Конституционно-правовые основы деятельности полиции (милиции) стран Европейского Союза и Российской Федерации

Предложения диссертанта были использованы на заседаниях экспертной группы при разработке и подготовке проекта Областного закона «Об участии населения в охране общественного порядка на территории Смоленской области», действовавшего на территории Смоленской области в период с 26 ноября 1997 г. по 14 июля 2005 г. В последующем послужившего основой Закона Смоленской области от 25 июня 2003 г. № 28-з «Об административных правонарушениях на территории Смоленской области».

Материалы, изложенные в диссертационной работе, неоднократно были апробированы автором на научных конференциях, непосредственно связанных с тематикой диссертационного исследования. В частности, на следующих научных форумах, имеющих международный статус: Милиция / полиция третьего тысячелетия. Совершенствование подготовки сотрудников органов внутренних дел к взаимодействию с населением (конференция), г. Смоленск, 15-16 мая 2001 г.; Специфика деятельности милиции (полиции) в переходный период общества, Московский университет МВД России (конференция), 10-11 октября 2004 г.; Методы и инструменты организации полиции в условиях общественных изменений (семинар), Немецкий институт полиции, г. Мюнстер, ФРГ, 11-17 сентября 2005 г.; Защита прав человека в деятельности милиции/полиции на современном этапе - образ милиции/полиции в гражданском обществе (конференция), Московский университет МВД России, 20-21 февраля 2007 г.; Организация милицейской / полицейской структуры и пути оптимизации ее деятельности (семинар), Московский университет МВД России, 24-25 апреля 2007 г.; Подготовка и анализ результатов проведения крупных операций. Делегирование ответственности в рамках выполнения поставленной задачи и взаимодействие с гражданами (семинар), Институт подготовки и повышения квалификации полиции Земли Северный Рейн-Вестфалия, г. Зельм, ФРГ, 5-11 октября 2008 г.

Отдельные положения диссертационного исследования нашли отражение в деятельности практических подразделений милиции, вследствие сотрудничества кафедры Смоленского филиала Московского университета МВД России, возглавляемой соискателем, и милицией общественной безопасности УВД по Смоленской области.

Структура работы. Работа состоит из введения, четырех глав, пятнадцати параграфов, заключения, перечня использованных источников, литературы и шести приложений. Текст диссертации иллюстрирован 17 таблицами и 17 схемами.

2. Основное содержание работы

Во введении обосновывается актуальность работы, ее цели и задачи, формулируется объект и предмет исследования, раскрывается теоретическая, эмпирическая и нормативно-правовая основа, а также научная новизна, теоретическая и практическая значимость, достоверность исследования и положения, выносимые на защиту.

Первая глава работы «Конституционные процессы и развитие органов внутренних дел в условиях общеевропейской интеграции: теоретико-институциональные аспекты» состоит из трех параграфов.

В первом параграфе «Конституционное развитие в условиях интеграции: проблемы эволюции государственных и общественных институтов» исследуется специфика и содержание конституционного развития стран ЕС в условиях европейской интеграции, а также ее воздействие на РФ.

По мнению автора, принципы организации общества и государства на европейском континенте, оставшиеся практически неизменными на протяжении полувека, претерпевает сущностные изменения. Основная причина - масштабы, которые приобрела европейская интеграция в рамках ЕС. В настоящее время из 750 мил. европейцев на территории общего пространства ЕС проживает более 493 мил.; из 49 государств Европы 27 являются членами ЕС; три страны (Бывшая Республика Югославии - Македония, Турция, Хорватия) имеют статус официальных кандидатов на вступление, две страны (Исландия и Сербия) ведут переговоры о получении статуса официальных кандидатов для вступления, исторически нейтральная Швейцария стала членом шенгенского союза; посредством различного рода инициатив и наднациональных организаций (Восточное партнерство, Европейское экономическое пространство, Европейская ассоциация свободной торговли) ЕС оказывает реальное воздействие на социально-политическое и финансово-экономическое развитие других европейских и частично европейских стран, не являющихся членами ЕС.

Государства, объединенные границами и обязательствами в ЕС, вынуждены трансформировать принципы организации государства и общества с учетом союзных принципов и целей. В процессе членства в ЕС претерпевают изменения в первую очередь конституционные основы стран-участников: суверенитет, верховенство национального законодательства, принципы организации и деятельности органов государственной власти и местного самоуправления.

В результате система общественных отношений приобретает новое содержание и характер. Сущность новой системы состоит в характере изменений, которые имеют место в системе взаимоотношений «государство-общество-гражданин».

Для государства граждане и общество - клиенты, которым необходимо оказывать качественные услуги, которые должны быть конкурентными и востребованными. Государство для граждан и общества - это партнер, нуждающийся в постоянной поддержке и заботе. Происходить существенное сокращение барьеров между государством и гражданином. Граждане выступают не только в качестве источника власти, но все более и более выполняют функции государственных органов.

В результате государство в процессе европейской интеграции превращается в посредника, в передаточный механизм между правами и свободами гражданина - с одной стороны и формированием условий, их практическим воплощением - с другой. Сутью подобных отношений является принципы гражданско-публичного партнерства.

