Организация работы с обращениями граждан в органах государственной власти и их отбор на государственное хранение (начало 1990-х гг. – настоящее время)

Размещено на http://www.allbest.ru/

ВСЕРОССИЙСКИЙ НАУЧНО-ИССЛЕДОВАТЕЛЬСКИЙ ИНСТИТУТ ДОКУМЕНТОВЕДЕНИЯ И АРХИВНОГО ДЕЛА

Организация работы с обращениями граждан в органах государственной власти и их отбор на государственное хранение (начало 1990-х гг. - настоящее время)

Специальность: 05.25.02 - Документалистика, документоведение, архивоведение

АВТОРЕФЕРАТ диссертации на соискание ученой степени

кандидата исторических наук

Жеребцова Людмила Александровна

Москва 2009

Работа выполнена в отделе документационного обеспечения управления Всероссийского научно-исследовательского института документоведения и архивного дела (ВНИИДАД)

Научный руководитель: кандидат исторических наук Банасюкевич В.Д.

Официальные оппоненты: доктор исторических наук, профессор Степанский А.Д.

кандидат исторических наук Тюрина Е.А.

Ведущая организация: кафедра документоведения Историко-архивного института Российского государственного гуманитарного университета

Защита состоится: " 1 " декабря 2009 г. в _15-30_ часов на заседании диссертационного совета Д.316.001.01 во Всероссийском научно-исследовательском институте документоведения и архивного дела по адресу: 117393 Москва, ул. Профсоюзная, д. 82.

С диссертацией можно ознакомиться в библиотеке ОЦНТИ Всероссийского научно-исследовательского института документоведения и архивного дела по адресу: 17393, Москва, ул. Профсоюзная, д. 82.

Автореферат разослан «_02_» ноября 2008 г.

Ученый секретарь

диссертационного совета,

доктор исторических наук И.В. Сабенникова

Общая характеристика работы

Актуальность темы исследования.

Актуальность темы исследования определяется назревшей необходимостью обобщить с документоведческих и архивоведческих позиций опыт работы с обращениями граждан в государственных органах власти и выработать предложения по совершенствованию процессов работы с ними.

Актуальна тема и в связи с непрерывно возрастающим интересом в целом к архивным документам России, в частности - к документам, характеризующим отношения рядовых граждан и государства. Обращения граждан являются важнейшими источниками по истории нашего общества. Это влечет за собой необходимость создания реальных возможностей научно обоснованного отбора обращений в состав Архивного фонда Российской Федерации для сохранения массивов обращений граждан, формирования на их основе комплексов и коллекций и развития справочного аппарата к этим документам.

Актуальность темы определяется также принятием в 2006 году Федерального закона об обращениях граждан Федеральный закон от 02.05.2006 № 59-ФЗ «О порядке рассмотрения обращений граждан Российской Федерации» // Собрание законодательства РФ. - 2006. - № 19. - Ст. 2060. , который установил порядок рассмотрения обращений граждан государственными органами, органами местного самоуправления. Закон юридически закрепил провозглашенное Конституцией Российской Федерации право гражданина России на обращения в государственные органы и органы местного самоуправления. Однако принятие данного законодательного акта актуализирует выработку нормативно-методических основ его реализации, в том числе разработку нормативно-методических документов, регламентирующих документационное обеспечение этой деятельности.

В последнее десятилетие в России активно формируется новое правовое государство, и в этих условиях работа с обращениями граждан в органах государственной власти должна быть направлена на достижение «информационной открытости» деятельности государственных структур и совершенствование диалога гражданина и государства. Вопросы организации работы с обращениями граждан в органах государственной власти в настоящее время приобретают в связи с этим особую актуальность по причине все более широкого распространения новейших информационных и коммуникационных технологий, когда в перспективе «предусматривается обеспечить возможность регистрации поступивших обращений заявителей в системе электронного документооборота соответствующего федерального органа исполнительной власти… и автоматического формирования выписки из электронного журнала регистрации и контроля за обращениями заявителей…» Концепция формирования в Российской Федерации электронного правительства до 2010 года. Одобрена распоряжением Правительства Российской Федерации от 6 мая 2008 г. № 632-р // СЗ РФ. - 2008. - № 20. - Ст. 2372. - С. 6530.. В достаточно близкий период времени коренные изменения в отношения «гражданин - государство» внесет формирование «электронного правительства», которое будет способно оказать квалифицированную помощь гражданам через систему информационно-справочной поддержки взаимодействия граждан с государственными органами и предоставления государственных услуг на основе многофункциональных центров Там же. С. 6528 - 6531. .

На первый план в настоящее время выходят вопросы наполнения работы с обращениями граждан качественным содержанием, повышения ее действенности и эффективности; актуальны также вопросы выработки и применения единых подходов к организации этого процесса и его совершенствования. Изложенные выше обоснования позволили определить тему исследования: «Организация работы с обращениями граждан в органах государственной власти и их отбор на государственное хранение (начало 1990-х гг. - настоящее время)».

Степень научной разработанности проблемы исследования. В исследовании кратко рассматриваются основополагающие документы советского государства, которые организационно регламентировали работу органов государственной власти с обращениями граждан с 1918 по 1990-е гг. ХХ столетия. Более подробно анализируется организация работы с обращениями граждан в период с начала 1990-х гг. по настоящее время, то есть когда осуществлялась и продолжает осуществляться перестройка всего социально-политического и экономического уклада жизни страны.

