Міська правова система як відображення цілісності міського права

Акт містить у собі опис процедури громадського обговорення містобудівної документації за декількома категоріями: принципове вирішення планування, забудови та іншого використання території міста Києва; комплексна реконструкція та забудова територій кварталів, мікрорайонів; будівництво окремих об'єктів містобудування.

Проблема, втім, полягає у тому, що громадське обговорення містобудівної документації фактично ніяк не впливає на ухвалювані рішення. Це особливо помітно на тлі положень п. 2.7 Порядку, в якому закріплено: «Питання щодо урахування громадських інтересів в генеральному плані стосовно планування використання території, розміщення найважливіших об'єктів може бути подано на розгляд сесії Київради» [57]. Але ж будь-яка громадська ініціатива, пов'язана з містобудуванням, може бути проігнорована Київською міською радою без пояснення причин, оскільки такі ініціативи не підлягають обов'язковому розгляду. Як уявляється, такий підхід є досить сумнівним, оскільки він, по суті, виключає громадськість з процесів ухвалення рішень щодо спорудження кварталів, мікрорайонів, окремих будівель тощо, що є конфліктогенним чинником. Невипадково саме Київ часто опиняється у центрі скандалів довкола забудовників.

Для розв'язання окремих містобудівних проблем міське право Києва почало все більшою мірою орієнтуватися на недопущення порушень у сфері оформлення будівної документації шляхом посилення контролю за припиненням незаконного (самовільного) будівництва будь-яких об'єктів будівництва та встановлення (розміщення) тимчасових споруд торговельного, побутового, соціально-культурного чи іншого призначення для здійснення підприємницької діяльності, а також забезпечення недопущення незаконної (самовільної) їх реконструкції, добудови, перебудови під об'єкти нерухомого майна чи інших незаконних дій з тимчасовими спорудами та недопущення незаконного введення таких об'єктів в експлуатацію та реєстрації на них права власності чи інших речових прав як на об'єкти нерухомого майна [58].

Особливий інтерес у цьому контексті становить те, що у міському праві Києва поступово формується термінологічна система, прив'язана до правових реалій саме цього конкретного міста. Наприклад, у рішенні Київської міської ради «Про забезпечення недопущення самочинного будівництва та самовільного зайняття земельних ділянок» наводяться деякі дефініції, до прикладу: самочинно (самовільно) збудований об'єкт -- це житловий будинок, будівля, споруда, інше нерухоме майно, які збудовані або будуються на земельній ділянці, що не була відведена для цієї мети, або без відповідного документа, який дає право виконувати будівельні роботи, чи належно затвердженого проекту, або з істотними порушеннями будівельних норм і правил. Варто зазначити, що формування на рівні міського права самостійної системи термінів та понять є важливим кроком до формування міських правових систем.

Важливу роль у правовій системі Києва відіграють програми і стратегії. Взагалі варто підкреслити, що програмне регулювання на рівні міського права є популярним та у більшості випадків ефективним інструментом досягнення юридично значимого результату. З одного боку, програми, ухвалювані на рівні міського права, носять характер «м'якого» права, тобто вони не мають нормативних властивостей, а, з іншого, це дозволяє міському праву компенсувати свій доволі обмежений у нинішній адміністративно-територіальній та управлінській системі нормотворчий потенціал. Популярність програмного регулювання в міському праві Києва стала основою для затвердження Порядку розроблення, затвердження та виконання міських цільових програм у місті Києві [59].

Так, можна звернути увагу на ухвалену у 2011 р. «Стратегію розвитку міста Києва до 2025 р.» [60]. Вона містить низку положень, що стосуються зростання міста, особливостей розвитку його транспортної інфраструктури, побудови системи прозорого міського управління тощо. З точки зору формування міського права Стратегія містить незначну кількість посилань на можливу розробку нових сфер та інструментів правового регулювання на рівні міста. У Стратегії приділено увагу формуванню необхідної правової основи в рамках муніципального законодавства для тих чи інших форм співпраці з інвесторами; створення правових засад та механізмів співфінансування проектів містобудування, культурних заходів, освітніх експериментів тощо громадою із прямим контролем якості кінцевого результату. Варто зазначити, що Стратегія базується на принципі субсидіарності, зміст якого розкрито як організаційний і правовий принцип, відповідно до якого завдання повинні виконуватися на найнижчому, малому або віддаленому від центру рівні, на якому їх вирішення можливе й ефективне.

Варто, втім, зазначити, що аналізована Стратегія значно програє у своїй деталізації та процедурній регламентації іншим програмним актам. Це можна пояснити характером цього акта, адже середньострокові програми часто є менш детальними, аніж короткострокові. Однак Стратегія розвитку міста Києва до 2025 р. виглядає занадто розмитою та неконкретною, в ній не встановлено сфер відповідальності органів міської влади, не зафіксовано етапи реалізації та гарантії результату.

Більш детальним та ґрунтовним документом, що є прикладом програмного правового регулювання у міському праві Києва, виступає Програма економічного та соціального розвитку м. Києва на 2015 р. [61]. Зокрема, в цьому акті значна увага приділяється проблемам формування енергетичного права у правовій системі Києва. Так, наприклад, у документі йдеться про те, що затверджений Міський енергетичний план Києва на 2012--2016 рр., а також Стандарт надання адміністративної послуги виконавчим органом Київської міської ради (Київською міською державною адміністрацією) з ліцензування господарської діяльності у сфері теплопостачання, проект Регіональної програми стимулювання ефективного використання паливно-енергетичних ресурсів у закладах освіти і охорони здоров'я міста Києва на 2013--2016 рр., проект Плану сталого енергетичного розвитку міста Києва до 2020 р. створили передумови для опрацювання можливих варіантів фінансування з міського бюджету енергозберігаючих проектів на основі ЕСКО -- механізму в бюджетній сфері з передбаченням необхідності планування бюджетних видатків на енергозабезпечення закладів бюджетної сфери відповідно до визначених базових рівнів енергоспоживання. Методологію розрахунку базових рівнів енергоспоживання пропонується розробити та затвердити розпорядженнями виконавчого органу Київської міської ради.

