Институциональный метод - для определения реалистического подхода к пониманию целей, задач, возможностей влияния прокурорского надзора на складывающийся экономический правопорядок.

Статистический анализ - для характеристики результативности деятельности органов прокуратуры в утверждении правовых начал в экономике.

Казуальный анализ - при рассмотрении отдельных направлений прокурорской деятельности (методов, сфер общественной жизни и т.д.) и соотнесении их с общими принципами организации деятельности органов прокуратуры.

Системный метод - в целях интерпретации взаимосвязи прокурорского надзора с социально-правовыми явлениями, определения наиболее значимых целей, методов, средств прокурорского надзора для оптимального выполнения задач обеспечения верховенства закона и единства законности в стране.

Широко использованы в работе социологические методы: интервьюирование прокуроров, фокус-группа, анкетный опрос, метод включенного наблюдения, контент-анализ публикаций в средствах массовой информации и др.

Теоретической основой исследования служили труды отечественных ученых в области теории и истории права, конституционного, гражданского и предпринимательского права: С.А. Авакяна, А.И. Алексеева, С.С. Алексеева, В.С. Афанасьева, В.К. Бабаева, М.В. Баглая, М.И. Брагинского, С.Н. Братуся, А.В. Венедиктова, Н.В. Витрука, В.В. Витрянского, Г.А. Гаджиева, М.Я. Геллера, С.Ю. Глазьева, А.Д. Градовского, Е.П. Губина, С.А. Емельянова, И.В. Ершовой, А.Г. Здравомыслова, И.А. Исаева, С.М. Казанцева, В.П. Казимирчука, Н.М. Коркунова, В.Н. Кудрявцева, А.Д. Кузьмичева, Б.Н. Курашвили, Д.И. Майера, М.И. Малеина, А.В. Малько, Н.И. Матузова, А.В. Некрича, В.С. Нерсесянца, Ю.Г. Орлова, С.А. Петровского, В.В. Попова, В.Ф. Попондопуло, В.Н. Синюкова, Ю.И. Скуратова, Е.А. Суханова, Ю.А. Тихомирова, Ю.К. Толстого, Т.Я. Хабриевой, Д.М. Чечота, В.Е. Чиркина, Б.Н. Чичерина, Г.Ф. Шершневича, Н.П. Шмелева, Ю.Б. Шубникова, Б.С. Эбзеева, Л.С. Явича, В.Ф. Яковлева.

Основополагающее значение для раскрытия темы имели работы по теории прокурорского надзора: П.Д. Альбицкого, В.И. Баскова, С.Г. Березовской, А.Д. Берензона, В.Г. Бессарабова, Г.И. Бровина, И.С. Викторова, Ю.Е. Винокурова, В.В. Гаврилова, В.Н. Григоренко, Ю.М. Грошевого, В.З. Гущина, В.В. Долежана, Е.Р. Ергашева, В.К. Звирбуля, А.Г. Звягинцева, Ю.А. Каленого, В.В. Клочкова, Ф.М. Кобзарева, А.Ф. Козлова, А.Ф. Козусева, Б.В. Коробейникова, А.Н. Ларькова, В.Г. Лебединского, В.И. Ломовского, В.Г. Мелкумова, Н.В. Муравьева, Л.А. Николаевой, Ю.Г. Орлова, А.А. Пономорева, М.Ю. Рагинского, В.И. Рохлина, В.П. Рябцева, В.М. Савицкого, К.Ф. Скворцова, А.Ф. Смирнова, М.А. Тхакушинова, А.А. Чувилева, М.С. Шалумова, В.И. Шинда, В.Б. Ястребова и др.

Нормативно-правовую основу исследования составили Конституция Российской Федерации, международно-правовые акты, федеральные конституционные и федеральные законы, указы Президента Российской Федерации, носящие нормативный характер, и постановления Правительства, регулирующие предпринимательские и иные общественные отношения, формы, методы, порядок и основание администрирования государства в сфере экономики, постановления и определения Конституционного Суда Российской Федерации, постановления Пленума Верховного Суда Российской Федерации, Высшего Арбитражного Суда Российской Федерации, приказы и указания Генерального прокурора Российской Федерации.

Эмпирической базой исследования послужили: материалы обобщения прокурорской и судебной практики; статистические и информационные данные Генеральной прокуратуры Российской Федерации за 1975-2008 гг.; результаты прокурорских проверок за тот же период, исследований, проводимых автором в течение 30 лет. Использованы материалы 20 прокуратур субъектов Федерации, послужившие основанием к возбуждению уголовных дел. По специально разработанной анкете опрошено более 300 прокуроров-руководителей органов прокуратуры и «прокуроров-предметников» регионального уровня. В диссертации осуществлен научный анализ итогов парламентских слушаний в Государственной Думе Федерального Собрания Российской Федерации и Совете Федерации, посвященных фундаментальным проблемам экономической политики государства, роли и места прокуратуры в системе государственных органов, социологических опросов ВЦИОМ, Левада-центра, ИНДЕМ и других государственных и негосударственных научных центров.

