51

Размещено на http://www.allbest.ru/

АВТОРЕФЕРАТ

диссертации на соискание ученой степени

доктора юридических наук

Политико-правовая институционализация местной власти в современной России

23.00.02 - политические институты, этнополитическая

конфликтология, национальные и политические процессы

и технологии (юридические науки)

Бондарев Сергей Владимирович

Ростов-на-Дону - 2009

Работа выполнена в федеральном государственном образовательном

учреждении высшего профессионального образования

"Ростовский юридический институт МВД России"

Научный консультант:

доктор юридических наук, профессор Баранов Павел Петрович

Официальные оппоненты:

доктор философских наук, доцент Андреева Ольга Александровна;

доктор юридических наук, доцент Напалкова Ирина Георгиевна;

доктор юридических наук, доцент Тхабисимова Людмила Аслановна

Ведущая организация: федеральное государственное образовательное учреждение высшего профессионального образования "Южный федеральный университет"

Защита состоится 8 декабря 2009 года в 10.00 часов на заседании диссертационного совета Д. 203.011.01 по юридическим наукам при федеральном государственном образовательном учреждении высшего профессионального образования "Ростовский юридический институт МВД России" по адресу: 344015, Ростов-на-Дону, ул. Маршала Еременко, 83, ауд.502.

С диссертацией можно ознакомиться в библиотеке федерального государственного образовательного учреждения высшего профессионального образования "Ростовский юридический институт МВД России".

Автореферат разослан 06 ноября 2009 года.

Ученый секретарь диссертационного совета Мясников А.П.

Общая характеристика работы

дать определение, выявить структуру и политико-правовые формы и функции местной власти в российской государственности;

показать место и роль самоуправления в системе политических и правовых институтов традиционного общества;

дать социально-правовую оценку институтам общинного самоуправления в контексте эволюции публичной власти в России;

проанализировать институционально-правовую и функциональную природу земских учреждений в древней, московской и имперской политических системах российской государственности, определить уровень преемственности и критерии оценки их эффективности;

обосновать политико-правовое значение и выделить существенные признаки институтов местной власти в советском государственном пространстве;

выявить особенности формирования институтов местной власти в контексте эволюции западных государственно-правовых форм, типологизировать варианты организации властного пространства в провинциях;

определить приоритеты функционирования, принципы и основные направления взаимодействия местных органов российской исполнительной (государственной) власти и муниципальных структур в условиях демократического транзита;

систематизировать основные ориентиры и тенденции трансформации, специфику функционирования институтов контрольной власти и правоохранительных органов в муниципальном правовом пространстве;

критически оценить либеральный политико-правовой проект развития институтов местной власти в России, выявить его конфликтогенный характер, показать возможные альтернативы;

дать политико-правовую трактовку евразийской модели институционализации местной власти с учетом присущих постсоветскому реформированию модернизационных рисков;

оценить содержание и механизм установления правового режима института муниципальной собственности в период формирования рыночных отношений;

классифицировать институционально-правовые критерии и условия эффективности институтов местного самоуправления в современной России с позиций оптимальной модели территориальной организации публичной власти;

обосновать значение институтов российской местной власти в механизме обеспечения прав и свобод человека и гражданина.

Теоретико-методологическая основа диссертационного исследования включает в себя классические и современные разработки в области теории публичной власти и местного самоуправления, институционального анализа, а также концепции самобытности российской государственности.

Предмет, цель и задачи исследования обусловили его методологию, которая обеспечивается сочетанием всеобщих, общенаучных (диалектический, логический и системно-структурный анализ, социологическое, институциональное измерение и др.) и специальных методов исследования (сравнительно-правовой, историко-правовой, формально-юридический). Для обоснования предлагаемого автором проекта развития местной власти в современной России используется институционально-правовой подход.

Нормативно-правовая основа диссертации. Диссертационное исследование базируется на обширном нормативно-правовом материале, а именно: Конституции РФ, федеральных законах и иных нормативно-правовых актах Российской Федерации.