У міських програмах, схвалюваних Київською міською радою, значна увага приділяється плануванню міста. Для будь-якого великого міста проблематика міського простору є пріоритетною, оскільки саме вона, у кінцевому підсумку, визначає, наскільки інтенсивно буде розвиватися його правова та економічна система. Наприклад, можна говорити про міську цільову програму зі створення єдиного паркувального простору [62], яка, втім, так і не була виконана. Нею передбачався розвиток паркувального простору міста, забезпечення створення умов для зменшення навантаження на вулично-дорожню мережу міста, покращення організації дорожнього руху в частині впорядкування робіт з паркування, введення нових інноваційних технологій при наданні послуг з паркування, підвищення рівня надання послуг з паркування, створення організаційних і економічних умов для розвитку паркування, що забезпечить значний внесок у соціально-економічний розвиток міста шляхом збільшення дохідної частини бюджету Києва за рахунок податкових надходжень, припливу інвестицій, збільшення кількості робочих місць [62].

Ця програма демонструє, що одна з ключових проблем реалізації методу програмного регулювання полягає у неможливості гарантування її виконання та відсутності юридичних механізмів визначення меж компетенції та характеру взаємодії різних виконавців програми.

У сучасній правовій системі Києва все більш популярними стають програми, які реалізуються спільно з центральними органами виконавчої влади. Наприклад, такою програмою була міська цільова комплексна програма профілактики та протидії злочинності в м. Києві «Безпечна столиця» на 2012--2015 рр. [63]. Метою програми було забезпечення ефективної реалізації державної політики на пріоритетному напрямі розвитку держави, а саме у сфері профілактики правопорушень шляхом здійснення комплексу заходів, спрямованих на усунення причин та умов учинення протиправних діянь, а також налагодження дієвої співпраці правоохоронних органів, органів державної влади та місцевого самоврядування. Утім відносні показники злочинності в Києві продовжували підвищуватися: у 2012 р. вони становили 102,6 злочину на 10 тис. жителів [64], у 2013 р. -- вже 120,8 злочину на 10 тис. жителів [65].

Пов'язана з цією програмою інша -- міська цільова програма правової освіти населення міста Києва на 2012--2016 рр. [66]. Її реалізація передбачає низку заходів, пов'язаних з організацією освітніх семінарів, публікацію науково-популярної правничої літератури, проведення телета радіопередач, присвячених проблемам розвитку вітчизняної правової системи. Одна з цілей програми -- попередження віктимної поведінки громадян.

На прикладі формування правової системи міста Києва можна побачити основну проблему розвитку міського права в Україні, яка має декілька важливих складових. По-перше, це фінансова і політична залежність міської влади від виконавчої влади на місцях, що не дозволяє ефективно та відповідально реалізовувати перспективні напрями міської політики.

По-друге, формування нормативної сфери у складовій правових систем українських міст ускладнюється існуючою системою міського самоврядування, яка передбачає доволі вузький спектр автономії міст. З одного боку, це зумовлює пасивність міських рад у створенні нормативноправової основи для розвитку та функціонування міста, а, з іншого, створює ситуацію, коли міські ради більшою мірою концентрують свою діяльність довкола ухвалення індивідуальних рішень, тобто орієнтуються не на правотворчість, а на правозастосування.

По-третє, програмне регулювання, яке на сьогодні є найпоширенішим методом правового регулювання у містах, має підкріплюватися відповідним нормативним регулюванням, сфера застосування якого є вкрай обмеженою. Навіть Київ, користуючись додатковими можливостями у формуванні своєї правової системи, й нині знаходиться лише на початку шляху її становлення. Наявність великої кількості міських цільових програм, які за своєю природою є більшою мірою управлінськими, ніж регулятивними актами, є недостатнім фактором для становлення сучасного Києва.

Формування правових систем українських міст є важливим кроком на шляху до децентралізації держави, яка задекларована як один із ключових напрямів конституційної реформи. Однак максимальне розширення правової автономії міст та надання їм необхідного інструментарію для розвитку їх правових систем зараз перебуває на початковій стадії свого становлення. Місто Київ у цьому сенсі має бути пріоритетним, оскільки саме столиця на правах політичного, культурного та економічного центру держави повинна стати локомотивом у справі становлення та розвитку міського права в Україні загалом і формування правових систем окремих міст зокрема.

Культурний статус Львова у формуванні його правової системи

Львів є українським містом, культурний, мистецький та соціальнополітичний образ якого є одним із найбільш популярних не лише в Україні, але й за її межами. Не випадково у ЗМІ Львів часто характеризують як «брендове місто», тобто як специфічну марку, товар, який має значний економічний потенціал. При цьому характерною є й та обставина, що міське право Львова в його історичній ретроспективі є чи не найбільш дослідженим (передовсім, завдяки зусиллям В. П. Кіселичника та інших істориків середньовічного міського права). Безумовно, цьому сприяє і довга історія розвитку міського права Львова на основі Магдебурзького права, і особливості цієї специфічної правової цілісності. Важливий і той аспект міського права у Львові, що самі львів'яни всіляко пропагують інакшість їхнього міста, його несхожість з жодним іншим обласним центром України.

У контексті проблем формування правових систем сучасних українських міст Львів є одним із найбільш прогресивних осередків розвитку міського права. Це, як видається, пов'язано, передовсім, з тим, що міське право сучасного Львова багато у чому формується під впливом культурного фактора. Якщо рушійною силою, джерелом міського права Києва є його столичний статус, то для Львова такою рушійною силою стає необхідність збереження культурної спадщини та образної неповторності міста. При цьому можна помітити, що, порівняно з правовою системою Києва, мета, яка виступає ключовим фактором формування міського права Львова, а саме: збереження унікальної культурної спадщини, виявилася набагато потужнішим чинником забезпечення цілісності міського правового простору.