Степень научной разработанности проблемы. В постсоветский период по заявленной проблеме не защищено ни одной докторской диссертации. Вопросам места, роли прокуратуры в системе органов государства уделено внимание в некоторых докторских диссертациях по специальности 12.00.11 и смежным специальностям, среди них: «Прокуратура в системе государственного контроля Российской Федерации» (В.Г. Бессарабов - 2001 г.), «Проблемы функционирования российской прокуратуры в условиях формирования демократического правового государства (М.С. Шалумов - 2002 г.), «Правовое регулирование и прокурорский надзор в сфере отношений государства и религиозных объединений» (А.Г. Залужный - 2005 г.), «Проблемы совершенствования природоохранной деятельности прокуратуры Российской Федерации» (А.Ю. Винокуров - 2006 г.), «Проблемы теории и практики процессуальных и организационных отношений прокуратуры и суда в сфере уголовного судопроизводства» (Ф.М. Кобзарев - 2006 г.), «Российский федерализм и конституционно-правовой статус прокуратуры: концептуальные проблемы» (С.А. Осипян - 2006 г.).

Отдельные аспекты теории прокурорского надзора применительно к экономической сфере затронуты в кандидатских диссертациях В.М. Белецкого, Д.А. Мадякина, И.В. Барановой.

В ряду значимых для понимания сути прокуроско-надзорной деятельности в сфере экономики следует выделить диссертационные исследования аспирантов автора, в том числе диссертации И.А. Соколовой, посвященной проблемам прокурорского надзора за исполнением законодательства о государственной и муниципальной собственности в условиях приватизации государственного и муниципального имущества (2000 г.), Ю.Г. Насонова, в которой основное внимание сосредоточено на надзоре за исполнением законов о формировании доходной части бюджета (2003 г.), Д.В. Кречетова, исследовавшего методические аспекты прокурорского надзора за исполнением финансового законодательства Российской Федерации (2002 г.), Н.В. Субановой, посвященной надзору за исполнением законодательства о лицензировании предпринимательской деятельности (2004 г.). Особо следует выделить работы Э.Б. Хатова и А.В. Паламарчука, в которых дается обобщенная характеристика деятельности контролирующих органов как объектов прокурорского надзора, а также разработаны основы частной методики прокурорского надзора за исполнением законов о банках и банковской деятельности. Однако рассмотрение вопросов организации прокурорского надзора за исполнением законов экономического блока как одного из важнейших направлений надзорной деятельности прокуратуры в трудах названных авторов носило не самостоятельный, а прикладной к рассматриваемой ими проблеме характер. Более того, работы многих авторов относятся к периоду несформированности правовых основ предпринимательства, в том числе неопределенности понимания предмета и пределов прокурорского надзора в новых условиях хозяйствования.

Научная новизна работы заключается в решении крупной научной проблемы по формированию новой организационной модели прокурорского надзора за исполнением законов в сфере предпринимательской и иной экономической деятельности - одного из важнейших направлений прокурорского надзора.

В работе впервые в постсоветский период с применением системного и концептуального подходов исследованы следующие отличающиеся новизной проблемы:

- выявлены тенденции и закономерности возникновения и развития прокурорского надзора в его национально особенной форме в экономической сфере во взаимосвязи и обусловленности с правовой основой жизнедеятельности, государственной системой управления, проведением экономических реформ;

- определены реальные правовые пути и механизмы преодоления противоречий, возникающих в процессе решения экономических задач государства и способов прокурорского воздействия на экономический правопорядок;

- сформулировано авторское видение предмета, пределов прокурорского надзора, содержания, критериальных признаков одного из важнейших направлений прокурорской деятельности;

- выделены факторы, влияющие на результативность прокурорского надзора в сфере экономики, сформулированы формализованные показатели эффективности прокурорского надзора в исследуемой сфере.

Основные положения, выносимые на защиту:

1. Концепция правового регулирования и организационного обеспечения прокурорского надзора в сфере предпринимательской и иной экономической деятельности представляет собой совокупность исходных теоретических положений, в которых:

- в целях надлежащей организации работы, выделения предметной специализации и разработки методического инструментария обосновывается положение о признании общенадзорной деятельности прокуратуры самостоятельной отраслью, состоящей из пяти подотраслей: а) надзор за законностью в сфере государственного строительства; б) надзор за соблюдением политических прав и свобод человека и гражданина; в) надзор за соблюдением социальных прав граждан; г) надзор за исполнением экологического законодательства; д) надзор за исполнением законов экономической направленности.