Гражданско-публичное партнерство - совокупность публично-правовых принципов, определяющих характер и содержание реализации органами государственной власти стран ЕС возложенных на них полномочий. Сущностными признаками гражданско-публичного партнерства являются:

1) Общественно-ориентированная идеология деятельности органов власти, выраженная:

- в стремлении ориентироваться на общественное мнение в процессе повседневного принятия решений и их практического осуществления;

- в сведении к минимуму методов принуждения в деятельности органов государственной власти;

- в понимании государственных функций как востребованных и конкурентоспособных услуг, предоставляемых гражданам и обществу.

2) Всестороння и многоуровневая система гражданского контроля за деятельностью органов власти всех уровней.

3) Всеобъемлющая система сотрудничества государства, общества и граждан по всем вопросам государственного развития.

4) Высокая степень активности граждан в самостоятельном инициировании и решении общественно значимых проблем и вопросов.

По мнению диссертанта, в виду масштабов ЕС, в ближайшие годы очевидно активное и масштабное доминирование европейкой модели конституционного развития, а, следовательно, и принципов гражданско-публичного партнерства. Единственным европейским государством, находящимся вне сферы воздействия ЕС, является Россия. Однако, чтобы успешно «противостоять» унификации и сотрудничать на равноправной основе России необходимо предложить качественно новый подход к процессу интеграции.

Показательно, что единственное направление сотрудничества, в котором стороны выступают абсолютно равными партнерами, является правоохранительная сфера. Это делает особенно актуальным поиск общих точек соприкосновения в сфере обеспечения общественного порядка и безопасности.

Во втором параграфе «Общественная безопасность и ее институциональное обеспечение: теоретико-методологические аспекты» исследуются проблемы обеспечение общественной безопасности и порядка в условиях европейской интеграции.

Общественная безопасность на общем пространстве ЕС понимается как состояние защищенности граждан, общества и государства от различного рода угроз социального и противоправного содержания. Обеспечение общественной безопасности и порядка трактуется как системная и комплексная проблема, требующая консолидации сил и средств всех органов государственной власти. Участие в данном процессе - это прямая их обязанность, которая носит не факультативный, а нормативно-императивный характер. Органы внутренних дел - это специализированный орган исполнительной власти, который отвечает за организацию и обеспечение данного процесса.

Как следствие, обеспечение общественной безопасности в странах ЕС характеризуется солидарным (совместным) распределением ответственности между органами государственной власти, общественными объединениями, бизнес-структурами и гражданами. В системе солидарной ответственности полиция рассматривается только как один из многих субъектов, участвующих в этом процессе, на который возлагается только часть ответственности - соизмеримой оказываемой помощи и содействию со стороны других органов государственной власти, граждан и общественных институтов.

Российская трактовка общественной безопасности также в качестве исходной категории оперирует понятием «состояние защищенности». Однако имеет место только частичное сходство с общеевропейским подходом. Российский подход ориентирован на локализацию и определение угроз имеющих устойчивый и комплексный характер, в то время как союзный подход ориентирован на общественное понимание угроз, которое отличается субъективностью и подвижностью. Для российского подхода не характерно распределение ответственности за обеспечение общественной безопасности между всеми субъектами общества. Весь груз ответственности возлагается на правоохранительные органы и, главным образом, милицию. Граждане и общественные институты, а также в меньшей степени, органы государственной власти не рассматривают свое участие в данном процессе как обязательное и значимое.

Следовательно, для Российской Федерации не характерно существование совместной ответственности между всеми органами государственной власти и субъектами общества в сфере обеспечения общественной безопасности. Это делает систему общественной безопасности гораздо более уязвимой для различного рода угроз, чем в странах ЕС.

В третьем параграфе «Органы внутренних дел в системе европейской интеграции: сущность и направления институционального развития» рассматриваются проблемы эволюции органов внутренних дел в условиях европейской интеграции.

В течение последних десятилетий органы полиции в странах ЕС являются объектом качественных преобразований, суть которых состоит в процессах, определяемых автором как социализация органов внутренних дел (социализация полиции, процессы социализации).

Социализация полиции - это процесс поэтапной трансформации полиции из правоохранительного органа, сущностным признаком которого является широкое применение законных мер принуждения в общественно-ориентированный орган и профессиональную службу, оказывающую услуги в сфере обеспечения общественного порядка и безопасности. В развитии социализации можно выделить три основных этапа:

1. Первый этап - 60-70-е гг. прошлого века, характеризуется организационным оформлением действенного политического и гражданского контроля над полицией посредством разделения функций политико-стратегического руководства и административного управления органами полиции.

Стратегическое и политическое руководство оказалось сосредоточенным в гражданском органе - правительственном ведомстве специальной компетенции (министерство внутренних дел, министерство юстиции, министерство регионального развития), деятельность которого была поставлена под прямой и непосредственный контроль общества и граждан. Административное управление полицией было возложено на специально созданные коллегиальные или индивидуальные органы управления, подотчетные правительственному ведомству специальной компетенции, то есть гражданским властям.

2. Второй этап - 80-е гг. - нач. 90-х гг. XX века - характеризуется зарождением и практическим внедрением принципов так называемого «community policing» - подхода, название которого дословно можно перевести как «общественный контроль (управление)» или «общественная полиция». Его суть состояла в организации деятельности полиции в тесном контакте с населением. Результатом подобной деятельности стало явление, определяемое как партнерство полиции, общества и граждан.