Заметное место в работах, показывающих насколько содержательно и подробно можно исследовать особенности деятельности государственных органов власти в работе с обращениями граждан, занимают две монографии М.А. Миронова. Обе монографии посвящены главным образом правовым аспектам работы с обращениями граждан, однако в них рассматриваются и вопросы организации этой работы и ее процедуры. Первая монография вышла под названием «Власть и народ: обратная связь» Миронов М.А. Власть и народ: обратная связь (в авторской редакции). - М.: Юридическая литература, 1999. - 312 с. Второе издание книги вышло в 2002 г.. Главное внимание в ней уделено вопросам нормативно-правового обеспечения и организации рассмотрения обращений граждан в России; анализируется также зарубежный опыт работы с письмами. Вторая монография М.А. Миронова - «Обращения граждан как элемент системы защиты прав человека и основных свобод: право и практика» Миронов М.А. Обращения граждан как элемент системы защиты прав человека и основных свобод: право и практика (в авторской редакции). - М.: Юридическая литература, 2001. - 392 с.. Основной объект исследования - обращения граждан - показан как средство защиты и реализации прав и свобод человека при помощи государственных органов. Монография содержит также обобщенный опыт работы с обращениями граждан в Российской Федерации за период с 1994 по 1998 годы. Автор монографий - руководитель подразделений по работе с обращениями граждан в Совете Министров Российской Федерации, позднее в Управлении Президента Российской Федерации по работе с обращениями граждан Миронов М.А. Обращения граждан как конституционно-правовой институт. Проблемы реализации: дис. … д-ра юрид. наук / РАГС. - М., 2002..

К другим исследованиям по заданной проблематике следует отнести диссертационную работу Л.В. Потаповой Потапова Л.В. Организация работы с обращениями граждан в Исполкоме Моссовета и их влияние на его деятельность (1960 - начало 1980-х гг.): дис. … канд. ист. наук / ИАИ РГГУ. - М., 1989., тема которой формально находится близко к предпринятому нами исследованию. Однако и выбранный для анализа исторический период (60-е - начало 80-х годов прошлого века), и орган исполнительной власти (Исполком Моссовета), и время защиты диссертации (1989 год) - отдалено от современных реалий.

Пониманию значения и влияния обращений граждан на работу министерства служит диссертация Н.Е. Усковой, в которой рассматривается организация работы с обращениями граждан и ее особенности, а также поднимается проблема изменения социального статуса гражданина России Ускова Н.Е. Институциональное обеспечение социальной активности пожилых людей (геронто-социологический анализ): автореф. дис. … канд. социол. наук / МГСУ. - М., 2000. .

Представляли интерес статьи разных авторов по юридическому обоснованию отдельных положений, опубликованные во время обсуждения проекта закона об обращениях граждан. В частности, Д.В. Замышляев высказывает мнение о предоставлении возможности обращаться в высшие органы власти не только гражданам России, но гражданам других стран и лицам без гражданства Замышляев Д.В. Реализация гражданами права на обращение в органы государственной власти и местного самоуправления // Государственная власть и местное самоуправление. - 2003. - № 4. - С. 43-47. . Заслуженный юрист Российской Федерации В. Гаршин отмечает несовершенство законодательства новой России в силу того, что оно регламентирует порядок разрешения предложений, заявлений и жалоб (то есть обращений), поступающих только от граждан и только в адрес государственных и общественных органов или к должностным лицам государственных предприятий, учреждений и общественных организаций. И это тогда, когда в связи с приватизацией подавляющее большинство предприятий уже не являются государственными, когда их руководители и другие работники, осуществляющие управленческие функции, не относятся к категории должностных лиц Гаршин В. Нужен закон "Об обращениях граждан" // Российская юстиция. - 2004. - № 6. - С. 2-3..

В рамках исследования документационного обеспечения работы с обращениями граждан основное внимание уделялось научно-методическим разработкам Всероссийского научно-исследовательского института документоведения и архивного дела (ВНИИДАД) нового периода, которые использовались для формирования нормативно-методической базы документационного обеспечения работы с обращениями и для решения архивоведческих задач. Подробно проанализированы также те работы (монографии, диссертации, материалы научно-практических конференций, статьи), в которых рассматривались данные вопросы.

Изучению исследуемой проблемы способствовали материалы научно-практических конференций, в которых находилось множество интересных идей и анализ практического опыта по тематике данного исследования Документация в информационном обществе: унификация и стандартизация межведомственного и корпоративного документооборота: докл. и сообщ. на IX Междунар. науч.-практ. конф., 5-6 дек. 2002 г., г. Москва / Росархив, ВНИИДАД. - М., 2003. - 264 с.; Документация в информационном обществе: парадигмы XXI века: докл. и сообщ. на X Междунар. науч.-практ. конф., 25-26 нояб. 2003 г., г. Москва / Федер. арх. аг-во, ВНИИДАД. - М., 2004. - 350 с.; Документация в информационном обществе: административная реформа и управление документацией: докл. и сообщ. на XI Междунар. науч.-практ. конф., 23-25 нояб. 2004 г., г. Москва / Росархив, ВНИИДАД. - М., 2005. - 368 с.; Документация в информационном обществе: законодательство и стандарты: докл. и сообщ. на XII Междунар. науч.-практ. конф., 22-23 нояб. 2005 г., г. Москва / Росархив, ВНИИДАД. - М., 2006. - 464 с.; Документация в информационном обществе: современные технологии документооборота: докл. и сообщ. на XIII Междунар. науч.-практ. конф., 22-23 нояб. 2006 г., г. Москва / Росархив, ВНИИДАД. - М., 2007. - 360 с.; Документация в информационном обществе: электронное делопроизводство и электронный архив: докл. и сообщ. на VI междунар. науч.-практ. конф., 24-25 нояб. 1999 г., г. Москва / Росархив, ВНИИДАД, РОИА. - М., 2000. - 240 с.. .