В логической увязке с заявленной целью проведена дальнейшая детализация (предметная определенность) участков (приоритетов) надзорной деятельности, обусловливающая особенности применения надзорных полномочий и средств прокурорского реагирования;

- дано авторское понимание предмета прокурорского надзора;

- определен круг актов, надзор за исполнением которых должен осуществлять прокурор;

- дано системное толкование пределов прокурорского надзора, прокурорского усмотрения;

- определены правовые и организационные механизмы повышения эффективности надзорной деятельности;

- разработаны формализованные показатели результативности прокурорского надзора.

2. Доказана не только активная вовлеченность прокуратуры в сферу хозяйственной жизни, но и само появление в России прокуратуры как государственно-правового учреждения с функциями надзора для обеспечения интересов казны, проведения реформы управления, экономических преобразований, явившихся стержнем всех инициированных Петром I модернизационных процессов.

3. На основе обширного исторического материала, характеризующего надзорную деятельность прокуратуры в дооктябрьский, советский и постсоветский периоды, выявлены следующие закономерности и тенденции прокурорского надзора в экономической области общественной жизни:

3.1. В дореволюционный период деятельность прокуратуры носила выраженный полифункциональный характер, объединяя черты надзорного органа и органа исполнительной (надведомственной) власти, вовлеченного в решение экономической функции государства в виде попечения казенных (государственных) заводов, рекрутских наборов, особой заботы о казне, ее наполнении и рачительном использовании, что и обусловило в последующем значительное сокращение надзорных полномочий в сфере государственного управления в ходе судебной реформы 1864 г.

3.2. С возрождения после установления советской власти общего надзора в 1922 г. вплоть до 1936 г. внимание прокуроров фокусировалось на надзоре за законностью правовых, особенно нормативных правовых актов, которое со временем вылилось в обязательное направление деятельности для всех звеньев органов прокуратуры, и на уголовном преследовании за совершение преступлений экономической направленности.

3.3. Принятие Конституции СССР 1936 г. ознаменовало качественные (сущностные) изменения предмета прокурорского надзора, поскольку на органы прокуратуры возлагался высший надзор не только за законностью правовых актов, но и за исполнением законов всеми министерствами, подведомственными им организациями, учреждениями, предприятиями, а также гражданами (ст. 113 Конституции СССР).

3.4. В 70-80-е гг. XX столетия в общенадзорной деятельности доминировало предупреждение преступлений за счет участия органов прокуратуры в разработке программ профилактики, широкого взаимодействия с постами, группами, органами народного контроля на предприятиях, координации деятельности правоохранительных органов по борьбе с хищениями социалистического имущества. Прокурорская система имела развернутую программу действий в деле укрепления законности и правопорядка.

3.5. С распадом в 1991 г. Союза ССР и началом радикальной экономической реформы, имевшей целью переход от административно-командной к рыночной экономике, началась адаптация традиционных прокурорских полномочий к решению новых, принципиально непохожих на прежний период задач: создание равных конкурентных возможностей для носителей хозяйственных интересов вне зависимости от форм собственности, внедрение специфических институциональных регуляторов хозяйственной жизни в виде банков, инвестиционных компаний и пр., формирование рыночной инфраструктуры.

Отсутствие нормативно прописанной модели построения рыночной экономики, несформированность правовых основ предпринимательства объективно способствовали в 90-е гг. XX столетия снижению до небывало низкого уровня правоохранных и правозащитных возможностей прокурорского надзора.

4. Из надзорной практики необходимо исключение таких направлений и методов прокурорской деятельности, которые выпадают из общих закономерностей развития прокурорского надзора:

4.1. Обоснована правомерность исключения из законодательства о прокуратуре надзора за исполнением законов гражданами, поскольку эта задача не была реализована на практике и входит в противоречие с продекларированными целями демократического государства, делегирующего институтам гражданского общества многие вопросы организации общественной жизни.

4.2. Предлагается отказаться от глубокой специализации с использованием методов экономико-правового анализа, иных не свойственных социальному предназначению прокуратуры функций контрольно-ревизионных органов, усилив при этом теоретическую проработку и практическое использование специальных познаний органов государственного контроля для целей надзора.

4.3. Наделение прокурора полномочиями по внесению хозяйствующим субъектам обязательных к исполнению предписаний, а также введение процедуры приостановления действий опротестованного правового акта исказило природу прокурорской власти в такой отрасли, как общий надзор, породило некомпетентное вмешательство прокуроров в сложные хозяйственно-производственные процессы (Указ Президиума Верховного Совета СССР от 16.06.1987, которым были внесены изменения и дополнения в Закон «О прокуратуре СССР». Отказ от этих законоположений в Федеральном законе «О прокуратуре Российской Федерации» 1992 г. закономерен, а постоянно муссируемые предложения о необходимости их восстановления не только вредны, но и опасны искажением целей деятельности органов прокуратуры).

