Влияние административных реформ на государственное делопроизводство России

Размещено на http://www.allbest.ru//

Размещено на http://www.allbest.ru//

Специальность 05.25.02 - «Документалистика, документоведение, архивоведение»

АВТОРЕФЕРАТ

диссертации на соискание ученой степени кандидата исторических наук

Влияние административных реформ на государственное делопроизводство России

Можаев Антон Викторович

Москва, 2009

Работа выполнена во Всероссийском научно-исследовательском институте документоведения и архивного дела (ВНИИДАД)

Научный руководитель:

Кандидат исторических наук, профессор Мингалев В.С.

Официальные оппоненты:

Кандидат исторических наук

Быкова Т.А.

Доктор исторических наук

Дурновцев В.И.

Ведущая организация

Кафедра документоведения и документационного обеспечения управления Института информационных систем управления Государственного университета управления

Защита состоится 22 декабря 2009 г. в 15.30 часов на заседании диссертационного совета Д.316.001.01 при ВНИИДАД по адресу:

117393, Москва, ул. Профсоюзная, д. 82.

С диссертацией можно ознакомиться в читальном зале СИФ ОЦНТИ ВНИИДАД по адресу: 117393, Москва, ул. Профсоюзная, д. 82.

Автореферат разослан «_____» ноября 2009 г.

Ученый секретарь

диссертационного совета,

доктор исторических наук И.В. Сабенникова

ОБЩАЯ ХАРАКТЕРИСТИКА РАБОТЫ

Актуальность темы. Развитие системы государственного делопроизводства России неразрывно связано с организацией управления административной деятельностью исполнительной власти. В работе с документами в органах государственной исполнительной власти отражаются показатели эффективности административной деятельности. Неслучайно, в процессе становления Российской государственности, на крутых поворотах ее истории принимались важнейшие решения по вопросам организации делопроизводства и регламентации работы с документами, определявшие, по сути, все содержание административной деятельности государственного аппарата.

Эта тенденция прослеживается и на современном этапе развития России. В своем первом Послании Федеральному Собранию РФ от 05.11.2008 Президент Российской Федерации Д.А. Медведев, характеризуя необходимость административной реформы, сказал прямо: «В России на протяжении веков господствовал культ государства и мнимой мудрости административного аппарата. А отдельный человек с его правами и свободами, личными интересами и проблемами воспринимался в лучшем случае как средство, а в худшем - как помеха для укрепления государственного могущества… Такая система абсолютно неэффективна… Сильное государство и всесильная бюрократия - это не одно и то же… Естественно, что… нам надо совершенствовать и систему государственных органов, оптимизировать и конкретизировать их полномочия…» Послание Президента Российской Федерации Федеральному Собранию Российской Федерации. 5 ноября 2008 года //«Российская газета» № 230 6 ноября 2008 г..

В целях реализации указанных выше положений в настоящий момент приняты такие законодательные акты, как Федеральный закон «Об обеспечении доступа к информации о деятельности судов в Российской Федерации» от 22.12.2008 № 262-ФЗ (вступает в силу с 01.07.2010) Собрание законодательства Российской Федерации (далее - СЗ РФ) за 2008 г., № 52 (ч. 1), ст. 6217. и Федеральный закон «Об обеспечении доступа к информации о деятельности государственных органов и органов местного управления» от 09.02.2009 № 8-ФЗ (вступает в силу с 01.01.2010) СЗ РФ за 2009 г., № 7, ст. 776..

Продолжается и административная деятельность в рамках Федеральной целевой программы «Электронная Россия». На состоявшемся в Кремле 12 февраля 2009 года заседании Совета при Президенте Российской Федерации по развитию информационного общества в России, оценивая сложившуюся ситуацию, Президент РФ Дмитрий Медведев подверг резкой критике состояние использования информационных технологий государственными органами в сфере социально-экономического управления, в частности, по проблемам «электронного правительства», «электронного документооборота», межведомственного информационного обмена, и указал на серьезное отставание в этом вопросе от стран-лидеров, несмотря на наличие «высокого интеллектуального потенциала и массы программистов». Д. Медведев также поставил задачи по разработке и принятию срочных мер для исправления сложившегося положения для обеспечения выхода страны в число государств с наиболее развитым информационным пространством в ближайшее время Стенографический отчет о заседании Совета по развитию информационного общества в России 12 февраля 2009 г. - http://archive.kremlin.ru/text/appears/2009/02/212850.shtml .

Выдвинутые Президентом РФ задачи требуют полной концентрации внимания, усилий и ресурсов общества и государства для их решения, вызывают необходимость уточнения принятых ранее решений, для закрепления достигнутых результатов.

Административная реформа, начатая в 2003 году направлена на корректировку деятельности аппарата государственной исполнительной власти с целью повышения эффективности его работы в современных условиях. Указ бывшего Президента РФ В.В. Путина от 23 июля 2003 г. № 824 «О мерах по проведению административной реформы в 2003 - 2004 гг.» СЗ РФ за 2003 г. № 30, ст. 3046. определил направления реформы, которая осуществляется в соответствии с разработанной (и одобренной распоряжением Правительства Российской Федерации от 25 октября 2005 г. № 1789-р) Концепцией административной реформы СЗ РФ за 2005 г. № 46, ст. 4720..

В соответствии с Концепцией в рамках административной реформы проходит укрепление вертикали власти и поэтому проводятся не только структурные изменения федеральных органов исполнительной власти, но и одновременно определяются различные аспекты служебной деятельности сотрудников аппарата управления - должностных лиц различных категорий, для чего составляются и утверждаются административные (для учреждений) и должностные (для сотрудников) регламенты, которые подробно и точно определяют содержание деятельности как самих федеральных органов исполнительной власти, так и их сотрудников.