3. Третий этап - с сер. 90-х гг. по настоящее время. В данный период происходят серьезные структурно-институциональные изменения органов полиции во всех странах ЕС, в особенности в странах Восточной Европы. Объектом качественных преобразований становятся:

1) Ведомственное (полицейское, милицейское) образование, интегрируемое на основе принципов так называемого Болонского процесса, вследствие чего сформировались три универсальных ступени полицейского (образования): конституционный законодательство власть демократический

- бакалавр полиции - базовое полицейское образование, дающее право на осуществление простейших видов деятельности в сфере охраны общественного порядка;

- специализированное полицейское образование на основе бакалавриата - постоянное участие в сертифицированных курсах и семинарах, окончание которых дает право на осуществление специальных видов полицейской деятельности (детективная, антитеррористическая и т.д.);

- магистратура - получение образования полицейского менеджера, то есть гражданской специальности, дающей право на занятие средних и высших должностей.

2) Карьерный и профессиональный рост в полиции. Была сформирована самостоятельная, отличная от военной, система специальных званий, изменившая принципы и содержание карьеры в полиции. Рост стал возможен только при условии поэтапного образования, самообразования и постоянного повышения квалификации.

3) Демонополизации функций полиции в сфере общественной безопасности и порядка, связанная со специализацией и дифференциацией органов полиции (дорожная полиция, криминальная полиция и т.д.), а также делегированием части полномочий другим органам и ведомствам (антинаркотические ведомства, антитеррористические и т.д.).

Итогом социализации стало понимание полиции не как военизированного и правоохранительного института, а как государственного органа, деятельность которого связана с оказанием всесторонней помощи и услуг законопослушным гражданам в сфере общественной безопасности и порядка. Тем самым был смещен акцент с физического противодействия преступности, требующего широкого использования законных мер принуждения, на профилактику преступности, предполагающей тесный контакт с обществом.

Социализация изменяет публично-правовую сущность полиции. В некотором отношении можно сказать, что она возвращается к истокам. Поскольку, как и на заре своего существования, полиция приобретает все более широкий круг полномочий, в первую очередь за счет участия в решении социальных проблем и вопросов. Однако качество и содержание участия абсолютно иное.

В виду масштабов европейской интеграции, процессы социализации органов внутренних дел приобрели универсальный характер для всех европейских стран, имеющих демократическую организацию общества и государства. По этой причине, социализация органов внутренних дел свойственна и для органов милиции Российской Федерации, однако данные процессы находятся только в начальной стадии своего развития, они противоречивы и непоследовательны. Их дальнейшее развитие прямо и непосредственно обусловлено динамикой, масштабами и содержанием конституционных процессов в Российской Федерации, а также характером и степенью ее интеграции с ЕС.

Вторая глава работа «Органы полиции в системе органов государственной власти стран ЕС: нормативно-организационные особенности закрепления конституционно-правового статуса» состоит из четырех параграфов.

В первом параграфе «Органы полиции стран ЕС как субъект конституционно-правовых отношений: особенности и содержание закрепления конституционно-правового статуса» исследуются особенности конституционно-правового регулирования статуса полиции в странах ЕС.

Органы полиции в странах ЕС как субъект конституционных отношений действуют в качестве:

1) органа исполнительной власти, входящего в структуру правительственного ведомства специальной компетенции;

2) субъекта обеспечения общественной безопасности и порядка.

В качестве государственного органа полиция характеризуется властными полномочиями в сфере общественной безопасности и порядка, осуществление которых регламентируется демократической организацией государства и общества. В качестве субъекта обеспечения общественной безопасности и порядка полиция осуществляет свою деятельность как орган государственной власти в соответствии с принципами гражданско-публичного партнерства.

Вследствие этого в конституционном отношении, органы внутренних дел (полиция, органы полиции) в странах ЕС - это:

- орган исполнительной власти правительственного ведомства специальной компетенции, наделенный властными полномочиями с целью обеспечения приемлемого уровня защиты граждан, общества и государства;

- гражданская профессионально-специализированная общественно-ориентированная государственная служба, оказывающая помощь и услуги гражданам в сфере обеспечения общественной безопасности и порядка.

Специфика полиции как субъекта конституционного регулирования состоит не в наделении ее специфическими средствами принуждения или особыми в сравнении с другими органами государственной власти полномочиями. Подобные характеристики отсутствуют как в конституционных актах стран ЕС, так и в других нормативно-правовых актах, регулирующих организацию и деятельность полиции.

Специфика состоит в реализации полномочий в сфере обеспечения общественной безопасности и порядка, которые определяются не только как противодействие противоправной деятельности, но и как устранение причин противоправного поведения, а также любых (а не только противоправного характера) источников опасности. Как следствие, количество и перечень задач, возлагаемых на полицию, остается прежним, однако их содержание и трактовка качественно отличается от того, что было несколько десятилетий назад и как это имеет место в Российской Федерации.

В параграфе дается обоснование существования трех основных конституционно-правовых моделей организации полиции в странах ЕС, в соответствии с распределением конституционных полномочий в сфере обеспечения общественной безопасности. Традиционно конституционное распределение полномочий между различными частями государства определялось территориальным устройством государства. Однако вследствие интеграции в системе ЕС в последние годы все большую роль начинают приобретать процессы так называемой регионализации. В результате, при сохранении существующих традиционных форм территориального устройства происходит качественное перераспределение публичной власти между различными частями. Подобное перераспределение напрямую затрагивает и сферу общественной безопасности и порядка, оказывая прямое воздействие на институциональное развитие органов полиции, позволяя выделить три основных конституционно-правовых модели организации и деятельности органов полиции в странах ЕС: федеративную, унитарную и регионально-муниципальную.