4.4. Наметившаяся с принятием в 1955 г. Положения о прокурорском надзоре в СССР тенденция по включению в объекты прокурорского надзора конкретных предприятий, организаций часто приводила в сфере хозяйственных правоотношений к подмене специализированных органов государственного контроля, не прослеживалась специфика правовых средств обеспечения экономического правопорядка. Поэтому надзор за исполнением законов хозяйствующими субъектами, не основанными на государственной или муниципальной собственности, в условиях современной правовой действительности не должен осуществляться в принципе. Исключением может быть экстраординарная ситуация бездействия управомоченных органов государственного и муниципального контроля, серьезно обостряющая напряженность в социальных отношениях.

5. Кардинально изменившиеся социально-экономические условия современной России, курс на свободу экономического самовыражения и снижение государственного администрирования создают основания для необходимости выделить следующие направления в прокурорском надзоре в исследуемой сфере правоотношений:

1) надзор за соответствием закону нормативных правовых актов органов и должностных лиц, перечисленных в ст. 21 Федеральном законе «О прокуратуре Российской Федерации» - обязательное направление (осуществляется вне зависимости от поступившей информации о нарушении закона), направлен на обеспечение принципов верховенства закона и единой законности на всем пространстве Российской Федерации;

2) надзор за исполнением законов государственными органами юрисдикционного контроля и муниципального контроля - основное направление (осуществляется на плановой основе в зависимости от состояния законности или по поступившей в органы прокуратуры информации о нарушении закона);

3) надзор за исполнением законов руководителями коммерческих и некоммерческих организаций - вспомогательное направление (плановые прокурорские проверки должны исключаться в принципе; вмешательство прокуратуры допускается: а) для защиты гарантированных Конституцией Российской Федерации прав и свобод человека и гражданина при наличии сигнала о нарушении закона: невыплата зарплаты, пособий, пенсий и т.п.; б) в случае бездействия уполномоченного государственного, муниципального органа, вызвавшего затяжной правовой конфликт и социальное напряжение.

6. В преломлении задач прокурорского надзора в сфере предпринимательской и иной экономической деятельности проведенное исследование позволило уточнить понятие объекта прокурорского надзора, который в традиционной трактовке включает совокупность юридических лиц (коммерческих и некоммерческих), органов государственной власти и местного самоуправления, а также должностных лиц. Обоснована позиция, влияющая на организацию надзора, согласно которой юрисдикционные полномочия прокурора существенно разнятся по отношению к хозяйствующим субъектам, основанным на частной и государственной или муниципальной собственности. Наибольшими правами прокурор должен быть наделен на проверку государственных, муниципальных унитарных предприятий, в том числе их объединений, включая государственные корпорации; наименьшими - в отношении гражданина - индивидуального предпринимателя, который законодателем приравнен к юридическому лицу.

7. Существенно скорректирован предмет прокурорской деятельности в сфере экономики с учетом восходящей ступени развития общества, часто называемой «переходной экономикой». Под предметом прокурорской деятельности как самостоятельного вида государственной деятельности понимается надзор за законностью действий и актов определенных в Федеральном законе «О прокуратуре Российской Федерации» органов, должностных лиц, руководителей коммерческих и некоммерческих организаций, а также постоянное наблюдение (мониторинг) за состоянием законности в стране и информирование о его результатах в установленном законом порядке Президента Российской Федерации, высших органов государственной власти и населения.

7.1. В круг нормативных правовых актов, надзор за исполнением которых призван осуществлять прокурор, на взгляд диссертанта, входят:

- федеральные законы,

- международные договоры, заключенные и ратифицированные Российской Федерацией,

- указы Президента Российской Федерации, носящие нормативный характер,

- государственно-правовые договоры между Российской Федерацией и субъектами, ее составляющими, о разграничении полномочий по предмету совместного ведения. Особое значение отводится постановлениям Конституционного Суда Российской Федерации, учет правовой позиции которого обязателен при применении надзорных полномочий прокурора. Аргументируется необходимость избирательного подхода к надзору за соответствием закону корпоративных правовых актов, имея в виду государственную регуляцию обязательных элементов корпоративной компетенции.

8. В дополнение к обозначенным в Федеральном законе «О прокуратуре Российской Федерации» ограничителям надзора и имеющимся в литературе мнениям о пределах прокурорского надзора предлагается:

1) дополнить п. 2 ст. 21 Федерального закона «О прокуратуре Российской Федерации» третьим абзацем в следующей редакции: «В коммерческих и некоммерческих организациях, занимающихся предпринимательской деятельностью, прокурорской проверке подлежит исполнение обязательных требований к хозяйствующим субъектам, закрепленных в федеральном законе»;

2) дополнить п. 2 ст. 21 Федерального закона «О прокуратуре Российской Федерации» абзацем четвертым в следующей редакции: «Запрещается вмешательство в оперативно-хозяйственную деятельность коммерческих и некоммерческих организаций».

