Разработка концепции развития полицейской системы

СОДЕРЖАНИЕ РАБОТЫ

Глава первая - «Теоретические основы построения и виды полицейских систем в различных странах мира. Их административно-правовая характеристика» - имеет методологическое значение для всего исследования и охватывает параграфы: «Историко-правовые предпосылки возникновения правоохранительных институтов, входящих в полицейскую систему современного государства. Принципы организации и деятельности полицейских систем различных видов», «Централизованная (континентальная) модель полицейской системы государства», «Децентрализованная модель полицейской системы государства», «Интегрированная (смешанная) модель полицейской системы государства».

В ней исследуются концептуальные основы функционирования полицейской системы в механизме государства, её эволюция и место в организационных системах более высокого уровня (системе обеспечения национальной безопасности (СОНБ) и системе обеспечения внутренней безопасности государства (СОВБ)), даётся определение полицейской системы и характеристика специфических черт органов государства, входящих в неё, анализируются причины, детерминировавшие организационное оформление полицейской системы и её развитие в рамках трёх основных моделей (видов), их процесс эволюции и принципиальные различия в организационном и функциональном плане, предопределяющие специфику правоохранительной деятельности в условиях конкретной страны.

Централизованная (континентальная) модель полицейской системы государства

Централизованную модель полицейской системы государства некоторые отечественные юристы называют еще континентальной, См.: И.Н.Попов, А.В.Быков, А.В.Губанов, А.В.Капкин. Внутренние войска (структуры им подобные) в системе обеспечения внутренней безопасности зарубежных государств (1945-1997г.г.) М., 1998; А.В.Быков. Организационно-правовые основы деятельности жандармерии западноевропейских государств в обеспечении общественной безопасности: Дис… канд. юрид. наук. М., 1998; А.В.Быков. Жандармерия западноевропейских государств. М., ВНИИ МВД России. 1999; О.В.Горшков. Полиция и жандармерия 5 Республики во Франции (историко-правовой аспект). С-Пб., 1999. Дис..канд. юрид. наук; Л.Л.Смирнов. Организационно-правовые основы формирования и функционирования Национальной жандармерии Франции. М., 2003.Дис…канд. юрид.наук; В.И.Сенин. Основы организации и функционирования Корпуса Финансовой Гвардии и Корпуса карабинеров в обеспечении экономической безопасности Италии. Дис…канд.юрид. наук. М., 2001; С.Н.Шишкарёв. Полицейская система Франции. М., 2001. Дис…канд. юрид. наук. так как она появилась в странах континентальной Европы в конце XVIII - начале XIX века. Родоначальницей и классическим представителем этой модели является Франция, где до и после Великой Французской Революции 1789 года сложились ее основные элементы: полиция и жандармерия.

Страны основного вида централизованной (континентальной) модели полицейской системы государства имеют следующие характерные черты:

1. Наличие нескольких самостоятельных, имеющих особый правовой статус, правоохранительных полицейских организаций различной подчиненности, обладающих взаимопересекающимися полномочиями в области обеспечения общественной безопасности: национальной полиции (государственный институт, выполняющий задачи по охране и обеспечению общественной безопасности в составе гражданской администрации) и жандармерии (государственный институт специальных полицейских формирований вооруженных сил, выполняющий задачи по охране и обеспечению общественной безопасности, как в военной, так и в гражданской сфере, под общим руководством гражданской администрации, но под непосредственным командованием своих командиров).

2. Широкие полномочия министерства внутренних дел в различных областях общественной жизни. 3. Наличие института префектов (комиссаров Республики) - представителей центрального правительства в административно-территориальных единицах страны.

4. В законодательстве и правовой науке Франции, Италии, Испании, Португалии, деятельность полиции и жандармерии подразделяется на два вида: судебную и административную.

5.Постоянный и жёсткий контроль со стороны гражданских властей за деятельностью сил обеспечения внутренней безопасности.

6. Наличие муниципальной полиции.

7. Органы государственной безопасности (разведка и контрразведка) организационно входят в состав, как МВД, так и МО на правах их структурных подразделений - дирекций (департаментов).

Такая сверхцентрализация органов полиции и государственной безопасности в составе МВД не считается западноевропейскими специалистами и общественным мнением этих государств нарушением принципов демократии. Так как все сотрудники госбезопасности являются офицерами судебной полиции и при осуществлении своих обязанностей они так же, как и сотрудники иных подразделений полиции, полностью подконтрольны прокурорам и следственным судьям (судебным следователям). Постоянный и жёсткий контроль за деятельностью полиции со стороны парламента и особенно судебных органов, по мнению западноевропейских специалистов, является надёжной гарантией от возможных злоупотреблений, которые, безусловно, случаются, но, став известными, быстро и решительно пресекаются.

Достоинства основного вида централизованной модели полицейской системы государства:

I. Жесткая иерархичность всей системы и полная ее подконтрольность единому центру управления обеспечивают согласованность в действиях полицейских структур разных юрисдикционных уровней и резко повышают эффективность управления в масштабах всей страны.

II. Практически полное отсутствие такого характерного недостатка отечественной правоохранительной системы как сокрытие преступлений от учета ввиду жесткой конкуренции между полицией и жандармерией.

III. Полная подконтрольность оперативных аппаратов полиции и жандармерии в рамках расследования уголовных дел судебным властям. По существу полицейские и жандармы, осуществляющие функции судебной полиции, независимы от своих вышестоящих начальников в процессуальном отношении и подчиняются лишь прокурору и следственному судье.

IV. Повышенные требования к офицерам полиции и военнослужащим жандармерии, осуществляющим функции офицеров судебной полиции.