Во втором параграфе «Федеративная модель организации полиции» исследуется конституционно-правовой статус органов полиции ФРГ, Испании и Бельгии.

Для федеративной модели характерно функционирование в пределах одного государства нескольких самостоятельных и (или) автономных полицейских органов (администраций, учреждений). В зависимости от механизма распределения полномочий между ними можно выделить две основных разновидности федеративной модели:

1) Федеративно-автономная. Обеспечение общественной безопасности и порядка находится в исключительной компетенция центрального правительства. Однако оно вправе делегировать в полном объеме или часть своих полномочий региональным правительствам (парламентам), которые создают собственные автономные полицейские органы.

2) Федеративно-территориальная. Обеспечение общественной безопасности, формирование и деятельность органов полиции находится в исключительной компетенции региональных правительств (парламентов). Центральное правительство для «защиты конституции» вправе создавать собственные полицейские органы, которые имеют исключительно узкую специализацию: таможенный контроль, обеспечение безопасности на воздушном транспорте, антитеррористические подразделения и т.п. Как правило, они автономны по отношению друг к другу, хотя и могут входить в систему одного министерства.

В рамках федеративной модели возможно создание и организация муниципальной (местной) полиции, однако ее деятельность имеет вспомогательный характер и не может рассматриваться в качестве самостоятельного субъекта общественной безопасности и порядка. Гораздо большее значение муниципальная полиция имеет как профилактический и воспитательный инструмент, посредством которого население и местные органы власти вовлекаются в процессе обеспечения порядка, оказывая помощь и содействие органам полиции.

Федеративная модель присутствует в государствах, для которых характерно разграничение сфер ведения федерации и ее субъектов (земель в ФРГ; сообществ и регионов в Бельгии) в сфере обеспечения общественной безопасности и порядка. Однако главным является не формально выраженное деление государства на субъекты федерации, то есть административно-территориальное деление, а конституционное разграничение полномочий между административно-территориальными образованиями. Поэтому к данной модели будут относиться полицейские органы государств, не имеющих конституционно закрепленного статуса федерации, как, например, в Королевстве Испания. Однако по Конституции Испании предусмотрено существование провинций и автономных сообществ, наделенных полномочиями по созданию автономных полицейских органов.

Кроме Испании территориально-автономные образования предусмотрены еще в ряде стран: Италии, Португалии, Великобритании, но они не наделены полномочиями по обеспечению общественной безопасности и, соответственно, не располагают собственными полицейскими органами.

В третьем параграфе «Унитарная модель организации полиции» исследуется конституционно-правовой статус органов полиции стран большей части ЕС.

В масштабах унитарной модели обеспечение общественной безопасности и порядка составляет исключительную компетенцию центрального правительства страны, исполнительным органом которого являются органы внутренних дел (органы полиции). В результате существенная особенность модели - это последовательная реализация принципа единства органов полиции на территории всего государства, реализация которого имеет две основных разновидности. Соответственно, можно выделить две основные разновидности данной модели:

1) Унитарно-территориальная, представленная в следующих странах: Австрии, Болгарии, Венгрии, Греции, Дании, Ирландии, Кипра, Литвы, Люксембурга, Польши, Словении, Финляндии, Чехии, Швеции. Организация полиции данных стран представляют собой иерархическую систему, построенную на четком распределении ответственности и полномочий: между центральными и регионально-окружными органами полиции. Центральные полицейские ведомства осуществляют стратегическую и координирующую деятельность как в отношении всего процесса обеспечения общественной безопасности, так и в плане руководства органами полиции в отдельности. На региональные полицейские органы непосредственно возлагаются задачи по обеспечению общественной безопасности на определенной территории, все менее совпадающей с административно-территориальным делением страны.

2) Унитарно-ведомственная, представленная в следующих странах: Италии, Латвии, Португалии, Мальты, Румынии, Словакии, Франции.

Главная особенность данной разновидности состоит в том, что полномочия по обеспечению общественного порядка и безопасности на территории всего государства возлагаются на несколько различных полицейских органов (администраций), как правило, имеющих собственную специализацию: дорожная полиция, финансовая полиция, жандармерия и т.д.

Как отмечалось выше, существование самостоятельных полицейских органов представляет собой отличительную особенность федеративно-автономной разновидности федеративной модели. Однако между федеративно-автономной и унитарно-ведомственной разновидностями имеют место существенные отличия. В первом случае речь идет о полностью самостоятельных полицейских органах (администраций), осуществляющих весь объем полномочий в сфере общественной безопасности, но действующих только на части территории страны. При унитарно-ведомственной разновидности унитарной модели деятельность полицейских органов (администраций) не ограничивается определенной территорией, их юрисдикция распространяется на территорию всей страны. Однако между ними имеет место специализация: финансовые преступления, планирование и проведение спецопераций и др.

В рамках унитарной модели возможно существование и деятельность муниципальной (местной) полиции. Деятельность и организация муниципальной полиции регламентируется общенациональным законодательством, однако решение о ее создании принимается на местном уровне, поэтому ее существование не носит повсеместного характера. В случае учреждения муниципальной полиции, контроль и надзор за ее деятельностью осуществляется национальными либо региональными органами полиции.