Исключение названного положения из Закона в 1999 г. создает непредвиденные ситуации при выборе средств прокурорского воздействия, применении полномочий в такой отличающейся особой спецификой сфере общественного разделения труда, как предпринимательство, необоснованно расширяет сферу усмотрения прокурора.

В работе, исходя из понимания оперативно-хозяйственной деятельности как «управление текущим событием хозяйственной жизни предприятия, учреждения, находящим отражение в первичных документах учета», даются рекомендации по отнесению к источникам информации о допущенных правонарушениях тех или иных документов, материалов.

9. В целях надлежащего исполнения возложенной на Генерального прокурора Российской Федерации (п. 7 ст. 12 Федерального закона «О прокуратуре Российской Федерации») обязанности ежегодно представлять доклад Президенту Российской Федерации, Федеральному Собранию «О состоянии законности и правопорядка в Российской Федерации и о проделанной работе по их укреплению» следует создать необходимые правовые и организационные предпосылки, для чего дополнить ст. 1 Федерального закона «О прокуратуре Российской Федерации» указанием на наличие самостоятельного направления деятельности органов прокуратуры - постоянное наблюдение (мониторинг) за состоянием законности в стране и информирование об этом указанных в законе государственных органов, должностных лиц и населения.

10. Дана авторская интерпретация понятия конституционной законности в сфере предпринимательской и иной экономической деятельности. Выделены доминанты состояния конституционной законности и факторы, влияющие на прогноз развития ситуации, определены критерии и формализованные показатели оценки результативности прокурорского надзора за соответствием Конституции Российской Федерации и федеральным законам нормативных правовых актов органов власти субъектов Федерации (в их числе доля надзорных протестов (заявлений) в числе всех поводов обращения в суд на предмет признания незаконных нормативных правовых актов недействующими; соотношение дефектных правовых актов, принятых в текущем и предыдущем периодах (если речь не идет об изменениях в федеральном законодательстве); данные о направленных в суд заявлениях о признании недействующими нормативных правовых актов и прекращенных в досудебной стадии в связи с добровольным согласием с доводами прокурора).

11. Проведена оценка состояния законности в правоприменительной практике и результативности деятельности органов прокуратуры на этом участке, в том числе по выявлению наиболее вредоносных нарушений экономического характера с признаками преступлений. Разработаны критерии и формализованные показатели оценки результативности прокурорского надзора на рассматриваемом направлении (в их числе количество возбужденных по материалам общего надзора уголовных дел и число материалов, по которым отказано в возбуждении уголовного дела (в динамике); доля возбужденных уголовных дел в числе всех выявленных прокурорами правонарушений экономической направленности (в динамике); доля прекращенных в ходе расследования и в суде уголовных дел в числе всех возбужденных по материалам общего надзора дел, основания прекращения (в динамике) и др.

12. Обоснован вывод о возможности существенного обновления действующей организационной модели прокурорского надзора за исполнением законов экономической направленности и предложены меры повышения его результативности.

Теоретическая значимость проведенного исследования заключается в том, что в диссертации разработаны теоретические положения, совокупность которых можно квалифицировать как решение крупной научной проблемы повышения уровня правовой защищенности всех участников предпринимательских отношений, защиты интересов общества и государства; сформулированы положения о новом понимании предмета и пределов прокурорского надзора в исследуемой сфере правовых отношений, которые вносят существенный вклад в развитие основополагающих положений теории прокурорского надзора и организации прокурорско-надзорной деятельности и могут служить основой для дальнейшего исследования проблемы.

Практическая значимость исследования определяется использованием сформулированных диссертантом теоретических положений, выводов и рекомендаций в практической надзорной деятельности прокуроров, других теоретических работах по прокурорскому надзору, в преподавательской деятельности в системе повышения квалификации прокуроров, возможностью использования в учебном процессе в образовательных учреждениях по специальности «юриспруденция».

Апробация и внедрение в практику результатов диссертационного исследования. Принципиальные идеи и теоретические выводы диссертанта нашли отражение в печатных трудах: четырех монографиях, двух учебниках «Прокурорский надзор» и «Криминология», 11 методических и учебных пособиях, 46 научных статьях, в том числе в 20 статьях, опубликованных в изданиях, рекомендуемых ВАК Минобразования России. Всего автором опубликовано по теме исследования 62 работы общим объемом 90 п.л.

Впервые системное аргументированное представление о предмете и пределах прокурорского надзора в условиях рынка было изложено автором в 1999-2003 гг. в учебнике и научных статьях.