Все офицеры судебной полиции из числа полицейских и жандармов (а именно они и только они осуществляют ОРД) назначаются совместным приказом МВД (МО) и МЮ после успешной сдачи дополнительного квалификационного экзамена работникам суда и прокуратуры.

V. Повышенная правовая защищенность полицейских и жандармов, являющихся офицерами судебной полиции. В соответствии с законом они не могут быть отстранены от должности или переведены по службе иначе, как с согласия прокурора.

Недостатки централизованной модели полицейской системы государства:

I. Высокая коррупционная уязвимость. Достаточно поразить коррупцией одно из звеньев системы, как резко снижается ее эффективность в целом.

II. Данная модель может эффективно применяться без ущерба для демократических институтов страны преимущественно, если не только, в унитарных государствах.

III. Склонность к чрезмерной бюрократизации аппарата, который согласно теории идеальной бюрократии М. Вебера "стремится к размножению".

Децентрализованная (фрагментарная) модель полицейской системы государства

Характерными представителями государств, использующих фрагментарную модель полицейской системы, являются США, Канада, Австралия. Примером государства, которое послужило образцом для остальных при создании и использовании данного вида полицейской системы, а также имеющего самую эффективную систему этой категории являются СШ А.

Характерные черты полицейской системы США:

I. Наличие на федеральном уровне множества отличных по своему административно-правовому статусу правоохранительных полицейских организаций различной подчиненности.

После терактов 11 сентября 2001 года политическое руководство США пошло на беспрецедентную в истории страны централизацию их деятельности - в системе федеральных органов исполнительной власти было создано пятнадцатое министерство американского правительства - Министерство внутренней безопасности (МВБ). В его состав вошли на правах самостоятельных федеральных агентств 8 полицейских служб, ранее входивших в другие министерства или созданных вновь в соответствии с принятым в 2001 году законом США "О внутренней безопасности" (в зарубежной печати этот антитеррористический закон часто именуют «Актом патриота» - полное название: «Акт 2001 года, сплачивающий и укрепляющий Америку обеспечением надлежащими орудиями, требуемыми для пресечения терроризма и воспрепятствования ему»).

В настоящее время в МВБ работает 180 000 человек, в него входят следующие спецслужбы:

Управление разведки и анализа (создано впервые).

Управление федеральной воздушной маршальской службы (создано впервые).

Служба по вопросам гражданства и иммиграции (ранее была в составе Министерства юстиции).

ФЕМА (наш аналог МЧС, ранее подчинялась Президенту).

Таможенная служба (ранее была в составе Минфина).

Секретная служба (ранее была в составе Минфина).

Береговая охрана (ранее была в составе Минтранса).

ДЕА - агентство по борьбе с наркотиками (ранее было в составе Минюста).

В состав Минюста входят три спецслужбы (до реформы было 5): ФБР; Бюро тюрем; Служба маршалов.

В состав Минфина входят две спецслужбы: СВД - Служба внутренних доходов (наш аналог ФСНП и ФНС); Бюро по контролю за оборотом табака, алкоголя и огнестрельного оружия.

В состав Минобороны (кроме Национальной Гвардии) входят следующие спецслужбы, оказывающие серьёзную помощь для эффективного функционирования полицейской системы страны:

1. Корпус военной полиции. В нём проходят службу более 30 000 военных полицейских, которые обеспечивают правопорядок в вооружённых силах США. В каждой части американской армии и флота имеется подразделение военной полиции, а в организационной структуре любого соединения (дивизии или эскадры) - штатная рота военной полиции численностью до 150 человек.

2.АНБ - агентство национальной безопасности. Это самая закрытая спецслужба США. Предание гласности официальных сведений об агентстве запрещено законом. Занимается АНБ радиоэлектронной разведкой (электронный и радиоперехват, прослушивание телефонных линий, компьютерных и модемных систем), а полученные данные передаёт заинтересованным ведомствам.

3.Разведывательное управление МО (РУМО), а также разведывательные управления армии, ВМС и ВВС - эти спецслужбы МО широко используются при полицейских операциях против наркотрафика и незаконного проникновения на территорию США.

II. Множественность (более 18 000) полицейских агентств штатов и муниципальных образований, обеспечивающих правопорядок на подведомственной им юрисдикции.

Все они отличны по своему административно-правовому статусу (по целям и задачам; по правовым основам деятельности; по организационной структуре): юрисдикция полиции штата распространяется на всю его территорию, а полиции округа или города только в пределах муниципального образования.

III. Выборность населением шерифов в округах на 4 или на 6 лет - их юрисдикция распространяется только на территорию графства (округа). Таким образом, руководитель полиции округа - шериф в своей деятельности зависит только от закона и от своих избирателей. На него практически невозможно оказать неформальное давление, что является серьёзным антикоррупционным фактором.

IV. Доктринальной установкой политического руководства США, четко и всесторонне отраженной в законодательстве страны, является возможность прямого применения вооруженных сил (в первую очередь национальной гвардии, а также частей сухопутных войск и морской пехоты) при массовых беспорядках в стране, а также при других ЧП. При этом необходимо отметить особо, что подобная, в целом нехарактерная для повседневной жизни страны деятельность вооружённых сил, подробнейшим образом детализирована в её законодательстве и данная информация доступна любому американцу. Использование вооружённых сил во внутригосударственных операциях носит исключительный характер и обусловлено лишь чрезвычайными обстоятельствами, но в своей повседневной боевой учёбе войска заранее проходят боевую подготовку для эффективной борьбы с массовыми беспорядками по специально разработанным в соответствии с законами страны уставам и наставлениям.

V. Специфической особенностью США и характерной чертой американской полицейской системы является также конституционное право граждан США хранить и носить огнестрельное оружие.