Як уже зазначалося, мета правової системи полягає в забезпеченні цілісності та нерозривності правового простору, його сконцентрованості довкола ціннісно-нормативної системи, що забезпечує передбачуваність правових наслідків тих чи інших вчинків. І тут помітно, що столичний статус Києва є менш ефективним консолідуючим фактором, аніж культурний статус Львова.

До речі, варто наголосити на тому, що цю думку підтримують самі львів'яни. Так, Т. Я. Пастух, досліджуючи психологічні та ціннісні аспекти іміджу Львова, встановила, що городяни охоче підтримують загальну історико-культурну спрямованість формування образу Львова. Історична спрямованість міста визначалася за допомогою твердження про те, що «Львів -- місто, яке підтримує традиції». Твердження в середньому було оцінене в 6,31 бала. Це свідчить, що Львів є досить консервативним містом, яке підтримує традиції, що склалися у ньому історично. Враховуючи таку оцінку, імідж Львова повинен бути зорієнтований на підтримку історичних традицій, оскільки місто має для цього всі потрібні ресурси [67, с. 140].

У 1972 р. ЮНЕСКО прийняла Конвенцію про охорону всесвітньої культурної і природної спадщини. У ній під визначенням «культурна спадщина» маються на увазі «пам'ятки: твори архітектури, монументальної скульптури і живопису, елементи або структури археологічного характеру, написи, печери і групи елементів, які мають видатну універсальну цінність з точки зору історії, мистецтва чи науки; ансамблі: групи ізольованих чи об'єднаних побудов, архітектура, єдність чи зв'язок з пейзажем яких являє видатну універсальну цінність з точки зору історії, мистецтва чи науки; визначні місця: твори людини або спільні творіння людини і природи, а також зони, включаючи археологічні визначні місця з точки зору історії, естетики, етнології чи антропології» [68].

Львівський історик В. П. Бадяк зазначає, що історія Львова може бути описана крізь призму розвитку механізмів та інструментів захисту його культурного середовища, що було пов'язано з тією обставиною, що у діалектичній та строкато-суперечливій практиці формувався полінаціональний образ Львова, в якому переплелися різні історико-культурні уподобання, властиві як для східних, так і західних традицій [69, с. 23]. У грудні 1998 р. в Кіото відбулася знакова подія в новітній історії Львова: Комітет всесвітньої спадщини ЮНЕСКО вніс у свій Список (реєстраційний № 865) історичний архітектурно-містобудівний комплекс центральної частини міста разом з горою Високий замок і ансамблем собору Св. Юра загальною площею близько 120 га. Це другий об'єкт України в Списку, після внесення до нього у 1990 р. Св. Софії й ансамблю будівель Києво-Печерської лаври. У червні 2011 р. до цієї когорти долучено архітектурний ансамбль Чернівецького університету -- колишню резиденцію митрополитів Буковини та Далмації, збудовану в 1864-- 1882 рр. Завдяки приналежності до ЮНЕСКО Львів потрапив до організації міст світової спадщини Центральної та Східної Європи, Ліги історичних міст, Організації міст світової спадщини євроазійського регіону.

У спеціалізованій літературі підкреслюється, що в розвитку Львова ця подія посідає особливе місце, оскільки вона зумовила становлення нормативних засад охорони культурної спадщини не лише на рівні національного законодавства, але й у призмі формування нормативів міського права. Хоча при цьому фахівці визнають [70, с. 35], що поштовхом до цього став Указ Президента України «Про збереження історичної забудови у центральній частині міста Львова» [71]. На сьогодні саме цей фактор є визначальним у становленні міського права Львова та розвитку його правової системи.

Статус міста як центру української культури, а також необхідність дотримання вимог, пов'язаних зі збереженням цілісності об'єктів всесвітньої спадщини ЮНЕСКО, накладають помітний відбиток на формування системи нормативних та програмних актів, ухвалюваних Львівською міською радою. Цей вплив виявляється навіть на рівні цілком стандартних актів, наприклад, Правил дотримання тиші у громадських місцях на території м. Львова. Пункт 4.1.3.3 цього акта передбачає, зокрема, заборону використання піротехнічних засобів на території історичної забудови, внесеної до Списку всесвітньої спадщини ЮНЕСКО [72]. Схоже положення закріплене у преамбулі та п. 2.1 Положення про акустичний режим у м. Львові [73].

Але збереження культурної спадщини в міському праві Львова виходить і за межі тих кордонів, які встановлені ЮНЕСКО. Це зумовлено загальним культурним образом Львова та прагненням городян і міської влади до його збереження.

Так, у цьому контексті можна відзначити декілька актів. По-перше, це Положення про територію музею-заповідника «Личаківський цвинтар», метою якого є збереження пам'ятних поховань та формування спеціального правового режиму відповідної міської території [74]. Формування специфічної просторової ідентифікації є типовим прийомом у міському праві Львова, що, як уявляється, пов'язано саме з прагненням зберегти культурну спадщину міста, підкреслити особливий статус місць пам'яті та взаємодії з ними на рівні повсякденного життя. Такий прийом, з одного боку, дозволяє правовій системі Львова розвиватися у напрямі формування просторових правових режимів, а, з іншого, -- не втрачати загального контексту міської історії та культури.

По-друге, інтерес також викликає Програма збереження історичних цінностей Львівської національної наукової бібліотеки України імені В. Стефаника [75]. Вона була розроблена Львівською національною науковою бібліотекою України імені В. Стефаника згідно з рекомендаціями Генеральної конвенції ЮНЕСКО і спрямована на збереження в Україні унікальних бібліотечних та архівних фондів XI--XX століть, які є національним надбанням українського народу. Метою Програми стало об'єднання зусиль Національної академії наук України, органів місцевого самоврядування, місцевих органів виконавчої влади та громадських організацій для забезпечення належних умов зберігання фондів Бібліотеки і, зокрема, унікальних та рідкісних збірок, які відповідно до постанови Кабінету Міністрів України «Про затвердження переліку наукових об'єктів, що становлять національне надбання, та внесення змін до Положення, затвердженого постановою Кабінету Міністрів України від 18.02.1997 № 174» [76] визнані національним надбанням українського народу і не можуть бути відновлені у разі їх втрати.