Широко использовались публикации по исследуемой проблеме журналов «Делопроизводство», «Секретарское дело», «Отечественные архивы», «Вестник архивиста» Например: Алексеева Е.В., Афанасьева Л.П., Бурова Е.М., Осичкина Г.А. Научные основы оценки и отбора документов // Делопроизводство. - 2003. - № 1; Андреева Л.С. Экспертиза ценности писем и заявлений граждан в бывшие партийные органы Московского региона // Отеч. архивы. - 1999. - № 3; Вялова Л.М. Законодательное регулирование работы с обращениями граждан в городе Москве // Секретарское дело. - 1999. - № 4; Емышева Е.М., Мосягина О.В. Законодательно-нормативные акты о работе с обращениями граждан // Секретарское дело. - 1997. - № 1; Жукова М.П. Взгляд на отбор документов на хранение с точки зрения повторения информации // Вестн. архивиста. - 2006. - № 6 (96); Пащенко В.Г. Как проанализировать документ (методы анализа документов) // Секретарское дело. - 2001. - № 3; Плешкевич Е.А. Объект и предмет исследования в документоведении: сравнительный анализ // Делопроизводство. - 2007. - № 4; Сокова А.Н. Понятие вида в документоведении (документная систематика) // Делопроизводство. - 2002. - № 3; Химина Н.И. О современном состоянии методического обеспечения работы с историко-биографической документацией // Вестн. архивиста. - 2001. - № 4-5; Черешня А.Г. Стратегия формирования Архивного фонда Российской Федерации // Отеч. архивы. - 2003. - № 5. . Обзор статей показывает, что некоторые элементы, важные для организации работы с обращениями граждан, освещены с документоведческих, архивоведческих позиций недостаточно. Такими, в частности, являются вопросы: документирования «исполнения» обращений, их оценки, отбора и анализа, экспертизы и выборки обращений граждан с целью передачи на государственное хранение, специфики нормативных документов - тематических классификаторов, нормативов времени на обработку обращений. Важное место в разработке темы занимали отдельные работы по документоведению как монографического, так и практически-прикладного плана Ларин М.В. Управление документацией в организациях. - М.: Науч. книга, 2002. - 288 с.; Кузнецова Т.В., Мосягина С.В., Овчинникова Н.В. Организация и документирование работы с предложениями, заявлениями и жалобами граждан: учеб.-метод. пособие. - М.: РГГУ, 1992. - 74 с. .

Архивоведческий аспект исследуемой проблемы отражен в материалах научных конференций под общим названием «Архивоведение и источниковедение отечественной истории. Проблемы взаимодействия на современном этапе» Архивоведение и источниковедение отечественной истории. Проблемы взаимодействия на современном этапе: Докл. и тез. выступлений на 3-й Всерос. конф., 25-26 февр. 1999 г., г. Москва / Росархив, ВНИИДАД. - М., 1999. - 273 с.; Архивоведение и источниковедение отечественной истории, проблемы взаимодействия на современном этапе: докл. и сообщ. на 4-й Всерос. конф., 24-25 апр. 2002 г., г. Москва / Росархив, ВНИИДАД. - М., 2002. - 395 с.; Архивоведение и источниковедение отечественной истории. Проблемы взаимодействия на современном этапе: докл. и сообщ. на 5-й Всерос. конф., 4-5 апр. 2005 г., г. Москва /Росархив, ВНИИДАД, РОИА. - М., 2005. - 383 с., других (тематических) конференциях Исторический источник: человек и пространство: тез. докл. и сообщ. науч. конф., 3-5 февр. 1997 г., г. Москва / Ред. кол.: О.М. Медушевская (отв. ред.), И.Н. Данилевский и др. - М., 1997. - 336 с.; Проблемы научной ценности, использования и сохранности историко-биографических и генеалогических документов в составе Архивного фонда России: материалы «круглого стола», март 2000 г. и науч.-практ. конф., 30 мая 2001 г., г. Москва / Росархив, РОИА, ВНИИДАД. - М., 2001. - 176 с.; Изменяющаяся Россия и российские архивы на рубеже веков: материалы конф., 1-2 мар. 2001 г., г. Москва. - М.: ИЦ РОИА, 2002. - 224 с.; И моя деревня должна принадлежать истории (о работе муниципальных архивов): материалы Всерос. науч.-практ. конф. 5-6 июня 2002 г., г. Геленджик / Росархив, ВНИИДАД. - М., 2002. - 208 с.; Архивный фонд Российской Федерации: феномен, мифы и реальность: Тез. докл. и сообщ. Междунар. науч. конф., 23-24 мая 2001 г., г. Москва / РГГУ; ИАИ; сост.: Старостин Е.В., Безбородов А.Б., Козлов В.П., Бурова Е.М. и др. - М., 2001. - 159 с., в различных работах Всероссийского научно-исследовательского института документоведения и архивного дела. Научный доклад «Экспертиза ценности управленческих документов и комплектование ими государственных архивов (теория и методика)» Экспертиза ценности управленческих документов и комплектование ими государственных архивов (теория и методика) / Федер. арх. агентство; ВНИИДАД; сост.: М.П. Жукова, Н.А. Пучко, О.В. Усанова и др. - М., 2006. - 224с., Методические рекомендации «Отбор на государственное хранение предложений, заявлений, жалоб граждан» Отбор на государственное хранение предложений, заявлений, жалоб граждан: метод. рекомендации / Главархив СССР, ВНИИДАД; рук. темы М.П.Жукова; сост.: Т.Ф. Авраменко, Е.В. Белова и др. - М., 1991. - 23 с., создают основы обеспечения сохранности обращений граждан на ведомственном хранении и отбора их на государственное хранение Банасюкевич В.Д., Жеребцова Л.А. Экспертиза ценности обращений граждан. Современные решения и вопросы оптимизации // Архивоведение и источниковедение отечественной истории… Докл. и сообщ. на 5-й Всерос. конф.; 4-5 апр. 2005 г., г. Москва / Росархив, ВНИИДАД, РОИА. - М., 2005. - С. 114-118..