Наиболее широкими полномочиями наделена муниципальная полиция Франции, представляя собой довольно многочисленное полицейское формирование - около 20000 тыс., из них порядка 10000 - это полицейские под присягой (имеют право на ношение оружия), остальные имеют статус муниципальных служащих.

Самая малочисленная муниципальная полиция в Австрии. Не смотря на то, что она существует в 48 местных общинах, суммарное количество ее служащих составляет только около 364 человек. Самое большое подразделение местной полиции Австрии насчитывает 35 служащих, для большинства характерна численность в 1 - 5 человек.

Наиболее оригинально муниципальная полиция организована в Италии. Здесь одновременно существует две ее разновидности - провинциальная (около 60 тыс., представлена, главным образом на севере страны) и муниципальная (около 3 тыс., юг страны).

В целом, муниципальная полиция при унитарной модели так же, как и в рамках федеративной модели, носит вспомогательный характер и рассматривается как оказание помощи местными органами власти центральному правительству в сфере обеспечения порядка. Однако ее численность гораздо больше, а роль гораздо значительнее (расследование мелких краж и легких правонарушений; охрана памятников культуры; контроль над мигрантами и иностранцами; организация и координация видеонаблюдения; организация и проведение профилактических мероприятий в садах, школах, средних и высших учебных заведениях; охрана школ, детских садов, муниципальных зданий; встречи и посещение домовладельцев), чем при федеративной модели, но и в рамках унитарной модели она больше соответствует признакам милиции в ее классическом понимании (вооруженное формирование), чем полиции как органа государственной власти.

В то же время чрезвычайно широкий перечень функций, куда помимо правоохранительных относятся еще вопросы здравоохранения, школьного образования, создания благоприятных условий для жизнедеятельности домовладельцев и т.д., свидетельствует об общности задач, возлагаемых на муниципальную полицию в рамках обеих моделей, что позволяет говорить о ней как о социально-муниципальной службе, оказывающей содействие и помощь населению и органам полиции в правоохранительной сфере.

В четвертом параграфе «Регионально-муниципальная модель организации полиции» исследуется конституционно-правовой статус органов полиции в Великобритании и Нидерландах.

Регионально-муниципальная модель организации полиции качественно отличается от двух предшествующих. Первая особенность состоит в том, что для этой модели характерно территориальное развитие органов внутренних дел. Органы полиции - это совокупность самостоятельных региональных полицейских подразделений, объединенных одним названием, униформой, системой званий, центральным командованием, законодательством, юрисдикция которых распространяется только на конкретный регион, состоящий из одного или нескольких муниципалитетов.

В системе министерства внутренних дел могут существовать полицейские службы, юрисдикция которых распространяется на территорию всей страны, но их деятельность существенно ограничена и лимитирована, либо предметно, либо территориально. Сама же она носит специфический характер: антитеррористические подразделения, специальные подразделения и т.д., то есть службы и подразделения, которые не связаны с повседневной деятельностью по обеспечению общественного порядка и безопасности. Их роль в данном процессе огромна, но ответственность возлагается не на них, а на региональные полицейские органы. Поэтому в первую очередь они оказывают помощь и содействие региональным полицейским органам по специфическим и жизненно важным вопросам, требующим иной подготовки, сил, средств и деятельности, чем это необходимо в процессе повседневного поддержания и обеспечения общественного порядка и безопасности.

Вторая существенная особенность характеризуемой модели состоит в том, что организация и деятельность муниципальной полиции имеет огромное значение. Муниципальная полиция - это орган с реальными, а не с вспомогательными полномочиями, являющийся составной частью региональных органов полиции. Поэтому более правильно говорить не о муниципальной, а о регионально-муниципальной полиции.

Третья существенная особенность - это характер и содержание полномочий муниципалитетов (не регионов) в сфере охраны и обеспечения общественного порядка на территории муниципалитета. На местные органы власти в лице муниципальных правительств и (или) должностных лиц в полном объеме возлагаются функции по обеспечению общественного порядка и безопасности, при этом имеющие конституционное закрепление.

В целом сравнивая органы полиции в рамках трех охарактеризованных конституционно-правовых моделей отметим, что наиболее сложной с точки зрения организации и функционирования является федеративная модель. Во всех странах где она существует, имеет место два и более самостоятельных и независимых полицейских органа (администрации), как правило, входящих в систему министерства внутренних дел (министерства юстиции). Каждая администрация действует в рамках своих четко очерченных полномочий. Их деятельность не пересекается, но если это и имеет место, то бывает обусловлена особыми обстоятельствами и определяется как деятельность по защите конституции.

В количественном отношении доминирует унитарная модель. Она представлена в двадцати двух странах ЕС (унитарно-территориальная - в пятнадцати, унитарно-ведомственная - в семи). Федеративная модель существует в трех странах, регионально-муниципальная - в двух.

Однако в качественном отношении преимущество имеют федеративная и регионально-муниципальная модели, поскольку большинство инновационных методов полицейской работы связано с деятельность полиции, в первую очередь, двух стран ЕС - ФРГ и Англии. Полицейская организация и качество государственного развития (гражданско-публичное партнерство) в данных странах поставлены настолько хорошо, что национальные принципы построения и деятельность органов полиции приобретают общеевропейское значение, особенно, в плане организации взаимодействия органов полиции с институтами гражданского общества.