В связи с этим вопросы регламентации государственного делопроизводства становятся особенно актуальными. В изданных административных регламентах федеральных органов исполнительной властиАдминистративный регламент исполнения государственной функции по государственной регистрации прав на недвижимое имущество и сделок с ним, утвержденного приказом Министерства юстиции РФ № 293 от 14 сентября 2006 г. //«Российская газета» № 212 от 22 сентября 2006 г., в Постановлении Правительства РФ от 15 июня 2009 года № 477 «Об утверждении правил делопроизводства в федеральных органах исполнительной власти» СЗ РФ, 22.06.2009, № 25, ст. 3060. устанавливается порядок документирования и организации работы с документами, общий порядок деятельности и взаимодействия данных категорий учреждений.

Деятельность указанных органов охватывает различные сферы взаимодействия с общественно-политическими структурами и организациями, бизнесом и гражданами, как физическими, так и юридическими лицами.

Специалисты в сфере ИКТ и инноваций считают, что при внедрении «электронной документации» используются старые стандарты в области делопроизводства, и говорят о необходимости введения единого национального стандарта в области делопроизводства с тем, чтобы в соответствии с ним вводить электронную документацию Ускова О. «Нулевой эффект. Внедрение электронного документооборота по устаревшим стандартам заведет электронное правительство в тупик» //«Российская Бизнес-газета» № 720 (36) 22 сентября 2009 г. .

Поэтому, на современном этапе реформирования для организации системы документационного обеспечения управления административной деятельности необходимо использовать исторический опыт таких реформ государственного управления, которые были основой: во-первых, для создания целостных систем делопроизводства, как например, «коллежское делопроизводство» в первой четверти XVIII века Именной указ Петра I «Об управлении во всех Коллегиях и в Губерниях дел с 1720 г. по новому порядку и о разделении дел между Коллегиями». - Полное собрание законов Российской империи. Первое собрание. Печатано в Типографии II Отделения Собственной Его Императорского Величества Канцелярии. - СПб.: 1830 г. (далее - ПСЗ…) Т. 5, № 3255., «исполнительное делопроизводство» в первой половине ХIХ века Манифест императора Александра I «Общее учреждение министерств» - ПСЗ… Т. 31, № 24686, «Единая государственная система делопроизводства» Единая государственная система делопроизводства (ЕГСД). Основные положения. / Под общ. ред. Ф.И. Долгих. - М.: 1974. в советский период; во-вторых, для издания нормативных правовых документов, позволяющих построить современную систему государственного делопроизводства, способную интегрировать деятельность государственных учреждений всех уровней управления в единый комплекс.

В сложившихся условиях изучение исторического опыта процесса регламентации административной деятельности и ее документационного обеспечения, имеет важное значение еще и потому, что использование этого опыта в рамках основных принципов регламентирования управления позволит ускорить и содержательно обогатить не только сам процесс реформирования органов государственной исполнительной власти, но и подготовить издание законодательных актов и нормативных правовых документов, касающихся комплексного решения проблем не только «бумажного» делопроизводства, но и формирование электронного документооборота с широким применением электронных документов.

Изучение исторического опыта имеет не только научно-историческое, но и прикладное значение, потому что история делопроизводства и вопросы эволюции управленческих документов имеют значение при решении документоведческих проблем сегодняшнего дня, так как современное изучение данных вопросов является трансформированным отражением истории их развития, по которым можно лучше понять многие свойства, особенности и научно предвидеть будущее Сокова А.Н. Принцип историзма в документоведении. // Советские архивы, 1981, № 4, с.27.

Актуальность выбранной темы обусловлена необходимостью формирования научных знаний о системе документационного обеспечения управления административной деятельности в аппаратах центральных государственных органах исполнительной власти России в периоды административных реформ.

Разработанность проблемы. Государственное делопроизводство в России складывалась исторически, длительно и постепенно, накапливая опыт работы с документами и переживая в отдельные моменты заметное ускорение этого процесса, как правило, связанное с существенными, даже коренными, преобразованиями социально-политической системы управления.

К настоящему времени в исторической науке и документоведении накоплен большой объем знаний по истории становления и развития государственного делопроизводства, отраженных в многочисленных монографиях, сборниках научных статей, учебниках, учебных и методических пособиях, подготовленных в ведущих научных центрах страны, среди которых в первую очередь следует назвать РГГУ (МГИАИ) и ВНИИДАД.