Объект исследования - поступавшие в адрес органов государственной власти и отложившиеся в ведомственных архивах обращения граждан, массивы которых составляют десятки тысяч документов.

Предмет исследования - опыт документационного обеспечения работы с обращениями граждан в органах государственной власти, организации их хранения, применяющиеся методики экспертизы ценности обращений граждан и отбора этих документов массового характера на постоянное государственное хранение.

Целью исследования является изучение исторического опыта организации работы с обращениями граждан в государственных органах власти и современного ее состояния посредством проведения сравнительного анализа работы различных ведомств и на этой основе выработка предложений по ее совершенствованию, а также по оптимизации отбора обращений граждан. обращение граждане документационный обеспечение

Задачи исследования. В соответствии с указанными целями решались следующие задачи: изучить исторически сложившиеся тенденции становления, развития и совершенствования организации работы с обращениями граждан; выявить и систематизировать новые подходы в документационном обеспечении работы с обращениями граждан в современной системе государственного управления на основе анализа и обобщения большого количества материалов, накопленных в деятельности государственных органов власти; показать реальные информационные возможности массива документов (обращений граждан) на примере Минтруда России - основного министерства, занимавшегося вопросами социальной политики, в содержании которых имелась социально-значимая информация, важная для понимания сложных процессов и явлений, происходивших в обществе; провести анализ различных методов (подходов), используемых при оценке и отборе документов, и применить их в исследовании во взаимодействии и комплексно с целью научной объективности, чтобы тем самым обеспечить комплектование Архивного фонда Российской Федерации обращениями граждан.

Методологическая основа исследования. В основу диссертационной работы положено изучение истории документационного обеспечения работы с обращениями, его становления, а также совершенствования организации работы с обращениями граждан в органах государственной власти. Работа осуществлялась с опорой на общенаучные принципы историзма, всесторонности и комплексности. Принцип историзма позволил рассматривать обращения граждан в качестве не только реально существовавшего, действительного, но и постоянно развивающегося общественного явления, непрерывно изменяющегося под влиянием различных факторов и событий. Принципы всесторонности и комплексности позволили рассматривать данные документы в комплексе и с разных точек зрения, в том числе с перспективой будущего использования обращений, учитывать многоаспектный характер их содержания и совокупность объективно присущих им внешних особенностей, обоснованно считать их органической частью документального фонда органа государственной власти.

Источниковая база диссертации определялась объектом, предметом, целями и задачами данного исследования. Использован широкий круг официальных, опубликованных и неопубликованных документов и источников, а также нормативно-методическая литература. Основными источниками являлись сами обращения граждан, а из официальных документов - законодательные акты, указы, постановления, положения и инструкции, создающие нормативную основу для организации работы с ними.

В процессе подготовки диссертации использовалась организационно-распорядительные и информационно-справочные документы, применявшиеся в работе различных органов государственной власти. Видами такой документации являлись: материалы заседаний коллегии, приказы и распоряжения по основной деятельности, инструкции по делопроизводству, положения об организации, управлениях и отделах, перечни и классификаторы, справки, сводки и др.

Ориентирами для практической деятельности служили действующие нормативные документы и разработки Росархива и ВНИИДАД О Типовой инструкции по делопроизводству в федеральных органах исполнительной власти: утв. Приказом Минкультуры России от 08.11.2005 № 536 // Бюллетень нормативных актов федеральных органов исполнительной власти № 10 от 06.03.2006 г. - С. 5 - 67; Перечень типовых управленческих документов, образующихся в деятельности организаций, с указанием сроков хранения / Росархив, ВНИИДАД. - М., 2000. 107 с.; Основные правила работы архивов организаций / Росархив, ВНИИДАД. - М., 2003. - 152 с.; Правила организации хранения, комплектования, учета и использования документов Архивного фонда Российской Федерации и других архивных документов в государственных и муниципальных архивах, музеях и библиотеках, организациях Российской академии наук / Росархив. - М., 2007; Отбор на государственное хранение предложений, заявлений, жалоб граждан: метод. рекомендации / Главархив СССР, ВНИИДАД. - М., 1991. - 23 с. . Отчеты, аналитические справки органов государственной власти по работе с обращениями граждан помогли расширить область использованных источников, так как в данных документах давался итоговый, обобщающий информационный материал с анализом основных проблем, с которыми обращались граждане в эти органы.

Научная новизна определяется тем, что организация работы с обращениями граждан в органах государственной власти впервые рассматривается комплексно - с документоведческих и архивоведческих позиций.

Впервые анализ нормативно-методической документации и научно-практической литературы осуществлен для решения практической задачи - сохранения большого массива обращений граждан ликвидированного Министерства труда и социального развития Российской Федерации. В результате автором разработаны «Методические обоснования репрезентативной выборки индивидуальных и коллективных обращений граждан и организаций в федеральные органы государственной власти для отбора их на постоянное хранение». Названный документ впервые использован для подготовки к передаче в Государственный архив Российской Федерации комплекса обращений граждан этого министерства. В результате сохранен для Архивного фонда Российской Федерации значимый с исторической точки зрения комплекс массовых документов.