Культурний статус Львова є постійною підставою для ухвалення тих чи інших нормативних та індивідуальних правових рішень. Наприклад, 21 серпня 2008 р. Львівською міською радою було ухвалено Положення про порядок в'їзду автомобільного транспорту на територію центральної частини м. Львова, внесеної до Списку світової спадщини ЮНЕСКО [77]. Положення визначало територію в межах вулиць Валової, пр. Свободи по лінії житлової забудови, Вірменської, Театральної, Л. Українки, Підвальної та запроваджувало механізм урегулювання порядку проїзду автомобільного транспорту на цій території. 9 грудня 2005 р. цей порядок було скасовано через корупціогенну складову (ним передбачалася видача платних перепусток для мешканців міста та представників юридичних осіб).

З метою збереження культурної спадщини у м. Львові також було розроблено та ухвалено Концепцію розміщення зовнішньої реклами у м. Львові [78] та Правила розміщення зовнішньої реклами у м. Львові [79]. Перший акт є здебільшого програмним та містить незначну кількість нормативних положень. Головні пріоритети Концепції зумовлені метою здійснити перехід на якісно новий рівень забезпечення мешканців та гостей міста рекламно-інформаційною продукцією на основі врахування особливого статусу міста як надбання світової спадщини ЮНЕСКО, формування рекламної інфраструктури в архітектурному середовищі міста з урахуванням конкретних містобудівних умов візуального простору, історичних та ландшафтних його аспектів. Цей документ встановлює систему правових принципів, відповідно до яких має здійснюватися розміщення реклами у Львові: законності; точності; достовірності; безпечності; історичності; толерантності стосовно сформованого урбаністичного середовища; пріоритетності сприйняття існуючої історичної забудови.

Як уявляється, такий підхід до формування культурно-історичного простору Львова є доволі репрезентативним з точки зору інституціоналізації правової системи цього міста. Фактично у міському праві Львова закріплено принципи конкретного інституту міського права -- інституту розміщення реклами. Цей інститут виходить за рамки лише національного законодавчого регулювання, оскільки його джерелом та призначенням виступають інтереси та потреби конкретного міста. При цьому показово, що Концепція, на противагу багатьом іншим програмним актам, які характерні для сучасного міського права, передбачає створення інституційного механізму реалізації відповідних положень та принципів. Так, у документі зафіксовано, що оформлення дозвільної документації та координацію робіт з проектування та розміщення зовнішньої реклами, реалізацію єдиної політики, комплексного художнього, світлового та рекламного оформлення міста здійснює робочий орган, який утворюється міською радою для регулювання діяльності з розміщення зовнішньої реклами і здійснює свою діяльність на основі положення про нього та чинного законодавства.

Правила розміщення зовнішньої реклами у м. Львові продовжують та розвивають положення та ідеї цієї концепції. Крім визначення повноважень дозвільного органу, створеного при Львівській міській раді для видачі дозволів та контролю за належним виконанням вимог Правил, у них наводиться доволі розгорнуте та детальне рекламно-містобудівне зонування м. Львова. Відповідно до нього Львів має чотири зони: центральну, зону історичного ареалу, зону транспортних вузлів та зону сучасної забудови. На перші дві зони поширюються додаткові обмеження щодо використання рекламних засобів. Так, у Порядку зазначається: «У разі розміщення рекламного засобу у межах території історичної забудови, внесеної до Списку всесвітньої спадщини ЮНЕСКО, та зоні історичного ареалу управління архітектури департаменту містобудування додатково передає копію запиту в управління охорони історичного середовища. Управління архітектури департаменту містобудування (з врахуванням відповіді управління охорони історичного середовища) упродовж 20 робочих днів від дня отримання запиту надає розповсюджувачу через управління «Дозвільний офіс» відповідне архітектурнопланувальне завдання або вмотивовану відмову щодо можливості розміщення рекламного засобу на заявленому місці» [79].

У цьому ж контексті варто розглядати також приписи Положення про порядок розміщення у м. Львові технічних елементів (пристроїв) ззовні будинків і споруд, зокрема, норму, відповідно до якої забороняється розміщення та встановлення технічних елементів (пристроїв) на видимих зі сторони вулиць та площ фасадах, стінах будинків і споруд, які знаходяться на території історичної забудови, включеної у Список світової спадщини ЮНЕСКО, а також на видимих зі сторони вулиць (площ) фасадах, стінах будинків і споруд -- пам'ятках архітектури [80].

Культурна спадщина Львова накладає відбиток також на нормотворчу діяльність, що пов'язана з розширенням його представництва у системі міст, які є носіями культури певного народу. Якщо для списку всесвітньої спадщини ЮНЕСКО більше значення має унікальна архітектура, то для Львова також значну роль відіграє прагнення закріпитися не лише як культурній столиці України, але й усієї Східної Європи. Саме у цьому ключі докладаються зусилля до закріплення за Львовом статусу «Міста літератури ЮНЕСКО» [81].

Із культурним образом Львова пов'язана не лише нормативна, але й інституційна і комунікативна складові правової системи міста. Наприклад, про це можна говорити у контексті проведення у місті за рахунок коштів міського бюджету конкурсів та інших культурних заходів, спрямованих на культурну промоцію міста, удосконалення його урбанізованого середовища тощо. Так, у 2010 р. було проведено міжнародний відкритий конкурс архітектурних, дизайнерських та ландшафтних проектів для впорядкування місць, пов'язаних з єврейською історією у м. Львові. Метою цього заходу було звернення уваги на багатоетнічне минуле Львова та збереження його багатокультурної спадщини, а основне завдання -- забезпечити пошук найкращих рішень щодо облаштування територій, охоплених конкурсом, з метою покращання умов життя для мешканців та гостей м. Львова. Одне з завдань конкурсу також полягало у тому, щоб звернути увагу на усвідомлення багатоетнічного минулого Львова за допомогою нового відкриття та показу єврейської спадщини міста. Конкурс має допомогти у підтримуванні такого усвідомлення через меморіалізацію та візуалізацію у міському просторі майже цілком втраченої єврейської спадщини [82].