Это право обеспечивает принятая в 1791 году вторая поправка Конституции США, См.: Конституция США. М., 1993. С.20. которая регламентируется федеральным законодательством и законодательством штатов. В настоящее время на руках у более чем 80 миллионов граждан США законно имеется свыше 245 миллионов единиц огнестрельного нарезного и гладкоствольного оружия, что детерминирует «ковбойскую» тактику полиции США при несении службы. При задержании американские полицейские не церемонятся - «как сообщило Бюро судебной статистики при министерстве юстиции США, за три года в их стране при арестах погибли более двух тысяч человек. Большинство были застрелены полицейскими». Российская газета. 22 ноября 2007г. № 262 (4525), С.10.

VI. В системе органов исполнительной власти США ФБР является единственным правоохранительным органом, сочетающим в себе функции политической полиции, контрразведки и уголовной полиции. Именно на ФБР возложена проверка федеральных государственных служащих на лояльность, подготовка сотрудников ведущих правоохранительных органов федерального уровня, а также полиции штатов и муниципальных образований. Кроме того, ФБР с 1982 года является головным органом по борьбе с терроризмом на территории Соединённых Штатов, а с 1984 года бюро поручено расследование всех террористических актов, жертвами которых стали граждане США за пределами страны. Только ФБР обладает исключительным правом в проведении расследований нарушений законодательства со стороны полицейских органов штатов и муниципальных образований - это право в настоящее время закреплено в федеральном законодательстве и конституциях многих штатов.

VII. В США создана и функционирует (в ФБР) очень эффективная информационная система, которая обеспечивает всеми необходимыми данными федеральные полицейские органы, полицию штатов, городов и округов. Необходимая информация, запрошенная любым полицейским органом страны, может быть им получена в считанные минуты. При этом муниципальные полицейские органы могут войти в эту систему только через соответствующие органы полиции штатов.

VIII. В отличие от сотрудников муниципальной полиции стран централизованной модели полицейской системы государства (Франции, Италии, Испании, Португалии), любое полицейское агентство в городе или графстве США в пределах своей юрисдикции имеет право расследования преступлений и передачи дел в суд.

Полицейская система США отражает особый путь становления и развития американской государственности. Она имеет как достоинства, так и недостатки.

Достоинства:

1. Гарантии против узурпации власти в полицейской сфере одним ведомством.

2. Минимизируются расходы на содержание бюрократического аппарата, что оптимизирует эффективность вложенных финансовых ресурсов.

3. Развивается инициатива на местном уровне, быстрее принимаются управленческие решения в правоохранительной деятельности, теснее связь с населением.

4. Ставится эффективный заслон коррупции, так как деятельность полицейских органов США в максимально возможной степени диверсифицирована как на федеральном уровне, так и на уровне субъектов федерации.

5. За федеральными органами остается регулирование основных направлений борьбы с преступностью и методов ее профилактики при сохранении инициативы полицейских агентств штатов, городов, графств.

6. Помощь, оказываемая федеральными правоохранительными органами полиции штатов и муниципальных образований, выделяется на конкурсной основе и только при условии выполнения определенных требований, что создает здоровую конкуренцию и формирует стимул для более качественной работы.

7. Полицейская система США построена так, что "давление" на полицию городов и округов с точки зрения повышения эффективности ее работы оказывает не власть в лице вышестоящей полицейской структуры, а население муниципального образования. Поэтому единственный результат, к достижению которого стремится каждое полицейское агентство и небольшого городка (графства) и мегаполиса - это удовлетворенность населения, налогоплательщика повседневной работой полиции.

Недостатки:

Достаточно частая несогласованность в действиях полицейских структур разных юрисдикционных уровней из-за отсутствия единого органа управления.

Отсутствие возможности использования сотрудниками полиции штатов, городов и графств правоохранительных полномочий вне зоны своей юрисдикции.

Наличие скрытого конфликта между полицейскими органами различных звеньев друг с другом и федеральными органами.

4. Необходимость повышенных финансовых затрат на содержание подразделений материально-технического и тылового обеспечения в многочисленных полицейских структурах федерального уровня.

Интегрированная (смешанная) модель полицейской системы государства

Западные теоретики интегрированную модель СОВБ часто рассматривают как "умеренно децентрализованную систему", широко встречаются термины "комбинированная система" и "система компромиссов". См.: Р. А. Waddington. Police. 1992. № 11. Р.34; Три модели охраны правопорядка. Экспресс-информация. Академия МВД России. №1. 1994.

Эта система обеспечения внутренней безопасности отвечает требованиям тех, кто боится потенциального злоупотребления со стороны жёстко централизованной и организованной исключительно в национальном масштабе полицейской силы. Но в то же время желает иметь более эффективную организацию, дееспособную и единого стандарта, нежели во фрагментарной (децентрализованной) системе. У этой модели СОВБ осуществляется местный контроль, но он должен отвечать единым национальным стандартам.

В списке ведущих демократических стран, представляющих интегрированную (смешанную) модель полицейской системы государства - Великобритания, Япония, ФРГ и Австрия. Их национальные полицейские системы принадлежат к одной модели, но к двум её отличным видам: первый характерен для унитарных государств (Великобритания, Япония), второй - для федеративных (ФРГ, Австрийская Республика).

Характеризуя современную полицейскую систему ФРГ (её опыт использован в Австрии, но на иных принципах взаимодействия элементов СОВБ), автор отмечает, что она функционирует в условиях относительно децентрализованной федерации, отсюда целый ряд особенностей в организации деятельности:

1. Основная ответственность за обеспечение правопорядка в Германии возлагается на МВД субъектов федерации. В своих законах земли самостоятельно определяют права и обязанности, а также структуру и численность органов полиции. Но в отличие от США, полиция земель в ФРГ действует на основе единого общегерманского национального уголовного и уголовно-процессуального законодательства. Общие принципы организации и деятельности видов полицейских сил субъектов федерации: полиции безопасности, полиции готовности, а тем более, земельных органов криминальной полиции и охраны конституции подробно и чётко зафиксированы в федеральном законодательстве. Земли вправе детализировать их деятельность с учётом своих особенностей, но лишь в определённых федеральным законом границах.

