Организация работы с обращениями граждан в органах государственной власти и их отбор на государственное хранение (начало 1990-х гг. – настоящее время)

В параграфе 5 главы 2 «Выборочный отбор обращений граждан для передачи их на государственное хранение» рассматриваются вопросы: об оценке и отборе массовых документов, отражающих реальную жизнь граждан; о формировании комплексов таких документов с учетом их значения для истории. Поскольку методически данная проблема недостаточно разработана, а нами накоплен некоторый практический опыт проведения такого рода работ, поэтому в исследовании вопросам репрезентативной выборке обращений граждан уделено большое внимание. Работая с большим массивом обращений, необходимо исходить из общих свойств массовых документов и их специфики, определяющих условия приема на хранение в государственные архивы. Основа для принятия конкретного решения - это полнота и повторяемость информации. Обращения содержат ординарность, повторяемость и уникальность, отсюда возможна как выборка, так и целевой отбор. Что касается ценности обращений граждан, то полнота, повторяемость информации - главные признаки, положенные в основу оценки.

Для проведения реальной работы с массивами обращений граждан нами были использованы разработки ВНИИДАД, ИАИ РГГУ. Начиналось с понимания того, что отбор обращений граждан на постоянное хранение состоит, прежде всего, в выделении из общей массы типичных, с повторяющейся тематикой обращений, раскрывающих вопросы одинакового содержания, то есть явно преобладающие во всей совокупности документов. Комплекс писем, отложившихся (сохранившихся) в ведомственном архиве ликвидированного Министерства труда и социального развития Российской Федерации за период с 1996 по 2004 гг. в количестве 250 тысяч обращений, - как раз был таким. Затем для выполнения указанной работы была подготовлена Методика Жеребцова Л.А. Методические обоснования репрезентативной выборки индивидуальных и коллективных обращений граждан и организаций в федеральные органы государственной власти для отбора их на постоянное хранение: одобр. ЭПК ГАРФ, нояб. 2005. - М., 2006. - 51 с. / деп. в СИФ ОЦНТИ ВНИИДАД № 242., разработка которой осуществлялась на основе существующих нормативно-методических документов с учетом практических результатов проанализированных и обработанных обращений граждан, хранившихся в Комиссии по правам человека при Президенте Российской Федерации, РГАНИ, ЦАОДМ. Одной из процедур выборки обращений граждан являлось определение объема выборки. Объем выборки, установленный для обработанного нами массива обращений граждан с помощью таблицы достаточно больших чисел, находился в диапазоне между 23873 и 27069. Следовательно, выборка величиной 25000 обращений была математически обоснованной. Исследование показало, что 10-процентная выборка из общего массива для группы индивидуальных обращений граждан, достаточно репрезентативна. В конце выполнения работы Федеральный закон "О порядке рассмотрения обращений граждан Российской Федерации" и практическое применение указанной выше методики в ГАРФ создали возможность внести предложения, уточнения, дополнения и изменения в действующий нормативный документ «Перечень типовых управленческих документов, образующихся в деятельности организаций, с указанием сроков хранения» (М., 2000).

В заключении содержатся итоги исследования и основные выводы. Отражены результаты исследования и сформулированы предложения.

В результате рассмотрения опыта применения законодательно-нормативных актов в период от первых лет советской власти по настоящее время, выявлено постепенное расширение прав граждан на обращение в органы государственной власти и полномочий этих органов на аргументированное и обоснованное решение по тем вопросам, с которыми обращались заявители. В этот исторический период изменялась социальная политика государства по отношению к своим гражданам.

Качественно новый этап наступил в начале 90-х гг. прошлого века, когда в России осуществлялись социально-экономические преобразования. Завершающим этапом изменений в области общения государства и гражданина можно считать принятие Федерального закона "О порядке рассмотрения обращений граждан Российской Федерации". По сравнению с прежним законодательством теперь больше расширился круг возможных заявителей - помимо граждан России с заявлениями могут обращаться и иностранные граждане, и лица без гражданства.

Исследование показало, что создаваемая в процессе развития российского общества законодательно-нормативная сфера, обеспечивающая диалог государства и гражданина, эволюционировала в сторону все более широкого применения демократических прав и свобод для граждан Российской Федерации.

