Теоретические и прикладные проблемы прокурорского надзора за исполнением законов экономической направленности

Описываемый период отличался невиданной правовой незащищенностью граждан, появлением новых, рожденных квазирыночной средой преступлений - банковские аферы с чеками и акциями, создание лжепредприятий для совершения мошеннических действий, незаконное кредитование, манипуляции с фальшивыми авизо. Начавшаяся в 1991 г. приватизация, способы которой резко контрастировали с мировой практикой, выступила катализатором криминализации всей экономики. В теневые сделки и спекулятивные операции были вовлечены миллионы граждан, а инвестиционные пирамиды в силу высокоприбыльных краткосрочных вложений способствовали становлению частных собственников, ориентированных не на реальный сектор экономики, а на финансовые операции, фиктивный фондовый рынок. Примечательно, что нормативно-правовая основа рынка формировалась с явной ущербностью: не учитывались интересы различных групп населения, не разрабатывались механизмы взаимосвязи социально-экономических и правовых компонентов. В работе прослежены последствия разбалансированности правовой политики на примере законов о собственности, о предприятиях и предпринимательской деятельности, о банкротстве, о налоговой системе. Сформулированы отличительные признаки правовой основы переходной экономики, показана их связь с результатами надзорной деятельности прокуратуры. Констатируется, что хозяйственная практика была перенасыщена различными формами асоциальной экономической активности. Однако они с точки зрения действующего законодательства не расценивались как нарушения законов, хотя и отторгались общественным сознанием. Все это настолько деформировало правовой порядок, что стало угрожать экономической безопасности страны.

Глава II «Прокурорский надзор за исполнением законов экономической направленности как самостоятельное направление прокурорской деятельности» посвящена рассмотрению понятийного аппарата общего надзора прокуратуры ввиду несовпадения мнений значительного числа специалистов по ряду фундаментальных понятий, затрудняющих концептуальное восприятие правовых средств и процедур прокурорского надзора как инструментов влияния на экономический и правовой порядок.

В параграфе первом «Взаимосвязь понятий «функция», «отрасль», «направление прокурорского надзора» показаны принципиальные особенности надзорной деятельности, обусловливающие потребности структурно-системного анализа организационно-управленческого воздействия органов прокуратуры на участников предпринимательской и иной экономической деятельности.

При определении содержания прокурорско-надзорной деятельности в сфере экономики автор обосновывает также важные выводы и предложения:

- надзор за исполнением законов - одна из важнейших функций органов прокуратуры, позволяющая обособить работу прокуроров в самостоятельный вид государственной деятельности;

- надзор за исполнением законов - самостоятельная отрасль прокурорского надзора, реализующаяся в общем надзоре, надзоре за исполнением законов об оперативно-розыскной деятельности, за исполнением законов органами дознания, органами, осуществляющими исполнение наказаний; обосновывается необходимость сохранения в теории прокурорского надзора фундаментально разработанного и незаслуженно исключенного из Федерального закона «О прокуратуре Российской Федерации» понятия «отрасль прокурорского надзора», раскрывается понятийная характеристика отрасли прокурорского надзора (отрасль прокурорского надзора - «это специализированное организационно-правовое направление деятельности органов прокуратуры, характеризующееся родовым объектом и предметом надзора, а также специфическими задачами и полномочиями прокурора» (С.Г. Березовская в кн. «Прокурорский надзор в СССР». М.: Юрид. лит., 1982. С. 38);

- надзор за исполнением законов и законностью правовых актов (общий надзор) - самостоятельная отрасль прокурорского надзора (общей обязанностью прокуроров является выявление фактов несоблюдения Конституции Российской Федерации и неисполнения действующих законов; установление лиц, виновных в правонарушениях; принятие мер к восстановлению нарушенных прав; выявление обстоятельств, способствующих правонарушающему поведению и разработка предложений по их нейтрализации или устранению; привлечение виновных к установленной законом ответственности).

В целях надлежащей организации работы в общем надзоре прокуратуры автор выделяет пять подотраслей надзора, отличающихся однотипностью решаемых задач и способов воздействия на участников прокурорско-надзорных отношений:

а) надзор за законностью в сфере государственного строительства;

б) надзор за соблюдением политических прав и свобод граждан;

в) надзор за соблюдением социальных прав граждан;

г) надзор за исполнением экологического законодательства;

д) надзор за исполнением законов о предпринимательской и иной экономической деятельности.

В надзоре за исполнением законов экономической направленности как самостоятельной подотрасли общего надзора, в системной обусловленности выделяются самостоятельные участки, обособления которых требует необходимость решения задач в сфере однородных общественных отношений, сформулированы обязательные признаки, позволяющие признать обособленный участок направлением прокурорской деятельности, рассчитанным на длительную перспективу.