В работах таких специалистов, как Митяев К.Г., Лившиц Я.З. Кузнецова Т.В., Сокова А.Н., Гельман-Виноградов К.Б., Цикулин В.А., Мингалев В.С., Ларин М.В., Пшенко А.В., Янковая В.Ф., Банасюкевич В.Д, Красавин А.С. и многих других нашли освещение различные исторические, теоретические и прикладные проблемы документоведения, организации делопроизводства, процессов документационного обеспечения административной деятельности в государственных и отраслевых структурах управления Митяев К.Г. История и организация делопроизводства в СССР: Учебное пособие / под ред. д.и.н., проф. А.В. Чернова. - М.: Издательство МГИАИ, 1959. Митяев К.Г., Митяева Е.К. Административная документация (делопроизводство) в советских учреждениях / под ред. М.Л. Вайса. - Т.: «Узбекистан», 1968. История делопроизводства в СССР / под ред. Я.З. Лившица и В.А. Цикулина. - М.: МГИАИ, 1974. Административное делопроизводство. Учебное пособие / под ред. Я.З. Лившица и В.А. Цикулина. - М.: Высшая школа, 1975. Кузнецова Т.В, и др. Составление и оформление служебных документов. - Методические материалы для кружков по повышению квалификации служащих учреждений, организаций и предприятий. - М.: Издательство «Книга», 1975. Ларин М.В. Ведомственные органы рационализации и их деятельность по совершенствованию государственного аппарата и делопроизводства (1923 - 1932 гг.). Автореферат на соискание степени кандидата исторических наук по специальности 05.25.02 - Документалистика, документоведение и архивоведение. - М.: 1977. Кузнецова Т.В. Документы и делопроизводство. - М.: Экономика, 1991. Илюшенко М.П. История делопроизводства в дореволюционной России: Учебное пособие / Отв. ред. - проф. Т.В. Кузнецова. - М.: Издательство РГГУ, 1993. Янковая В.Ф. Терминология документационного обеспечения управления. / В.Ф. Янковая // Управление персоналом. - 1999, № 11/41, с. 74. Делопроизводство: Организация и технологии документационного обеспечения управления. // под ред. Т.В. Кузнецовой. М.: ЮНИТИ-ДАНА, 2000. Ларин М.В. Управление документацией в организациях: проблемы истории и методологии. - Автореферат диссертации на соискание ученой степени доктора исторических наук по специальности 052502 - Документалистика, документоведение, архивоведение. - М.: 2002. Красавин А.С. Документационное обеспечение управления кадрами. - М.: ИНФРА-М, 2003. Данилин А.В. Электронные государственные услуги и административные регламенты: от политической задачи к архитектуре «электронного правительства». - М.: ИНФРА-М, 2004. Гельман-Виноградов К.Б. / Документация в информационном обществе: административная реформа и управление документацией: докл. и сообщ. на XI межд. науч.-практ. конф. 23-25 нояб. 2004 г., М./ Росархив, ВНИИДАД. - М., 2005. - С. 84 - 87. Ларин М.В. Управление документами на основе международного стандарта ИСО 15489 - 2001: Метод. пособие / М.В. Ларин, О.И. Рысков. - М.: ВНИИДАД, 2005. Ларин М.В., Рысков О.И. Электронные документы в управлении. - М.: ВНИИДАД, 2005. Пшенко А.В. Документационное обеспечение управления. - М., Академия, 2007..

В области документационного обеспечения административной деятельности среди имеющихся публикаций особо выделяются труды К.Г.Митяева, впервые исследовавшего и соединившего в своих работах историю делопроизводства в России с современным (на момент 1960-х гг.) его состоянием Митяев К.Г. История и организация делопроизводства в СССР: Учебное пособие / под ред. д.и.н., проф. А.В. Чернова. - М.: Издательство МГИАИ, 1959. Митяев К.Г., Митяева Е.К. Административная документация (делопроизводство) в советских учреждениях / под ред. М.Л. Вайса. - Т.: «Узбекистан», 1968..

В работах и диссертационных исследованиях, посвященных изучению истории создания русской традиционной формы документа, формирования делопроизводства и процессов документирования в государственных учреждениях XVII - начала ХХ веков, вопросы влияния административных реформ на организацию государственного делопроизводства рассматривались лишь фрагментарно в связи с исследованием конкретной делопроизводственной практики Русанов Ф. Основания письмоводства или общее изложение теории и практики канцелярского дела. - М.: 1839. Зосинский К. Руководство к изучению форм и порядка делопроизводства. - СПб.: 1853. Судебники XV - XVI вв. - В серии «Законодательные памятники Русского централизованного государства XV - XVII вв.» / под общ. ред. акад. Б.Д. Грекова. - М. - Л.: Издательство Академии наук СССР, 1952. Тамм И.Е. Первые страницы советского делопроизводства // Советские архивы. 1968. № 7. Маньков А.Г. Уложение 1649 г. - кодекс феодального права России / Отв. ред. К.Н. Сербина. - Л.: «Наука», Ленинградское отделение, 1980. Илюшенко М.П. История делопроизводства в дореволюционной России / Отв. ред. - проф. Т.В. Кузнецова. - М.: Издательство РГГУ, 1993. .

Для изучения проблемы в целом, определенный интерес представляет диссертационное исследование Вяловой Л. М., в котором рассматриваются вопросы влияния законодательных актов на делопроизводство центральных органов управления в период проведения административных реформ первой половины ХIХ века Вялова Л.М. Организация делопроизводства центральных органов управления в законодательных актах Российской империи первой половины XIX в. - Автореферат диссертации на соискание ученой степени кандидата исторических наук. - М., МГИАИ, 1987..

Ранее, в начале советского этапа истории России специалистами по научной организации труда и управления Эрасмус А.А. Метод научной организации делопроизводства. Ред. инж. С.А. Серебрякова. - М.: Вопросы труда, 1924. Розмирович Е.Ф. Методология и практика техники управления (далее - Методология и практика техники управления …). - М., Л.: «Техника управления», 1930. С. 235. ставились вопросы по регламентации отдельных делопроизводственных операций, унификации и стандартизации документов Инструкция по общему делопроизводству административных отделов краевых, областных и губернских исполнительных комитетов и подведомственных им органов. - М.: 1927. Инструкция по учету, отчетности и делопроизводству волрайисполкомов. - М.: 1928. Разработаны Институтом техники управления (ИТУ)..

Опираясь на осмысление исторического и обобщение передового отечественного опыта, достижения науки и техники в организации делопроизводства и документационного обеспечения управления, исследователями в советский период был внесен серьезный вклад в развитие теории и методики Ларин М.В. Ведомственные органы рационализации и их деятельность по совершенствованию государственного аппарата и делопроизводства (1923 - 1932 гг.). Автореферат на соискание степени кандидата исторических наук по специальности 05.25.02 - Документалистика, документоведение и архивоведение. - М.: 1977. Райхцаум А.Л. Совершенствование аппарата управления и делопроизводства в СССР органами вневедомственной рационализации (1924 - 1931 гг.). Автореферат на соискание степени кандидата исторических наук по специальности 05.25.02 - Документалистика, документоведение и архивоведение. - М.: 1978. Мингалев В.С. и др. Журнальная периодика 1920-х гг. о рационализации управленческого труда и делопроизводства. - М.: МГИАИ, 1981. Быкова Т.А. Формирование системы документации по управлению социальным развитием трудовых коллективов. 1965 - 1985 гг. (на примере электротехнической промышленности): Автореферат диссертации на соискание степени кандидата исторических наук - М.: МГИАИ, 1988., разработаны нормативно-методические документы по реформированию делопроизводства в целом и созданию единой государственной системы документационного обеспечения управления Единая государственная система делопроизводства (ЕГСД). Основные положения. / Под общ. ред. Ф.И. Долгих. - М.: 1974..

