Антикоррупционная политика России: криминологические аспекты

Размещено на http://www.allbest.ru/

На правах рукописи

Антикоррупционная политика России: криминологические аспекты

12.00.08 - уголовное право и криминология; уголовно-исполнительное право

АВТОРЕФЕРАТ

диссертации на соискание ученой степени доктора юридических наук

Астанин Виктор Викторович

Москва 2009

Работа выполнена на кафедре криминологии, психологии и уголовно-исполнительного права

Московской государственной юридической академии имени О.Е. Кутафина

Научные консультанты

доктор юридических наук, профессор Мацкевич Игорь Михайлович,

доктор юридических наук Лопатин Владимир Николаевич

Официальные оппоненты:

Заслуженный юрист Российской Федерации, доктор юридических наук, профессор Дьяков Сергей Васильевич

доктор юридических наук Овчинский Владимир Семенович

Заслуженный юрист Российской Федерации, доктор юридических наук, профессор Лунеев Виктор Васильевич

Ведущая организация Московский университет МВД России

Защита диссертации состоится 29 октября 2009 г. в 12.00 на заседании диссертационного совета Д 212.123.01 при Московской государственной юридической академии имени О.Е. Кутафина, Москва, 123995, ул. Садовая Кудринская, д. 9, зал заседаний диссертационного совета.

С диссертацией можно ознакомиться в библиотеке Московской государственной юридической академии имени О.Е. Кутафина

Автореферат разослан « » сентября 2009 г.

Ученый секретарь диссертационного совета доктор юридических наук, профессор Л.А. Воскобитова

антикоррупционный правовой российский

ОБЩАЯ ХАРАКТЕРИСТИКА РАБОТЫ

Актуальность темы диссертационного исследования. В современной России противодействие коррупции приобретает последовательное политическое и правовое обеспечение. За последние годы ратифицирован ряд международных антикоррупционных конвенций, Россия вступила в Группу государств против коррупции (ГРЕКО), реализуется Национальный план противодействия коррупции, принят Федеральный закон «О противодействии коррупции», а также ряд иных нормативных правовых актов, которые имеют специальное антикоррупционное предназначение. Указанные мероприятия образовали стратегическую линию государственной политики в сфере противодействия коррупции в необходимом ресурсном обеспечении. При этом в содержании такой политики концентрированное выражение получила беспрецедентная для России система антикоррупционных средств, обладающих предупредительным, а не карательным (репрессивным) потенциалом.

Экспертиза на коррупциогенность нормотворчества, разрешение конфликта интересов на государственной и муниципальной службе, декларирование доходов и обязательств имущественного характера государственными служащими и их родственниками образуют такие средства. Их применение имеет не только превентивную антикоррупционную роль, но должно рассматриваться еще и в контексте изменений коррупции в криминологически значимых элементах.

Данные средства имплементированы в российское законодательство из международных антикоррупционных конвенций, и это обстоятельство во многом обуславливает отсутствие практики их применения в российских условиях Коррупция должна быть не просто незаконной. Она должна стать неприличной // См.: Запись в блоге Д. Медведева от 20 мая 2009 г. (http://www.kremlin.ru/appears/2009/05/20/1755_type207219_216552.shtml).. Этот фактор преодолим, но предполагает необходимость изучения всех проблем противодействия коррупции в целом, а не в отдельных составляющих мерах. В противном случае проявляется так называемый «атомистический» подход, при котором изучение свойств отдельных элементов и анализ их взаимодействия не достаточны для объяснения целостных явлений См.: Долгова А.И. Некоторые вопросы диалектики познания преступности и ее причин // Методологические проблемы изучения преступности и ее причин. М., 1986. С. 5-24., каковыми выступают коррупция и противодействие ей.

В настоящее время такой подход имеет высокие риски проявления. Это связано и с тем, что современные антикоррупционные меры только становятся предметом разрозненного изучения, причем в рамках разных отраслей юридической науки (гражданского, государственного, административного права). Научно-практический анализ показателей коррупции, изменяющихся в зависимости от предпринимаемых мер в отношении ее проявлений, исследование механизмов детерминации и причинности коррупции во всем многообразии ее качественных и количественных характеристик в данном случае отсутствует. Между тем, все это является не только необходимым условием глубокого познания коррупции, но и имеет важный прикладной аспект. Набор антикоррупционных мер не сводится к сумме требуемого содержания государственной политики противодействия коррупции. Их применение должно быть связано с выявлением закономерности коррупции и противодействия ей, на основе которых решаются вопросы устранения причин и условий, детерминирующих коррупционные проявления, в том числе, позволяющие предупредить свойственную коррупции трансформацию непреступных форм в преступные, и наоборот. Такие знания лежат в области криминологии, в которой изучение проблем противодействия коррупции представлено наиболее комплексно и имеет апробированные за долгие годы методологические основы.

В связи с этим использование присущего криминологии уровневого См.: Курс советской криминологии / Под ред. В.Н. Кудрявцева, И.И. Карпеца, Б.В. Коробейникова. М., 1985. С. 9. подхода актуально для формирования и реализации антикоррупционной политики, концептуальное содержание которой выражено в Национальном плане противодействия коррупции (утвержден Президентом РФ 31 июля 2008 г.).

Степень научной разработанности темы. Криминологические аспекты антикоррупционной политики в науке исследованы фрагментарно, прежде всего, в силу отсутствия на протяжении долгого времени ее контуров и содержания. Общие или специальные вопросы борьбы с коррупционной преступностью, которые изучались особенно часто в постсоветский период, в силу объективных причин не могли отражать весь комплекс проблем в контексте антикоррупционной политики, законодательные и правоприменительные основы которой только формируются в современный период.