Имея в виду отсутствие в Федеральном законе «О прокуратуре Российской Федерации» процедурных норм и специального регламента деятельности, в работе предпринята попытка задать алгоритм действий прокурора с помощью новых организационных приемов. С этой целью автор выделяет: 1) обязательное направление - надзор за соответствием закону нормативных правовых актов органов и должностных лиц, перечисленных в ст. 21 Федерального закона «О прокуратуре Российской Федерации» (осуществляется вне зависимости от поступившей информации о нарушениях закона), направлен на обеспечение принципов верховенства закона и единой законности на всем пространстве Российской Федерации; 2) основное направление - надзор за исполнением законов государственными органами юрисдикционного контроля и муниципального контроля (осуществляется на плановой основе в зависимости от состояния законности или поступившей в органы прокуратуры информации о нарушении закона); 3) вспомогательное направление - надзор за исполнением законов руководителями коммерческих и некоммерческих организаций (плановые прокурорские проверки должны исключаться в принципе; вмешательство прокуратуры допускается: а) для защиты гарантированных Конституцией Российской Федерации прав и свобод человека и гражданина при наличии сигнала о нарушении закона: невыплата зарплаты, пособий, пенсий и т.п.; б) в случае бездействия уполномоченного государственного, муниципального органа, вызвавшего затяжной правовой конфликт и социальное напряжение). Одновременно показано, что возложение на прокуратуру дополнительных задач законодателем также обусловливает потребность его ресурсного и организационно-правового обеспечения. К числу таковых относится вмененная в обязанность прокурорам Федеральным законом от 26.12.2008 №294-ФЗ «О защите прав предпринимателей и юридических лиц при проведении государственного контроля (надзора) и муниципального контроля» дача согласия на внеплановую выездную проверку контролирующими органами субъектов малого и среднего предпринимательства. Дается сущностная характеристика этого направления ввиду особого значения в переживаемый период хозяйственного строительства.

В этой части работы обосновывается потребность научной разработки понятия «публичный интерес» и его закрепления в законе ввиду необходимости определения поводов, оснований, границ государственного администрирования в экономике в целом и прокурорского надзора, в частности.

Параграф второй «Понятие рынка, экономической и предпринимательской деятельности» дает представление о рынке, интерпретируемом в экономической науке как система, где взаимодействуют продавцы и покупатели товара с целью определения его цены и количества; о рынке как инструменте управления, т.е. воздействия на людей и его опосредовании с помощью норм права. Анализируются мнения специалистов в области предпринимательского права, влияющие на конкретизацию предмета прокурорского надзора.

Значительное внимание уделено разграничению понятий «предпринимательская» и «экономическая» деятельность и обоснованию необходимости разной степени вовлеченности органов прокуратуры в хозяйственные процессы, осуществляемые государством или с его участием и корпорациями, основанными на частной форме собственности. Анализируется становление правовой основы предпринимательства во взаимосвязи с предметом прокурорского надзора (в том числе ограничения в занятиях предпринимательством для государственных и муниципальных служащих, имея в виду задачи понижения порога коррупции).

Параграф третий «Объект и субъект прокурорского надзора». На основе изучения различных точек зрения об объекте прокурорского надзора автор обосновывает позицию о невозможности на данном этапе развития российской государственности включения в число объектов прокурорского надзора Правительства Российской Федерации, разделяет устоявшееся в теории прокурорского надзора мнение об исключении из круга объектов Счетной палаты Российской Федерации, полемизирует с Крюковым В.Ф. о нераспространении юрисдикционных полномочий прокурора на общественные, политические организации и особое внимание уделяет специфическим объектам прокурорского надзора в экономической сфере, в том числе саморегулируемым организациям профессиональных участников рынка, государственным корпорациям. Исследуются в преломлении задач прокурорского надзора дискуссионные вопросы о правосубъектности некоторых организационных правовых форм коммерческих юридических лиц. Рассматриваются особенности субъектов прокурорско-надзорной деятельности в сфере экономики. Обосновывается положение об отнесении к субъектам прокурорско-надзорных правоотношений индивидуального предпринимателя, который по правовому статусу приравнен к юридическому лицу. В связи с распространенными в прокурорской практике ошибками показаны направления прокурорского воздействия на публичные образования, являющиеся субъектами предпринимательства (Российская Федерация, субъекты Российской Федерации, муниципальные образования), в целях поддержания устойчивого правопорядка.

В главе III «Современные научные представления о предмете прокурорского надзора в сфере экономики» показано, что с содержательной стороны прокуратура осуществляет надзорную деятельность и тесно связанный с ней комплексный анализ состояния законности.

На основе изучения различных точек зрения делается вывод о понимании большинством специалистов предмета прокурорского надзора как «точное исполнение законов и соответствие закону правовых актов». В авторской интерпретации под предметом прокурорского надзора как самостоятельного вида государственной деятельности понимается законность действий и актов определенных в Федеральном законе «О прокуратуре Российской Федерации» органов, должностных лиц, руководителей коммерческих и некоммерческих организаций, а также постоянное наблюдение (мониторинг) за состоянием законности в стране и информирование о его результатах в установленном законом порядке Президента Российской Федерации, высших органов государственной власти и населения. Такое представление отражает взгляд на прокурора в русской традиции как на «государственного поверенного в делах законности» (В.П. Рябцев), а на Генерального прокурора РФ - как на охранителя законности в стране, полномочия и функциональная деятельность которого значительно богаче его западных коллег.

Выполнение надзорной функции подчинено задачам выявления и предупреждения нарушений законов, восстановления нарушенных прав и привлечения виновных к установленной законом ответственности. Анализ состояния законности имеет целью информировать государственные органы и население о складывающемся правопорядке, эффективности контрольной политики, направлениях совершенствования законодательства и правоприменительной практики, а в конечном счете имеет целью охрану законности как особого социального явления, являющегося основой правовой жизни страны, что в полной мере соответствует традициям демократических правовых государств информировать население о важнейших сторонах общественной жизни страны.

В работе по-новому определен круг нормативных правовых актов, надзор за исполнением которых призван осуществлять прокурор. Значительное внимание уделено анализу способов и норм права, регулирующих предпринимательскую деятельность, и выделению конституционных гарантий предпринимательства, задающих ориентир правовому регулированию.