Важное методологическое значение имеет докторская диссертация М.В.Ларина «Управление документацией в организациях: проблемы истории и методологии», в которой проводится подробное исследование систем управления документацией, определяются пути их совершенствования Ларин М.В. Управление документацией в организациях: проблемы истории и методологии. - Автореферат диссертации на соискание ученой степени доктора исторических наук по специальности 052502 - Документалистика, документоведение, архивоведение. - М.: 2002..

Отдельные вопросы истории государственного управления, административных реформ, создания и деятельности государственных учреждений неоднократно в разное время становились предметом рассмотрения исследования Берендтс Э.Н. Барон А.Х. фон Люберас и его записка об устройстве коллегий в России. - СПб.: 1891. Берендтс Э.Н. Несколько слов о «коллегиях» Петра Великого. - Я.: 1896. Довнар-Запольский М.В. Зарождение министерств в России. - М.: 1902. Мироненко С.В. Самодержавие и реформы. Политическая борьба в России в нач. XIX в. - М.: Наука, 1988. Козлов В.П. Российская археография конца XVII - первой четверти XIX в. М.: РГГУ, 1999. Макаров В.Б. Советское государственное управление первого десятилетия: эволюция системы: Монография. - Н. Новгород: Издательство Волго-вятской АГС, 2002.. Однако наиболее глубокому специальному изучению эти вопросы подверглись в работах В.Е.Романовского Романовский В.Е. Государственные учреждения древней и новой России / Изд. третье, испр. и доп. - М.: Издательство И. Кнебель, 1911., Н.П.Ерошкина Ерошкин Н.П. История государственных учреждений дореволюционной России. - М.: Высшая школа, 1983. и их последователей - Т.П. Коржихиной Коржихина Т.П. Советское государство и его учреждения: ноябрь 1917 - декабрь 1991 гг. Учебник для ВУЗов по специальности «История». 2-е изд., перераб. и доп. - М.: Издательство РГГУ, 1994., А.Д. Степанского Степанский А.Д. Реформа Государственного совета в 1906 г. // Тр. МГИАИ. М., 1965. Т. 20. С. 179-212. Он же. Общественные организации в России на рубеже XIX-XX вв. - М.: МГИАИ, 1982., Т.Г.Архиповой Архипова Т.Г. История государственного аппарата СССР в годы Великой Отечественной войны в новейшей литературе // Вопр. истории. 1976. № 5. С. 149-158. Архипова Т.Г. История государственной службы в России, XVIII-XX века. М.: РГГУ, 1999. Соавт.: Румянцева М. Ф., Сенин А. С..

Особо выделяются работы Н.П.Ерошкина, который, изучая государственную службу с точки зрения истории государственного управления, и рассматривая государственные учреждения дореволюционной России, впервые увязывает их деятельность с нормативно-правовой регламентацией документационного обеспечения управления административной деятельности.

Взаимосвязь проводимых современных реформ с созданием новых государственных структур управления наиболее полно прослеживается по работам Т.Г. Архиповой Архипова Т.Г. Государственность современной России. - М.: РГГУ, 2006..

Ценный вклад в изучение совокупности вопросов влияния административных реформ на деятельность государственного аппарата внесли специалисты смежных научных направлений, в частности, управления Например, Никитов А.В. и др. Информационное обеспечение государственного управления / Под ред. акад. Ю.В. Гуляева. - М.: Славянский диалог, 2000. Борискин В.В., Поликарпова Н.М., Тихомиров С.Г. Государственное управление, государственная служба и их документационное обеспечение. - М.: ТК Велби, Издательство Проспект, 2006. и правоведения Например, Абезин Д.А. Правовое обеспечение российских реформ. - Автореферат на соискание ученой степени кандидата юридических наук. - Волгоград, ВолАГС, 2008. Белоусова Н.И. Практика проведения реформ и теоретические модели государственного регулирования. - Автореферат на соискание ученой степени доктора юридических наук. - М., 2008., которые со своих позиций рассматривают как вопросы организации управления, так и вопросы складывания и применения законодательной базы административного реформирования России в различные исторические периоды.

Теории и практике государственного управления Например, Реформа государственной службы России: история попыток реформирования с 1992 по 2000 гг. / Ред. и предисл. Т.В. Зайцевой. - М.: Издательство «Весь Мир», 2003. Спрос и предложение государственных властных услуг: институциональный анализ / под ред. В.Л. Тамбовцева. - М.: ИИФ «СПОРОС» КонфОП, 2005. в современной России на отдельных этапах административных реформ посвящены, прежде всего, общетеоретические работы (Г.Х. Попов Попов Г.Х. Избранные труды в 8 томах. Том 1 - От техники к теории управления. - М.: Издание Вольного экономического общества, 1996. Попов Г.Х. Избранные труды в 8 томах. Том 8 - Исторический опыт управления. - М.: Издание Вольного экономического общества, 1996., Д.М. Гвишиани Гвишиани Д.М. Организация и управление. - М.: Издательство МГТУ, 1998., С.Г. Атаманчук Атаманчук С.Г. и др. Функционирование государственного аппарата управления. М.: Дело, 1998.) и работы исторического характера (А.Н. Медушевский Медушевский А.Н. Административные реформы в России XVIII - XIX вв. в сравнительно-исторической перспективе / Отв. ред. - к.и.н. Т.Л. Моисеенко. - М.: ИНИОН, 1990.). В работах, посвященных деятельности современных органов государственного управления (В.В. Борискин, Н.М. Поликарпова, С.Г. Тихомиров Борискин В.В., Поликарпова Н.М., Тихомиров С.Г. Государственное управление, государственная служба и их документационное обеспечение. - М.: ТК Велби, Издательство Проспект, 2006., А.В. Никитов, В.С. Комаровский Никитов А.В. и др. Информационное обеспечение государственного управления / Под ред. акад. Ю.В. Гуляева. - М.: Славянский диалог, 2000.) и освещающих процессы административной реформы 2003 года (Т.В. Игнатова Игнатова Т.В. Административная реформа в России: анализ концептуального перехода к «новому государственному менеджменту». - Ростов н/Д: Издательство СКАГС, 2005., Т.В. Зайцева Реформа государственной службы России: история попыток реформирования с 1992 по 2000 гг. / Ред. и предисл. Т.В. Зайцевой. - М.: Издательство «Весь Мир», 2003., В.Л. Тамбовцев Спрос и предложение государственных властных услуг: институциональный анализ / под ред. В.Л. Тамбовцева. - М.: ИИФ «СПОРОС» КонфОП, 2005.) уделяется внимание также изучению проблемы регламентации документационного обеспечения административной деятельности.