Научная новизна диссертационного исследования состоит в следующем:

систематизированы подходы к определению сущности и основных функций местной власти в российской и западноевропейской политико-правовой традиции;

местная власть представлена в качестве многоуровневого и полифункционального публично-правового образования, первичного властного института, необходимого элемента системы народовластия;

выявлены и типологизированы основные формы политико-правовой институционализации местной власти в истории российской государственности;

установлены историко-политические, социокультурные и государственно-правовые механизмы и факторы, влияющие на процесс трансформации институтов местной власти в России;

институт самоуправления представлен в качестве основы местной власти, индикатора эволюции национальной государственности, демонстрирующего ее вектор и перспективы развития политической и правовой систем;

дана политико-правовая оценка институтов местной власти, показано их место и значение для сохранения устойчивого развития российской государственности;

выделены особенности, принципы и приоритеты функционирования различных "делегатур" исполнительной (государственной) власти в муниципальных образованиях, установлены системные связи между муниципальными и государственными институтами как формами публичной власти;

обоснована необходимость включения функционирующих на местном уровне институтов контрольной власти, правоохранительных органов и муниципальных структур в механизм противодействия возникшим в ходе демократического транзита институциональным деформациям, разрушающим систему политико-правового обеспечения национальной безопасности;

критически оценен реализуемый в постсоветской России либеральный проект организации институтов местной власти, подменяющий последние муниципальными структурами, противопоставляющий интересы государства и общества, игнорирующий единство местного сообщества и государственных органов в национальном политико-правовом пространстве;

приведены аргументы в отношении необходимости постепенного преодоления последствий либеральной антиномичности и коллизионности в системе публичной власти, показана важность законодательного оформления иной, евразийской конфигурации федеральных, региональных и местных институтов власти и управления;

сформулированы институционально-правовые критерии эффективности местной власти с позиций оптимальной модели территориальной организации публичной власти в современной России;

в контексте поиска оптимальной модели соотношения институтов гражданского общества, федеральной, региональной и местной власти сформулированы и охарактеризованы принципы муниципального обеспечения прав и свобод человека и гражданина.

Основные положения, выносимые на защиту:

местная власть самоуправление государственность

1. Местная власть - это многоуровневая и полисубъектная институционально-правовая форма выражения воли и интересов общегосударственных, региональных и муниципальных публичных коллективов, реализующаяся на провинциальном уровне в рамках действия федерального и регионального законодательства, а также муниципальных нормативно-правовых актов, обусловленная особым типом политических и социокультурных связей, спецификой развития конкретного национального государства. В муниципальных образованиях местная власть организационно представлена: а) муниципальными структурами; б) территориальными "делегатурами" федеральной государственной власти (исполнительной, судебной, контрольной, правоохранительными органами); в) депутатами региональных легислатур, представляющих интересы местных сообществ.

2. Особенности политико-правовой трансформации институтов местного самоуправления, федеральных и региональных институтов публичной власти предполагают комплексный и системный анализ местной власти, в рамках которого она представляет собой единство нескольких сторон: а) институционально-организационной как совокупности различных организаций, учреждений, структур, осуществляющих власть, управление и самоуправление; б) коммуникационно-институциональной как выстроенной в соответствии с законодательством системы отношений между разноуровневыми субъектами местной власти; в) регулятивной, объединяющей федеральное и региональное законодательство, нормативно-правовые акты местного самоуправления, способы регуляции властных отношений на местном уровне, а также существующие и действующие в качестве субсидиарных регуляторов общественных отношений национальные обычаи, традиции и ритуалы; г) социально-экономической, определяющей характерный для того или иного государства порядок разграничения муниципальной, региональной и федеральной собственности, сбора налогов и распределения собранных средств; д) ценностно-идеологической, в рамках которой выявляется и рассматривается специфика местной (провинциальной) правовой и политической культуры, выделяются мировоззренческие доминанты.

3. К основным функциям российской местной власти следует отнести: а) управленческую; б) регулятивную; в) социопримирительную, направленную на предупреждение и разрешение конфликтов (межэтнических и др.) на соответствующей территории; г) социальную (проведение эффективной социальной правовой политики исходя из социально-экономического потенциала конкретного региона); д) охранительную, включающую в себя обеспечение режима законности и правового порядка на территории муниципального образования, антиэкстремистскую деятельность; е) хозяйственно-организаторскую (обеспечение экономического развития муниципального образования, занятости населения и т.д.); ж) идеологическую (формирование высокого уровня правового сознания населения и местной правовой культуры).