Параграф первый «Предмет прокурорского надзора: понятие и взаимосвязь с иной функциональной деятельностью» посвящен обоснованию социального предназначения прокуратуры как органа охраны законности в стране, показаны механизмы реализации правоохранной и правозащитной деятельности путем выделения прокурорского надзора за исполнением законов экономической направленности как особой формы юридической деятельности и сопутствующего ей анализа состояния законности с использованием иных функциональных возможностей прокуратуры, в том числе участия прокуратуры в правотворческой деятельности государства, при даче согласия на внеплановые проверки контролирующих органов в отношении субъектов малого и среднего бизнеса и др.

На обширном историческом материале доказывается, что анализ состояния законности и информирование об этом населения - традиционный для российской прокуратуры вид деятельности, имевший мощный теоретический фундамент и практическое применение в советский период отечественной истории и востребованный сегодня провозглашенной в Конституции Российской Федерации целью построения в России демократического правового государства.

Параграф второй «Закон в структуре предмета прокурорского надзора» посвящен рассмотрению дискуссионного в теории прокурорского надзора вопроса о понятии закона, употребляемого в ст. 21 Федерального закона «О прокуратуре Российской Федерации». При определении круга нормативных правовых актов, надзор за исполнением которых должен осуществлять прокурор, высказываются различные точки зрения. Суть разногласий сводится к тому, что одни специалисты исключают из круга актов законоисполнительные, т.е. подзаконные нормативные правовые акты; другие, к числу которых относится автор, обосновывают необходимость в переходный период, характеризующийся интенсивным законотворчеством, включения в предмет надзора так называемых «квазизаконов» (Тихомиров Ю.А.). Имеются в виду указы Президента Российской Федерации, носящие нормативный характер, право на издание которых делегировано ему постановлением Съезда народных депутатов РСФСР от 01.11.1991 «О правовом обеспечении экономической реформы». Примечательно, что в зарубежных странах, где допускается делегирование издания актов «квазизаконодательного характера», прописан порядок делегирования, который следовало бы позаимствовать и России. Проанализирована практика Конституционного Суда РФ с обоснованием легитимности «опережающего» нормотворчества Президента Российской Федерации.

В числе постановлений Правительства Российской Федерации, относимых к предмету надзора, автор, выделяет те из них, которые устанавливают порядок деятельности государственных, муниципальных органов, осуществление организационно-распорядительных функций, содержат механизм реализации законодательных предписаний.

На взгляд диссертанта, к нормативным правовым актам, надзор за исполнением которых призван осуществлять прокурор, должны быть отнесены закон в истинном значении этого слова и нормативные правовые акты «квазизаконодательного характера», занимающие правовую нишу закона. К последним относятся кроме обозначенных выше также международно-правовые договоры и государственно-правовые договоры о разграничении предметов ведения по совместной компетенции Российской Федерации и ее субъектов. Вносятся предложения об изменениях и дополнениях основополагающих для общего надзора организационно-распорядительных документов Генерального прокурора Российской Федерации.

Параграф третий «Подзаконные нормативные правовые акты в структуре предмета прокурорского надзора» содержит анализ не разделяемых автором имеющихся точек зрения о включении в круг обязательных для предмета надзора ведомственных нормативных правовых актов (Министерств) и постановлений Государственной Думы и Совета Федерации. С учетом внедренных в законодательство общедозволительных начал в предпринимательстве для уточнения предмета прокурорского надзора обосновывается необходимость дифференциации заложенных в законодательстве норм права и высказывается мнение об отнесении к предмету надзора только регулятивных и охранительных норм права, управомочивающих или обязывающих субъектов предпринимательской и иной экономической деятельности к определенному поведению под страхом применения невыгодных для предпринимателя последствий.

Особое внимание уделено постановлениям Конституционного Суда РФ, правовую позицию которого прокурор обязан учитывать при разрешении правового конфликта, а также постановлениям, распоряжениям глав администраций городов, районов, губернаторов по вопросам распоряжения государственным, муниципальным имуществом, их оспариванию в суде.

Исходя из смысла ст. 21 Федерального закона «О прокуратуре Российской Федерации», формирующей родовой предмет прокурорского надзора, и солидаризируясь с мнением А.Я. Мыцикова о необходимости сужения предмета прокурорского надзора, автор среди индивидуально-разовых, носящих индивидуально-определенный характер правовых актов, выделяет как относимые к предмету надзора лишь те, которые связаны с управлением и распоряжением публичной собственностью и могут причинить вред законным интересам общества и государства. Отдельно рассмотрены вопросы поднадзорности прокурору корпоративных норм, имея в виду принцип государственного регулирования обязательных элементов корпоративной компетенции.

Глава IV «Пределы прокурорского надзора за исполнением законов экономической направленности» посвящена системному толкованию компетенции прокурора и ее отличию от иных органов юрисдикционного контроля в экономике, в ней раскрывается понятие ограничителей надзора, в том числе традиционных, и новых, обусловленных спецификой полномочий и вызванных изменением роли государства в экономике. Вносятся предложения об изменениях и дополнениях в Федерального закона «О прокуратуре Российской Федерации».

В первом параграфе «Прокурорский надзор в системе государственного регулирования экономики» освещаются те вопросы государственного регулирования экономической области общественной жизни, которые связаны с основаниями, формами и методами воздействия на предпринимателей, а следовательно, распространяются на органы прокуратуры, являющиеся неотъемлемой частью системы государственного контроля, показаны различия взаимоотношений «предприниматель и государство» в административно-командной экономике и в режиме свободного предпринимательства в условиях рынка, анализируется роль государства как рыночного агента и собственника значительного имущества, на базе которого образуется самостоятельный сегмент рынка.

Экономические функции государства раскрываются через институты государственной службы, выделяется законотворческая и законоисполнительная деятельность, направленная на устойчивое развитие общества. Государственное регулирование рассматривается как инструмент проведения экономической политики, отмечается роль права в придании императивности средствам воздействия на участников предпринимательских отношений.