Привлечение к изучению проблемы работ, исследующих общеуправленческие принципы, оправдано тем, что в настоящее время в общемировом процессе наблюдается переход в отношениях между государством и гражданами к системе «поставщик услуг - потребитель услуг», что соответствует современному стилю управленческой деятельности в России на этапе последней административной реформы. Эволюция этого процесса подлежит более пристальному изучению.

В публикациях последнего времени поднимаются новые проблемы организации делопроизводства и документационного обеспечения деятельности органов управления (административная деятельность с использованием электронной документации), связанные с необходимостью выявления специфики использования электронной документации при администрировании.

Интересна, например, работа В.А. Гадасина и В.А. Конявского Гадасин В.А., Конявский В.А. От документа - к электронному документу. Системные основы. - М.: «РФК-Имидж-Лаб», 2001., в которой рассматриваются вопросы, связанные с правовым применением электронных документов, предпринимается попытка раскрытия фундаментальных отличий традиционных и электронных документов и сред их существования, рассмотрены концептуальные понятия и сформулированы основные определения, касающиеся электронных документов и электронного документооборота, доказывается, что электронный документ может рассматриваться как объект гражданского права.

С практической точки зрения этот же вопрос рассматривается также в работе А.А. Фатьянова Правовое регулирование электронного документооборота: Учебно-практическое пособие / Научная разработка д.ю.н., проф., академик РАЕН А.А. Фатьянов. - М.: Библиотечка «Российской газеты», вып. № 21, 2005..

Работа А.В. Данилина Данилин А.В. Электронные государственные услуги и административные регламенты: от политической задачи к «архитектуре электронного правительства». М.: ИНФРА-М, 2004. интересна тем, что дает возможное описание «архитектуры электронного государства», основу которого составляет процессно-информационно-коммуникационные технологии, используемые для создания и работы с электронными документами.

Итоги историографического рассмотрения проблемы исследования вопросов регламентации документационного обеспечения управления и административной деятельности в России свидетельствуют, что до сих пор слабо освещенными в литературе остаются вопросы, связанные с необходимостью нормативно-правового регулирования документационного обеспечения административной деятельности.

В целом, анализ литературы и изучение диссертационных исследований показывают, что поставленные в данной диссертационной работе проблемы ранее комплексно не рассматривались и заслуживают особого внимания.

Цель исследования - изучить исторический опыт влияния административных реформ на регламентацию документационного обеспечения административной деятельности центральных органов государственной исполнительной власти России для совершенствования документационного обеспечения управления на современном этапе административного реформирования в России.

Задачи, решение которых составило содержание предлагаемой для защиты работы:

1. Выявление и изучение законодательных актов в области государственного управления периодов административных реформ в России.

2. Анализ исторического развития нормативно-методической базы документационного обеспечения управления административной деятельности органов государственной исполнительной власти в периоды административных реформ.

3. Изучение исторического опыта регламентации процессов управления и документирования административной деятельности государственных гражданских служащих.

4. Изучение влияния административной реформы на документационное обеспечение аппарата государственных органов исполнительной власти.

5. Определение оптимальных направлений и путей развития регламентирования документационного обеспечения административной деятельности в федеральных органах государственной исполнительной власти России. реформа административный делопроизводство

Объект диссертационного исследования - система регламентации документационного обеспечения административной деятельности центральных органов государственной исполнительной власти России и ее эволюция в периоды административных реформ.

Предмет исследования - законодательная и нормативно-правовая документация, регламентирующая административную деятельность и документационное обеспечение управления центральных органов государственной исполнительной власти на различных этапах реформирования России.

Хронологические рамки исследования - с XVIII века по начало XXI в.

Историография работы. Вопросы управления как процесса обеспечения достижения целей организации, а также регламентации документационного обеспечения административной деятельности органов государственной исполнительной власти России содержатся во множестве разнообразных источников и рассматриваются в обширной, накопленной к настоящему времени, научной литературе Шепелев Л.Е. Проблемы источниковедческого изучения делопроизводственных документов государственных учреждений XIX - начала XX в. // Источниковедение отечественной истории. - М.; 1976. Дурновцев В.И. Историография и источниковедение архивного дела в России. - М.: МГИАИ, 1984..