Отдельные аспекты противодействия коррупции (преимущественно, вопросы борьбы со взяточничеством и подкупом) освещались в трудах видных ученых-правоведов как дореволюционной, так и советской России - К. Анциферова, В.М. Грибовского, А.А. Жижиленко, А.И. Кирпичникова, Н.А. Неклюдова, А.Б. Сахарова, О.Э. Сокольского, В.Н. Ширяева, А.Я. Эстрина.

В современной криминологической науке исследовались различные аспекты противодействия коррупции. В этой связи на формирование подходов, которые отражены в диссертации, оказали существенное влияние работы Б.В. Волженкина, А.И. Алексеева, А.И. Долговой, С.В. Дьякова, С.И. Герасимова, В.Н. Кудрявцева, Н.Ф. Кузнецовой, А.Н. Ларькова, В.Н. Лопатина, В.В. Лунеева, С.В. Максимова, И.М. Мацкевича, В.С. Овчинского, А.Я. Сухарева, В.Е. Эминова, П.С. Яни.

В контексте современного законодательства о противодействия коррупции, которое фактически стало оформляться только в 2009 году, появляющиеся научные исследования преимущественно затрагивают частные проблемы антикоррупционной политики. Нередко они изложены в рамках узкой специализации авторов, и при этом посвящены одному из правовых институтов противодействия коррупции (экспертиза на коррупциогенность, конфликт интересов на государственной службе). Монографические работы, издаваемые в последнее время, раскрывают лишь вопросы противодействия коррупции в отдельных сферах (А.В. Куракин «Административно-правовые средства предупреждения и пресечения коррупции в системе государственной службы Российской Федерации» (2008), В.М. Корякин «Коррупция в Вооруженных Силах: теория и практика» (2009)).

Монографических и диссертационных работ, в которых комплексно исследуются проблемы формирования и реализации современной антикоррупционной политики в криминологическом аспекте, не имеется.

Между тем, научно обоснованные подходы к правотворческому обеспечению антикоррупционной политики отмечались в принимаемых межгосударственных актах. Так, в 2003 г. Межпарламентской Ассамблеей государств-участников СНГ был принят модельный закон «Основы законодательства об антикоррупционной политике» (г. Санкт-Петербург 15 ноября 2003 г.).

Объектом исследования является комплекс общественных отношений, возникающих в связи с осуществлением противодействия коррупции в России.

Предметом исследования выступают криминологические аспекты формирования и реализации антикоррупционной политики в России в контексте изучения закономерностей и особенностей:

- формирования и реализации подходов к противодействию коррупции, выявляемых при изучении законодательных и специальных литературных источников (в том числе, относящихся к редким изданиям) XV-XX вв.;

- правового обеспечения в сфере противодействия коррупции в интегрированном контексте (международном, национальном, наднациональном (модельном));

- правоприменительной деятельности в проблемных направлениях противодействия коррупции (организованная коррупция, предупреждение коррупционных рисков, связанных с государственной службой, разрешение конфликта интересов, антикоррупционная экспертиза законодательства);

- объективной действительности, оказывающей влияние на становление и развитие антикоррупционного правосознания.

Цель и задачи исследования. Цель диссертационного исследования состоит в разработке новой более совершенной модели антикоррупционной политики России с учетом последних достижений криминологии и других наук.

Задачами исследования являются:

- определение закономерностей формирования и реализации отечественной антикоррупционной политики, выраженной во взаимосвязи правотворчества и правоприменения;

- проведение сравнительно-правового анализа формирования антикоррупционного законодательства в России и его развития с учетом норм международного права;

- анализ методологических подходов, применяемых в исследовании проблем противодействия коррупции, и разработка на их основе новых знаний, которые могут быть использованы в процессе реализации антикоррупционной политики;

- мониторинг правоприменения в сфере противодействия уголовно-наказуемым проявлениям коррупции и криминологический анализ выявленных проблем (процессы детерминации, внутренние ее характеристики (динамика, структура, интенсивность, организованные криминальные проявления и т.п.));

- выявление криминологически значимых элементов, учет которых необходим для целей формирования и реализации антикоррупционной политики (определение коррупционных рисков, связанных с государственной службой и проблемы их предупреждения; совершенствование подходов к антикоррупционной экспертизе нормотворчества; разрешение конфликта интересов на государственной службе; оптимизация практики привлечения к уголовной ответственности лиц, виновных в совершении коррупционных преступлений; информационно-контрольное обеспечение противодействия коррупции);

- формулирование конкретных предложений по совершенствованию законодательства, регулирующего противодействие коррупции;

- использование основных результатов исследования противодействия коррупции в учебном процессе в целях подготовки юридических кадров и развития антикоррупционного правосознания будущих правоприменителей.

Методологическая и теоретическая основа исследования. Методологической основой исследования являются принципы и законы диалектики. Разработка темы диссертации потребовала применения многопрофильной методики. В первой главе применен исторический анализ закономерностей формирования антикоррупционной политики в России. Сравнительно-правовой подход использовался при рассмотрении проблем имплементации положений антикоррупционных конвенций в российскую правовую систему. На основе метода гносеологии исследовано значение разработок различных отраслей науки, и прежде всего криминологической, для целей противодействия коррупции. Во второй главе, при исследовании характеристик коррупционной преступности (ее организованности), широко применялся статистический и системно-структурный метод анализа для объяснения выявляемых закономерностей и тенденций развития коррупции и противодействия ее проявлениям. В третьей главе использованы частнонаучные методы и приемы исследования: экспертная оценка, аналогия. В четвертой главе преимущественно применялись конкретно-социлогические методы исследования: анкетирование, анализ нормативных документов, а также формально-юридический метод. В пятой главе использовались как общенаучные (анализ, синтез, дедукция), так и частноправовые методы (анализ и объяснение социальных и правовых явлений).