Значительное внимание уделено характеристике новых для российской действительности общеправовых принципов проведения государственного и муниципального контроля, распространяющихся на общий надзор прокуратуры как специальную форму юридической деятельности.

В работе выделяются как общие цели и задачи прокурорского надзора и органов юрисдикционного контроля, так и различия. Разграничение компетенционных возможностей прокуратуры и специализированных органов контроля показало следующие различия:

1) прокуратура Российской Федерации в силу ее конституционного статуса не входит ни в одну из разделенных ветвей власти, а потому не подвержена ведомственным влияниям;

2) будучи единой централизованной системой, прокуратура Российской Федерации обладает универсальными полномочиями, распространяющимися как на органы государственной власти и местного самоуправления, так и на хозяйствующие субъекты, охватывает как региональный, так и местный уровень власти, тем самым способствует укреплению территориальной целостности страны, оберегает единство экономического и правового пространства;

3) уникальность положения прокуратуры в системе институтов государственной власти создает благоприятные условия как для выработки, так и для коррекции контрольной политики государства;

4) от органов специализированного контроля прокуратуру отличают основания вмешательства в предпринимательскую деятельность, а также методы работы и средства прокурорского реагирования, в том числе в отношении органов контроля;

5) прокурорский надзор в настоящее время вынужденно принимает на себя обязанности согласования деятельности органов юрисдикционного контроля, компенсирует отсутствие должной координации их деятельности, чего нельзя сказать ни о каком другом органе.

Второй параграф «Понятие пределов прокурорского надзора» посвящен рассмотрению недостаточно разработанного в теории прокурорского надзора понятия «пределы прокурорского надзора» и его различных «ограничителей».

Автор исходит из понимания «пределов прокурорского надзора» как правовой категории, определяющей границы должного, возможного и запрещенного при выборе прокурором объектов предстоящей проверки, применении полномочий и средств прокурорского реагирования.

Традиционно понятие пределов раскрывается через круг актов, надзор за исполнением которых должен осуществлять прокурор; через круг объектов, поднадзорных прокуратуре; через полномочия прокурора. По этому кругу вопросов если и есть разногласия, то они, во-первых, касаются незначительного числа специалистов, а во-вторых, не носят принципиального характера.

К числу нетрадиционных сущностных критериев, определяющих «пределы надзора» сформулированных, в частности, В.Г. Мелкумовым и В.Б. Ястребовым, относится «характер прокурорского надзора и характер мероприятий, рекомендованных прокурорами в целях устранения нарушений закона». В связи с изложенной позицией в работе высказывается мнение о необходимости дополнительных пояснений этого критерия и акцентируется внимание на выводы сравнительного анализа сути надзорной деятельности в условиях рыночной регуляции экономики и административно-командной экономики. Отмечается изменение роли прокурора в проведении широкомасштабных надзорных акций с использованием представителей различных контролирующих органов, необходимость осуществления которых продиктована наличием затяжных социальных конфликтов и отсутствием должного противодействия со стороны системы правоохраны (игорный бизнес, акции обманутых дольщиков жилищного строительства, рейдерские захваты и пр.).

Достаточное внимание уделено расшифровке таких содержащихся в ст. 21 Федерального закона «О прокуратуре Российской Федерации» ограничителей, как запрещение подменять государственные органы и проведение проверки на основании поступившей в органы прокуратуры информации о фактах нарушения законов. Вносится предложение о восстановлении в Федерального закона «О прокуратуре Российской Федерации» такого ограничителя прокурорского усмотрения, как «запрет на вмешательство в оперативно-хозяйственную деятельность коммерческих и некоммерческих организаций».

В третьем параграфе «Институт специальных познаний в прокурорском надзоре за исполнением законов экономической направленности» освещаются вопросы использования прокурором для целей надзора знаний иных смежных наук экономического блока. В этом смысле институт специальных познаний в прокурорском надзоре распадается на два взаимосвязанных: 1) самостоятельная оценка прокурором информации о допущенных нарушениях законов. Утверждается, что, пройдя соответствующую подготовку в вузе по специальности «юриспруденция», прокурор знаком с основами экономических познаний, вполне успешно может оценить то или иное деяние как противоправное; 2) привлечение сведущих лиц для консультации, поручение контролирующему органу провести проверку в случае, когда требуется применение познаний, выходящих за пределы правовых.

Для адекватного использования в надзорных целях информации, характеризующей исполнение закона, в работе рассмотрено понятие информации, показан различный правовой режим ее охраны и истребования для целей надзора.

Отдельно рассмотрен институт охраняемой законом тайны: государственной, коммерческой, налоговой, банковской. Обосновывается положение о необходимости включения в методические пособия для прокуроров специального раздела о надзоре за исполнением законов об охране коммерческой тайны при осуществлении государственного, муниципального контроля и введении особого порядка получения прокурором сведений, составляющих охраняемую законом тайну путем мотивированного требования, подписываемого прокурором (заместителем прокурора) района (города) и соответственно прокурорами субъектов Федерации, приравненными к ним прокурорами.

Учитывая особенности предпринимательской деятельности, важное значение данных об имущественном и финансовом положении организаций, даются рекомендации об анализе бухгалтерской и статистической отчетности при принятии прокурором решения по правовому конфликту.

В работе подчеркнуто основное назначение института специальных познаний - дать обоснованные ответы на поставленные прокурором вопросы, выходящие за пределы правовых знаний прокурора, рассмотрены формы привлечения специалистов, в том числе в случае проведения «совместной» с контролирующими органами проверки, даются с учетом ошибок надзорной практики о выборе органа, правомочного проводить по заданию прокурора проверки в конкретном хозяйствующем субъекте, рекомендации и по этому поводу.