Источники изучения регламентации документационного обеспечения административной деятельности органов государственной исполнительной власти России в периоды административных реформ подразделяются на следующие группы:

Нормативные правовые документы России с XVIII века по 1917 годы Судебники XV - XVI вв. - В серии «Законодательные памятники Русского централизованного государства XV - XVII вв.» / под общ. ред. акад. Б.Д. Грекова. - М. - Л.: Издательство Академии наук СССР, 1952. Судебник царя Федора Иоанновича 1589 г. (по списку собрания Ф.Ф. Мазурина). - М.: Типография Г. Лисснера и А. Гешеля, 1900. Уложение Государя, Царя и Великаго князя Алексея Михайловича. Перепечатано из Полного собрания законов Российской империи. - Государственная типография, 1913 г. Законодательные акты русского государства второй половины XVI - первой половины XVII в. Тексты / подготовка текстов Р.Б. Мюллер, под ред. Н.Е. Носова. - Л.: Издательство «Наука», Ленинградское отделение, 1986. Полное собрание законов Российской империи. Первое собрание. Печатано в Типографии II Отделения Собственной Его Императорского Величества Канцелярии. - СПб.: 1830 г..

Нормативные правовые Декреты Советской власти. Т.I. - М.: Государственное издательство политической литературы, 1957. Собрание узаконений и распоряжений Правительства за 1917 - 1918 гг. - М.: Управление делами Совнаркома, 1942. Собрание узаконений и распоряжений Правительства за 1922 г. - М.: Управление делами Совнаркома, 1950. Собрание узаконений и распоряжений Рабочего и Крестьянского Правительства за 1923 г. - М.: Издание Народного Комиссариата Юстиции, 1923. и нормативно-методические документы Руководство к индексации дел во ВЦИК по десятичной классификации Международного библиографического института. - М.: Кремль, 1923. С. 16 - 39. Классификация корреспонденции транспорта (далее - Классификация …). - М.: НКПС, 1924. С. 61 - 147. Инструкция по ведению, систематизации и хранению научной и деловой документации (делопроизводства) в учреждениях Академии наук СССР / составитель Г.А. Князев. - М.-Л.: Изд-во АН СССР, 1938. С. 12 - 22. в период формирования советской государственности (1917-1945).

Нормативные правовые документы Собрание постановлений и распоряжений Правительства РСФСР. - М.: Управление делами Совмина РСФСР, 1948. Собрание постановлений Правительства РСФСР. - М.: Управление делами Совмина РСФСР, 1961. , нормативно-методические документы Делопроизводство в аппарате органов управления (комментированный нормативный материал). Составители: к.ю.н. Л.А. Антонова, к.ю.н. Н.В. Блинова. - М.: ВЮЗИ, 1980., государственные стандарты на документы и системы документации Единая государственная система делопроизводства (ЕГСД). Основные положения. / Под общ. ред. Ф.И. Долгих. - М.: 1974. Государственная система документационного обеспечения управления (ГСДОУ). Основные положения. Общие требования к документам и службам документационного обеспечения. - М.: ВНИИДАД, 1991. в период развития и распада советской государственности (1945-1991).

Законодательные акты и нормативные правовые документы в постсоветский период (1991 г.- нач. ХХI в) Собрание законодательства Российской Федерации за 2002 г. - М.: ГУ издательство «Юридическая литература» Администрации Президента Российской Федерации, 2002. Собрание законодательства Российской Федерации за 2003 г. - М.: ГУ издательство «Юридическая литература» Администрации Президента Российской Федерации, 2003. Собрание законодательства Российской Федерации за 2005 г. - М.: ГУ издательство «Юридическая литература» Администрации Президента Российской Федерации, 2005..

Исторические документы, неопубликованные и находящиеся в архивах. ГАМО (Государственный архив Московской области), ф. 165, оп. 1, д. 234, л. 53. ГАРФ (бывш. ЦГАОР СССР), ф. 374, оп. 1, д. 51, л. 60. ГАРФ (бывш. ЦГАОР СССР), ф. 5468, оп. 4, д. 7, л. 58.

Нормативные правовые документы представляют собой основу источниковой базы данного исследования, ввиду того, что эти документы в своем применении обязательны (либо были обязательны) для исполнения на территории Российского государства, с периода формирования централизованного государства (XV в. н.э.) и до настоящего времени. Имеющиеся источники дореволюционного (до 1917 г.) и послереволюционного (с 1917 г. до настоящего времени) периодов позволяют проследить ход развития и совершенствования законодательной базы регламентации документационного обеспечения административной деятельности органов государственной исполнительной власти России.

Рассмотрение инструкций и методических рекомендаций, государственных стандартов на системы документации позволяет осветить те периоды в истории Российского государства, когда велась общегосударственная регламентация документационного обеспечения административной деятельности в рамках отдельных направлений государственной жизни в различные периоды административных реформ.

В качестве методов исследования в работе были применены общенаучные методы анализа и синтеза, методы сравнительно-исторического исследования, методы организационного проектирования систем управления документацией, методы унификации и стандартизации.

Научная новизна данного исследования состоит в том, что впервые исследован и обобщен исторический опыт эволюции регламентирования административной деятельности и влияния законодательства на регулирование процессов документационного обеспечения управления в центральных органах исполнительной власти России в периоды административных реформ с XVIII века по настоящее время.

.Практическая значимость исследования заключается в том, что результаты данного исследования могут быть использованы при создании административных и служебных регламентов в органах государственной исполнительной власти, а также в преподавании учебных дисциплин документоведческого, правового и управленческого направлений в высших и средних профессиональных образовательных учреждениях.

Апробация и внедрение результатов исследования осуществлялась:

- при подготовке примерных программ Федерального агентства по образованию для специальностей СПО по дисциплинам «Информационные и коммуникационные технологии в документационном обеспечении и архивном деле», «Деловое администрирование», «Административный менеджмент», «Правовые основы государственного и муниципального управления», «Правовое обеспечение профессиональной деятельности», «Кадровая деятельность»;

- в процессе подготовки дисциплин «Документационное обеспечение управления», «Компьютерные системы управления документооборотом», «Правовое регулирование управленческой деятельности», «Кадровая деятельность», прочитанных для студентов дневных отделений Московского энергетического института, Московского государственного университета сервиса, Историко-архивного института (Российский государственный гуманитарный университет), на курсах повышения квалификации Центра качества профессионального образования, в образовательных учреждениях среднего профессионального образования Департамента образования города Москвы.