В диссертационном исследовании впервые рассмотрена организация работы с обращениями граждан в таких органах государственной власти как Администрация Президента Российской Федерации, Государственная Дума Федерального Собрания Российской Федерации, Уполномоченный по правам человека в Российской Федерации, Федеральное агентство кадастра объектов недвижимости. Кроме того, эта работа проанализирована за сравнительно большой временной отрезок - с начала 1990-х гг. по настоящее время (более 15 лет). Данный период отличался большими экономическими и социально-политическими изменениями в стране, что в значительной степени отразилось на специфике содержания обращений граждан и заметном возрастании их количества. Ранее работа указанных органов власти с обращениями граждан с точки зрения документоведения и архивоведения за такой период в диссертациях не рассматривалась.

Анализ теоретической литературы, документов по организации и совершенствованию работы с обращениями граждан, реализация практических действий по их сохранению позволили автору принять активное участие в обсуждении проектов Федеральных законов об обращениях граждан, об архивном деле в Российской Федерации, а также Перечня типовых управленческих документов, образующихся в деятельности организаций, с указанием сроков хранения (М., 2000). В указанные документы внесены отдельные предложения по изменению, уточнению и дополнению некоторых статей. В процессе исследования разработаны новые документы по работе с обращениями (инструкции по работе с обращениями граждан, тематический классификатор, нормы времени на выполнение работ с обращениями граждан). Эти разработки поставили документационное обеспечение работы с обращениями граждан, технологические процессы, структуру элементов данной работы, последовательность их выполнения в соответствии с современными условиями.

Практическое значение исследования. Практическое значение имеют разработанные нами и содержащиеся в исследовании рекомендации по подготовке ведомственных инструкций по делопроизводству и методических пособий по организации работы с обращениями граждан, по составлению тематических классификаторов, уточнению нормативов времени на выполнение данной работы в органах государственной власти. Кроме того, практическое значение имеют разработанные нами Методические обоснования репрезентативной выборки обращений граждан, использованные при обработке массива обращений граждан Министерства труда и социального развития Российской Федерации Методические обоснования репрезентативной выборки индивидуальных и коллективных обращений граждан и организаций в федеральные органы государственной власти для отбора их на постоянное хранение / деп. в СИФ ОЦНТИ ВНИИДАД № 242. - М., 2006. - 51 с.. Данную Методику предлагается применять в случаях, когда в ведомственном архиве органа государственной власти откладывается большой массив обращений граждан (более 30 тысяч в год), и в силу вступает закон типичного неслучайного события (явления). Она может быть основанием для подготовки конкретных методик отбора обращений соответствующего органа государственной власти.

Практическое значение исследования заключается в том, что в нем представлены научно обоснованные критерии отбора совокупности обращений граждан как репрезентативного комплекса документов для включения их в состав Архивного фонда Российской Федерации.

В связи с административной реформой, вследствие реорганизации или ликвидации федеральных органов исполнительной власти происходит в спешном порядке передача управленческих документов в государственные архивы. В этих условиях под угрозой уничтожения оказывается в первую очередь совокупность обращений граждан в данные органы власти из-за установленных Перечнем временных сроков их хранения Перечень типовых управленческих документов, образующихся в деятельности организаций, с указанием сроков хранения / Росархив, ВНИИДАД. - М., 2002. Ст. 56.. Чтобы избежать опасности потери важной социальной информации, целесообразно применять некоторые из апробированных в исследовании подходов к работе с обращениями.

Внедрение результатов исследования осуществлялось на протяжении всей работы над диссертацией, чем обеспечивались достоверность и обоснованность каждого результата исследования.

Важным по значимости следует считать сложную по содержанию и продолжительную по срокам процедуру упорядочения массива обращений граждан, отложившихся в архиве ранее существовавшего Министерства труда и социального развития Российской Федерации, осуществленную на основе проведенного теоретического анализа организации работы с обращениями граждан и практики ее выполнения в органах государственной власти. Результатом исследования стала разработка «Методических обоснований репрезентативной выборки обращений граждан с целью передачи их на постоянное хранение в государственный архив», содержание которых было одобрено ЭПК ГАРФ.

Главным практическим результатом внедрения является осуществление репрезентативной выборки обращений граждан из общего массива Минтруда России в 250 тысяч обращений, проведенное в 2004 - 2006 гг. на основе подготовленных автором Методических обоснований.

Частично результаты исследования нашли отражение в подготовленных нами материалах для новой редакции «Перечня типовых управленческих документов, образующихся в деятельности организаций, с указанием сроков хранения». Их подготовка была осуществлена по заданию руководства Роснедвижимости согласно поручению Росархива. Ранее выводы исследования были внесены в форме предложения* по уточнению, дополнению и изменению ст.ст. 54, 55, 56 действующего Перечня (относительно раздела "обращения граждан"). Смысл предложения состоит в том, чтобы изменить установленные сроки хранения «5 лет» и «5 лет ЭПК» на другие - «постоянно» для отдельных видов обращений граждан и «выборка 10 % от массива обращений», когда данный массив велик по объему.

Результаты исследования постоянно применялись нами в процессе оценки и отбора, анализа и экспертизы ценности массовых документов - обращений граждан при работе в конкретных организациях: РГАНИ (35 тысяч обращений, фонд № 100), ЦАОДМ (500 обращений, фонд № 8695); Комиссии по правам человека при Президенте РФ (более 100 обращений); Министерства труда и социального развития Российской Федерации (более 100 тысяч обращений, фонд № 10158). Полученные данные отражены в таблицах* Знаком * помечены выполненные диссертантом работы, которые даны в приложениях 1 - 4 диссертации..