Глава V «Состояние конституционной законности и прокурорского надзора в сфере экономики» посвящена теоретическому осмыслению возможностей органов прокуратуры по участию в правотворческой деятельности государства и совершенствованию прокурорского надзора за соответствием закону нормативных правовых актов органов власти субъектов Федерации и органов местного самоуправления. Эта сфера деятельности в работе определяется как состояние конституционной законности при реализации исключительного ведения Российской Федерации по формированию правовой основы рынка и совместного ведения Российской Федерации и субъектов в ее составе.

В первом параграфе «Динамика и закономерности состояния конституционной законности и надзорной деятельности прокуратуры в сфере формирования единого правового и экономического пространства» раскрывается понятие конституционной законности, различные точки зрения о содержательной стороне прокурорского надзора по утверждению правовых начал в сфере государственного строительства. Характеризуются различные этапы развития России как демократического правового государства и состояние конституционной законности на каждом из них. В работе подчеркнуто, что с введением в 1999 г. дополнения в ст. 21 Федерального закона «О прокуратуре Российской Федерации» о надзоре за соблюдением Конституции Российской Федерации начался принципиально новый этап утверждения правовых начал в деятельности государственных, общественных организаций, продолжающийся и поныне. Потребовалось принятие серьезных организационных мер со стороны Генеральной прокуратуры РФ по приведению в соответствие с Конституцией Российской Федерации законов субъектов Федерации.

В преломлении задач прокурорского надзора под конституционной законностью в диссертации понимается такой правовой режим, при котором закрепляется три нормативно установленные сферы ведения Российской Федерации и субъектов в ее составе при издании правовых актов (ст. 71,72, 76 Конституции Российской Федерации). Прослежена динамика нарушений федерального законодательства в области предпринимательских и иных экономических отношений в период с 1993 г. по настоящее время, а также дана

характеристика организационных мер как в масштабах страны, так и в системе органов прокуратуры по установлению должного конституционного правопорядка. Проведенным исследованием установлено понижение с 1997 г. по 2007 г. включительно доли незаконных правовых актов среди всех обнаруженных нарушений закона с 25% до 10%. По данным оперативной отчетности Генеральной прокуратуры РФ прирост выявленных незаконных нормативных правовых актов в 2001 г. по сравнению с АППГ составил 47,3%, в 2003 г. - 31,0%, а в 2004-2005 гг. соответственно 8,3% и 8,9%, что можно расценивать как начало стабилизации положения и значительное улучшение в состоянии конституционной законности в последующие годы.

Проведена классификация типичных нарушений законов в сфере государственного строительства, выявленных прокурорами, анализируются и оцениваются данные о результативности надзорной деятельности.

Отмечается, что на режим конституционной законности и результативность прокурорского надзора непосредственное влияние оказывает незавершенность правового оформления всех необходимых элементов федеративного устройства, игнорирование принципа экономической самодостаточности регионов при формировании Российской Федерации, когда законы финансово-экономического блока, закрепляя бюджетную самостоятельность регионов, на практике не обеспечивали потребности регионального бюджета и приводили к поиску прямых и косвенных способов получения дотаций, к введению местных налогов вопреки законодательству.

В этой части работы сформулированы доминанты законности и прокурорского надзора в правотворческой деятельности органов власти субъектов Российской Федерации, относящиеся к обозначенным выше периодам.

Во втором параграфе «Факторы, определяющие результативность прокурорского надзора» особое место отводится оценке методического инструментария общего надзора прокуратуры, понятию и критериям оценки результативности надзорной деятельности. В работе опровергается устоявшееся представление об оценке работы прокуратуры по уровню состояния законности. Поскольку соответствующие оценки должны объективно характеризовать эффективность одновременного решения множества глобальных и локальных, стратегических и тактических, общегосударственных и региональных задач, при том, что они, как правило, не связаны напрямую с целями и задачами прокурорского надзора, постольку оценка его результативности сквозь призму состояния законности представляется неразрешимой. В основу оценки работы прокуратуры, на взгляд диссертанта, должны быть положены количественные показатели, характеризующие выполнение функциональных обязанностей прокуратуры, отражающиеся в форме «П» прокурорской отчетности, дополняемые формализованными экспертными оценками, с помощью которых снижается субъективизм, опасный искажением цели, задач и реальных возможностей прокуратуры по утверждению правовых начал в жизни общества и государства.

К показателям результативности прокурорского надзора на предмет соответствия федеральным законам принятых субъектами Российской Федерации законов, по мнению диссертанта, относятся: а) доля надзорных протестов (заявлений) в числе всех поводов обращения в суд на предмет признания незаконных нормативных правовых актов недействующими; б) соотношение дефектных нормативных правовых актов, принятых в текущем и предыдущем периодах (если речь не идет об изменениях в федеральном законодательстве); в) данные о направленных в суд заявлениях о признании недействующими нормативных правовых актов и прекращенных в досудебной стадии в связи с добровольным согласием с доводами прокурора.

Сформулированы направления анализа состояния законности в исследуемой области общественных отношений и конкретные показатели результативности прокурорского надзора.

Глава VI «Состояние законности и прокурорского надзора в сфере исполнения законов субъектами предпринимательства, а также государственными контролирующими органами» посвящена характеристике динамичного экономического правопорядка в сфере исполнения законов экономической направленности субъектами предпринимательской деятельности, органами государственного администрирования, в том числе анализируется надзорная практика органов прокуратуры, начиная с 90-х гг. по 2008 г. Особое внимание уделено процессам трансформации государственной собственности через ее приватизацию, которые в 90-е гг. фактически определяли состояние законности в экономике. Способы приватизации, осуществленной в России, по мнению диссертанта, выступили своеобразным катализатором криминализации экономики и определили на долгий период «лицо» экономической преступности.