- при написании учебных пособий за 2005-2007 годы для образовательных учреждений среднего профессионального образования: «Система государственного управления», «Муниципальное управление», «Административный менеджмент»;

- при написании учебного пособия «Административный менеджмент» с грифом УМО учебных заведений Российской Федерации по образованию в области сервиса и туризма Минобрнауки России для студентов высших учебных заведений, обучающихся по специальности 100105 «Социально-культурный сервис и туризм» ( специализации «Документационный сервис»).

ОСНОВНОЕ СОДЕРЖАНИЕ РАБОТЫ

Диссертация состоит из введения, трех глав, заключения, списка источников и литературы, приложения.

Во введении обосновывается актуальность выбранной темы; выявляются противоречия и проблема; формулируются цель, задачи, объект, предмет и гипотеза исследования; аргументируются методы исследования; определяются научная новизна, теоретическая значимость и практическая ценность результатов исследования.

В первой главе «Исторический опыт государственного регламентирования документационного обеспечения административной деятельности в России» рассматриваются нормативно-правовые документы, относящиеся к регламентации документационного обеспечения административной деятельности органов государственной исполнительной власти в России с XVIII века по настоящее время с целью выяснения тенденций и закономерностей политики Российского государства в этой области.

Отнесение рассмотренных в данной главе источников, определяющих регламентирование документационного обеспечения административной деятельности органов государственной исполнительной власти к нормативно-правовым документам, вполне правомерно. В монархической системе управления в России вопросы регламентирования административной деятельности (как это выявлено в ходе исследования) решалось на уровне монарха. Монарх объединял в себе все ветви власти: законодательную, исполнительную и судебную. Следовательно, применение указа, подписанного монархом, влекло за собой правовые последствия, а именно наличием правовых последствий в случае применения и отличаются нормативно-правовые документы от нормативных.

С конца XV в. вопросы документационного обеспечения административной деятельности находят отражение в рамках нормативно-правовых документов, регламентировавших в первую очередь вопросы судебной власти. Поскольку до XVIII в. административная и судебная власть не разделялись, такое регламентирование правомерно отнести к категории «регламентирование административной деятельности». Это прослеживается по таким видам нормативно-правовых документах (законодательных актов), как Судебники XV - XVI веков, Соборное уложение 1649 года, в которых регламентировалась административная деятельность служащих центральных и местных органов управления, вводилась «приказная «система управления и закреплялись отдельные делопроизводственные операции в «столбцовое» делопроизводство.

Начиная с XVIII в., аппарат государственного управления в России расширяется, приобретает черты, свойственные аналогичным аппаратам западных государств, при этом происходит привлечение в аппарат государственного управления как русских людей, ранее управленцами не работавших, так и иностранцев, не знакомых с традициями «приказной» системы управления административной деятельности. Вследствие этого понадобилась регламентация деятельности новых учреждений системы государственного управления и их сотрудников. Такая регламентация выражалась в указах Петра I о создании новых учреждений и о порядке работы в них, а также указах, направленных на регламентацию административной деятельности чиновников. К таким указам - на первом этапе реформ до 1717 года - можно отнести указы Петра I «О писании прошений и всяких судных дел на гербовой бумаге в тетрадях, а не в столбцах» ПСЗ… Т. 4, № 1901.., «О писании людям всякого звания полных имен своих с прозваниями во всяких бумагах частных и в судебные места подаваемых» ПСЗ… Т. 4. № 1884. . В этот период закладывается основа петровской административной реформы, связанной с созданием принципа коллегиальности принятия управленческих решений, как одним из способов борьбы с коррупцией. С созданием в 1711 году Сената был издан Указ от 5 марта 1711 года «О порядке заседаний и делопроизводства в правительствующем Сенате и о должности Обер-фискала» ПСЗ… Т. 4, № 2331., который установил коллегиальный порядок рассмотрения и обсуждения дел (вопросов) при принятии единоличных решений и ответственности за них.

Вместе с тем, рассматривая этот период административных реформ Петра I, удалось выявить те усилия, которые были приложены его предшественниками (в том числе и его отцом, Алексеем Михайловичем) к построению Русского централизованного государства и его управленческой структуры. Проведение Петром реформ государственного аппарата и документационного обеспечения административной деятельности на первом этапе, вряд ли было бы возможно при отсутствии в центре и на местах исполнительского аппарата, обеспечивавшего реализацию указов Петра I, направленных на реформы.

На втором этапе реформ были созданы новые государственные учреждения - коллегии, - административная и управленческая деятельность которых была закреплена в Генеральном регламенте 1720 года. Генеральный регламент обобщил предыдущий опыт и создал единые правила, по которым работали государственные учреждения. Делопроизводство в этом нормативно-правовом документе было законодательно закреплено, как законченный технологический процесс создания и обработки документов, включая контроль исполнения и хранения документов. Основное значение Генерального регламента заключается в том, что он законодательно закрепил деятельность всех уровней управления этого периода.

Следует отметить тот факт, что, заложенные в Генеральном регламенте основные принципы работы центральных государственных учреждений - коллегиальность, а также, некоторые виды документов, как «протокол», такое введенное понятие «канцелярии», как «служба делопроизводства», использовались в дальнейшем и в примерных инструкциях по делопроизводству в советский период.

. Деятельность императора Александра I по переходу от коллежской (совещательной) к министерской (исполнительной) системе государственного управления связывается с укреплением императорской власти к началу XIX в.