Положения и выводы диссертации включались автором в предложения по совершенствованию закона о прокуратуре, организации работы по надзору за исполнением законов и иной функциональной деятельности. Выносимые на защиту положения докладывались на научных и научно-практических конференциях, в том числе международных, на обучающих семинарах в прокуратурах субъектов Федерации, использовались в ходе парламентских слушаний в мае 2008 г. в Совете Федерации по теме «Роль и место прокуратуры в системе государственных институтов».

Структура работы. Диссертация состоит из введения, шести глав, заключения и списка использованных литературных, нормативных и иных правовых источников.

Содержание диссертационной работы

прокурорский надзор государственный экономика

Во введении обосновывается выбор темы и ее актуальность, определены объект, предмет, цели и задачи исследования, показана степень научной разработанности проблемы, раскрыты методологические, методические, нормативно-правовые, эмпирические основы исследования, его научная новизна, теоретическая и практическая значимость, формулируются положения, выносимые на защиту, говорится об апробации и внедрении полученных результатов.

Глава первая «Становление и развитие прокурорского надзора и его роль в укреплении экономического правопорядка» посвящена исследованию закономерности появления и дальнейшего развития в России прокуратуры как государственно-правового института власти в контексте той конкретной социально-экономической ситуации, к которой «привязывается» прокурорская практика, прослежена зависимость способов прокурорского воздействия на экономические правоотношения от социально-экономической политики государства, выявлены устойчивые (типичные) методы прокурорского надзора и выпадающие (нетипичные), впоследствии исключаемые из надзорной практики. В работе дана авторская периодизация деятельности российской прокуратуры, в основу которой положен формальный критерий - принятие нормативных правовых актов о прокурорском надзоре, что, на взгляд диссертанта, позволяет точнее выявить специфику надзорной деятельности в сфере экономики.

В первом параграфе «Возникновение прокуратуры как государственно-правового института власти надзорного типа» на основе обширных исторических исследований характеризуется эпоха абсолютизма в России и такие сопутствующие ей социально-правовые явления, как появление специфических источников права, регламентирующих правила экономического поведения (Таможенный Устав - 1653 г., Новоторговый Устав - 1667 г.), формирование особого сословия предпринимателей (российские купцы, казенные «дворцовые» предприниматели и др.), акцентировано внимание на возрастании экономических функций государства при Петре I, которое взяло на себя труднейшую задачу модернизации хозяйственной жизни, что привело к появлению специальных регламентов о государственных расходах - 1719 г., о государственных доходах - 1719 г., одновременно определивших общую структуру, статус и направления деятельности отдельных государственных учреждений. В работе подчеркнуто, что расширение экономической деятельности государства потребовало введения контроля за исполнением высочайших указов, а вместе с ним - создания специального аппарата. Право предпринимательской деятельности развивалось тогда, как установлено проведенным исследованием, преимущественно как публичное право торгово-промышленной деятельности.

В работе прослеживается, как логика проводимых Петром I преобразований в сфере государственного управления подталкивала его к созданию органа всеобщего надзора и прежде всего для надлежащего наблюдения за правильностью сборов государственных доходов и расходованием средств казны.

Обоснована закономерность появления прокуратуры в ее национально особенной форме.

Доказывается, что вся последующая деятельность дореволюционной прокуратуры включала, по крайней мере, два направления. Первое связано с заботами о казне, второе - с удержанием мздоимства чиновников в определенных границах.

Как показано в работе, прокурорско-надзорная деятельность в послепетровский период развивалась с разной степенью интенсивности, а в 1864 г. в связи с проведением Судебной реформы общий надзор прокуратуры трансформировался в иной вид государственной деятельности. Около 150 лет общий надзор прокуратуры выступал в современной интерпретации инструментом поддержания законности в сфере управления, содействуя решению важнейших задач жизненного устройства и продвижения экономических реформ.

Во втором параграфе «Прокурорский надзор за исполнением законов экономической направленности в советский период» речь идет о трансформации отношений собственности после утверждения советской власти, означавшей разрушение всей дореволюционной структуры управления и создание нового государственного аппарата (упразднение окружных судов, института судебных следователей, прокурорского надзора, присяжной и частной адвокатуры), а также насильственное уничтожение частной собственности. Задачи построения новой экономики обусловили появление централизованного контрольно-надзорного аппарата, немалую роль в решении огосударствления экономики был призван сыграть возродившийся в 1922 г. общий надзор прокуратуры. Рассмотрение вопросов формирования единого правового и экономического пространства в работе сопряжено с анализом нормативно-правовых основ деятельности прокуратуры, специфики задач, полномочий, правовых средств.

На взгляд диссертанта, замысел В.И. Ленина сводился к созданию социалистической системы хозяйствования (в первую очередь как первоосновы политических преобразований), обеспечению с помощью прокуратуры единой законности, подчинению воли центра национальных окраин.