Хронологические рамки исследования. Для исследовательской работы выбран период с начала 1990-х по настоящее время, так как с 1990-х гг. начались крупные преобразования в политической и экономической жизни страны, складывалась новая система государственного управления, принимались законодательные акты, на основе которых разрабатывались нормативные и методические документы по документационному обеспечению управления и архивному делу.

В настоящее время осуществляются новые шаги в развитии системы организации работы с обращениями граждан, которые начались с принятия в мае 2006 г. Федерального закона «О порядке рассмотрения обращений граждан Российской Федерации» и продолжаются в решениях современных проблем как с юридической, так и с организационной и технологической сторон. Отсюда важно исследовать с документоведческих позиций организацию работы с обращениями граждан в органах государственной власти на основе нового закона.

Структура диссертации. Диссертация состоит из введения, двух глав, заключения, списка источников и литературы, четырех приложений.

Основное содержание работы

Во введении излагаются актуальность выбранной темы исследования, объект и предмет, цели и задачи исследования, анализируется степень научной разработанности проблемы, показана методологическая основа исследования, научная новизна, определены источниковая база и практическое значение работы, раскрыты основные направления внедрения результатов исследования, обозначены его хронологические рамки.

Глава 1 «Организация работы с обращениями граждан и направления ее совершенствования в органах государственной власти в современных условиях» посвящена рассмотрению данного процесса в деятельности государственных органов власти.

Особенности отношения государства к жалобам и заявлениям граждан на протяжении длительного периода рассматриваются в первом параграфе главы 1 «Обращения граждан в новой и новейшей истории России: законодательно-нормативный аспект». В исследовании в качестве отправной точки взяты для анализа первые годы советского государства. Обращается внимание на то, как, начиная с 1918 года, изменения, происходящие в стране в экономическом и политическом плане, влияли на смысл принятых законодательных актов. Например, Постановление Президиума ЦИК СССР 1933 года названо «О рассмотрении жалоб трудящихся и принятии по ним необходимых мер» Собрание законодательства СССР. - 1933. - № 26. - Ст. 153.. Здесь указаны и объект законодательного акта - жалобы, и субъект - трудящиеся. В 1935 году оказываются фиксированными конкретные правила приема, разбора и разрешения жалоб ДСЗ СССР. - 1936. - № 31. - Ст. 274. .

Новые изменения, произошедшие за годы советской власти в стране, и накопленный за этот период опыт работы с обращениями граждан получили отражение в Указе Президиума Верховного Совета СССР от 12 апреля 1968 г. «О порядке рассмотрения предложений, заявлений и жалоб граждан». Свод законов СССР. - Т. 1. - С. 373; Ведомости ВС СССР. - 1968. - № 17. - Ст. 144; 1980. - № 11. - Ст. 192; 1988. - № 6. - Ст. 94. В Указе обозначены теперь не только жалобы трудящихся, а предложения и заявления граждан, представленные как в письменной, так и в устной форме. Начало изменениям в правовых основах применения обращений граждан положила Декларация прав и свобод человека и гражданина, принятая в 1991 г. Она отмечала: «Граждане РСФСР имеют право направлять личные и коллективные обращения в государственные органы и должностным лицам, которые в пределах своей компетенции обязаны рассмотреть эти обращения, принять по ним решения и дать мотивированный ответ в установленный законом срок» Ведомости Съезда народных депутатов РСФСР и Верховного Совета РСФСР. - 1991. - № 52. - Ст. 1865..

С прекращением существования Советского Союза и образованием суверенной России начинают формироваться иная правовая среда и иное отношение государства к обращениям своих граждан. Статья 33 Конституции Российской Федерации 1993 года установила право граждан обращаться лично в государственные органы и органы местного самоуправления по всем интересующим их вопросам, а также направлять в эти органы письменные индивидуальные и коллективные обращения. Одновременно с этим создаются и действуют новые государственные органы власти (рассмотрены в исследовании), в задачу которых входили вопросы организации работы с обращениями граждан. Для повышения результативности и эффективности деятельности государственных органов власти выстраивается новая система государственного управления на федеральном уровне, в которую входят федеральные министерства, федеральные службы и агентства. Рассматривается, как от всех элементов измененной структуры потребовалось совершенствование работы в области общения между гражданами и органами государственной власти.

Завершается параграф анализом важнейшего для новейшей истории законодательного акта - принятого 2 мая 2006 г. Федерального закона «О порядке рассмотрения обращений граждан Российской Федерации» Собрание законодательства РФ. - 2006. - № 19. - Ст. 2060.. Закон стал действенным инструментом защиты прав и интересов граждан, реальной основой для привлечения их к управлению государственными делами.

Второй параграф главы 1 «Нормативно-методическая база и организационные формы работы с письменными обращениями граждан. Этапы делопроизводства: прием, регистрация, исполнение, контроль, формирование дел». В ней рассматривается документационное обеспечение работы с обращениями граждан в органах государственной власти: Управлении Президента Российской Федерации по работе с обращениями граждан, Приемной Государственной Думы Федерального Собрания Российской Федерации, Федеральном агентстве кадастра объектов недвижимости, Министерстве труда и социального развития Российской Федерации.