Інституційне забезпечення збереження культурної спадщини у Львові здійснюється через функціонування Ради з питань управління історичним містом, до кола повноважень якої входять усі питання, пов'язані зі збереженням історичної забудови у центрі Львова, реалізація міських цільових програм, спрямованих на розвиток Львова як культурного центру країни тощо [83].

Утім, незважаючи на значні правові та організаторські зусилля, Львову не завжди вдається дотримуватися високої планки, встановленої стандартами ЮНЕСКО. Про це, зокрема, пишуть культурологи [84] та журналісти [85]. Так, дослідник Ю. В. Опалько визначає такі основні проблеми розвитку культури на прикладі Львова: недостатнє бюджетне фінансування; нераціональний розподіл наявного бюджетного фінансування; брак системності та координації у діяльності органів державної влади зі збереження культурно-історичної спадщини; недостатній контроль за виконанням чинних законів, правових актів та прийнятих рішень; необхідність удосконалення нормативно-правової бази; відсутність стимулів для залучення приватних коштів; неповне використання потенціалу співробітництва органів державної влади з недержавними організаціями; недостатня активність органів на рівні міждержавних відносин щодо реституції (повернення) культурних цінностей; низький рівень обізнаності з українськими пам'ятками у світі [86, с. 85].

Із цими твердженнями можна принаймні частково погодитися. Вельми показовим, зокрема, є той факт, що у Державному бюджеті України на 2015 р. на збереження історико-культурної та архітектурної спадщини в національних і державних заповідниках, здійснення заходів з охорони культурної спадщини, паспортизацію, інвентаризацію та реставрацію пам'яток архітектури, культури та світової спадщини ЮНЕСКО виділено лише 203 млн грн [87], а міський бюджет Львова взагалі не містить видатків, які були б спрямовані на збереження та реставрацію культурних пам'яток [88].

Як бачимо, розвиток правової системи Львова не просто визначається його культурним статусом та належністю до Організації міст світової спадщини, а зосереджений довкола цього специфічного соціального та правового становища міста. Тому можна очікувати, що подальше становлення міського права у Львові буде орієнтуватися саме на парадигму збереження, охорони та промоції культурних пам'яток. У цьому сенсі правова система Львова заздалегідь призначена бути максимально консервативною в розвитку урбанізованого простору.

Однак це не означає, що все міське право Львова націлене винятково на культурну складову його функціонування. Як свідчить нормотворча діяльність Львівської міської ради, значна увага приділяється інноваційному та економічному розвитку міського середовища. Наприклад, у Концепції розвитку індустріального парку м. Львова зазначається, що як колишня столиця Галичини і найбільш населене місто Західної України (близько 850 тис. мешканців) Львів відомий як ворота з України до інших країн Європи. Місто розташоване на відстані 160 км від географічного центру Європи. Через Львів проходять міжнародні транспортні коридори: Міжнародний аеропорт «Львів» імені Данила Галицького сполучає місто з більш ніж 13 країнами Європи. Львів -- центр залізничного сполучення регіону, серед основних напрямків: Федеративна Республіка Німеччина, Республіка Польща, Австрія, Словацька Республіка, Угорщина, Чеська Республіка, Російська Федерація, Латвійська Республіка, Румунія [89]. Усі ці обставини, на думку розробників Концепції, є важливими передумовами для того, щоб Львів оформлювався і як економічний центр західного регіону країни.

Для цього на основі концепції було розроблено та ухвалено проект створення індустріального парку «Рясне-2», метою створення індустріального парку є залучення інвестицій в економіку міста, забезпечення сприятливих умов для функціонування та розвитку промислових підприємств, поліпшення інвестиційного іміджу міста, забезпечення економічного розвитку та підвищення конкурентоспроможності території, створення нових робочих місць, збільшення надходжень до міського бюджету м. Львова та Державного бюджету України, розвитку сучасної виробничої та ринкової інфраструктури [90].

Цікавою є також та обставина, що у програмних правових актах, ухвалюваних у межах міського права Львова, приділяється увага проблематиці прав людини. Так, наприклад, у Програмі урбаністичного розвитку м. Львова на 2015--2016 рр. указано, що сталий урбаністичний розвиток міських територій передбачає розгляд будь-якого питання міського розвитку у площині прав людини -- місто має забезпечувати рівні права та можливості використання простору для усіх його мешканців, незалежно від їх віку, стану здоров'я, заможності та способу пересування містом [91].

Акцент на правах городян, як це не дивно, не є поширеним у сучасному міському праві. Виняток становлять буквально кілька міст (зокрема, Статут територіальної громади Ужгорода). Як видається, це доволі перспективний напрям розвитку ідеології прав людини. Львів у цьому сенсі може стати піонером, оскільки урбанізація прав людини може базуватися на ідеї доступу до культурної спадщини людства та формуванні відповідних нормативних і організаційних інститутів.

Отже, правова система міста Львова демонструє свою націленість на збереження культурної спадщини, але при цьому вона є достатньо багатогранною для того, щоб можна було констатувати її повноцінність у нормативному та інституційному сенсі. Розвинена та активна нормотворча діяльність Львівської міської ради у поєднанні зі специфічними якостями правової ментальності самих львів'ян та їх прагненням творити несхожість є запорукою для інституціоналізації особливого правового простору міста Львова зі своєю правовою стилістикою у правозастосовній діяльності, правовій практиці та комунікаціях.

Консервативність і традиціоналізм як визначальні тенденції розвитку міського права сучасного Львова мають отримувати своє більш яскраве вираження не лише в програмних та регулятивних правових актах, але й в правозастосовній діяльності органів міської влади, а також у формуванні специфічної міської правової культури, яка вже сьогодні демонструє риси схильності до помірності, поєднаної з прагненням до сталого розвитку та збереженням існуючого. Міська правова система Львова, на противагу міській правовій системі столиці, більшою мірою формується самими львів'янами та їх ставленням до свого міста, прагненням до його ціннісно-нормативної визначеності. На цьому тлі розвиток міської правової системи Львова є важливим та необхідним чинником збереження за ним статусу культурного центру України.