Нормативной основой исследования явились международные правовые акты в сфере противодействия коррупции, Конституция Российской Федерации, федеральные конституционные и федеральные законы, иные нормативные правовые акты органов государственной власти Российской Федерации и ее субъектов, модельное законодательство, политико-правовые документы по противодействию коррупции.

Эмпирическую базу исследования составили:

- материалы правоохранительных органов (акты прокурорского реагирования, материалы уголовных дел и судебные решения (120) за 2000- 2008 гг.);

- статистическая информация ГИАЦ МВД России, а также Судебного департамента Верховного Суда Российской Федерации за 2000-2008 гг.;

- результаты анкетирования более 1 200 экспертов из числа сотрудников правоохранительных органов, проведенного автором в 2005-2009 гг. в 16 субъектах Российской Федерации, по вопросам исследуемой темы.

При проведении исследования автор использовал десятилетний опыт работы, связанной с тематикой диссертации, на различных должностях в органах прокуратуры и Администрации Президента Российской Федерации, а также в качестве эксперта по проблемам противодействия коррупции в Государственной Думе Российской Федерации и Координационном совете Генеральных прокуроров государств-участников СНГ.

Научная новизна работы. Диссертация является первой комплексной научной монографической работой, в которой исследованы криминологические аспекты антикоррупционной политики, которые обусловлены активным правотворчеством в этой сфере в современной России. В результате решена имеющая важное теоретическое и практическое значение крупная научная проблема, связанная с криминологическим определением содержания антикоррупционной политики в России. Это потребовало расширения тематического понятийного аппарата (коррупционные риски, связанные с государственной службой; коррупционная практика), операционализация которого подтверждена результатами проведенных научных исследований.

В работе на основании выполненных научных исследований разработаны теоретические положения, совокупность которых направлена на решение комплекса задач, связанных с совершенствованием законодательства, правоприменительной практики и развитием правосознания в сфере противодействия коррупции.

Научная новизна выражается также в основных положениях, выносимых на защиту:

1. В отдельные периоды развития российского государства цели законодательного обеспечения проводимой антикоррупционной политики были разными. Выделены главные: 1) достижение социально терпимого уровня коррупции (характерно для периодов государственной абсолютизации экономической сферы); 2) искоренение в общественном сознании дозволенности «коррупционного поведения» ради достижения социальных или экономических благ (характерно для периодов развития рыночной экономики).

Исторический анализ позволил установить, что в России эффективное формирование и реализация антикоррупционной политики традиционно основывались на тесной связи правотворчества и правоприменения. Законодательство о противодействии коррупции развивалось с учетом реалий коррупции, потребностей практики противодействия ее проявлениям, способности правоприменителей реализовывать антикоррупционные меры. Несоблюдение этих условий дезавуировало принимаемые меры на практике.

Концептуальные компоненты противодействия коррупции составляли:

- классификация видов коррупционных деяний, за которые предусматривается уголовная, гражданская, административная, дисциплинарная ответственность (XVIII-XIX вв.);

- оперативная трансформация содержания мер в отношении коррупционных деяний (с карательных на предупредительные и, наоборот) в зависимости от изменения степени их общественной опасности (XIX в.);

- использование мер предупреждения коррупции в условиях крайне неблагоприятной криминальной ситуации, связанной с эскалацией коррупции; (XVI в. и XIX в.);

- использование специальных мер противодействия организованной коррупции (конфискация имущества виновных; размер уголовного наказания соучастникам подкупа, равного тому, который назначается лицам, виновным в подкупе) (XIX- начало XX вв.);

- совмещение функций правотворчества и координации правоприменения в сфере противодействия коррупции на условиях единоначалия (XVI - начало XIX вв.).

2. Дано авторское определение понятия антикоррупционной политики, под которой понимается совокупность законодательных, экономических, политических, информационных, организационных мер, направленных на государственное регулирование в области противодействия коррупции. В криминологическом аспекте основное содержание антикоррупционной политики выражается в борьбе с уголовно-наказуемыми коррупционными и иными проявлениями (продуцирующими коррупцию или ее производными) с обязательным использованием превентивных антикоррупционных средств, имеющих полиотраслевую специфику.

Достижение криминологически значимых результатов антикоррупционной политики связано с гармонизацией правотворчества и правоприменения в сфере противодействия коррупции, а также развитием антикоррупционного правосознания.

3. Установлено, что имплементация в российское законодательство норм международных антикоррупционных конвенций (урегулирование конфликта интересов на государственной службе, экспертиза на коррупциогенность нормотворчества, декларирование доходов государственных служащих и их родственников, гражданско-правовая ответственность за коррупционные правонарушения) оторвана от потребностей практики предупреждения коррупции, имеет дефицит правового обеспечения и не учитывает уровень правосознания лиц, которые их применяют или в отношении которых они должны действовать. В совокупности это отражается в недостатках правоприменения (практика предупреждения коррупции или отсутствует, или ее эффективность находится на низком уровне).

4. В результате проведенного исследования доказано, что проводимые в России независимые оценочные исследования состояния и уровня коррупции критичны в методике, не репрезентативны в получаемых результатах и не отвечают задачам противодействия коррупции.

5. Дано авторское определение антикоррупционного мониторинга, под которым предлагается понимать единую государственную систему регулярных наблюдений, оценки и прогноза состояния коррупции и противодействия ее проявлениям, а также перманентных изменений, возникающих под влиянием различных факторов (социальных, политических, экономических, правовых).