4. В истории российской государственности эволюция местной власти представляет собой последовательную смену ее различных институциональных форм, особенности которых связаны с изменением формата осуществления публичной власти, конфигурации ее институтов в национальном политико-правовом пространстве.

К основным этапам трансформации институтов местной власти, эволюции ее типов следует отнести: сословно-земский, включающий институты местной власти Древнерусского государства и Московского царства; имперско-земский (от формирования в начале XVIII в. провинций как административных единиц до политико-правовой институционализации либеральной модели земской системы управления во второй половине XIX в., что стало важным этапом развития русской провинциальной политико-правовой культуры); советский (местные советы как форма осуществления государственной власти и представления интересов местного населения); муниципальный, основанный на англо-американской модели формирования и функционирования институтов местного самоуправления в современной России.

Критериями такой типологизации являются: время возникновения, характер генезиса в национальном политико-правовом пространстве, институциональные субъекты местной власти и получившие соответствующее законодательное оформление способы их взаимодействия между собой и центральными органами публичной власти. В сравнении этих периодов не следует опираться на традиционную для марксистского подхода "прогрессистскую" доктрину, в соответствии с которой каждый последующий этап во всех отношениях более совершенен, чем предыдущий, однако необходимо учитывать принципы понимающего правоведения (поливариантность, альтернативность и др.) и метод институционально-культурного измерения.

5. Общинное самоуправление представляет собой объективно возникший институт, отразивший особенности мононормативного регулирования общественных отношений, объединяющий в единую систему юридические, религиозно-догматические, обычно-домоустроительные и иные социальные нормы, а также свойственную российской государственности коммунитарно-этатистскую модель местной власти и свойственную ей конфигурацию институтов. Данная форма институционализации местной власти в первую очередь обеспечивала выполнение важных неполитических функций (производственного коллектива, соседской и конфессиональной общности, административной единицы и др.) и устойчивое функционирование системы разрешения правовых и иных конфликтов в рамках традиционной социальной парадигмы. Особую роль общинное самоуправление (общинная власть) играло в сфере регулирования земельной собственности, распределения земельных паев между членами общины, наделения их правом владения и пользования. Получившее правовую институционализацию "владение землею миром" стало важной юридической и социально-экономической основой развития институтов местной власти в доимперский и имперский периоды развития российской государственности.

6. Формирование институтов местной власти связано с генезисом, становлением и деятельностью земских учреждений, во многом определяющих институциональный профиль российской публичной власти, специфику национальной государственности. Все земские реформы являются индикатором направленности и содержания институциональных реформ в государственно-правовой сфере, так или иначе сопряжены с имевшими место в результате их проведения политическими и социально-экономическими издержками, различного рода дисфункциями национальной правовой системы, что, в свою очередь, стало причиной деформаций земских учреждений, а также определило их специфику, отразившуюся в следующих моментах: а) земские реформы всегда проводились в целях укрепления центральной власти, ее авторитета на местах, достижения эффективности и согласованности функционирования институтов местного управления, являющихся проводником политико-правовых и социально-экономических идей монарха; б) земские институциональные реформы в московский и отчасти в имперский периоды носили генетический характер, т.е. учитывали соборно-общинный тип социальных связей, жизненный уклад русской провинции и существующие способы политико-правового регулирования общественных отношений, механизм взаимодействия центра и "мест"; в) возникающие земские учреждения далеко не всегда были способны осуществлять эффективное управление в различных регионах страны, их представители часто допускали разного рода злоупотребления своими полномочиями, вместо модернизации местного производства и укрепления социальной сферы стремились влиять на государственную политику, чем нарушали баланс институтов публичной власти и управления; г) на рубеже XIX и ХХ вв. не было создано оптимальной инфраструктуры местной власти и адекватного национальным интересам законодательства в этой сфере.