Образ міжкультурної спадщини у становленні правової системи Одеси

Розвиток міського права в Україні складно розглядати без звернення до практики формування правової системи Одеси, чому сприяє (так само, як і щодо Львова) історія цього міста. Але якщо Львів упродовж декількох століть розвивався як одне з основних західноукраїнських самоврядних міст, що й наклало свій відбиток на сучасне розуміння його міського права, то щодо Одеси як набагато молодшого міста слід говорити про етнічні, культурні та політичні особливості її правової системи. Утім, як показує у своєму дослідженні С. М. Стременовський, історія місцевого самоврядування в Одесі у XIX ст. переконливо демонструє, що для цього міста завжди характерною була специфіка у виробленні підходів та методів розв'язання місцевих проблем [92].

Становлення Одеси як специфічного міського правового простору також прямо пов'язане з тим культурно-історичним образом, який склався про неї у масовій правосвідомості. При цьому Одеса, як і Львів, має метою «консервацію» минулого у сучасності, а тому в її міському праві акцент так само зроблений на характерних рисах міського правового життя колишніх років. Однак на противагу Львову, Одеса не має такого потужного правового інструменту забезпечення такої консервації, який надається ЮНЕСКО. Через це становлення сучасної правової системи Одеси треба розглядати під іншим кутом зору. Незважаючи на наявність цілої низки схожих рис у правовому просторі Львова та Одеси (вони обидва є найбільш упізнаваними урбаністичними брендами сучасної України; обидва ці міста претендують на те, щоб визначатися місцем культурної пам'яті українського народу; і Львів, і Одеса зосереджені на тому, щоб оберігати та всіляко примножувати відмінність правової свідомості одеситів та львів'ян), їхні правові системи мають різну історію та різну спрямованість у побудові специфічних нормативних та інституційних структур.

Правокультурна репрезентація Одеси у вітчизняному комунікативному просторі пов'язана з домінацією так званого одеського міфу, який має одразу декілька пластів свого прояву. Дослідники цього міфу пов'язують його з історичними аспектами розгортання правового образу міста ще за імперської доби. Одеса ще на початку XIX ст. стала асоціюватися з багатонаціональним, толерантним, культурним, «вільним» містом. Тогочасні дослідники та митці називали Одесу «російською Італією», «маленьким Парижем», «російським закордоном». При цьому слід погодитись із М. Найдорфом, який підкреслює, що специфіка «одеського міфу» полягає в тому, що він був народжений не в Одесі і не Одесою, а російською культурою, «враженою цим епіфеноменом власної державності» [93, с. 27--32]. Таку ж думку розвиває Г. О. Ніколаєва, коли пише, що «Одеса» -- інша «країна», відмінна від споконвічної Росії, пропонувала свою альтернативу всій імперській ментальності. Біля витоків староодеського менталітету стояли традиції левантійської торгівлі грецької, вірменської та єврейської діаспор, російська дворянська культура з її смаками і укладом життя та, звичайно, українська народна культура. Міські вельможі перетворили Одесу в «портофранко» [94, с. 230].

Трансформація правового образу міста та, відповідно, «одеського міфу» у першій половині XX ст. сформували нові інтерпретації Одеси, які отримали, зокрема, правове забарвлення. Дослідники підкреслюють значення злочинного середовища 20-х рр. минулого століття для формування правового образу Одеси не лише як багатонаціонального міста, але й як міста з потужною криміногенною культурою. Звідси йде й правовий образ одеситів як людей хоча й відкритих і привітних, але й цинічних, схильних до девіацій та таких, що невисоко цінують закон і готові піти на його порушення заради навіть незначної вигоди [95].

У цьому ж контексті формується і сучасний віртуальний образ Одеси, як підкреслюють І. Д. Черних та Г. М. Стоянова. «Одеський міф» усе ще виконує найважливішу функцію маркера культурного простору. Тобто незмінною властивістю «одеського міфу» є його здатність утримувати культурний «маркер» (тобто «одеськість»). Тому у віртуальному просторі місто існує не як місце (локус), а як процес, система взаємодій тих, хто зачисляє себе до певного міського співтовариства. Відповідно, у цьому вимірі зникають не лише територіальні, але й часові, мовні культурні бар'єри. Актуалізація проблеми ідентичності одеського міського простору отримує зовнішнє та внутрішнє забарвлення. Усередині співтовариства образність відіграє роль засобу інтеграції населення, об'єднання жителів у цілісність, яка підживлюється відчуттям належності до свого міста. Ззовні він відіграє роль бренда міста у конкурентній боротьбі за притягнення міграційних, фінансових, інформаційних потоків, необхідних для розвитку мегаполісу [96, с. 17].

Ю. Лотман у своїй праці «Символіка Петербурга і проблеми семіотики міста» [97] виділяє два типи міст і відповідні їм два типи семіотичних міських систем -- концентричну і ексцентричну. Простір Одеси формує, на його думку, ексцентричну семіотичну сферу і, за Ю. Лотманом, має породжувати численні семіотичні конфлікти, оскільки конфліктною є сама поява на світовій мапі такого міста (воно будувалося всупереч природі і часто перебуває в епіцентрі природних катаклізмів). Із цим твердженням категорично не погоджується Н. Ф. Ліщенко. Він пише, що Одеса -- типове ексцентричне місто: створене штучно (як відповідь Катерини Петру), на межі суходолу, на далекому кордоні держави. її семіосфера мала б бути сплетена з протиріч, бути катастрофогенною, повною есхатологічних міфів кінця і смерті, тобто дублювати риси, притаманні Петербурзькому культурному тексту. Очевидно, однак, що міський текст Одеси не настільки драматичний -- він повністю позбавлений конфліктної напруги і рис приреченості і, навпаки, несе яскраве іронічно-комедійне начало і сповідує майже гедоністичну радість життя [98, с. 135].