Разработан криминологический механизм антикоррупционного мониторинга, который основывается на анализе уголовной и судебной статистики, материалов правоприменительной практики, анкетировании сотрудников правоохранительных органов и населения, и предусматривает оценку результативности деятельности правоохранительных и судебных органов в сфере противодействия коррупции. Основными компонентами оценки являются: количество и удельный вес преступлений, связанных с коррупционными проявлениями, раскрытых по оперативным данным, а также уголовных дел, направленных в суд и рассмотренных судом; динамика выявления лиц, совершивших коррупционные преступления; практика назначения уголовного наказания виновным; сумма возмещенного в результате совершенного преступления ущерба.

6. Установлено, что проявления организованной коррупции не однородны по содержанию. В их генезисе участвуют криминологически значимые признаки подкупа, либо продажность государственных или муниципальных служащих. Исходя из такого понимания, выделяются соответствующие виды организованной коррупции. Первый вид образуют преступления, которые связаны с незаконным распоряжением государственными или муниципальными служащими государственными (муниципальными) активами (бюджет, имущество, льготы, заказы). Второй вид составляет деятельность организованных преступных формирований (сообществ), которые выступают заказчиком действий подкупленной стороны. Оба вида проявлений организованной коррупции могут продуцировать или, напротив, выступать в качестве предикатных, по отношению к криминальным и околокриминальным явлениям («рейдерство», недобросовестная конкуренция, «крышевание», наркобизнес).

7. Противодействие организованной коррупции связано с необходимостью совершенствования:

- законодательства (введение специальной меры уголовной ответственности за посредничество во взяточничестве, сокращение сферы уголовно-правового иммунитета, придание конфискации статуса меры наказания);

- правоприменительной практики (выявление не эпизодов, а системы противоправных деяний, связанных с организованными проявлениями коррупции, активное использование оперативно-розыскных методов выявления коррупционных преступлений, реализация принципа неотвратимости наказания, исключение либеральной практики назначения уголовного наказания лицам, виновным в совершении коррупционных преступлений).

8. В целях исполнения требований международных антикоррупционных конвенций, в которых участвует Россия, а также для обеспечения гармонизации потребностей практики правоприменения и правотворчества в сфере противодействия коррупции (касающихся конфискации) предлагается расширить перечень преступлений (ст.ст. 201, 285.1, 289, 291 УК РФ), в случае совершения которых может применяться конфискация имущества в соответствии со статьей 104.1 УК РФ. Данную меру необходимо рассматривать в контексте усиления репрессивного и предупредительного содержания антикоррупционных мер, принимаемых для целей противодействия организованной коррупции. Представляется целесообразным пункт «а» части 1 статьи 104.1 УК РФ изложить в следующей редакции:

«1. Конфискация имущества есть принудительное безвозмездное обращение по решению суда в собственность государства следующего имущества:

а) денег, ценностей и иного имущества, полученных в результате совершения преступлений, предусмотренных частью второй статьи 105, частью второй статьи 111, частью второй статьи 126, статьями 127.1, 127.2, 146, 147, 164, частями третьей и четвертой статьи 184, статьями 186, 187, 188, 189, 201, частями третьей и четвертой статьи 204, статьями 205, 205.1, 205.2, 206, 208, 209, 210, 212, 222, 227, 228.1, 229, 231, 232, 234, 240, 241, 242, 242.1, 275, 276, 277, 278, 279, 281, 282.1, 282.2, 285, 285.1, 289, 290, 291, 355, частью третьей статьи 359 настоящего Кодекса, и любых доходов от этого имущества, за исключением имущества и доходов от него, подлежащих возвращению законному владельцу;».

9. Тезаурус, выражающий различные аспекты доминантного понятия «коррупция», в настоящее время не имеет ни научно-обоснованных, ни нормативных основ. К числу основных понятийных категорий, имеющих криминологическое значение, относятся: «коррупционная практика» и «коррупционные риски», правовая природа и предупреждение которых не исследованы.

Под коррупционной практикой предлагается понимать систему методов, способов и средств конструирования благоприятных условий (в том числе посредством использования недостатков законодательства, подкупа лиц, обладающих специальной деликтоспособностью) для совершения коррупции и обеспечения ее латентности.

В свою очередь к коррупционным рискам, связанным с государственной службой, следует отнести вероятность возникновения коррупционного поведения, которое может быть вызвано:

- несоблюдением обязанностей, запретов и ограничений, установленных для государственных служащих в связи с прохождением государственной службы;

- реализацией полномочий при осуществлении профессиональной деятельности государственного служащего.

10. Правовой институт урегулирования и разрешения конфликта интересов на государственной службе не выполняет функции предупреждения коррупции. Повышение эффективности данного института связано с совершенствованием законодательства, в котором следует:

- определить специальный порядок и условия передачи государственными служащими финансовых активов, которыми они владеют, в доверительное управление (уполномоченную государством организацию);

- расширить антикоррупционные требования, которые содержатся в федеральном законодательстве о государственной гражданской службе, и отнести их к предмету рассмотрения комиссий по урегулированию конфликта интересов;

- установить специальные критерии отбора независимых экспертов комиссий по урегулированию и разрешению конфликта интересов, которые позволят исключить необъективность при принятии комиссией решений.