7. Советская модель местной власти - закономерный этап ее эволюции, на котором произошла трансформация институтов и форм осуществления публичной власти в национальном политико-правовом пространстве. Создание системы местных Советов, функционирующих в социалистическом государственно-правовом поле на основе принципов государственной регламентации и централизма, стало ответом на кризис земской модели, которая в последние годы своего существования приобретала "административный вектор" (проекты разных земских контрреформ). Упразднение земской системы местной власти и формирование советской модели следует рассматривать в контексте преодоления российской политико-правовой системой обострившегося в последние годы существования империи противоречия между западно-либеральными и национально-консервативными тенденциями государственного строительства, а также необходимости укрепления единства институтов государственной власти, их эффективного иерархического функционирования.

8. Эволюция институтов местной власти в западной политико-правовой традиции связана с многообразием предпосылок, к основным из которых относят: развитие городского права, легализующего интересы населения западноевропейских городов, системы представительного правления, относительную стабильность в межсословных отношениях и др.; укрепление материально-экономической базы городов и пригородных сельских общин; возникновение первых европейских конституций, направленных на ограничение или упразднение абсолютных монархий; формирование структур гражданского общества и демократизация политического режима; генезис и становление институтов гильдейского и торгового права, формирование и усиление авторитета демократических доктрин. Именно городское самоуправление стало одним из важнейших первоисточников западного права. К основным модификациям местной власти в западном государственно-правовом пространстве в настоящее время относятся: англосаксонская (насчитывающая более пяти институционально-организационных форм); европейская континентальная (романо-германская, "административно-муниципальная"); иберийская (местный исполнительный орган является представителем государственной власти в конкретной административной единице при отсутствии назначаемых из центра должностных лиц).

9. В российском варианте реформирования реализуется англосаксонская модель институционализации местной власти, основанная на широкой автономии муниципальных структур и их последующем законодательном оформлении, тогда как традиционная система институтов публичной власти и практика их межуровневого взаимодействия в большей мере соответствуют романо-германской версии организации и функционирования местной власти. С позиций системного подхода и в плане преодоления имеющих место противоречий, связанных с наличием двух форм публичной власти (государственной и муниципальной), следует, во-первых, отказаться от реализации различных этатистских доктрин, авторы которых считают возможным отождествление общегосударственных и местных интересов и, соответственно, слияние институтов государственной и муниципальной власти; во-вторых, закрепить на законодательном уровне коммунитарно-контрактуалистскую модель интеграции государственных (исполнительной, контрольной и правоохранительной) и муниципальных структур, в рамках которой возможен рациональный баланс между ними, позволяющий обеспечить сохранение единого властного пространства, достаточный уровень управленческой компетентности и эффективности, а также максимально приближенные к гражданину властные институты.

10. Органы исполнительной (государственной) власти, институты контрольной власти и правоохранительные структуры в муниципальных образованиях должны быть включены в систему местной власти, реализующей единство интересов и целей разных территориальных публичных коллективов (общегосударственного, регионального и муниципального) через институт "делегатуры" федеральных министерств (управлениями, отделами, отделениями), а также деятельность прокуратур и федеральных судов. Местная власть, таким образом, содержит управленческие и самоуправленческие начала, причем развитие последних сопряжено с высоким уровнем правового и политического сознания местного сообщества как одного из институциональных субъектов местной власти, формирование которого крайне затруднено в постсоветской России. В свою очередь эффективность функционирования системы местной власти зависит от степени легитимности государственной власти, выраженной в уровне доверия местных публичных коллективов ее структурам. Категория местной власти нуждается в конституционном и последующем законодательном закреплении, нормативном определении места и роли ее институтов в системе публичной власти.

11. В рамках правовой политики обеспечения национальной безопасности, признавая ее целостный характер, полисубъектный состав и наличие общих целей, необходимо определить основные принципы, направления и особенности взаимодействия институтов местного самоуправления и правоохранительных структур. В этом плане следует учитывать, что местная власть как система всегда выделяет основные качества своих элементов; правоохранительные органы призваны реализовывать общегосударственную стратегию по обеспечению правового порядка и пресечению различных правонарушений и в этом качестве должны учитывать этническую и религиозную специфику конкретной местности, конфигурацию институтов местной власти, действовать, опираясь на материальную, организационную, идеологическую, информационную и иную поддержку муниципальных органов, выступающих посредниками между представителями силовых ведомств и местным сообществом. При этом деятельность муниципальных структур должна регламентироваться не разного рода "местническими", или локальными, этнорелигиозными интересами, а исключительно федеральным и региональным законодательством.