2. Традиционно в ФРГ наиболее эффективной формой организации взаимодействия между МВД федерации и всех её субъектов считаются совещания министров внутренних дел, которые регулярно проводятся по конкретным вопросам полицейской деятельности для выработки согласованной позиции.

В повседневной работе важную роль во взаимоотношениях между МВД ФРГ и МВД земель играют соглашения по определённым направлениям деятельности (они принимаются на совещаниях министров только единогласно). При этом федерация, в отдельных случаях, идёт навстречу просьбам некоторых субъектов федерации по конкретным вопросам. Яркий пример - соглашения об охране границ на отдельных участках государственной границы ФРГ силами земельной полиции Баварии, водной полиции безопасности Гамбурга и Бремена (самых богатых субъектов федерации).

3. Федеральное законодательство особенно подробно регламентирует взаимодействие федеральных полицейских ведомств с земельными полицейскими органами в наиболее важных сферах деятельности: в области уголовного розыска и контрразведки. На основе теснейшей координации осуществляется взаимодействие по всем интересующим вопросам - по немецкой терминологии «линиям координации». При этом директивные указания земельным органам полиции вправе давать лишь министр внутренних дел ФРГ (гражданское лицо): ни директор БКА, ни президент БШФ (профессиональные полицейские) таким правом не обладают.

4. Несмотря на то обстоятельство, что основная ответственность за поддержание правопорядка возложена на земли, в постоянном распоряжении МВД ФРГ в обычных условиях всегда имеются мощные полицейские силы, которые в случае обострения оперативной обстановки могут быть быстро использованы по просьбе любого субъекта федерации или по решению министра внутренних дел ФРГ в любой точке Германии - это части и подразделения пограничной охраны (около 30 000 человек) и полиции готовности (около 35 000 человек).

Кроме того, в особых условиях («в условиях состояния напряжённости или обороны» по немецкой терминологии) См.: Основной Закон ФРГ. Ст.87а. Конституции государств Европы. Издательство «Норма». М., 2001. Т. 1. С. 608. Правительство ФРГ имеет право использовать для обеспечения внутренней безопасности вооружённые силы страны. Их применение, а также применение в случае необходимости частей федеральной пограничной охраны и полиции готовности, прямо предусмотрено в 25 статьях конституции ФРГ и очень подробно, с немецкой пунктуальностью, регламентировано в федеральных законах. В Основном законе ФРГ имеется 25 статей (ст.ст. 12 а;13; 17 а; 18; 35; 53 а; 65 а; 73; 87; 87 а; 87b; 91; 96; 104; 115а; 115b; 115c; 115d; 115e; 115f; 115g; 115h; 115i; 115k; 115 l) чрезвычайного законодательства, включая специальный раздел (Х а), который так и называется «Состояние обороны». См.: Основной закон Федеративной Республики Германия. Конституции государств Европы. Норма, М., 2001.Т.1,С.566-636.

5. Органы управления и персонал всех федеральных полицейских ведомств, составляющих основу МВД ФРГ, находятся вне столицы: штаб-квартира БКА - в г.Висбаден, БШФ - в г.Кёльне, БГШ - в г.Кобленце. В Берлине в здании МВД работает лишь министр и его аппарат, в котором имеются сотрудники для организации взаимодействия с федеральными ведомствами уголовной полиции, охраны конституции и пограничной охраны. И это далеко не случайно. Таким образом немцы страхуются от своего проклятого прошлого - нацисткой сверхцентрализации органов безопасности. Даже организационно они не допускают объединения в одном месте всех федеральных полицейских органов МВД. В их памяти витает призрак РСХА и гестапо. Именно поэтому руководители федеральных органов уголовной полиции и контрразведки (профессиональные полицейские) не имеют права отдавать директивные указания соответствующим земельным органам - только министр внутренних дел ФРГ (гражданское лицо) имеет на это право, да и то только в строго определённых в федеральном законе случаях.

6. По тем же причинам земельные органы уголовной полиции и контрразведки подчиняются лишь министру внутренних дел земли (также гражданскому лицу), чья партийная принадлежность далеко не всегда совпадает с партийной принадлежностью министра внутренних дел Германии.

В отличие от ФБР в США, федеральные органы уголовной полиции и охраны конституции ФРГ не имеют права проверки соответствующих земельных органов. Обычно к расследованию конкретных уголовных дел сотрудники БКА привлекаются только по просьбе земельных органов - ЛКА. В исключительных случаях, по прямому указанию МВД ФРГ, федерального прокурора или поручению судебного следователя, сотрудники БКА расследуют конкретное преступление, но в тесном контакте с криминальной полицией земли.

Сотрудники федеральных и земельных органов защиты конституции (БШФ и ЛШФ) вообще не имеют права расследования уголовных преступлений: после выявления оперативным путём фактов шпионажа или проявлений экстремизма, подготовки терактов и т.п., они передают материалы в соответствующий отдел БКА или ЛКА. Арест подозреваемых и расследование по данным фактам будут проводить сотрудники криминальной полиции федерации или земли.

7.С учётом вышесказанного, особого внимания заслуживает сложившаяся в ФРГ и очень эффективно действующая, как на федеральном уровне, так и на уровне субъектов федерации, система парламентского контроля за деятельностью органов полиции.