11. Внесены предложения по изменению законодательства. В частности, подпункт «а» пункта 21 Положения о комиссиях по соблюдению требований к служебному поведению государственных гражданских служащих Российской Федерации и урегулированию конфликта интересов, утвержденного Указом Президента РФ от 3 марта 2007 г. № 269 «О комиссиях по соблюдению требований к служебному поведению государственных гражданских служащих Российской Федерации и урегулированию конфликта интересов» предлагается изложить в следующей редакции:

«21. Основанием для проведения заседания комиссии является:

а) полученная от правоохранительных, судебных или иных государственных органов, от организаций, должностных лиц или граждан информация о совершении гражданским служащим поступков, порочащих его честь и достоинство или об ином нарушении гражданским служащим требований к служебному поведению, предусмотренных статьями 15, 17 и 18 Федерального закона;».

Раздел III Положения предложено дополнить пунктом 18№ следующего содержания: «Независимыми экспертами в составе комиссии не могут быть граждане Российской Федерации:

- не имеющие высшего юридического образования;

- связанные с непосредственной подчиненностью или подконтрольностью руководителю комиссии или субъектам конфликта интересов, или имеющие связи близкого родства или свойства с ними».

12. Информационное обеспечение антикоррупционной политики в настоящее время осуществляется односторонне (со стороны государства) и имеет ярко выраженный ознакомительно-пропагандистский характер. Между тем, активные и качественные формы участия населения и институтов гражданского общества в противодействии коррупции достижимы в рамках информационно-контрольного подхода, при котором происходит их включение в практику противодействия коррупции. Ключевое звено такого подхода образуют контрольные механизмы СМИ (ведение реестра физических и юридических лиц, причастных к коррупции, проверка полноты декларирования доходов государственными служащими и их родственниками).

Теоретическая и практическая значимость исследования. Теоретическое значение диссертации видится в том, что результаты проведенного автором исторического, сравнительно-правового и теоретико-правового исследования криминологических аспектов антикоррупционной политики могут служить методологической и теоретической базой для дальнейших научно-практических разработок в этой области. Положения диссертации позволяют сформировать модель реализации антикоррупционной политики в криминологически значимом ее содержании.

Ряд новых понятий, имеющих криминологическое значение в предупредительном контексте («коррупционные риски, связанные с государственной службой», «коррупционная практика»), введен в научный оборот впервые.

Основные положения и выводы работы могут быть использованы при дальнейшем изучении особенностей коррупции и противодействия ее проявлениям в рамках криминологии, иных отраслевых юридических науках, а также в преподавании специальной учебной дисциплины по проблемам противодействия коррупции (в том числе разработанной автором).

Практическая значимость диссертации определяется возможностью использования результатов исследования для целей оптимизации противодействия коррупции, прежде всего на уровне правотворчества и правоприменения. Положения диссертации могут быть использованы в практической деятельности должностных лиц, осуществляющих профилактику коррупционных правонарушений в рамках ведомственной юрисдикции.

Апробация и внедрение результатов исследования. Диссертация подготовлена на кафедре криминологии, психологии и уголовно-исполнительного права Московской государственной юридической академии имени О.Е. Кутафина.

Комплексный характер исследования обусловил различные формы апробации и внедрения его результатов.

Диссертация является итогом многолетнего (с 1998 г. по н/в) межотраслевого и междисциплинарного исследования проблем противодействия коррупции, в ходе которого было опубликовано 82 работы научного, учебного, научно-методического характера, из которых по теме диссертации - 64, из их числа: четыре персональные монографии, учебно-методический комплекс, Научно-практический комментарий к Федеральному закону от 25 декабря 2008 г. №273-ФЗ «О противодействии коррупции», 28 статей в изданиях, рекомендованных ВАК Минобрнауки России.

Авторские предложения нашли практическое применение в законотворческой деятельности Государственной Думы Российской Федерации в связи с имплементацией положений Конвенции ООН против коррупции и Конвенции Совета Европы об уголовной ответственности за коррупцию (2006-2007 гг.). В период работы в органах прокуратуры автор являлся одним из разработчиков модельного закона «О противодействии коррупции» (Принят Межпарламентской Ассамблеей государств - участников СНГ 25 ноября 2008 г. См.: Информационный бюллетень МАП СНГ, № 43. 2008. ), а также Соглашения о сотрудничестве и взаимодействии Генеральных прокуратур государств-участников СНГ в области противодействия коррупции (2006 г.).

В целях внедрения в образовательный процесс положений Национального плана противодействия коррупции (утвержденного Президентом Российской Федерации 31 июля 2008 г. № Пр1568), а также указа Президента Российской Федерации от 26 мая 2009 г. №599 «О мерах по совершенствованию высшего юридического образования в Российской Федерации» автор разработал учебно-методический комплекс учебной дисциплины «Противодействие коррупции и предупреждение коррупционных рисков в профессиональной деятельности служащих органов государственной власти», которая входит в национально-региональный вузовский компонент и включена в учебный план ГОУ ВПО «Российская правовая академия Министерства юстиции Российской Федерации» решением Ученого совета Академии.

Результаты проведенного исследования использовались автором в ходе работы в качестве члена экспертного совета межведомственной рабочей группы, образованной Указом Президента Российской Федерации от 3 февраля 2007 г. № 129 для подготовки предложений по реализации в законодательстве Российской Федерации положений Конвенции ООН против коррупции и Конвенции Совета Европы об уголовной ответственности за коррупцию, в том числе при подготовке к оценочной миссии ГРЕКО в 2008 г.

В опертивно-поисковом управлении ФСБ России практическую апробацию получили результаты диссертационного исследования в части, касающейся противодействия организованной коррупции.

Результаты диссертационной работы использованы в рекомендациях «круглого стола» по вопросам развития механизма разрешения конфликта интересов на государственной и муниципальной службе, который был организован Комитетом Государственной Думы по безопасности и Российской правовой академией Минюста России в июне 2009 года.