12. Изменения российской правовой и политической систем в ходе национального демократического транзита показали опасность простого механического переноса моделей организации и функционирования самоуправления и местной власти из иных политико-правовых традиций, необоснованность многих институциональных рецепций. Проявившаяся в результате постсоветской модернизации конфликтогенность либеральных форм институционализации местного самоуправления, выразившаяся, прежде всего, в затянувшейся реформе и его низкой эффективности в качестве первичного властного органа, необходимого элемента демократической организации государственной жизни, есть результат отсутствия разумного баланса между собственным и заимствованным социально-правовым опытом. Преодоление политики патернализма, которая в различных формах имела место в имперский и особенно в советский периоды развития местной власти, внедрение либерально-правовых принципов регулирования общественных отношений, основанных на культе частно-собственнического мировоззрения и ценностях индивидуализма, привели к деформации традиционной системы властных отношений в российской провинции, слиянию местных властных элит с представителями бизнеса, а в итоге к делегитимации институтов муниципальной власти, отчуждению местного сообщества и органов самоуправления.

13. В ходе очередного этапа реформирования российского местного самоуправления, влияющего на институциональные формы проектирования и развития местной власти, необходимо учесть евразийскую ("демотическую") модель ее организации. Основными принципами евразийской модели местной власти и управления являются: а) отказ от копирования каких-либо западных версий и норм либеральной демократии; б) широкое участие (точнее соучастие) местного населения в управлении собственной территорией при сохранении государственных начал и иерархии властных структур (принцип "демотии"); в) законодательное ограничение партийно-корпоративного влияния на органы местного самоуправления, участия местных отделений политических партий в деятельности провинциальных представительных структур; г) возможность создания земских советов и национальных представительств (при проживании на территории муниципального образования малых народов).

14. К основным критериям оценки эффективности институтов местной власти в современной России относятся: а) наличие соответствующего национальным интересам проекта политико-правовой институционализации местного самоуправления; б) долгосрочное планирование развития муниципального образования и медицины; в) разработка и принятие на государственном уровне типовых нормативов определения и оценки параметров качества жизни местных сообществ в России (стандартов муниципальных услуг) и применение их при анализе результатов деятельности органов местного самоуправления; г) создание оптимального механизма взаимодействия муниципальных и местных государственных властных структур, а также институтов гражданского общества; д) объединение муниципальных образований в ассоциации и союзы с их последующей регистрацией; е) наличие действенного механизма правовой ответственности должных лиц, депутатов местных представительных структур (институт отзыва и др.).

15. Развитие местной правовой и политической культуры - один из важнейших факторов, обеспечивающих устойчивое, длительное и стабильное функционирование институтов местной власти, их ответственную деятельность по реализации интересов муниципальных публичных коллективов. Кроме того, только в данном контексте возможно адекватное восприятие двойственной природы местного самоуправления (как формы публичной власти и института гражданского общества) местными сообществами, понимание особой властной природы муниципальных структур, установление оптимального соотношения государственных и общественных начал в рамках "демократий малых пространств", где и происходит правовое воспитание личности, формирование у нее правовых умений, знаний и навыков. Этот процесс создает необходимые предпосылки для политико-правовой институционализации многоуровневой системы защиты прав человека: местный уровень (муниципальные и государственные институты), региональный, общефедеральный и международный.

Теоретическая и научно-практическая значимость диссертационного исследования. Научно-практическая значимость диссертационной работы состоит в том, что автор предлагает комплексное исследование содержания и специфики процессов политико-правовой институционализации местной власти в России, учитывая особенности и результаты современного демократического транзита, постсоветскую трансформацию публичной власти.

В этом плане материалы, результаты и выводы диссертационной работы раскрывают перспективы дальнейшего научного исследования проблемы политико-правовой институционализации местной власти в России и представляют интерес для законодательных органов государственной власти, муниципальных органов и должностных лиц.