Анализируются допускаемые в этот период и выявляемые прокурорами нарушения законов, обусловленные в первую очередь ущербной для интересов страны моделью приватизации и предопределившие невозможность средствами прокурорского надзора серьезно повлиять на экономический правопорядок. Должное внимание уделено охране государственного, муниципального имущества, надзору за исполнением законов о доходообразующих источниках бюджета, о целевом и рачительном использовании государственных и муниципальных финансовых средств, о развитии конкуренции и противодействию монополизму и др. Выделяются доминанты в состоянии законности, произведена оценка результативности общенадзорной деятельности по пресечению преступных деяний, намечены пути ее совершенствования.

В первом параграфе «Тенденции состояния законности и прокурорского надзора за исполнением законов экономической направленности и факторы, их определяющие» отмечается, что тема методологии анализа состояния законности и эффективности надзорной деятельности вот уже долгие годы не является предметом специального исследования по объективным и носящим субъективный характер причинам. Проведен анализ состояния законности и прокурорского надзора с начала 90-х гг. до 1995 г., когда состояние законности определялось процессами массового разгосударствления собственности, выделен период 1995-2000 гг., когда осуществлялось восстановление вертикали власти на территории Российской Федерации и наметилось постепенное укрепление состояния законности. Период 2000-2008 гг. характеризуется в работе как начало новой экономической политики, укрепление правовых основ экономики, усиление роли государства как рыночного агента, проведение административной реформы, определившей принципы государственного администрирования в экономике.

В работе исследованы негативные для законности последствия запаздывания государства в коррекции нежелательных форм общественно опасного экономического поведения, которые отрицательно влияют на результативность надзорных мер.

Выделены на основе статистических данных и материалов прокурорских проверок группы нарушений законов со стабильно высокой долей в структуре всех обнаруженных на протяжении 11 лет нарушений законов экономической направленности.

Отмечено постепенное восстановление инструментальной роли права в общественной жизни и обусловленное этим усиление позиций прокурорского надзора в сфере хозяйственных правоотношений.

На основе проведенного исследования обосновывается необходимость постоянного внимания в надзорной практике к следующим направлениям:

- надзор за исполнением законов, направленных на формирование доходной части бюджета;

- надзор за исполнением законов о рачительном, целевом использовании средств бюджетов всех уровней;

- надзор за исполнением законов, возлагающих на государство обязанность по развитию конкурентной среды, обеспечению свободы предпринимательской деятельности, пресечению злоупотребления правами, как самих товаропроизводителей, так и органов государственного администрирования в экономике.

Статистические данные свидетельствуют о том, что на первое направление приходится 53,28% от всех выявленных в экономике правонарушений, вместе со второй группой они составляют 67,68%, из чего следует необходимость корректировки ранее сложившихся представлений о приоритетах в организации работы. Сформулированы доминанты в состоянии законности за весь исследуемый период.

Во втором параграфе «Результативность прокурорского надзора в выявлении и пресечении преступных деяний экономической направленности» речь идет об оценках результативности прокурорского надзора в выявлении и пресечении преступных посягательств на экономическую систему. В этой части работы исследованы тенденции и закономерности надзорной практики по выявлению наиболее опасных противоправных деяний с 2002 по 2008 г. включительно. Отмечается, что при увеличении числа всех выявленных нарушений законов экономического блока в целом в два раза, число правонарушений с признаками преступлений за тот же период при стабильности факторов, определяющих состояние законности, уменьшилось вдвое, за исключением 2008 г., который связан с реорганизацией прокурорской системы и выделением в самостоятельное структурное подразделение Следственного комитета при прокуратуре Российской Федерации. Объясняются причины отмеченного явления на основе анализа материалов прокурорской практики 20 регионов России.

Установлены устойчивые надзорные ситуации, заканчивающиеся возбуждением уголовных дел, которые распределены в три группы:

а) дела, возбужденные вследствие непосредственного обнаружения прокурором признаков уголовно наказуемых деяний, материалы о которых направлены в следственные органы в порядке п. 2 ч. 2 ст. 37 Уголовно-процессуального кодекса Российской Федерации;

б) дела, возбужденные в связи с требованием прокурора к уполномоченному органу провести поверку, в ходе которой обнаруживаются признаки уголовного преступления, и прокурор направляет материалы по подследственности;

в) нарушение выявлено контролирующим органом и направлено прокурору для решения вопроса о возбуждении уголовного дела. На эту группу пришлось 12,6% изученных дел. Единичны факты по второй в нашей классификации группе дел.

Изучение показало высокий процент прекращенных впоследствии дел по реабилитирующим основаниям, определены регионы, в которых число прекращенных дел превысило количество направленных в суд.

На конкретных примерах обоснован вывод о необходимости исключения из общенадзорной практики возбуждения уголовных дел, касающихся недостач, хищений в хозяйствующих субъектах, основанных на частной собственности, и сосредоточения внимания на публично значимых преступлениях, посягающих на бюджетный правопорядок, причинение имущественного вреда государственным, муниципальным предприятиям, учреждениям.

Установлено, что прокурорами практически не выявляются при осуществлении общего надзора преступления, связанные с приватизацией государственного, муниципального имущества, злоупотреблениями при эмиссии ценных бумаг, законодательства о несостоятельности (банкротстве), занятием незаконным предпринимательством, воспрепятствованием законной предпринимательской деятельности.