В составе профильного парламентского комитета, полномочия которого, кстати, весьма велики - вплоть до проведения независимых расследований по конкретным фактам, в обязательном порядке присутствуют представители парламентской оппозиции - их не может быть меньше в составе комитета, чем парламентариев - представителей правящей партии.

8.Единственной серьёзной реформой СОВБ ФРГ, проведённой после объединения Германии, было расширение полномочий федеральной пограничной охраны в связи с передачей ей с 1апреля 1992 года функций и задач транспортной полиции. См.:Kriminalistik. 1993. № 2. S.19; Ю. В. Степаненко, А. В. Быков. Организационная структура и правовой статус железнодорожной полиции ФРГ. Транспортное право. 1999. № 2; Ю. В. Степаненко, А.В. Быков. Реформы в транспортной полиции ФРГ. 80 лет транспортной милиции: история и современность: Материалы научно-практической конференции. М., Московский юридический институт МВД России, 1999. Все административные правонарушения и незначительные преступления, совершённые в условиях очевидности на транспорте расследуются сотрудниками БГШ, а тяжкие преступления - сотрудниками ЛКА. Таким образом, немцы, давно понявшие порочность пресловутой палочной системы оценки эффективности деятельности полиции, придумали дополнительный и весьма оригинальный способ борьбы с укрытием преступлений на транспорте - фиксируются они федеральным полицейским органом, а расследуются земельными органами уголовной полиции.

9. Важную роль в обеспечении полицейских органов Германии необходимой информацией играет Служба внешней разведки ФРГ (БНД - Бундеснахрихтендинст). Её роль и значение в информационном обеспечении всей полицейской системы страны серьёзно возросли после событий 11 сентября 2001 года.

Вся информация, получаемая БНД за рубежом, в первую очередь антитеррористической направленности - в части касающейся, немедленно доводится до МВД, а им до БКА, БГШ и БШФ. Кроме того, в настоящее время БНД самым активным образом работает с иностранцами и на территории ФРГ - одним из её приоритетов является в данном случае выявление ячеек «Аль-Кайды» и других террористических организаций.

10. Неуклонно повышается роль и значение вооружённых сил в обеспечении национальной безопасности ФРГ. Осенью 2006 года в генеральном штабе вооружённых сил была подготовлена, а затем утверждена политическим руководством ФРГ, так называемая «Белая книга» - новая доктрина безопасности Германии. В ней впервые перед бундесвером на официальном уровне ставятся задачи по борьбе с терроризмом.

ГЛАВА 2 - «ПРОБЛЕМЫ ПРАВОВОГО РЕГУЛИРОВАНИЯ ДЕЯТЕЛЬНОСТИ ПОЛИЦЕЙСКИХ СИСТЕМ В ВЕДУЩИХ ДЕМОКРАТИЧЕСКИХ СТРАНАХ МИРА И ИХ ПРАВОВОЙ СТАТУС» - включает параграфы: «Правовые основы деятельности и правовой статус правоохранительных органов исполнительной власти, входящих в централизованную модель полицейской системы государства», « Правовые основы деятельности и правовой статус правоохранительных органов исполнительной власти, входящих в децентрализованную модель полицейской системы государства», «Правовые основы деятельности и правовой статус правоохранительных органов исполнительной власти, входящих в интегрированную модель полицейской системы государства», «Прикладное значение изучения зарубежного опыта правового регулирования деятельности полицейских систем для совершенствования функционирования отечественных правоохранительных институтов».

Диссертант отмечает, что во Франции, ФРГ, Италии, Испании, Австрии и ряде других континентальных западноевропейских государств, законодатели, характеризуя объекты деятельности полиции и жандармерии, возможные методы и объем принуждения с их стороны, умышленно применяют общие, допускающие произвольные толкования, категории - «неопределенные правовые понятия».

Понятия «безопасность», «публичная безопасность» (наш аналог - «общественная безопасность»), «общественное спокойствие», «общественный порядок», «отражение опасности» весьма неопределённо сформулированы в национальном законодательстве западноевропейских государств, а их официальное объяснение допускает достаточно широкое толкование.

Это, по мнению автора, сделано сознательно, с целью обеспечить сотрудников полиции и военнослужащих жандармерии возможностью выбора наиболее эффективного варианта поведения для оптимальных действий при выполнении возложенных на них задач в каждой конкретной ситуации.

Термин «безопасность», по мнению французских юристов, относится к «неопределенным правовым понятиям» и законодателем не расшифровывается, оставляя простор для действий исполнителей - полицейских и жандармов. Что же касается толкования этого термина, то известный французский ученый - юрист Жорж Ведель определил его следующим образом: «Безопасность - деятельность, направленная на предупреждение опасности, угрожающей коллективу или частным лицам, начиная от предотвращения заговоров против безопасности государства и кончая предотвращением несчастных случаев». Ж.Ведель. Административное право Франции. М., 1974.с.466.

Точка зрения немецких и австрийских специалистов по данному вопросу ничем не отличается от мнения их французских, испанских или итальянских коллег.

В решении Баварского Конституционного суда от 13 октября 1951 года термин «общественная безопасность» определен как «целостность здоровья, чести, свободы и имущества граждан, а также неприкосновенность правового порядка и основных учреждений государства».Гиленсен В.М. Полиция ФРГ. М., 1973. С. 18

Петерс в своем издании «Учебник административного права» под понятием «общественный порядок» понимает «совокупность всяких неписаных правил поведения индивидуума в обществе, которые по господствующим взглядам характеризуются как непосредственные предпосылки упорядоченного сосуществования государства и граждан». Peters. Lehrbuch der Verwaltungsrecht. Frankfurt a/M., 1961. S. 377.