Сформулированные в диссертации выводы могут быть учтены при разработке законопроектов в сфере муниципальной власти, создании программ по развитию регионов, преодолению в них разного рода деструктивных явлений (незаконная миграция, бедность, эпидемии, демографический спад, политический, национальный и религиозный экстремизм и др.), предполагающих взаимодействие государственных и муниципальных структур.

Содержание диссертационного исследования, многие его положения найдут применение при чтении учебных курсов по общей теории государства и права, политической регионолистике, муниципальному и конституционному праву России, а также спецкурсов в рамках государственно-правовой специализации и др., могут быть использованы в научной работе магистрантов и аспирантов, специализирующихся в данной сфере.

Апробация результатов диссертационного исследования. Основные идеи, результаты и выводы диссертации изложены в монографиях, статьях, а также отражены в докладах и выступлениях, представленных на международных, всероссийских, региональных и межвузовских научных и научно-практических конференциях, "круглых столах", проводимых в 2004-2009 гг. в г. Ростове-на-Дону.

Кроме того, результаты исследований использовались при проведении лекционных и семинарских занятий в Северо-Кавказском военном институте внутренних войск МВД России по государственно-правовым дисциплинам.

Диссертация обсуждена и рекомендована к защите на кафедре государственно-правовых и политико-философских дисциплин Ростовского юридического института МВД России.

Структура диссертационного исследования. Диссертация состоит из введения, четырех глав, объединяющих тринадцать параграфов, заключения и списка литературы.

Основное содержание работы

Во введении диссертации обосновывается выбор темы исследования и ее актуальность для современной правовой науки и практики государственного строительства, определяются цель и задачи, объект и предмет исследования, теоретико-методологические основы, обосновывается научная новизна, теоретическая и практическая значимость диссертации, формулируются основные положения, выносимые на защиту, приводятся сведения об апробации результатов исследования.

Первая глава "Местная власть в институционально-правовом измерении: теоретико-методологический анализ" включает пять параграфов.

В первом параграфе "Местная власть и самоуправление как политико-правовые категории" на основе анализа различных теоретико-методологических подходов диссертантом формулируется понятие "местная власть", анализируются источники и формы ее правовой институционализации, практическая ценность и различные модификации в российском и зарубежном политико-правовом пространстве. Диссертант подробно изучает генезис институтов "провинциальной власти", выявляет ее структуру, основные свойства и функции, а также специфику формирования в различных типах цивилизаций, особенности возникновения и развития институтов отечественного самоуправления и местного управления, определяет их генетические и функциональные связи, механизм взаимодействия общественных и государственных начал на местном уровне.

Автор обращает внимание на то, что институциональное измерение местной власти и местного самоуправления как важнейшего ее элемента и формы осуществления народовластия (публичной власти местного сообщества) неизбежно предполагает обращение к его аксиологическому аспекту, т.е. требует изучения самоуправления в качестве политико-правовой ценности, обнаруживающей себя в разных институциональных формах еще в догосударственный период. Именно самоуправление остается единственным институтом социальной организации, способом осуществления социальной (неполитической власти), однако по мере развития общества институционализируются и иные формы публичной власти, значительно усложняются задачи управления, меняется характер властных отношений и, как следствие, возникает новая (правовая) система их регулирования и т.д.

Диссертант анализирует концепцию Ю.А. Тихомирова, согласно которой в настоящее время самоуправление приобретает свойства самоорганизованной публичной власти и самоосуществляемого управления. В этом плане роль самоуправления и его юридическое и структурное оформление существенно меняются, как и подходы к осмыслению различных параметров данного института. В политико-правовом познании это чаще всего происходит в контексте анализа взаимодействия личности, общества, государства и права.

В отношении же понятий "самоорганизованная публичная власть" и "самоосуществляемое управление" диссертант занимает критическую позицию, считая, что оперирование данными категориями и утверждение возможности их практической реализации являются результатом очередного увлечения российскими и зарубежными теориями, принадлежащими либерально-правовому дискурсу, не способствующего стабилизации властных отношений в регионах, повышению уровня эффективности местной власти.