С момента создания советской прокуратуры общий надзор имел свой предмет, отличавший этот вид деятельности от других видов контроля в государстве, и собственные методы работы, своеобразие которых заключалось в отсутствии распорядительных полномочий. Прослежена специфика деятельности прокуратуры на разных этапах хозяйственного строительства. Период 1922-1936 гг. характеризуется усилением внимания к выявлению фактов экономических преступлений и обнаружению противозаконных правовых актов органов государства и должностных лиц. Исследование показало, что в надзорной практике со временем прочно утвердился следующий порядок действий: сразу же по издании совместного постановления ЦК ВКП (б) и СНК СССР (а в последующем - ЦК КПСС и Совета Министров СССР) прокуроры приступали к надзору за их исполнением. Серьезное внимание уделено анализу нормативно-правового массива, закрепившего принудительный труд на селе, усилившего уголовную ответственность за посягательство на имущество государственных предприятий и колхозов (постановление ЦИК и СНК СССР от 07 августа 1932 г.). Показана объективная обусловленность формирования в качестве магистрального направления в деятельности прокуратуры - надзора за соответствием закону правовых, особенно нормативных правовых актов. В этой части работы констатируется, что к 1936 г. государство стало, по сути, единым и единственным собственником имущества, что повлекло осуществление жесткого централизованного контроля как за распределением ресурсов, так и за произведенной продукцией.

Период с 1936 по 1955 г. характеризуется расширением предмета прокурорского надзора. В круг объектов надзора тогда были включены предприятия, учреждения, граждане. Руководство Прокуратуры Союза ССР проводило линию на укрепление общего надзора, воспринимая его в качестве надежного инструмента укрепления общественной дисциплины, средства борьбы с посягательством на государственную собственность, исключительное значение придавалось укреплению экономической и оборонной мощи страны. Отдельно показана специфика работы в годы Великой Отечественной войны и сразу же в послевоенный период, делается вывод о том, что во все трагические периоды отечественной истории, в том числе связанные с массовыми репрессиями, в общем надзоре прокуратуры сочеталось двуединое начало: защита интересов государства (доминировала) и защита прав и законных интересов человека и гражданина. В 50-е гг. получила развитие теория прокурорского надзора, зародившаяся в рамках административного права, чему посвящено самостоятельное место в работе.

Период с 1955 по 1979 г. в надзорной деятельности прокуратуры характеризуется приведением в соответствие с Конституцией СССР всей нормативно-правовой основы надзора за исполнением законов и связан с принятием 24.05.1955 г. «Положения о прокурорском надзоре в СССР», определившим на 25 лет цель, задачи, предмет, правовые средства прокурорского надзора. К этому времени в литературе сформировалось разделяемое большинством специалистов понимание предмета деятельности общего надзора; произошла специализация на отрасли прокурорского надзора, а в общем надзоре осуществилось разделение предмета на две составляющие: надзор за исполнением законов и за соответствием закону правовых актов (сохраняющиеся в законодательстве прокуратуры и поныне), были конкретизированы и получили нормативное закрепление право на истребование правовых актов, право проводить проверки, требовать в надзорных целях производства проверок от руководителей поднадзорных прокуратуре органов.

В работе показано зарождение в общем надзоре института специальных познаний. Органы прокуратуры в этот период оказывали воздействие и на правотворческую, и на правоприменительную практику. Особое внимание уделялось надзору за исполнением законов органами надведомственного контроля, система которого неоднократно менялась.

Участвуя в реализации пятилетних планов развития народного хозяйства, в 60-е гг. органы прокуратуры сосредоточили внимание на исполнении законов об охране социалистической собственности, о налогах и поставках продукции.

В правовой науке, определяющей понимание предмета прокурорского надзора, по-прежнему господствовали идеи жесткого хозрасчета, подчинения договора плану, обоснованию правомерности и достаточности передачи имущества предприятиям, организациям на праве оперативного управления, резко ограничивающем правомочия пользования имуществом, не говоря уже о распоряжении им.

Прокурорский надзор в 1979-1991 гг. получил новую нормативно-правовую основу деятельности в виде Закона СССР «О прокуратуре СССР», действующего вплоть до распада Союза ССР, в котором были реализованы основополагающие принципы Конституции СССР 1977 г.

В этой части работы дается характеристика названного выше Закона, обращается внимание на новые полномочия прокурора по осуществлению общего надзора, в том числе права истребования необходимой статистической информации, документов, материалов, свидетельствующих о нарушении закона, право требовать проверок и ревизий интересующих прокурора объектов, отобрания объяснений.

В работе подчеркнуто, что в ст. 3 Закона в качестве одного из основных направлений деятельности советской прокуратуры выделялась борьба с нарушениями законов об охране социалистической собственности, в том числе борьбе со взяточничеством, приписками, бесхозяйственностью.