Законодательные акты: манифест «Образование Государственного совета» Российское законодательство X-XX вв.: в 9 т. Т.6. Законодательство первой половины XIX века. Отв. ред. О.И.Чистяков. М., Юридическая литература, 1988. от 1 января 1810 года, «Учреждение Комитета министров» ПСЗ… Т. 27, № 20406. Также по этому вопросу см. ПСЗ... Т. 28. №21896, ПСЗ... Т. 30. № 23262, ПСЗ… Т. 32. №25043, ПСЗ... Т. 32. № 25044., «О правах и обязанностях Сената» ПСЗ… Т. 27, № 20405. последовательно проводили в организацию министерств принцип иерархии, позволявшей внедрить единоначалие в новые центральные учреждения. Законодательные акты регулировали организационные формы министерств, регламентировали процессы делопроизводства, вводя систему «степеней исполнения». Это позволило определить документооборот министерства, как движение документов в зависимости от компетенции должностных лиц - от министра до столоначальника. Документирование управленческой деятельности проводилось с учетом зависимости между содержанием процессов управления и типами управленческих документов.

Дальнейшая регламентация была закреплена в «Общем учреждении министерств» ПСЗ… Т. 31, № 24686.. Цель этого законодательного акта, завершавшего реформу центральных органов управления России в начале ХIХ века заключалась в нормативном закреплении единообразия в организационном устройстве министерств и, соответственно, организации их административной деятельности и регламентации ее бюрократического документирования.

Таким образом, в результате административной реформы коллегиальные органы центрального управления были заменены министерствами, основанными на принципах единоначалия, но с коллегиальными формами обсуждения наиболее важных вопросов управления при персональной ответственности за их решения, что привело к созданию в аппарате министерств Совета министра и Общих присутствий департамента.

Вопросы регулирования делопроизводства в законодательных актах неразрывно связаны с регламентацией организационных форм управления. Делопроизводство рассматривалось законодательством не как изолированный объект, а как часть всей системы управления в целом.

Вся система делопроизводства аппарата управления министерств строилась законодательством в соответствии с динамикой строго регламентированного управленческого процесса, основой которого служило иерархическое построение аппарата центральных учреждений, распределение функций и задач управления между структурными подразделениями и чиновниками министерств. Мера ответственности чиновников за выполнение своих обязанностей была закреплена в должностных инструкциях. Регламентация управленческого процесса, выделявшая в нем периодически повторяемые циклы, присущие всем центральным учреждениям, позволило формализовать документирование в организацию работы с документами в аппарате министерств.

Эта система просуществовала вплоть до 1917 г. и была воспринята партией большевиков (создание наркоматов с фактическим исполнением функций министерств).

Советский период истории Российского государства (1917 - 1991 гг.) с точки зрения развития организации документационного обеспечения административной деятельности был весьма плодотворен. При неоднократных перестройках всей системы государственных органов управления создавались новые (по сравнению с предыдущими периодами) виды и целостные системы документов, отражавшие новые аспекты государственного управления - управление по производственно-территориальному и производственно-отраслевому признаку. Это было обусловлено отсутствием частной собственности на средства производства, в результате чего государство представляло собой единый хозяйственный механизм.

Попытка Института техники управления (ИТУ) ввести функциональную систему управления государством и отраслями (исходя из работ классиков школ научного и административного управления) не привела к положительному результату, по мнению автора данного исследования, в основном, из-за низкой управленческой культуры вновь набираемых управленцев.

В период административных реформ, направленных на развитие советской государственности, при создании централизованной системы делопроизводства (итог - ЕГСД и ГСДОУ), была организована подготовка и переподготовка кадров специалистов для обеспечения функционирования такой системы (введение специальности «документоведение» в высших и средних профессиональных учебных заведениях, создание ВНИИДАД). С учетом произошедших коренных общественно-политических и социально-экономических реформ начала 1990-х гг. в России, эта система действовала до 2003 года, когда началась административная реформа, выделившая новые виды федеральных органов государственной исполнительной власти (агентства, службы), не были в нормативно-правовом порядке регламентированы организационные формы документирования, виды документов, в т.ч. электронные, и делопроизводственные процессы работы с ними.

Выявленные и подвергнутые анализу в исследовании нормативные акты в полной мере раскрывают исторические процессы, отражают эволюцию регламентации делопроизводства, сопровождающего реформы административной деятельности органов государственного управления в России.

Во второй главе «Научно-теоретическая база управления как основа для регламентирования документационного обеспечения административной деятельности» рассматривается опыт развития и совершенствования управленческой науки с целью выявления зависимости отдельных теоретических положений управленческой науки от уровня социально-экономического развития общества на определенных этапах истории цивилизации.

Например, как трактуется исследователями, профессиональная управленческая революция сопряжена с зарождением капитализма и началом индустриального прогресса европейской цивилизации (XVII - XVIII вв. н.э.) Уткин Э.А. История менеджмента. М.: Тандем: ЭКМОС, 1997.. Ее историческая сущность заключается в отделении управленцев от собственности на средства производства и зарождении такого явления, как профессиональное управление.

По мнению некоторых историков менеджмента, в конце XIX - начале ХХ вв. произошла бюрократическая управленческая революция. Теоретической базой этой революции послужила концепция рациональной бюрократии, а основным результатом явились формирование крупных иерархических структур, разделение труда, организационное регламентирование и т.д. Там же.

Спорной является прежде всего терминология, в частности, использование понятия «революция». Правильнее было бы употребить - «эволюция», поскольку революция - процесс, несущий моментальные (в рамках исторической эпохи) изменения, тогда как эволюция есть процесс постепенный, что полностью соотносится с процессом реформ в управлении. Ведь даже если нормативно-правовые акты, корректирующие, либо прямо изменяющие, управленческий процесс в рамках государства, имеют какую-либо конкретную дату вступления в силу, то крайне сложно предположить, что управление во всех областях, регулируемых данным документом, изменилось в тот же момент, когда этот документ вступил в силу. Даже после появления таких актов потребуется определенный период настраивания системы, подготовки кадров, комментариев и разъяснения отдельных положений нормативно-правового акта, что проистекает из условий конкретной деятельности.