Отмечается, что работа регламентируется соответствующими нормативными документами: Типовой инструкцией по делопроизводству в федеральных органах исполнительной власти (утверждена Пр. № 536 от 08.11.2005 г. Минкультуры России), ГОСТом Р ИСО 15489-1-2007 «Управление документами. Общие требования», который устанавливает общие принципы работы с документами, действующим Типовым положением 1981 г. Типовое положение о ведении делопроизводства по предложениям, заявлениям и жалобам граждан в государственных органах, на предприятиях, в учреждениях и организациях: Утверждено Постановлением Государственного комитета СССР по науке и технике, Государственного комитета СССР по стандартам и Главного архивного управления при Совете Министров СССР от 30 ноября 1981 г. № 463/162/298 // Бюллетень нормативных актов министерств и ведомств СССР. - 1982. - № 2. - С. 26 - 31., в котором определен порядок работы с обращениями граждан, независимо от категории и специфики деятельности организаций.

Во втором параграфе рассмотрены основные технологические элементы работы с обращениями граждан и особенности обработки индивидуальных, коллективных обращений и иностранных граждан. Указывается, что все виды обращений граждан подлежат обязательному контролю по срокам их исполнения, а поступившие в архив обращения граждан и документы к ним формируются в дела по категориям. Анализируется нормативно-методическое обеспечение работы с обращениями граждан в государственных органах власти, в том числе инструкции о ведении делопроизводства по обращениям граждан. В ряду первых федеральных органов исполнительной власти, которые ввели инструкции сразу после принятия закона об обращениях граждан, оказались Министерство экономического развития и торговли Российской Федерации, а также Роснедвижимость.

Третий параграф главы 1 «Организация личного приема, работа с устными обращениями граждан». Это важное направление в деятельности органов государственной власти, которое отличается особой остротой решения вопросов из-за личных контактов заявителей с их руководителями и уполномоченными на то лицами. Организация приема и подготовка необходимых документов осуществляется сотрудниками специальных подразделений, отвечающих за работу с устными обращениями граждан.

Показаны объемы и характер устных обращений граждан в Управление Президента Российской Федерации по работе с обращениями граждан, Приемную Государственной Думы Федерального Собрания Российской Федерации, Роснедвижимость, Министерство труда и социального развития Российской Федерации, порядок документирования, регистрации, контроля и организации исполнения устных обращений граждан.

Документационное обеспечение работы с устными обращениями граждан в силу ее многоаспектности, разнообразия форм проявления и исключительно широкой вариативности их выполнения обладает как собственными внутренними, так и значительными внешними возможностями для дальнейшего всестороннего совершенствования в интересах соблюдения законных прав, свобод и интересов граждан.

В четвертом параграфе главы 1 «Совершенствование организационных структур и технологий работы с обращениями граждан» анализируются основные процессы, проходившие на государственном уровне с целью привести законодательные и нормативные акты по работе с обращениями граждан в соответствие с реальной действительностью и на этой основе в значительной мере ее активизировать. Здесь кратко раскрывается история внедрения новых нормативных актов в деятельность органов государственной власти, рассматриваются направления дальнейшего совершенствования этой деятельности вместе с основными ориентирами для ее предметной организации на государственном уровне. Отмечено, что важнейшими направлениями являются: улучшение материально-технического оснащения всех подразделений, занимающихся этой работой, обеспечение их современной оргтехникой и помещениями, предназначенными для личного приема населения; активное внедрение автоматизированной обработки данных по обращениям граждан; оптимизация структуры управления и повышение квалификации специалистов. Анализируется положительный опыт организации работы с обращениями граждан в Роснедвижимости, где утвержден и действует Административный регламент агентства по исполнению государственной функции «Организация приема граждан, обеспечение своевременного и полного рассмотрения устных и письменных обращений граждан, принятие по ним решений и направление ответов заявителям в установленный законодательством Российской Федерации срок».

Проведен также анализ норм времени на выполнение работы с обращениями граждан, действовавших в Министерстве труда и социального развития Российской Федерации с 2002 года, на основе которого был разработан авторский вариант норм времени на выполнение соответствующих работ. Внесены изменения в Тематический классификатор письменных обращений граждан в адрес этого министерства Приложение 3 диссертации., где учтены опыт ведения такого классификатора в Управлении Президента Российской Федерации по работе с обращениями граждан, рекомендации Федерального архивного агентства (Росархива) и ВНИИДАД по данной тематике.

В параграфе 5 главы 1 «Совершенствование работы с обращениями граждан посредством автоматизации информационных процессов» анализируется накопленный в этой области опыт органов государственной власти.

Рассмотрена система обработки данных в Управлении Президента Российской Федерации по работе с обращениями граждан, в подразделении Приемной Государственной Думы Российской Федерации, в Контрольном управлении Федерального агентства кадастра объектов недвижимости, в Управлении по работе с обращениями граждан бывшего Министерства труда и социального развития Российской Федерации. Отмечен положительный опыт работы с обращениями граждан в федеральном органе исполнительной власти, Роснедвижимости, где с 2004 года внедрена система электронного документооборота в центральном аппарате и в территориальных органах, взаимообмен документами в электронном виде позволил сократить сроки рассмотрения обращений граждан.

Глава 2 «Сохранение обращений граждан в органах государственной власти и их включение в состав Архивного фонда Российской Федерации». В данной главе рассматриваются основные методические и практические вопросы экспертизы ценности документов, а также сохранения для истории массовых документов - обращений граждан, источников социально-значимой информации о конкретных событиях и процессах, происходящих в обществе, - на примере комплекса обращений граждан, сохранившихся на момент упразднения Министерства труда и социального развития Российской Федерации.