Далее диссертант обосновывает тезис о том, что формальное присутствие института местного самоуправления во всех цивилизационных моделях еще не позволяет вывести универсальной, научно достоверной и при этом приемлемой для любого исследователя его понятийной формулы. Поскольку самоуправление - это инструментальная ценность, то и отношение к нему будет всегда определяться более фундаментальными социально-правовыми факторами, целеполагающими началами общества: существующим типом социальных связей, обусловливающих в том числе и содержание властных отношений; спецификой деятельности местных институтов и структур государственной власти и управления, геополитическими факторами, историческими правовыми традициями, содержанием национальной правовой культуры и т.д.

Трактовка местного самоуправления как способа общественно-государственного развития и тем более как формы реализации индивидуальных и коллективных прав и интересов, института публичной власти существенно зависит от общей системы ценностных координат, той роли, которая отводится в ней местным государственным институтам. Для того чтобы понять, в чем ценность самоуправления, подчеркивает диссертант, необходимо учитывать одновременно моменты его универсальности и исторической (национальной) индивидуальности. Именно в этом контексте следует рассматривать и институты местной власти, их генезис, становление, значение в конкретном институционально-политическом ландшафте и социально-правовом пространстве.

В российской политико-правовой науке, по мнению диссертанта, несмотря на некоторые попытки отнести Россию к евразийскому политико-правовому проекту, в отношении института самоуправления всегда культивировался и по-прежнему используется европейский (англосаксонский) подход. В конституционном плане получила закрепление модель местного самоуправления, основанная, по сути, на противопоставлении местных и общегосударственных интересов и функций, что, конечно же, не может соответствовать действительному положению дел и только стимулирует политико-правовые институциональные деформации и злоупотребления муниципальных структур. Безусловно, не следует отождествлять общественные и государственные интересы (как это делают, например, некоторые современные авторы), более продуктивно представить механизм функциональной и институциональной интеграции соответствующих властных структур в рамках концепции местной власти.

Диссертант отмечает, что специфика самоуправления будет определяться его правовым характером, тем, насколько оно в состоянии реализовывать правовые начала в жизни общества. Российский институт самоуправления включает в себя право граждан на местное самоуправление - они могут выбирать представительные органы местного самоуправления, свободно и непосредственно, например, посредством референдумов, решать задачи местного значения и др. Однако в управленческом, практическом плане эти права реализуются в институционально-правовом пространстве местной власти, а не в некой изолированной "муниципальной среде".

В завершении параграфа диссертант отмечает, что развитие институтов местной власти в современной России тесно связано с такими способами организации власти и управления, как централизация и децентрализация. Поэтому диссертант обращается к анализу ряда классических источников, в частности к работам А.Д. Градовского, Б.Н. Чичерина, Н.М. Коркунова и др., критически анализирует их взгляды на политико-правовую и социальную природу местной (провинциальной) власти, проецирует их выводы на современное состояние российской государственности.

На основе проведенного исследования диссертант формулирует собственное рабочее определение местной власти, выделяет ее сущностные признаки и основные функции.

Второй параграф "Самоуправление в системе политических и правовых институтов традиционного общества" посвящен рассмотрению сущностных признаков институтов самоуправления в политико-правовом пространстве традиционного общества.

В начале параграфа диссертант обращается к теориям модернизации, показывает, что модернизация - это особая форма развития, состоящая в переходе от традиционного общества с присущим ему типом нормативного регулирования и способом создания властных институтов и структур сакрализации публичной власти к современному обществу, ориентированному на институциональные политико-правовые инновации, проявляющие себя по-разному и в различных сферах жизнедеятельности.

Традиционные общества, таким образом, всегда являются исторически первыми, воспроизводящими себя на основе традиций и имеющими в качестве "источника легитимации активное прошлое, традиционный опыт" (В.Г. Федотова). Диссертант разделяет позиции тех авторов, которые считают, что в настоящее время многие социумы, в том числе и Россия, сохраняют черты традиционного общества, конечно же, отражающиеся на избираемых и реализуемых модернизационных стратегиях, особенно в политической и правовой сферах.