Диссертант выступал с докладами на научно-практических конференциях, проводимых Российской криминологической ассоциацией (1999-2005 гг.); на международных конференциях, организованных русско-немецким обществом экономики и права «Социология коррупции» (г. Москва, 2003 г.), Институтом государства и права РАН «Государственная политика противодействия коррупции и теневой экономике в России» (г. Москва, 2007 г.), Советом Федерации РФ «Коррупция: история и современность» (г. Москва, 2007 г.), Московским университетом МВД России и МВД земли Северный Рейн-Вестфалия «Правовые и организационные основы борьбы с коррупцией» (г. Москва, 2008 г.); на круглых столах, организованных Северо-западным филиалом Российской правовой академии Минюста России «Основные направления изменения законодательства в свете антикоррупционной политики государства» (г. Санкт-Петербург, 2009 г.), Центром стратегических разработок и Комитетом Государственной Думы по безопасности «Антикоррупционная экспертиза нормативных правовых актов Российской Федерации: организация проведения и совершенствование механизма» (г. Москва, 2009 г.), Минюстом Финляндии «Вопросы сотрудничества России и Финляндии в противодействии коррупции» (г. Хельсинки, 2009 г.), Комитетом Государственной Думы по безопасности и Российской правовой академией Минюста России «Публично-правовые и частноправовые аспекты развития механизма разрешения конфликта интересов на государственной и муниципальной службе» (г. Москва, 2009 г.)

Структура работы. Диссертация состоит из введения, пяти глав, пятнадцати параграфов, заключения, библиографического списка и приложений.

СОДЕРЖАНИЕ РАБОТЫ

Во введении диссертантом обосновывается актуальность темы исследования, анализируется степень ее научной разработанности, определяются объект, предмет, цель, задачи исследования; приводятся методологическая, теоретическая и нормативная основа работы, эмпирическая база; обосновывается теоретическое и практическое значение, раскрывается научная новизна исследования, формулируются основные положения, выносимые на защиту, излагаются сведения об апробации и внедрении результатов исследования.

В первой главе «Закономерности формирования антикоррупционной политики в России и способы ее познания» анализируются и оцениваются компоненты формирования антикоррупционной политики в контексте отечественного многовекового опыта противодействия коррупции, международных антикоррупционных конвенций и современного антикоррупционного познания.

Первый параграф «Практический подход к законодательному обеспечению противодействия коррупции в истории России» посвящен ретроспективному анализу вопросов законодательного обеспечения противодействия коррупции в России в разных социально-экономических и политических условиях, начиная с середины XV в. до настоящего времени. Отмечается, что законодательное обеспечение в сфере противодействия коррупции строилось с учетом реалий коррупционных проявлений и их подверженности в отношении к предпринимаемым к ним мерам.

Проявлялся адекватный подход, при котором правотворчество основывалось на потребностях практики противодействия коррупции, учитывало процессы детерминации коррупции. Показателен пример, когда установленный Псковской судной грамотой (1467 г.) запрет на «тайные посулы» (обещание коррупционных выгод) применялся на протяжении 300 лет. Разным было только содержание применения, которое трансформировались под стать изменениям коррупции: в 17 в. - для предупреждения получения взяток через родственников или третьих лиц; в 18 в. - для пресечения гарантий оплаты «вымышленных подрядов»; в 19 в. - для предупреждения незаконных выгод (возникающих в связи с гражданско-правовыми деликтами), получаемых через родственников служащих.

Особенности законодательного обеспечения противодействия коррупции выражались не просто в определении конкретных деяний, но и их систематизации в зависимости от разной степени их общественной опасности. Определялись виды допускаемых приношений служащим («почесть», «гостинец», «поминки»), принятие которых становилось уголовно наказуемым при условии совершения действий, противных служебным обязанностям. Классифицировались виды коррупционных преступлений, отражающих две стороны коррупции (подкупающей и подкупаемой): «лиходательство - лихоимство», «мздодательство - мздоимство». Предусматривалась равная уголовная ответственность лиц, действия которых образовывали коррупцию, а уголовному преследованию всегда подвергались посредники и пособники. В периоды развития гражданского оборота законодательно отражалась система коррупционных деяний, и предусматривались соответствующие им виды юридической ответственности (гражданско-правовая, дисциплинарная, административная). Впервые, в комплексном содержании такая классификация была разработана в начале XIX века российскими сенаторами.

Оперативное и качественное законодательное обеспечение противодействия коррупции в российской ретроспективе предопределялось политической волей верховной государственной власти и криминологической обусловленностью принимаемых мер. Эти составляющие обеспечивались совмещением функций нормотворца и координатора правоприменения в лице государя.

В условиях неблагоприятной ситуации, связанной с эскалацией коррупционных проявлений и дефицитом кадровых ресурсов в сфере государственной службы, приоритет (и действенность) имели предупредительные меры, безупречные с точки зрения морали и права того времени. Так, в 1580-е г. был введен институт выборного Земского суда, деятельность которого была направлена на предупреждение коррупции среди назначаемых судей. После рассмотрения дела в государственном суде решение по этому делу проходило экспертизу в выборном суде. Деятельность выборных судей была подотчетной выборщикам, а дела о подкупе выборных судей подлежали разбирательству волостным миром.

С середины XIX века законодательное обеспечение получила система предупреждения коррупционных проявлений со стороны организованных незаконных (термин времени) сообществ. Осуществлялся ряд проверочных мер: сведений о недопустимых связях лиц, поступающих на государственную службу; учреждений, вступающих в коммерческие отношения с государственными структурами. После введения в 1987 г. контроля за изменением имущественного положения служащих и их родственников осуществлялся мониторинг за возможными их связями с коммерческими предприятиями и благотворительными организациями.