При распространенном характере нарушений в ходе реализации национальных проектов явно недостаточно число возбужденных уголовных дел.

В завершение параграфа сформулированы формализованные оценочные показатели результативности работы органов прокуратуры по данным направлениям, в их числе:

1) количество возбужденных по материалам общего надзора уголовных дел и число материалов, по которым отказано в возбуждении уголовного дела (в динамике);

2) доля возбужденных уголовных дел в числе всех выявленных прокурорами правонарушений экономической направленности (в динамике);

3) доля прекращенных в ходе расследования и в суде уголовных дел в числе всех возбужденных по материалам общего надзора дел, основания прекращения (в динамике).

Обосновывается необходимость дополнения статистического анализа выборочными исследованиями - обобщением практики возбуждения и расследования уголовных дел под углом зрения достаточности оснований возбуждения дел, прекращенных затем в стадии расследования или судом, причин допущенных ошибок, целесообразность особого выделения малозначительных дел и, напротив, имеющих особое значение с учетом состояния законности и др.

В Заключении содержатся выводы и предложения диссертанта по результатам исследования.

Основные положения диссертации отражены в следующих работах автора

1. Казарина А.Х., Сокольский О.Э. Труд отходников: польза и вред // Социалистическая законность. 1986. №8. 0,4 п.л.

2. Казарина А.Х. Договоры колхозов, совхозов с временными бригадами // Социалистическая законность. 1987. №12. 0,4 п.л.

3. Казарина А.Х., Мельников А.Т. Обеспечение законности в деятельности кооперативов // Социалистическая законность. 1989. №1. 0,4 п.л.

4. Казарина А.Х., Мельников А.Т. Практика исполнения законодательства о кооперативах // Социалистическая законность. 1990. №1. 0,4 п.л.

5. Казарина А.Х., Насонов Ю.Г. Защита прав трудовых коллективов в процессе приватизации // Социалистическая законность. 1994. №9. 0,4 п.л.

6. Казарина А.Х., Рыжкова Т.Н. Предпринимательству - надежные законы // Российская Федерация. 1994. №8. 0,5 п.л.

7. Казарина А.Х., Мельников А.Т. Надзор за исполнением налогового законодательства // Социалистическая законность. 1994. №11. 0,4 п.л.

8. Казарина А.Х. Публичный интерес в экономике как объект прокурорской защиты // Законность. 1996. №2. 0,5 п.л.

9. Казарина А.Х. Экономическая преступность и правотворческая практика // Законность. 1996. №6. 0,4 п.л.

10. Казарина А.Х. Предпринимательство и несовершеннолетние // Законность. 1996. №9. 0,4 п.л.

11. Казарина А.Х. Приватизация в контексте экономических и социальных задач // Законность. 1997. №11. 0,4 п.л.

12. Казарина А.Х. Криминализация экономики и проблемы ответственности // Уголовное право. 1997. №4. 0,5 п.л.

13. Казарина А.Х. Общий надзор: пределы и возможности // Законность. 2003. №7. 0,4 п.л.

14. Казарина А.Х. Предмет прокурорского надзора // Законность. 2004. №11. 0,4 п.л.

15. Казарина А.Х. Законность как правовая категория и социальное явление // Законы России: опыт, анализ, практика. 2007. №7. 0,8 п.л.

16. Казарина А.Х. Законность и социальное мифотворчество в экономике // Законы России: опыт, анализ, практика. 2007. №7. 0,8 п.л.

17. Казарина А.Х. Правозащитная деятельность прокуратуры и ее влияние на режим законности // Вестн. Акад. Ген. прокуратуры РФ. 2007. №2. С. 9-13. 0,5 п.л.

18. Казарина А.Х. Общий надзор как родоначальник прокурорско-надзорной деятельности // Вестн. Акад. Ген. прокуратуры РФ. 2008. №1. С. 9-13. 0,4 п.л.

19. Казарина А.Х. Законность как предмет деятельности российской прокуратуры // Вестн. Акад. Ген. прокуратуры РФ. 2008. №6. С. 9-13. 0,4 п.л.

20. Казарина А.Х. Согласие прокурора на внеплановую проверку субъектов малого и среднего предпринимательства: правовая природа и существенные черты // Вестн. Акад. Ген. прокуратуры РФ. 2009. №2 (10). С. 11-16. 0,5 п.л.

21. Казарина А.Х. Предмет и пределы прокурорского надзора за исполнением законов (сфера предпринимательской и иной экономической деятельности) // Институт повышения квалификации руководящих кадров Генеральной прокуратуры РФ. Монография. М., 2005. 16,6 п.л.

22. Казарина А.Х. Прокурорский надзор. Экономика. Законность. // Акад. Ген. прокуратуры РФ. М., 2008, 428 с.

23. Казарина А.Х. (в соавторстве). Прокурорский надзор в Российской Федерации (под ред. А.А. Чувилева). Главы: VIII «Прокурорский надзор за исполнением законов (общий надзор)» (с. 117-142), IX «Прокурорский надзор за соблюдением прав и свобод человека и гражданина» (с. 142-151) // учебник. М., Юристъ, 1999. 400 с.

24. Казарина А.Х. (в соавторстве). Криминология // учебник (под ред. проф. И.И. Карпеца, В.Е. Эминова). М., 1995. 400 с. (вклад автора 1,5 п.л.)

25. Казарина А.Х. (в соавторстве). Правовые средства борьбы с нетрудовыми доходами. М., Наука. 1989, монография, 224 с. (вклад автора - глава VI - 2,0 п.л.).