Параграф 1 главы 2 - «Экспертиза ценности обращений граждан: применение теоретико-методических основ в практике архивов». Здесь изложен опыт работы по проведению нами экспертизы ценности обращений граждан в РГАНИ (более 35 тыс. обр.) и ранее существовавшего Министерства труда и социального развития Российской Федерации (более 100 тысяч обращений). Опыт свидетельствует о том, насколько сложен и трудоемок этот процесс, и как важно при работе с обращениями граждан использовать нормативно-методические документы, регулирующие данную работу. Из проведенной работы следуют выводы о необходимости творческого подхода к применению данной документации и постоянном ее совершенствовании.

Анализ практической работы по отбору обращений граждан на постоянное хранение показывает: большой объем обращений, трудоемкость обработки документов постоянного хранения и наличие в перечнях статьи, позволяющей оценивать обращения как документы временного хранения в силу их будто бы «второстепенного, оперативного характера», являются подчас основанием для их уничтожения, что приводит, таким образом, к утере важной историко-социальной информации.

Параграф 2 главы 2 «Анализ, оценка обращений граждан и их учет» посвящен важным этапам работы с обращениями граждан: анализу и оценке содержания обращений, составлению аннотаций на обращения, а также различным информационно-справочным формам учета обращений граждан.

Отмечено, что в работе с обращениями одним из главных операций является их аннотирование, которое имеет своей целью дать в краткой и достоверной форме полную информацию о существе обращения, его содержании, раскрытии цели его направления в организацию. Стилистическая сторона аннотации должна обеспечить предельную ясность и понимание. Имея аннотацию на обращение, можно вести работу по нескольким направлениям: поисковому, аналитическому, контрольному. Правильно составленная аннотация дает представление об обращении, освобождая от необходимости обращаться к тексту самого документа. Работа с обращениями немыслима без проведения их анализа и подготовки нового документа - итоговой обобщающей аналитической записки. Разработка подобных документов является необходимой составляющей в организации работы с обращениями граждан. В нашем исследовании применялась подготовка анализа обращений по традиционным и контекстным методам, раскрытым В.Г. Пащенко В.Г. Пащенко. Как проанализировать документ (методы анализа документов) // Секретарское дело. 2001. № 3. С. 11 - 13..

Учет массовых потоков обращений граждан также является одной из задач документационного обеспечения управления. Важным элементом работы с обращениями граждан является информационно-справочная работа: составление сводок, аналитических обзоров, справок, записок и отчетов, в которых отражаются количество и характер содержание вопросов, поднятых в обращениях, что позволяет выявить причины, порождающие нарушения прав и интересов граждан и изучать общественное мнение по тем или иным проблемам.

Параграф 3 главы 2 - «Аналитический обзор обращений граждан - важный этап работы по изучению проблем современной России». Основы аналитической работы по обращениям граждан стали формироваться с 1974 года, до этого проводился статистический учет обращений трудящихся. Отсутствие анализа обращений в данный период не позволяло своевременно устранять причины их написания, что приводило к повторным жалобам в вышестоящие организации. Поэтому было решено ввести в работу с обращениями граждан систематическое, комплексное рассмотрение поступающих обращений и делать на основе их анализа соответствующие выводы. Для этого готовились сводки и составлялись аналитические справки по обращениям граждан. Изучение содержания поступивших обращений граждан способствовал выделению однотипных вопросов, которые были сгруппированы, а затем отражены в тематических классификаторах.

В данном параграфе проанализированы обращения граждан органов государственной власти и государственных архивов за длительный период времени. Отмечено, что в Управлении Президента Российской Федерации по работе с обращениями граждан, Приемной Государственной Думы Российской Федерации, Комиссии по правам человека при Президенте Российской Федерации, Роснедвижимости аналитическая работа считается одним из основных этапов в организации работы с обращениями граждан, которая позволяет увидеть в динамике всю картину реальной жизни в стране. Исследование показало, что увеличение количества обращений граждан наблюдается в виде двух «пиков активности»: первого, когда идет этап разработки новых законодательных и нормативных правовых актов в социальной сфере, второго - после опубликования этих актов в средствах массовой информации.

В настоящее время совершенствование работы направлено на внимательное рассмотрение обращений, подробный разбор причин их появления и выбор мер для устранения таких причин.

В параграфе 4 главы 2 «Историческая ценность обращений граждан для социальных наук» формулируются предложения по сохранению массовых документов - обращений граждан для передачи их на государственное хранение.

В совокупности обращения граждан выражают интересы всех слоев населения страны. В них находили объективное проявление субъективно отражаемые проблемы российского общества, точнее - самые сложные из них. Достаточно упомянуть коллекции писем с воспоминаниями о Великой Отечественной войне, об экономических трудностях послевоенных лет - например, связанных с денежной реформой 1947 года. В источниковедческой литературе отмечается, что за пределами традиционного источниковедения «оказываются огромные пласты свидетельств о прошлой жизни, которые для истории, особенно новейшего времени, имеют огромное значение» Источниковедение новейшей истории России: теория, методология и практика / под общ. ред. А.К. Соколова. - М.: РОССПЭН, 2004. - С. 59 - 60. . Такими, безусловно, являются обращения граждан.

В диссертации сформулированы отдельные выводы: содержание обращений граждан отражает социально-экономическую политику государства; особый интерес представляют обращения, адресованные его руководителю; обращения граждан как массовые документы - это коллективное изложение явлений, событий и фактов, выражение общественного мнения, проявление социальной памяти народа. Отмечено, что обращения граждан - это полноценный архивный документ новейшего периода истории российского государства. Поэтому необходимо создать все требуемые условия для сохранения данного источника в интересах будущих исследователей.