Далее диссертант обращается к анализу места и роли института местного самоуправления в условиях традиционного общества, учитывая специфику российской государственности. При этом в диссертации показывается наличие собственного культурного основания государственно-правовой системы, так или иначе, обусловливающего результаты любого реформирования, разнообразных попыток национальной модернизации.

В этом контексте в работе выделены основные этапы становления российского самоуправления, определены органические связи между различными историческими периодами, проведено исследование проблемы взаимообусловленности развития институтов самоуправления и государственной власти. Диссертант формулирует базовые противоречия, возникающие между государственным аппаратом и общественным самоуправлением в традиционном обществе: отторжение большинством населения нормативно-правового массива, не соответствующего общинному миропониманию, идеалам "правды", выработанным веками способам разрешения конфликтов; делегитимация множества рецепированных в ходе различных вестернизаций политических и экономических институтов и др.

Вместе с тем, по мнению диссертанта, трансформация институтов местной власти в России имеет и собственную специфику. Так, в известных своим высоким уровнем самоуправленческих начал городах Пскове и Великом Новгороде в период становления российской государственности самоуправленческие единицы обладали довольно широкими полномочиями. В допетровской Руси не было резкого различия в порядке управления между городскими и сельскими поселениями. Городская жизнь была достаточно слабо развита и плохо устроена. Однако в XVII в. создаются органы губного и земского самоуправления, ставшие институциональной основой формирования местной власти.

В период правления Павла I городское самоуправление ликвидируется и на местах начинают функционировать исключительно государственные публично-властные структуры. Несмотря на то, что в эпоху Александра I институты городского самоуправления все же восстанавливаются, в целом органы местного управления в первой половине XIX в. практически не подвергались изменениям вплоть до очередного витка вестернизации.

Утвержденное Александром II Положение о земских учреждениях повлекло введение земского самоуправления, явившегося важным этапом в становлении институтов гражданского общества в России: земства выбирались гражданами, а не корпоративными объединениями. Эти структуры были призваны "освободить" органы государственной власти от решения многих местных проблем.

Диссертант отмечает, что особенности развития институтов местной власти в России можно понять, рассматривая их в контексте исторического развития и содержания государственной власти, выявляя национальное измерение властных отношений. Здесь важно подчеркнуть отсутствие явных противоречий между идеей самодержавия и проектом институционализации местной власти, включающей в себя разные формы самоуправления. Такая ситуация весьма характерна для правовой и политической культуры традиционного общества, патриархально-сакрального типа властных отношений.

Далее в диссертационном исследовании показана трансформация институтов местного самоуправления от земской модели к советской и муниципальной, причем данный анализ проводится в контексте современной версии модернизации национальной политико-правовой системы, проблемы формирования гражданского общества.

В завершении параграфа диссертант выделил основные этапы становления местной власти в России, обосновал их сопряженность с процессами деформации духовных и правовых основ традиционного общества.

В третьем параграфе "Российское общинное самоуправление: юридико-конфликтологический анализ" диссертант определяет значение общинного (крестьянского) самоуправления в процессе формирования институтов местной власти в России, а также анализирует традиционную систему разрешения конфликтов.

Самоуправление на уровне крестьянской общины сохранялось в России на всем протяжении ее истории. Это оказался весьма устойчивый социально-правовой институт, функционирование которого во многом и определяло единство национального социально-правового пространства, тип нормативного регулирования, негативные результаты использования "заемного права". Неудивительно, что общинное самоуправление пытались сохранить и в ходе Крестьянской реформы 1861 г. Этот социальный и политико-правовой институт продолжал играть важную фискальную и полицейскую роль: община оставалась в большинстве случаев субъектом права собственности на землю и, кроме того, своеобразным органом социального страхования. Поэтому местную власть в России трудно представить без института общинного самоуправления, имевшего системные связи с институтами государственной власти, действующими в конкретной области.

По мнению диссертанта, при советской власти роль дореволюционной общины только частично была сохранена сельсоветами и колхозами, хотя совершенно очевидно, что традиционная форма имела принципиально отличное содержание: ни сельсоветы, ни даже колхозы, по сути, не являлись уже органами самоуправления и, тем более, не выполняли многие присущие общине функции.