Практический подход к законодательному обеспечению противодействия коррупции редко проявлял непродуктивность. Так, введенный в 1894 г. административно-правовой запрет на использование служащими гражданского ведомства фондов государственного имущества для личных нужд был ориентирован на раннее предупреждение коррупции. Данное ограничение повлияло на изменение коррупции, проявления которой стали носить латентный и преступный характер. Государственные служащие стали приобретать личную выгоду путем неправомерной передачи представителям частного бизнеса своих полномочий по управлению казенным имуществом. Отсутствие признаков подкупа позволяло привлекать к уголовной ответственности только чиновников. Отрицательный опыт антикоррупционной новации имел положительные стороны - законодатель признал необходимость определения в качестве субъектов коррупционных деяний служащих частной сферы и специально квалифицировал организованные проявления коррупции.

Автор делает вывод, что подходы к законодательному обеспечению противодействия коррупции, реализуемые в российских условиях, отличались от тех, которые применялись в иных правовых системах. Сравнительная оценка таких подходов состоялась 125 лет назад в работах российских юристов. В последней четверти XIX в. отмечалось: «Явления взяточничества брались из жизни так, как они есть. Вследствие этого, наше законодательство уступало западным в технике, в системе» Анциферов К. Взяточничество в истории русского законодательства // Журнал гражданского и уголовного права. 1884. Кн. 2. Февр. С. 18..

В современный период проявляется необходимость следовать рациональному консерватизму, выраженному в сохранении отечественных традиций и учете накопленного опыта противодействия коррупции для целей формирования и реализации антикоррупционной политики.

Второй параграф «Имплементация антикоррупционных норм международного права в российское законодательство» посвящен анализу и оценке положений антикоррупционных конвенций, в которых участвует (или намерена участвовать) Российская Федерация, с точки зрения их имплементации в российское законодательство. В частности, это Конвенция ООН против коррупции (31 октября 2003 г.), Конвенция Совета Европы об уголовной ответственности за коррупцию (27 января 1999 г.), Конвенция Совета Европы о гражданско-правовой ответственности за коррупцию (4 ноября 1999 г.), Дополнительный протокол к Конвенции Совета Европы об уголовной ответственности за коррупцию (15 мая 2003 г.).

Автор приводит научно-практические оценки подходов к имплементации в российское законодательство сложных для отечественных условий антикоррупционных норм международного права. Оценки даются во взаимосвязи с опытом отечественного правотворчества, а также с учетом изучения практики применения действующих норм в сфере противодействия коррупции, которые свидетельствуют, с одной стороны, об их недостаточности, а с другой стороны, о необходимости их совершенствования посредством имплементации конвенционных норм. Рассматриваются вопросы, связанные с определением понятия «коррупционное правонарушение», которое в современном законодательстве отсутствует. Анализируются разные подходы к толкованию «публичного должностного лица» как субъекта коррупционных правонарушений. Рассматривается отечественный опыт правотворчества и правоприменения в связи с рекомендациями «о криминализации обещания взятки» и отмечаются проблемы, связанные с имплементацией данной конвенционной нормы в российское уголовное законодательство.

Исследуются механизмы имплементации международно-правовых норм, связанных с установлением гражданско-правовой ответственности за коррупцию. Отмечается, что игнорирование принятия необходимых мер, которые должны предшествовать принятию и ратификации Конвенции о гражданско-правовой ответственности за коррупцию, способно детерминировать конвейерный характер искового производства к государственным органам.

В третьем параграфе «Развитие антикоррупционного познания в государственной политике России» исследуются вопросы экспертной и научной составляющей противодействия коррупции в современной России. Анализируются методологические подходы к оценке состояния коррупции и противодействия ее проявлениям в отечественных условиях, которые проводятся внешними (Transparency International) и внутренними (Фонд Индем) экспертными организациями. Делаются выводы о том, что исследования экспертных организаций недостаточно репрезентативны. Высказывается мнение о необходимости организации антикоррупционного мониторинга на государственной основе, который будет служить не только сравнительным целям по отношению к иным проводимым исследованиям в сфере противодействия коррупции, но и использоваться для подготовки отчетов Российской Федерации в рамках оценочных миссий ГРЕКО. Мониторинг увязывается с необходимостью использования методики криминологических исследований.

Оценивается вклад и потенциал различных отраслей юридической науки в научно-практическое обеспечение противодействия коррупции. Констатируется, что в настоящее время сложившаяся методика изучения проблем коррупции и противодействия ей наиболее полно представлена в криминологической науке. Познание в этой сфере задают результаты исследуемых закономерностей состояния развития и изменения коррупции, которые позволяют не только выявлять ее детерминацию и взаимосвязи с иными, в том числе продуцирующими ее социальными, экономическими, политическими и криминальными процессами, но и оценивать подверженность ее проявлений предпринимаемым мерам.

Проблемы комплексности в изучении коррупции отмечались в ранних работах диссертанта. Их преодоление происходило в процессе непрерывных исследований, что способствовало формированию комплексного взгляда на различные аспекты противодействия коррупции.

Важным представляется системный характер исследования, в ходе которого изучается разносторонний эмпирический материал правоприменительного характера (материалы уголовных дел, аналитические обзоры, акты реагирования контрольно-надзорных органов). Для целей репрезентативности исследований используется метод оценок экспертов (профессионального и общественного мнения) по разным проблемам коррупции и противодействия ей (состояние, их взаимосвязь с иными явлениями, детерминанты).