Як уявляється, усі ці судження безпосередньо пов'язані з тим, як позиціонує себе Одеса у правовому просторі України. Одеса і Львів прагнуть виковувати свою несхожість на інші міста, приділяючи значну увагу промоції свого образу. Це відповідно впливає на змістовні та формальні характеристики правової системи цього міста. Але якщо для Львова при досягненні цієї мети ключову роль відіграє акцент на архітектурній та культурній спадщині, на візуалізації правового образу міста, то Одеса більшою мірою апелює до ментальних структур, властивих одеситам як носіям певної правової культури.

Одна з характерних рис правової культури одеситів і важливих складових ідеологічної складової правової системи Одеси -- це багатонаціональність. І хоча зараз більшість одеситів є етнічними українцями, образ одеського «плавильного котла», в якому змішані євреї, молдавани, німці, росіяни, болгари, вірмени, гагаузи, румуни тощо є настільки потужним, що він повсякчасно використовується для правового позиціонування Одеси у правовому просторі сучасної України. Це накладає помітний відбиток на правові акти, що ухвалюються Одеською міською радою. У багатьох із них прямо акцентується на цій специфіці міста та необхідності міжкультурного діалогу. Яскравим прикладом тут можуть слугувати рішення Одеської міської ради «Про заходи протидії проявам фашизму, нацизму та ультранаціоналізму в місті Одесі» [99], «їро заходи щодо недопущення проявів нацизму, фашизму і радикального націоналізму в місті Одесі» [100], «Про вступ міста Одеси до Європейської коаліції міст проти расизму» [101] та ін.

Ці акти тією чи іншою мірою мали продемонструвати прихильність Одеси до міжкультурного діалогу та мирного співіснування представників різних національностей. Зокрема, підкреслювалося, що крайні націоналістичні прояви є чужими духові багатонаціональної Одеси. Цікаво, що одним із пунктів намірів Європейської коаліції міст проти расизму, з якої Одеса вийшла з метою економії коштів міського бюджету [102], є підтримка міст-членів Коаліції на шляху виконання десятипунктового плану дій «Зобов'язання по протидії расизму в містах», який був прийнятий 10 грудня 2004 р. у м. Нюрнберг (Німеччина), щоб сприяти визначенню пріоритетів, оптимізації стратегій і зміцненню співробітництва міст у цій царині.

Варто також звернути увагу, що етнонаціональна політика міста знаходить своє вираження і в програмних актах. Так, наприклад, у Міській програмі підтримки діяльності національно-культурних товариств міста Одеси на 2010 р. зазначалося, що забезпечення умов для розвитку національних меншин, реалізації прав і свобод їх представниками, підтримка діяльності національно-культурних товариств виступає на перший план при реалізації етнонаціональної політики в місті. Програма була спрямована на розв'язання таких проблем територіальної громади міста Одеси, пов'язаних із реалізацією прав національних меншин: брак ресурсів у спільнот національних меншин, що заважає їм ефективно вирішувати питання збереження самобутності як у межах своєї національної спільноти, так і у складі єдиної територіальної громади міста Одеси; наявність певних соціально-побутових проблем, які заважають ефективній діяльності національно-культурних товариств; недостатня двостороння та багатостороння взаємодія між органами міської влади та національно-культурними товариствами, а також між представниками різних національно-культурних спільнот [103].

Варто підкреслити, що для міського права Одеси питання національностей та усього, що з ними пов'язано, традиційно відіграє особливу роль. Це особливо помітно на тлі загострення мовної проблематики останніх років, коли Одеса стала першим українським містом, в якому було прийнято рішення про впровадження регіональної мови (російської). Зокрема, у рішенні Одеської міської ради «Про реалізацію положень Закону України «Про основи державної мовної політики» в місті Одесі» зазначалося про необхідність вжиття заходів з недопущення публічного приниження та зневаги до державної та російської мови, порушення прав людини і розпалювання міжнаціональної ворожнечі на мовному ґрунті [104].

Варто також звернути увагу, що національне питання в Одесі іноді знаходить доволі нетривіальне розв'язання у діяльності правотворчих та управлінських органів. Відомим елементом «одеського міфу» є судження про те, що одесити -- це особлива національність, що має свій власний діалект, ментальність та світоглядні настанови, що й впливає на загальний ракурс розгляду правових питань. Зазвичай це судження сприймається в іронічному плані. Однак Одеська міська рада у 2005 р. ухвалила рішення про створення управління європейської інтеграції та зв'язків з Одеською діаспорою і затвердила положення про це управління. Зокрема, в ньому зазначалося, що мета цього управління полягає у підтримці та зміцненні зв'язків з представниками Одеської діаспори, які проживають на території Європейського Союзу та в інших країнах [105].

Тут варто зазначити, що саме поняття діаспори використовується стосовно до таких національних меншин, які ведуть організований та інституційно оформлений спосіб життя за межами своєї історичної батьківщини. Як зазначає Ю. В. Фоканов, однією з фундаментальних підстав формування діаспори є концепт «національного вогнища», своєрідного ідеологічного міфу, згідно з яким представники діаспори свідомо чи несвідомо вважають себе тими, хто продовжує не тільки традиції, культуру, мовну практику своєї батьківщини, а й зберігає державницьку ідею. Вважається, що діаспора виникає як спроба збереження державності та культури, коли вони знаходяться під загрозою, а тому не існує чинників утворення діаспори у націй, державне існування яких ніколи не було під загрозою: не існує, наприклад, німецької, англійської або французької діаспори [106, с. 286].

Тобто фактично тут ідеться про те, що визнання існування деякої своєрідної Одеської діаспори передбачає існування певної одеської державницької ідеї. Наскільки такі судження є прийнятними та такими, що відповідають політико-правовим реаліям, судити складно. Але такий підхід, як видається, є кроком у напрямі до нормативно-правового визнання несхожості одеситів на решту українців. Отож, ключова риса міського права Одеси у цьому контексті полягає в його прагненні базуватися не на культурно-архітектурній специфіці, а на правосвідомісних диференціаціях. Звідси відомий на весь світ одеський характер, пов'язаний з прагненням до підприємництва, хитрощів, досягнення комерційної мети за будь-яких умов тощо.