Представляется также интересной точка зрения германского правоведа Р.Зампера: «Общественная безопасность и порядок являются неопределенными правовыми понятиями. Это означает, что не может быть зафиксировано законом то, что в конкретном случае (в конкретном месте и в конкретное время) следует понимать под общественной безопасностью и порядком, т.е. то, что является охраняемым полицией. Это должно быть в большей мере в каждом конкретном месте и в конкретное время быть определено с деловой точки зрения». Samper R. Kommentar zum bayerischen Polizeiaufgabengesetz. Mnchen, 1965. S. 23.

Аналогичное мнение имеет по данному вопросу и международная комиссия юристов. Это очень авторитетная международная организация, имеющая в своих рядах ведущих юристов мира, которая существует для распространения во всем мире правовых знаний и осуществления контроля со стороны общественности за деятельностью властей по соблюдению и защите прав человека. Международная комиссия юристов имеет штаб-квартиру в Швейцарии (г. Женева) и свыше 60 национальных филиалов в различных странах мира. Организация имеет консультативный статус в ЮНЕСКО и Совете Европы. (А.Б.) В ежемесячном журнале, выпускаемом организацией, дано следующее определение понятия “общественная безопасность”: “Общественная безопасность означает защиту личности от опасности, направленной против ее жизни и здоровья или с целью нанесения ущерба ее собственности. Необходимость защищать общественную безопасность может вызывать юридические ограничения прав и свобод граждан, установленные законом”. International commission of jurists. The review. N 36. June 1986. P. 50.

В результате проведённого анализа диссертант отмечает, что правовая основа деятельности полиции и жандармерии стран централизованной модели полицейской системы универсальна, так как объекты управления - полиция и жандармерия этих государств - по своему административно-правовому статусу существенно не отличаются друг от друга.

Она включает в себя: Конституции этих государств, Уголовные и Уголовно-процессуальные кодексы этих стран, Водный, Лесной, Муниципальный и иные кодексы, а также законы и подзаконные нормативные правовые акты, регламентирующие различные аспекты деятельности полиции и жандармерии, в том числе и порядок их взаимодействия с органами судебной власти.

Правовую основу деятельности полиции по обеспечению общественной безопасности Австрии и ФРГ составляют: Конституция страны, конституционные и иные законы, касающиеся организации деятельности и служебных полномочий сотрудников полиции; Уголовный кодекс (УК), Уголовно-процессуальный кодекс (УПК), иные кодексы, правительственные постановления и ведомственные нормативные акты Министерства внутренних дел. В отличие от ФРГ, в Австрии земельное законодательство, регламентирующее полицейскую деятельность, играет второстепенную роль, так как Австрийская Республика (как и Российская Федерация) относительно централизованная федерация. Данное обстоятельство является исключительно важным и принципиально влияет на всю организацию и деятельность полицейской системы страны.

Автор делает вывод, что совокупность законодательных и подзаконных нормативных правовых актов, регламентирующая правовые основы деятельности и правовой статус всех элементов полицейской системы США, сформировалась, развивалась и совершенствовалась с учётом особенностей американского федерализма. Отцы-основатели Соединённых Штатов на заре американской государственности в Конституции страны стремились закрепить как можно больше полномочий за властями штатов и органами местного самоуправления. Поэтому вся деятельность полиции штатов, городов и округов, в соответствии с поправкой 10 Конституции США (эта заключительная статья знаменитого Билля о правах, принятого в 1791 году, гласит: «Полномочия, которые не делегированы Соединённым Штатам настоящей Конституцией и пользование которыми не запрещено ею отдельным штатам, сохраняются соответственно за штатами либо за народом»), Конституция США. М., 1993. С.22. регламентируется Конституциями и законами штатов, а также изданными на их основе нормативными правовыми актами органов местного самоуправления. Характерными примерами таких актов являются городской полицейский ордонанс, «Клятва полицейского» и «Моральный кодекс сотрудника правоохранительного органа». См.: Д.Д.Шалягин. Указ. Соч., С.51-52.

В отличие от полицейских органов базового уровня, чья деятельность регламентируется Конституциями и законами штатов, которые хотя и базируются на Конституции США, но могут существенно отличаться друг от друга, правовой основой деятельности всех элементов полицейской системы США основного (федерального) уровня является исключительно федеральное законодательство: Конституция США (с многочисленными дополнениями в виде судебных прецедентов - решений Верховного Суда США по конкретным вопросам, касающимся правоохранительной деятельности); законы Конгресса (они публикуются в систематизированном виде в 50 томах (американцы называют их разделами или титулами) Свода Законов США); изданные на их основе подзаконные нормативные правовые акты (исполнительные приказы президента, приказы министров внутренней безопасности, юстиции, обороны, финансов, директоров ФБР, ЦРУ, ДЕА, Секретной службы, других федеральных полицейских органов).

Законы, принятые Конгрессом, устанавливающие уголовную ответственность за преступления против Соединённых Штатов и, соответственно, юрисдикцию полицейских органов федерального уровня, сгруппированы в части 1 раздела (титула) 18 Свода Законов США - по сути это и есть федеральный уголовный кодекс.

Федеральный уголовно-процессуальный кодекс США, в нашем понимании, составляют уголовно-процессуальные нормы, сгруппированные в части 2 раздела 18 Свода законов США (они связаны с порядком ареста и задержания, обыска, освобождения из-под стражи под денежный залог, рассмотрения дел большим жюри присяжных, предания суду, вынесения вердикта, а также собирания и использования доказательств), а также в разделе 28 Свода законов США (там собраны преимущественно нормы, регулирующие судоустройство и гражданское судопроизводство). См.: К.Ф. Гуценко. Уголовная юстиция США. М., Юридическая литература. 1979. С.93.