Необходимость совершенствования анализа коррупции определяется нормами Конвенции ООН против коррупции, в которой участвует Россия. Делается вывод, что антикоррупционное познание в государственной политике должно быть связано с осуществлением контроля за реализацией мер противодействия коррупции с постоянной оценкой их действенности.

Во второй главе «Криминологический анализ организованной коррупции и противодействия ее проявлениям» анализируется внутренняя характеристика современной коррупции - ее организованность, через призму которой выявляются проблемы правоприменения в контексте антикоррупционной политики.

В первом параграфе «Понятие, структура и криминологическая характеристика организованной коррупции» классифицируются проявления организованной коррупции, основанные на выявлении криминологически значимых ее признаков. Выделяемый первый вид организованной коррупции основан на преступлениях, входящих в массив «беловоротничковой» преступности, которые связаны с незаконными распоряжениями государственных или муниципальных служащих бюджетными средствами, федеральной или муниципальной собственностью, государственными заказами, льготами, квотами. Подкупающей стороны в таких случаях может и не быть, но отмечается торг полномочиями и связанными с ними возможностями со стороны служащих, которые задают развитие организованной коррупции. Второй вид проявлений организованной коррупции продуцирован деятельностью организованных преступных формирований (сообществ). Последние выступают заказчиком действий подкупленной стороны, и это обусловливает самодетерминацию организованной коррупции, что проявляется в вовлечении в коррупционные отношения широкого круга лиц. Отдельно выделяются околокриминальные виды проявлений организованной коррупции, нередко основанные на подкупе, но не отражаемые в УК РФ, например, так называемое «крышевание», под которым понимается опека предпринимательских структур от возможных притязаний конкурентов, криминалитета, правоохранительных, государственных контролирующих и проверяющих органов.

Организованная коррупция проявляется преимущественно в трех взаимосвязанных сферах: экономической, правоохранительной, политической. Порядок приоритетности определен логикой развития организованной коррупции. Полученные в результате коррупции незаконные доходы в экономической сфере легализуются посредством подкупа представителей правоохранительной сферы. Использование легализованных доходов в политической сфере также достигается при помощи коррупции (подкуп избирателей, лоббирование интересов в правотворческой сфере). В таком содержании организованная коррупция приобретает институциональный характер.

В работе исследуются тенденции организованной коррупции, которые нерепрезентативно проявляются на сугубо статистическом уровне, более полновесно - на уровне изучения правоприменительной практики.

Результаты исследования свидетельствуют, что организованная коррупция имеет технологию планирования, совершенствуется эталон ее проявлений, которые фиксируются правоохранительными органами, но уже в связи с другими криминальными явлениями - рейдерством, подавлением конкуренции, нарушением избирательных прав, лоббизмом, наркобизнесом.

Отмечаются проблемы оценки и возмещения вреда, наступившего в результате проявлений организованной коррупции.

Во втором параграфе «Реагирование правоохранительных органов на организованную коррупцию» анализируется деятельность правоохранительных органов в сфере противодействия организованной коррупции.

Диссертант рассматривает содержание реагирования на организованную коррупцию в совокупности мер, связанных с практикой:

- выявления уголовно-наказуемых и иных проявлений организованной коррупции, а также лиц в ней участвующих;

- реагирования на причины и условия, способствующие совершению различных проявлений организованной коррупции с целью их устранения или нейтрализации.

В современной России отсутствует действенная практика своевременного и полного выявления проявлений организованной коррупции. Сообщения и заявления о фактах коррупции, как правило, не содержат сведений об их организованности. Отмечается, что продуцирующим организованную коррупцию фактором является участие в ней представителей правоохранительных органов.

На основе изучения экспертных оценок и имеющейся правоприменительной практики выявляются основные проблемы реагирования на организованную коррупцию: невнимание к околокриминальным и криминальным явлениям продуцированных организованной коррупцией или выступающих предикатными по отношению к ее проявлениям, а также отсутствие последовательности в реализации принципа неотвратимости ответственности виновных.

Массив фиксируемых проявлений организованной коррупции образуют выявляемые факты, которые не являются результатом активной деятельности правоохранительных органов.

Проведенный анализ показал, что расширение или продолжение функционирования организованных проявлений коррупции сопровождается снижением возможности их выявления со стороны правоохранительных органов.

Усилий правоохранительных органов в реагировании на причины и условия, способствующие организованной коррупции, недостаточно для предупреждения ее проявлений. Многие криминологически значимые элементы противодействия организованной коррупции находятся за пределами сферы уголовно-правового воздействия (разрешение конфликта интересов на государственной службе, антикоррупционный мониторинг законодательства).

В третьем параграфе «Привлечение к уголовной ответственности субъектов организованной коррупции и проблемы равной ответственности при реализации антикоррупционной политики» анализу подвергается ряд взаимосвязанных показателей, таких как выявление субъектов организованной коррупции, их привлечение к уголовной ответственности и освобождение от нее. При этом привлечение к уголовной ответственности рассматривается в рамках процесса производства по уголовному делу с момента его возбуждения и предъявления обвинения виновным до направления дела в суд на рассмотрение, вынесения судом приговора и вступления его в законную силу.

Проблемы привлечения к уголовной ответственности субъектов организованной коррупции нередко связаны с ошибочной или неполной квалификацией совершенных деяний. Результаты исследования свидетельствуют о недостатках практики расследования уголовных дел об организованной коррупции, связанных с проблемой сбора доказательств виновности ее участников. Нередко расследование преступлений об организованной коррупции сокращается до установления отдельного эпизода. Соответственно сужается круг лиц, причастность которых к организованной коррупции могла быть установлена.

...