Своєрідність одеської правової культури та правосвідомості одеситів знаходить своє вираження також на рівні символіки міста. Так, у Положенні про символіку міста Одеси та символи Одеського міського голови вказується, що кольори прапора міста Одеси у поєднанні з класичною структурою «триколора» відображають героїчний дух (червоний), чисту душу (білий), багатство і процвітання (золотисто-жовтий) Одеси і одеситів і реконструюють історичну атмосферу епохи кінця XVIII століття з її високими ідеалами свободи, рівності і братства, підкреслюючи, що Одеса -- життєрадісне європейське місто, в якому панує дух свободи, соборності та суверенітету [107].

«Європейськість» Одеси та одеситів є іншим важливим елементом правового образу цього міста, що накладає помітний відбиток на особливості розвитку його правової системи. Органи місцевого самоврядування Одеси неодноразово прагнули підкреслити історичне значення Одеси для становлення європейської культури та розвитку європейського стилю життя. Саме ці мотиви стали основою вступу Одеси до Ліги історичних міст. Серед основних ідей цієї організації -- переконаність у тому, що кожне місто має свою історію та що історичне місто може бути визначене як місто, яке пишається та намагається зберігати свою унікальну спадщину. При цьому ліга має стати тим механізмом, який матиме погляд, ширший за національні кордони, і сприятиме широкомасштабним обмінам між містами у світі, постійно роз'єднаними політичними або економічними конфліктами між націями та регіональними суперечками з причин расових, етнічних, культурних та релігійних відмінностей [108].

Також 6 жовтня 2006 р. на засіданні виконавчого комітету Асоціації ЄВРОМІСТА кандидатура міста Одеси була представлена до вступу в асоційовані члени цієї організації, а 24 листопада 2006 р. на загальних зборах Асоціації ЄВРОМІСТА Одеса була офіційно запрошена до участі у роботі організації. Згідно зі Статутом, основними завданнями Асоціації ЄВРОМІСТА є поліпшення якості життя та вплив на європейську політику з метою відстоювання інтересів великих міст, а також передачі та обміну досвідом між міськими урядами європейських міст. Робота Асоціації розвивається у таких напрямах: економічний розвиток, урбаністика, екологія, транспорт, культура і соціальний добробут [109].

Правовий образ Одеси цілком вписується у цю парадигму, адже це місто постійно прагне позиціонувати себе як осередок таких соціальних, культурних та політичних комунікацій, які мають транскордонний статус, і їх центром є саме місто, яке є джерелом правових ідей та символів. Іноді ідея несхожості Одеси знаходить своє вираження у закликах до автономізації міського простору Одеси та всього Одеського регіону [110]. Як видається, Одеса має розвиватися в межах цілісного правового простору України. Автономізація Одеського регіону -- це рух проти розвитку міського права, яке має не підміняти собою існуючу правову систему України, а доповнювати її. Так само як міжнародне чи інтегративне право не в змозі витіснити національне право, формування міських правових систем є рухом у напрямі зміцнення, а не руйнування цілісності національної правової системи. Становлення міського права Одеси якраз і має продемонструвати цю ідею: навіть відмінність та несхожість можуть бути інструментом зміцнення зв'язків між різними регіонами країни.

Варто зазначити, що інституціоналізація унікальності правового образу Одеси у правовій системі міста іноді є недостатньо послідовною та ефективною. Прагнення до закріплення такого образу та надання йому нормативної форми зумовлює й постійні домагання Одеської міської ради щодо включення історичної частини міста до основного списку Всесвітньої спадщини ЮНЕСКО. Паспорт Міської цільової програми включення центральної історичної частини забудови Одеси до основного списку Всесвітньої спадщини ЮНЕСКО на 2013--2015 рр., зокрема, передбачає, що історична зона має включати в себе більшу частину центральної території міста [111].

Проблема, однак, полягає у тому, що з точки зору сучасних уявлень про культурну спадщину ЮНЕСКО Одеса має незначні шанси на входження до основної частики цього списку, на що звертають увагу і дослідники як у сфері архітектури, культурології, так і у сфері міжнародного права захисту культурних цінностей. Як уявляється, це пов'язано з тим, що нормативна складова правової системи Одеси нечітко визначає обов'язки, яких мають дотримуватися городяни, а також установи та організації щодо збереження культурного надбання. По суті, єдина норма, яка встановлює обов'язки городян у цій царині, міститься у Правилах благоустрою території міста Одеси, де встановлено: «Власник або уповноважений ним орган, користувач зобов'язані утримувати пам'ятки культурної спадщини в належному стані за власний рахунок, своєчасно проводити ремонт, захищати від пошкодження, руйнування або знищення відповідно до вимог Закону України «Про охорону культурної спадщини» та охоронного договору, укладеного з органом охорони культурної спадщини. Відсутність охоронного договору не звільняє особу від обов'язків, що випливають із вищезазначеного закону» [112]. Очевидно, що покладання обов'язку збереження культурної спадщини винятково на користувачів відповідного об'єкта є недостатнім заходом для гарантування його цілісності та захищеності.

Викликає сумнів і прагнення міської ради дозволити перебудову та зміну об'єктів культурної спадщини. Такий висновок можна зробити, виходячи з аналізу положень Плану діяльності Одеської міської ради з підготовки проектів регуляторних актів на 2015 рік. Зокрема, у цьому Плані йдеться про необхідність внесення змін до Правил благоустрою території міста Одеси з метою «затвердження порядку видачі дозволів на порушення об'єктів благоустрою відповідно до вимог чинного законодавства» [113]. Цей порядок поки не було ухвалено, але сама логіка та загальна спрямованість Правил благоустрою території міста Одеси породжують деякі сумніви у можливості їх використання як дієвого інструмента забезпечення збереження культурної спадщини у місті.