Важным законодательным актом, в результате принятия которого в 1947 году было создано ЦРУ и единое министерство обороны США, является закон «О национальной безопасности» - National Sekurity Akt of 1947. См.: В.М.Николайчик. США: полицейский контроль за обществом. М., Наука. 1987. С.42;68.

Кроме того, в соответствии с этим законом при президенте США создан специальный совещательный орган - Совет Национальной Безопасности.

19 июня 1968 года Конгресс США принял закон «Об установлении контроля над уличной преступностью» - Omnibus Crime Control and Safe Strets Act of 1968. См.: В.М.Николайчик. США: полицейский контроль за обществом. М., Наука. 1987. С. 70;80;101; В соответствии с этим законом полиция в США впервые получила право проводить подслушивание для получения доказательств в отношении лиц, подозреваемых в совершении преступлений, а также в целях предупреждения преступлений.

15 октября 1970 года Конгресс одобрил закон « О контроле за организованной преступностью» - RICO (в некоторых отечественных научных источниках его ещё называют Актом по борьбе с организованной преступностью и коррупцией - РИКО), ставший очень эффективным инструментом для привлечения к уголовной ответственности членов и главарей организованных преступных сообществ. См.: Информационный бюллетень НЦБ Интерпола в России.1994. № 11. С.54,60; Ю.Чернер. Указ. Соч., С.15.

В 1994 году Конгресс США принял закон «О контроле над насильственной преступностью и правоприменяющих органах». В соответствии с этим актом до 2000 года на нужды федеральных полицейских ведомств было выделено 30 миллиардов 200 миллионов долларов; 9 миллиардов 800 миллионов долларов на ремонт старых и строительство новых тюрем; 6 миллиардов 900 миллионов долларов на различные программы превенции. См.: В.В.Лунеев. Предисловие ко второму русскому изданию книги Р.Кларка «Преступность в США». М., 2002. С. 23.

Выделенные огромные, даже для богатой Америки, деньги дали положительные результаты - впервые за всю историю США преступность в 2000 году по сравнению с 1991 годом сократилась на 28%. Там же.

11 сентября 2001 г. - рубежная дата, ознаменовавшая кардинальную реформу всей американской СОВБ основного (федерального) уровня в связи с угрозой терроризма. Уже в ноябре 2001 года Конгресс по инициативе президента принял новый антитеррористический закон, так называемый «Акт патриота» - в соответствии с ним создано министерство внутренней безопасности.

29 сентября 2006 года Конгресс принял закон - Акт № 3930 «О военных комиссиях (трибуналах)» - полное название «Билль, представленный с целью уполномочить военные комиссии осуществлять правосудие в отношении террористов и с целью укрепить и модернизировать возможности выявления терроризма и с иными целями» - регламентирующий организацию и порядок судебной деятельности по подобного рода делам. Там же. По этому закону (статья 948а) органам военной юстиции подсудны дела захваченных в плен лиц, которые отнесены к категории «иностранных незаконных комбатантов противника». То есть, участники террористических организаций «Аль-Кайда» и «Талибан» или связанных с ними формирований. В отношении этих лиц президент и министерство обороны наделяются правом устанавливать правила допросов, допускающие использование интенсивных и жёстких методов, но ни один задержанный не должен подвергаться «жестокому и бесчеловечному или унижающему достоинство обращению или наказанию». См.: В.Власихин. США: рухнул ли Билль о правах? Московские новости.2006. №39. С.32.

Анализ законодательства США, Великобритании, Франции, Италии, Испании, ФРГ и Австрии позволяет сделать вывод о подробнейшей регламентации деятельности вооружённых сил по обеспечению внутренней безопасности в вышеупомянутых ведущих демократических державах мира в многочисленных законах и подзаконных нормативных правовых актах, а в Германии и Австрийской Республике ещё и в конституциях этих государств. См.: Конституция США. М., 1993; Конституция Великобритании. Конституции государств Европы. М., «Норма», 2001. Т.1. С.491-522; Конституция Испании. Конституции государств Европы. М., Норма, 2001. Т.2, С.35-94; Конституция Италии. Конституции государств Европы. Норма, М., 2001. Т.2, С.97-132; Конституция Французской Республики. Конституции государств Европы. М., Норма, 2001. Т.3, С. 403-434; Конституция Австрийской Республики. Конституции государств Европы. М., Норма, 2001,Т.1. С.13-124; Основной закон Федеративной Республики Германия. Конституции государств Европы. М., Норма, 2001. Т.1., С.566-636.

Всё вышесказанное имеет для нашей страны особое значение. Задача создания на демократических принципах эффективной правовой базы для успешного применения в условиях российских реалий частей и подразделений Вооружённых Сил Российской Федерации, внутренних войск и иных войсковых формирований по прежнему актуальна и заставляет нас в современных условиях обращаться к опыту ведущих демократических держав мира с целью ознакомления с их практикой использования подобных элементов полицейской системы государства для эффективного решения похожих или даже аналогичных внутренних проблем. См.: Федеральный конституционный закон «О Чрезвычайном положении» №3-ФКЗ от 30мая 2001г. в редакции Федеральных конституционных законов от 30.06.2003г. №2-ФКЗ, от 07.03.2005г. №1-ФКЗ; Федеральный конституционный закон «О военном положении» №1-ФКЗ от 30января 2002 года.

При этом следует иметь ввиду, что во многих странах мира с федеративной формой государственного устройства (а Россия, как известно, именно такое государство!) своевременное, конституционно-предусмотренное вмешательство федеральных властей в дела субъектов федерации, в том числе с широким использованием полиции, а также вооруженных сил, является чрезвычайным, но необходимым инструментом, обеспечивающим эффективное функционирование всего государственного механизма в условиях политического, экономического или социального кризиса, важнейшим фактором сохранения территориальной целостности страны. Министр юстиции США Рамсей Кларк заявлял: «Если мы хотим, чтобы у нас продолжала существовать наша федеративная система, именно Национальной Гвардии предстоит подавлять внутренние беспорядки, не дожидаясь, пока будут вызваны федеральные войска».