26. Казарина А.Х. (в соавторстве). Законность в Российской Федерации // Институт законодательства и сравнительного правоведения при Правительстве Российской Федерации. НИИ Акад. Ген. прокуратуры РФ. М.; 2008. 624 с. 1,7 п.л.

27. Казарина А.Х. (в соавторстве). Руководство для прокуроров // Генеральная прокуратура, Институт проблем укрепления законности и правопорядка. М., 1993, вып. 1 (0,8 п.л.).

28. Казарина А.Х. Прокурорский надзор за исполнением законодательства о предпринимательской деятельности // учебное пособие. Генеральная прокуратура Российской Федерации, Институт повышения квалификации руководящих кадров. М., 1994. 60 с.

29. Казарина А.Х. (в соавторстве). Состояние законности в Российской Федерации (1993-1995 гг.) (аналитический доклад). М., 1996. 8,25 п.л.

30. Казарина А.Х., Паламарчук А.В. Прокурорский надзор за исполнением законодательства об охране государственного, муниципального имущества в процессе хозяйственного использования (методич. рекомендации для прокуроров). М., 1996. 2,3 п.л.

31. Казарина А.Х. (в соавторстве). Акты прокурорского надзора. М., Юристъ, 1997. В соавт. 276 с. (вклад автора 2,0 п.л.).

32. Казарина А.Х. Органы государственной регистрации субъектов и объектов предпринимательской деятельности (Справочное пособие для прокуроров) // Ген. прокуратура РФ, Институт повышения квалификации руководящих кадров. М., 1998. С. 30.

33. Казарина А.Х., Карлин А.Б. Прокурорский надзор за исполнением законодательства о государственном регулировании рынка ценных бумаг // Ген. прокуратура РФ, Институт повышения квалификации руководящих кадров. М., 1998. С. 120 (вклад автора 3,8 п.л.).

34. Казарина А.Х., Соколова И.А. Прокурорский надзор за исполнением Федерального закона «О приватизации государственного имущества и об основах приватизации муниципального имущества в Российской Федерации» // Институт повышения квалификации руководящих кадров Ген. прокуратуры РФ. М., 1999. С. 64 (вклад автора 1,0 п.л.).

35. Казарина А.Х., Кречетов Д.В. Прокурорский надзор за исполнением бюджетного законодательства в субъектах Российской Федерации и муниципальных образованиях // Институт повышения квалификации руководящих кадров Ген. прокуратуры РФ. М., 2001. С. 97 (вклад автора 1,0 п.л.)

36. Казарина А.Х. Прокурорский надзор за исполнением законов о собственности и иных правах на землю. Методические материалы для слушателей. // Институт повышения квалификации руководящих кадров Ген. прокуратуры РФ. М., 2002. Объем 0,5 п.л.

37. Казарина А.Х., Соколова И.А. Прокурорский надзор за исполнением законодательства о местном самоуправлении // Институт повышения квалификации руководящих кадров Ген. прокуратуры РФ. М., 2002. С. 112 (вклад автора 2,3 п.л.).

38. Абузова Г.А., Казарина А.Х., Соколова И.А. Прокурорский надзор за законностью правовых актов субъектов Российской Федерации (введение, §§ 1.1, 1.2, 2.2) // Институт повышения квалификации руководящих кадров Ген. прокуратуры РФ. М., 2003. 6,5 п.л.

39. Казарина А.Х. Прокурорский надзор за исполнением законодательства о формировании и целевом расходовании бюджетных средств в субъектах Российской Федерации и муниципальных образованиях. Методические материалы в схемах // Институт повышения квалификации руководящих кадров Ген. прокуратуры РФ. М., 2003. (учетн. 1,27 п.л.)

40. Казарина А.Х. (в соавторстве). Состояние законности и правопорядка в Российской Федерации и работа органов прокуратуры в 2007 г. Информационно-аналитический доклад // Акад. Ген. прокуратуры РФ. Научно-исследовательский институт. М., 2008. ч. I, II. 224 с. 6,5 п.л.

41. Казарина А.Х. Недостатки правового регулирования труда индивидуальных подрядчиков способствующие корыстным преступлениям // Внедрение достижений науки и техники в практику борьбы с преступностью. Тезисы республиканской научной конференции. Вильнюс. 1986 (вклад автора 0, 3 п.л.).

42. Казарина А.Х. Криминологические аспекты использования труда временных бригад в сельском хозяйстве // Обеспечение охраны социалистической собственности в современных условиях - материалы конференции: Горький, 1986. 0,5 п.л.

43. Казарина А.Х. Влияние общего надзора на результативность ведомственного контроля в сфере охраны социалистической собственности // Научная информация по вопросам борьбы с преступностью М.: Научно-исследовательский институт проблем укрепления законности и правопорядка. Вып. 115, с. 23 - 25. 0,4 п.л.

44. Казарина А.Х. Методическая оснащенность прокуроров как одна из необходимых предпосылок эффективности надзора // Научная информация по вопросам борьбы с преступностью. М., 1990. Вып. 122, с. 63 - 67. 0,4 п.л.

45. Казарина А.Х. Экономика переходного периода и общий надзор прокуратуры // Научная информация по вопросам борьбы с преступностью. М., 1991, Вып. 129, с. 93 - 97. 0,4 п.л.

46. Казарина А.Х. Прокурорский надзор в сфере экономики // Научная информация по вопросам борьбы с преступностью. М., 1991. Вып. 130, с. 11 - 16. 0,5 п.л. В соавторстве: Ястребов Б.В.

47. Казарина А.Х. Укрепление законности в кооперации // Материалы Всесоюзной научно-практической конференции: Прокуратура в системе политических и правых институтов общества. М., 1990, с. 131 - 133. 0,2 п.л.