Третья глава работы «Органы полиции в системе гражданского общества и ответственности: прикладные аспекты реализации конституционно-правового статуса» состоит из четырех параграфов.

Первый параграф «Партнерство полиции, общества и граждан: теоретико-прикладные аспекты» содержит концептуально-теоретическое обоснование практики сотрудничества (партнерства) полиции с субъектами общества и государственными органами.

Институты гражданского общества приобретают все большее значение в построении и функционировании органов полиции стран ЕС. Индивидуальная или коллективная сопричастность граждан, их добровольное участие в решении государственных задач имеют актуальное значение в сфере обеспечения общественной безопасности и порядка. Обеспечение общественного порядка и безопасности - это прямая обязанность полиции, но обязанность каждого гражданина и должностного лица - оказание помощи и содействия полиции в этом процессе. Государство и общество не вправе возлагать всю ответственность исключительно на полицию, ввиду глобальности и сложности проблем обеспечения порядка и безопасности в современном обществе, они должны разделить этот груз ответственности с полицией.

Подобное понимание есть прямое следствие внедрения в организацию и деятельность полиции принципов гражданско-публичного партнерства. Организация и деятельность полиции, на основе гражданско-публичного партнерства (в данном значении определяемое как партнерство полиции с обществом и гражданами; партнерство полиции) - это:

1) общественно-ориентированные принципы и идеология деятельности полиции;

2) сотрудничество полиции с органами государственной власти, общества и гражданами в процессе обеспечения общественной безопасности и порядка;

3) солидарная ответственность полиции, других органов государственной власти, общества и граждан за состоянием и уровнем обеспечения общественной безопасности и порядка;

4) система гражданского контроля над полицией.

Партнерство полиции с обществом и гражданами - это частное проявление принципов гражданско-публичного партнерства, характеризующих в целом специфику реализации органами государственной власти возложенных на них полномочий. Соответственно, партнерство применительно к деятельности полиции - это сущность и содержание деятельности полиции как субъекта обеспечения общественной безопасности и порядка.

Партнерство полиции имеет комплексный и системный характер. Совокупность его составных частей определяет сущность, масштабы и развитость партнерства в той или иной стране. Поэтому есть страны, где все составные части развиты и практикуются в полной мере. И имеют место страны, где успешно реализуется только один из аспектов партнерства. Безусловными лидерами в этом процессе являются две страны ЕС - Англия и ФРГ.

Во втором параграфе «Система позиционирования органов полиции в обществе: политико-социальные аспекты реализации доктрины «граждане - клиенты полиции» исследуется механизм формирования и поддержания позитивного образа полиции в обществе, определяемый как полицейское позиционирование.

Полицейское позиционирование - это комплекс мер и совокупность инструментов, направленных на создание позитивного образа (полицейского бренда, имиджа) полиции в общественном сознании, закрепление и поддержание его, а также публичная деятельности полиции, связанная с установлением и развитием публичных связей с обществом и отдельными гражданами.

В основе позиционирования находиться деятельность полиции и конкретные результаты этой деятельности. Однако, деятельность сама по себе, за небольшим исключением, не имеет определенной смысловой нагрузки. Она нейтральна, она может восприниматься как позитивно, так и негативно; при этом ее негативная трактовка не всегда является следствием объективного положения вещей. Деятельность органа может носить успешный характер в плане реализации базовых целей и задач, однако уровень общественной оценки будет крайне низким. Именно поэтому, чрезвычайно важно преподнести ее определенным образом и в последующее время поддерживать сформированную установку.

Позиционирование нельзя понимать как «оболванивание» простых граждан. Оно представляет собой продукт и логическое следствие развития и упрочения демократических структур, то есть оно существует в обществе свободного обмена и доступа к информации. Поэтому для того, чтобы позиционирование выполняло свою роль, необходимы практические составляющие и результаты, а уже только затем их информационное обеспечение. Следовательно, оно может усилить, улучшить, объяснить или же ухудшить восприятие деятельности полиции.

В третьем параграфе «Публично-правовые аспекты определения целей и приоритетов деятельности органов полиции в системе гражданского общества» исследуются публично-правовые аспекты формулирования целей и направлений деятельности полиции.

Стратегия полицейской работы и ее планирование всегда имела большое значение. Однако процессы социализации вносят свои изменения и в этот аспект полицейской деятельности. Содержание полицейской стратегии (полицейских стратегий, стратегического планирования, полицейского планирования) приобретает публичный характер и содержание.

Стратегическое планирование в публичном аспекте - это формулирование политико-правовых и общественных ориентиров, посредством которых закрепляются цели, задачи и направления деятельности полиции при помощи форм и образов, понятных и доступных как обществу в целом, так и гражданам в отдельности. Посредством этих ориентиров полиция позиционируется в системе гражданского общества. Они демонстрируют общественную, политическую и ценностную роль органов полиции, содержа ответы на вопросы, являющимися актуальными для граждан. Их конечная цель - сформировать чувство выгоды (пользы), которую приобретает каждый гражданин от существования и деятельности полиции.

Осознанное чувство выгоды (пользы) - мощнейший побудительный инструмент, понуждающий население положительно относиться к полиции как к организации в целом, так и к отдельным ее сотрудникам. Выгода движет гражданами, когда они в одиночку или сообща стремятся оказать содействие и помощь полиции. Помогая полиции, они тем самым получают реальную и осязаемую пользу для себя в виде «безопасного, справедливого и терпимого общества».