Даже в таком богатом и политически стабильном государстве, как США, за последние 62 года (с 1945г. по 2007г.) федеральные власти 10 раз прибегали к масштабному вмешательству с использованием вооруженных сил: из них 5 раз по просьбе глав исполнительной власти субъектов федерации - губернаторов штатов, 5 раз - по инициативе Президента США. См.: И.М.Попов, А.В.Быков. А.В. Губанов. А.В. Капкин. Внутренние войска (структуры им подобные) в системе обеспечения внутренней безопасности зарубежных государств ( 1945-1997г.г.). М., 1998. С. 5; С. 60. В Великобритании 38 лет (!) длилась операция «Знамя»: с 1969 года и по 1 августа 2007 года в шести графствах Северной Ирландии, на постоянной основе несли службу по охране общественного порядка вооружённые силы страны, в том числе элитные части воздушно-десантных войск, так как полиция собственными силами была не в состоянии обеспечить режим комендантского часа и предотвратить межконфессиональные столкновения между католиками и протестантами. За время операции только армия (не считая полиции) потеряла убитыми 763 человека и более 6000 ранеными, при этом погибло более 300 членов ИРА и более 10 000 человек арестовано по подозрению в терроризме. (А.Б.)

ГЛАВА3-«ОРГАНИЗАЦИОННЫЕ ОСНОВЫ ФУНКЦИОНИРОВАНИЯ ПОЛИЦЕЙСКИХ СИСТЕМ В ВЕДУЩИХ ДЕМОКРАТИЧЕСКИХ СТРАНАХ МИРА» - включает параграфы: «Организационные основы деятельности правоохранительных органов исполнительной власти, входящих в централизованную модель полицейской системы государства», «Организационные основы деятельности правоохранительных органов исполнительной власти, входящих в децентрализованную модель полицейской системы государства», «Организационные основы деятельности правоохранительных органов исполнительной власти, входящих в интегрированную модель полицейской системы государства», «Прикладное значение изучения зарубежного опыта организации деятельности полицейских систем для совершенствования российских правоохранительных институтов».

Автор отмечает, что организационная структура всех элементов полицейской системы соответствует государственному устройству и административному делению рассматриваемых стран вне зависимости от выбранного ими вида модели СОВБ, как на национальном, так и на региональном уровнях. При этом во всех странах четко проводится в жизнь принцип отраслевой специализации полицейских служб, но с учётом национальной специфики - в работе подробно раскрываются особенности организационного размещения традиционных полицейских служб в каждой стране, при этом особое внимание уделяется реформам, проведённым после терактов 11 сентября 2001г. в США, Австрии и Великобритании.

Процесс управления в полиции и жандармерии Франции, Италии, Испании и Португалии, а также в различных полицейских формированиях США, Великобритании, ФРГ и Австрии практически одинаков. Он детально проанализирован Заслуженным деятелем науки, профессором Б.С.Крыловым ещё в 1980г. и состоит из следующих 5 элементов (стадий): «установления целей; планирования; организации; распределения и объединения ресурсов; контроля за исполнением». См.: Крылов Б.С. Организация деятельности органов внутренних дел зарубежных стран. М., Академия МВД СССР, 1980. С. 23 - 76. В диссертации подробно анализируется каждый из этих элементов.

Проведенное исследование основ организации и деятельности полицейских систем Франции, Италии, Испании, США, Великобритании, ФРГ и Австрии позволяет сделать вывод, что территориально вся организационная структура её элементов строится на основе следующих универсальных принципов:

весь личный состав полиции и жандармерии должен быть сгруппирован так, чтобы обеспечить наиболее эффективное выполнение задач, поставленных как перед всем полицейским формированием, так и перед каждым жандармом или полицейским;

в каждом управлении полиции (полицейском комиссариате), в каждой отдельной части (соединении) жандармерии должны быть выделены главные подразделения, ответственные за выполнение основных функций, возлагаемых на полицию и жандармерию в целом и на конкретное формирование в частности (подразделения (части), несущие патрульно-постовую службу, ответственные за расследование преступлений, обеспечение безопасности дорожного движения и т.п.). В масштабе страны, в структуре центральных органов управления полиции и жандармерии они выделяются в отраслевые службы, которые в принципе одинаковы, как приблизительно одинаковы задачи, стоящие перед полицией и жандармерией Франции, Италии, Испании, Португалии;

возлагаемая на командира подразделения (части, соединения) ответственность должна быть максимально ясно определена и закреплена. Два руководителя или два подразделения не должны быть ответственны за выполнение одной и той же задачи, так как множественность исполнителей вызывает безответственность и нарушает нормальное функционирование;

сотрудник полиции или военнослужащий жандармерии в обычных условиях должен получать приказы только от одного начальника. Таким образом, должно быть достигнуто “единство приказа”, т.е. не должно быть двойного подчинения. “Субординация должна и может существовать. Но приказ должен отдаваться одним лицом и быть неделим”; Leonard V. The Police Enterprise: Its Organization and Management. Springfield. 1969. P.11.

установление пределов ответственности сотрудника полиции (военнослужащего жандармерии) должно сочетаться с предоставлением ему соразмерных полномочий, которые, будучи ему предоставлены, должны применяться так, как он сочтет это необходимым. Данный принцип предполагает точное установление обязанностей по должности, а также пределов полномочий и дисциплинарных прав (они, детально изложены в служебных уставах полиции и жандармерии);