В этот период прокурорская система имела развернутую программу действия общего надзора прокуратуры в деле укрепления законности и экономического правопорядка.

Серьезное внимание уделено анализу методического инструментария, используемого прокурорами, а также фундаментальных работ, внесших значительный вклад в теорию прокурорского надзора.

Отмечается особенность надзорной практики, выпадающая из общего контекста правовых средств воздействия на область экономических отношений, а именно внедрение экономико-правовых методов выявления правонарушений, обусловленное принятием постановления ЦК КПСС «Об улучшении работы по охране правопорядка и усиления борьбы с правонарушениями» от 02.08.1979 г., где требовалось «повысить остроту и принципиальность прокурорского надзора за соблюдением законов об охране социалистической собственности», что и послужило толчком к поиску новых методов прокурорского надзора.

Особые задачи прокурорского надзора нашли отражение в постановлении ЦК КПСС «О мерах по повышению роли прокурорского надзора в укреплении социалистической законности и правопорядка» (1987 г.). Было признано необходимым наделить органы прокуратуры дополнительными полномочиями, поэтому Указом Президиума Верховного Совета СССР «О прокуратуре СССР» от 16 июня 1987 г. прокурору предоставлялось право давать предписания об устранении явных нарушений закона, а принесение протеста на противоречащий закону правовой акт приостанавливало действие такого акта до его рассмотрения, вносились и некоторые другие изменения.

Коллегией Прокуратуры Союза ССР от 25.08.1987 г. была утверждена концепция перестройки общего надзора, послужившая организационным основанием глубокого внедрения методов экономико-правового анализа, требовавшего специальной подготовки и переобучения прокуроров. Однако при всей значимости для того периода подобных исследований, они не дали сколько-нибудь очевидных результатов в надзорной деятельности, а сама идея без официальной оценки проведенного эксперимента умерла естественным путем. По сути, она была вытеснена новой экономической политикой государства, направленной на оживление хозяйственной жизни путем разрушения государственного монополизма. С принятием законов «Об индивидуальной трудовой деятельности» (1987 г.) и «О кооперации в СССР» (1988 г.) внимание прокуроров было переключено на надзор за исполнением законов, положивших начало развитию рыночных отношений. В работе значительное место отведено анализу типичных для того времени нарушений законов, методам поддержания законности, организационным мерам.

В июне 1990 г. Верховный Совет СССР принял постановление «О концепции перехода к регулируемой рыночной экономике». Она была нацелена на существенное снижение государственного присутствия в экономике. В этой части работы даны обобщающие надзорную практику советского периода выводы как о направлениях прокурорского надзора, так и его результативности.

Сегодня можно сказать, что описываемые меры были палиативными, не меняли экономико-правовой режим социалистической системы хозяйствования, а ее полный демонтаж начался после распада Союза ССР.

В третьем параграфе главы первой «Прокурорский надзор в начальный период экономической реформы 90-х гг. XX столетия» раскрываются меры по стабилизации экономического положения в СССР, которые, несмотря на их чрезвычайный характер (Указ Президента СССР Горбачева М.С. от 14.12. 1990 «О мерах по обеспечению борьбы с экономическим саботажем и другими преступлениями в сфере экономики и др.), не смогли предотвратить распад хозяйственных связей в сверхкооперированной экономике.

На V Съезде народных депутатов в октябре 1991 г. Ельцин Б.Н. объявил о проведении в Российской Федерации радикальной экономической реформы. При этом была полностью проигнорирована программа «Радикальная экономическая реформа: первоочередные и долговременные меры» (представленная на Всесоюзной научно-практической конференции, прошедшей с 13 по 15 ноября 1989 г. в Москве), реализация которой, по мнению специалистов, смогла бы снизить социальную дезорганизацию, а вместе с ней нигилистическое отношение к закону в его крайней форме. Был осуществлен «шоковый» вариант реформ со значительным преобладанием либеральных мер: ликвидацией централизованной системы распределения ресурсов, отпуском цен, провозглашением свободы торговли и пр. Стихийное развитие рыночных отношений без надлежащей нормативно-правовой основы, при отсутствии идеологии государственного регулирования рынка, по сути, обрушило всю контрольно-надзорную систему в стране, а при ее ликвидации общий надзор прокуратуры потерял привычную опору, что обусловило на перспективу разрозненный, лишенный комплексного подхода характер надзорной деятельности. Задача сводилась к поддержанию надзорными средствами прокуратуры минимально необходимого правопорядка, предотвращению коллапса государственных институтов власти. В этих условиях 17 января 1992 г. был принят Федеральный закон «О прокуратуре Российской Федерации». В Законе были сохранены традиционная для России надзорная функция, в том числе общенадзорная, а также исторически сложившиеся полномочия и правовые средства прокурорского надзора.