В четвертом параграфе «Органы полиции в системе публичного контроля» исследуются проблемы установления и реализации контроля над полицией.

Публичный контроль над органами полиции (органами внутренних дел) - это многостороння система постоянного государственного и общественного (гражданского) мониторинга (наблюдения) за всеми аспектами деятельности полиции, содержащая механизмы реального воздействия и влияния граждан и общества на полицию и ее сотрудников.

Публичный контроль следует отличать от административного контроля за деятельностью органов внутренних дел. Данный вид контроля более широкое и системное явление, чем административный, - поскольку имеет конституционно-правовую основу, характеризуется не с точки зрения управленческих решений, а с позиции основ общественного строя. Он содержит политико-конституционные принципы, применимые ко всем органам государственной власти, а не только полиции.

В зависимости от направленности и субъектов, уполномоченных на его осуществление, публичный контроль следует подразделять на два вида - политический и гражданский.

Четвертая глава «Публично-правовая сущность и концептуально-теоретические аспекты развития милиции Российской Федерации в системе демократического государства» состоит из четырех параграфов.

Первый параграф «Конституционное развитие Российской Федерации и конституционные процессы в странах Европейского Союза: проблемы институциональной общности и функциональных различий» содержит анализ конституционно-правовых процессов в России, а также их сравнительно-сопоставительную характеристику с конституционным развитием стран ЕС.

Конституционное развитие России характеризуется последовательным упрочением институтов демократического государства и гражданского общества. В юридическом отношении Российская Федерация - демократическое государство, провозгласившее права человека в качестве главной своей ценности. Имеет место полная институциональная формально-юридическая общность между Россией и странами ЕС. Однако принципы и характер реализации органами власти, возложенных на них полномочий существенным образом отличаются от стран ЕС.

Сущность демократических режимов, установленных в странах ЕС, определяют принципы гражданско-публичного партнерства. В Российской Федерации государство выступает в качестве главного субъекта, самостоятельно определяя все содержание отношений, субъектами которых наряду с государством выступают также общество и граждане, в то время как в отношениях гражданско-публичного партнерства все субъекты рассматриваются как равноправные партнеры. Автор определяет отношения, складывающиеся в процессе реализации органами государственной власти Российской Федерации, возложенных на них полномочий, посредством понятия гражданско-публичного патернализма, для которого характерно:

1) Низкая общественная активность граждан в решении острых проблем (политических, социальных и др.) - с одной стороны, а с другой - стремление возложить на государственные органы всю ответственность за состоянием дел в обществе и государстве.

2) Ограниченное количество и низкий уровень развития форм гражданской и политической самодеятельности граждан, в особенности на муниципальном и региональном уровнях.

3) Полупубличный характер деятельности органов государственной власти, в особенности региональных, и органов местного самоуправления.

4) Низкий уровень общественной ответственности органов государственной власти перед гражданами.

5) Деятельность органов власти исключительно на основании легитимного мандата без его соотнесения с текущим общественным мнением и корректировки деятельности с его учетом.

Преодолеть подобную практику была призвана так называемая административная реформа, инициированная Указом Президента России от 23 июля 2003 г. «О мерах по проведению административной реформы в 2003 - 2004 годах». В качестве одной из главных целей административной реформы было провозглашено формирование рынка государственных услуг, а также повышение их качества и доступности Концепция административной реформы в Российской Федерации в 2006 - 2010 годах. Цели и задачи..

Государственные услуги, оказание услуг населению - новые положения в отечественном администрировании, которые будут иметь и уже имеют отнюдь не административное, а конституционное содержание, поскольку их реализация ведет, при сохранении существующей формы, к содержательному изменению основополагающих конституционных принципов, положенных в основу организации и деятельности органов государственной власти и местного самоуправления. В итоге деятельность властных органов должна будет приобретать общественно-ориентированное содержание, в условиях которого граждане рассматриваются в качестве партнеров и которым государство предоставляет услуги. В связи с этим реализация государственных функций не может осуществляться только на основании легитимного мандата, но важнейшим условием становится ориентация на повседневные потребности и запросы граждан (общественное мнение).

Следовательно, в настоящее время в Российской Федерации имеет место эволюция отношений в системе гражданин-общество-государство, тем самым формулируется новое содержание принципов, закрепленных в конституции страны. Сказанное - это только тенденция, для проявления конституционной значимости и всех последствий которой потребуется значительный период времени, возможно, измеряемый десятилетиями. Однако вполне очевидным является стремление высших органов государственной власти России придать новое качество демократическим институтам. Новое качество предполагает практическое соединение сущностных принципов организации российского государства, закрепленных в конституции страны с основными положениями общественно-ориентированного государства, сформированных в условиях европейской интеграции и составляющих содержание гражданско-публичного партнерства.

Во втором параграфе «Милиции в системе демократического государства: проблемы демократизации, гуманизации и социализации» исследуется характер и содержание взаимодействия милиции Российской Федерации с институтами демократического государства и гражданского общества.

Институциональное развитие милиции Российской Федерации представляет собой частное проявление общих конституционных процессов, представляющих собой последовательное развитие и упрочение институтов демократического государства и гражданского общества (демократизация в широком значении). Однако, как частное проявление общего, институциональное развитие милиции в системе демократического государства имеет собственную динамику и специфику. Поэтому в процессе демократизации органов милиции можно выделить три взаимосвязанных и взаимообусловленных, но самостоятельных направления (процесса): 1) демократизация в узком значении; 2) социализация; 3) гуманизация.

Каждое направление демократизации органов милиции имеет общую институциональную основу развития (демократическая природа российского государства), однако динамика и содержание каждого из них обусловлена собственными факторами, поэтому прогресс в одном направлении отнюдь не означает подобного развития в другом. Вследствие этого институциональное развитие российской милиции имеет противоречивый характер.

Осуществленный анализ позволяет выделить два основных противоречия:

- публично-институционального характера: между содержанием конституционно-правового развития Российской Федерации и принципами деятельности милиции в системе демократического государства, характером и содержанием ее взаимодействия с гражданами и общественными институтами;

- межфункционального характера: связанное с различием в динамике и масштабах, которые принимают процессы гуманизации, социализации и демократизации (в узком значении) милиции в сравнении друг с другом.

Милиция Российской Федерации - система органов государственной власти, на которую возложены задачи, характерные для органов внутренних дел демократического государства, однако они не имеют в полной мере должного идеологического и организационного проявления. Милиция не является органом государственной власти, предоставляющим услуги обществу в сфере общественного порядка и безопасности. Милиция действует, прежде всего, как правоохранительный орган: широко применяя и используя меры законного принуждения, что противоречит общественно-ориентированной методологии, провозглашенной в Концепции административной реформы и неоднократно конкретизированной в ежегодных посланиях Президента Российской Федерации Федеральному Собранию Российской Федерации. Принципы и характер взаимодействия органов милиция Российской Федерации с гражданами и общественными институтами в сфере обеспечения общественной безопасности и порядка, в сравнении с другими европейскими странами, только частично соответствуют уровню и содержанию демократического развития страны.

В третьем параграфе «Органы милиции России и полиции стран ЕС: проблемы институциональной общности и функциональных различий» исследуются проблемы и направления конвергенции (сближения) двух моделей полицейской (милицейской) деятельности.

Конституционно-правовые основы организации милиции Российской Федерации и стран полиции ЕС характеризуется общностью конституционных установлений. В формально-юридическом отношении органы милиции Российской Федерации имеют более полную конституционно-правовую основу деятельности, чем полиция многих стран ЕС. Однако есть существенные отличия в механизме их практической реализации и, следовательно, публично-правовой сущности милиции и полиции. В странах ЕС органы полиции трансформируются из правоохранительного органа в государственную профессионально-специализированную службу, оказывающую услуги гражданам в сфере обеспечения общественной безопасности и ориентированную на профилактическую деятельность. Милиция Российской Федерации - правоохранительный орган, сущностным признаком которого является использование законных мер принуждения и ориентация на физическое противодействие преступности.

Организация деятельности полиции ЕС характеризуются посредством трех конституционно-правовых моделей (федеративная, унитарная и регионально-муниципальная). Все три модели имеют общую основу, обусловленную процессами социализации органов внутренних дел и организацией партнерств. По этой причине, при характеристике общих основ функционирования полиции стран ЕС, целесообразно использовать понятие «партнерская модель», в рамках которой существуют три конституционные модели.

Органы милиции России не могут быть отнесены к партнерской модели. Организацию милиции России следует определять посредством самостоятельной модели, характерная особенность которой - крайне низкий уровень взаимодействия и сотрудничества милиции, общества, граждан и государства как в сфере обеспечения общественной безопасности и порядка, так и в решении других проблем, имеющих острое социальное звучание. Процесс взаимодействия и сотрудничества получается жестко структурированным, инициатива участников крайне ограниченна. Соискатель предлагает конституционно-правовую модель организации и деятельности органов милиции Российской Федерации определять как административно-патерналисткую.

Существование двух моделей организации полицейской (милицейской) деятельности обусловлено спецификой демократического развития европейских стран. Однако в условиях европейской интеграции данные отличия сглаживаются и формируются предпосылки для сближения данных моделей, что представляет чрезвычайно актуальное значение в условиях глобализации преступности и общности задач, возлагаемых на органы милиции и полиции.

Для органов милиции Российской Федерации из практики организации полиции стран ЕС перспективным является адаптация опыта солидарной ответственности общества, граждан и государства в сфере обеспечения общественной безопасности и порядка. Однако ошибкой будет являться механическое копирование и перенесение подобного опыта на российскую практику. Преобразования в системе органов милиции должны основываться и отражать аналогичные процессы в системе государственного развития всей страны, а также учитывать национально-исторические особенности организации и деятельности органов правопорядка.

Четвертый параграф «Концептуальные аспекты развития милиции Российской Федерации: перспективы и направления интеграции в систему демократического государства и гражданского общества» содержит авторские предложения, направленные на совершенствование организации и деятельности милиции.

Российская милиция нуждается в преобразованиях системного - долгосрочного (несколько десятилетий) характера и содержания, в формальном и содержательном плане соответствующих конституционным изменениям последних лет и заданному вектору конституционного развития. Необходимо внедрение качественно новых принципов в сфере организации и деятельности органов милиции, направленных на поэтапную интеграцию органов милиции в систему демократического государства и гражданского общества.