На документационном обеспечении работы с обращениями граждан в органах государственной власти безусловно сказались все новые требования законодательной базы, служившей основой для разработки нормативных документов. Параллельно с совершенствованием законодательства развиваются информационные технологии, которые неизменно внедряются как нововведения в процедуры и технологию работы с документами. В результате все этапы работы с обращениями граждан - прием, регистрация, исполнение, контроль, их анализ - совершенствуются и организационно, и технологически. Новый этап технического развития общества вызвал к жизни электронные документы. Внедрение технических новшеств уже значительно меняет возможности общения граждан с органами государственной власти: теперь не только мобильная телефонная связь, но главным образом Интернет способны совершенно изменить способы обращения граждан к органам власти. Созданы технические возможности для посещения сайта организации с целью получения необходимой информации и для передачи с помощью электронной почты своего обращения. Эта особенность деятельности государственных органов в современных условиях отражена в материалах исследования. Однако дальнейший технический прогресс, связанный с развитием принтерного способа оформления текста взамен машинописного и тем более рукописного, коренным образом меняет уже теперь многие процессы документационного обеспечения работы с обращениями граждан. Применение цифровых технологий в будущем вообще может полностью изменить формы общения граждан с органами государственной власти.

Из исследования следует также вывод о том, что в последние годы явно вырос интерес общества к такого рода массовым документам как письма простых людей во власть. Появляются книги, содержащие обращения граждан в органы государственной власти 30-х гг. прошлого столетия. Готовятся новые публикации и издания. «Массовые документы в настоящее время - по образному выражению М.П. Жуковой, - как бы "вышли из тени"» Жукова М.П. Взгляд на отбор документов на хранение с точки зрения повторения информации // Вестник архивиста. - 2006. - № 6 (96). - С. 14.. Однако такую оценку ситуации нельзя в полной мере отнести к объекту нашего исследования.

В связи с недостаточным вниманием к обращениям граждан как социальному явлению и были рассмотрены в ходе исследования отдельные направления совершенствования организации работы с обращениями граждан, которые завершились разработкой и рекомендацией конкретных предложений. В частности, на основе подготовленных автором и апробированных в органах государственной власти нормативно-методических документов (тематических классификаторов, уточненных норм времени на работу с обращениями, инструкций) предлагается включить совокупность дополнительной регламентации отдельных этапов и процедур работы с обращениями граждан в Типовой регламент федеральных органов исполнительной власти. Реализация предложения позволит унифицировать конкретные регламенты федеральных органов власти и тем самым организовать более четкое рассмотрение обращений. Предложение после апробации направлено разработчикам проекта Типового регламента.

Желание практически решить вопрос сохранности обращений граждан, отложившихся в архиве ликвидированного в 2004 году Министерства труда и социального развития Российской Федерации (250 тыс. обращений), завершилось формированием комплекса обращений, содержащего обширный информационный материал и по социально-экономической политике России переходного периода в целом, и по особенностям выполнения в регионах принятых в этот период законов, указов, постановлений. Выполнить эту задачу позволили разработанные автором «Методические обоснования репрезентативной выборки индивидуальных и коллективных обращений граждан и организаций в федеральные органы государственной власти для отбора их на постоянное хранение». Методика выборочного отбора обращений граждан прошла проверку практикой, одобрена ЭПК ГАРФ. В связи с этим есть основания рекомендовать Методику репрезентативной выборки обращений граждан для тех случаев, когда в ведомственном архиве органа государственной власти окажется большой массив (более 30 тысяч в год) таких документов.

Выборка важна для «экстремальных» ситуаций, вытекающих из необходимости справиться с огромным объемом массовых документов однотипного характера. Более известен и развит, а потому и более освоен второй тип обработки - экспертиза ценности таких документов. Опыт проведения экспертизы ценности обращений граждан в РГАНИ, ЦАОДМ, Комиссии по правам человека при Президенте Российской Федерации показал, что анализ и оценка их содержания диктует необходимость внесения изменений в организацию проведения экспертизы. Прежде всего изменения должны коснуться отдельных видов обращений граждан (коллективных, иностранных) и сроков их хранения. В связи с этим внесено предложение по уточнению и изменению ст.ст. 54, 55, 56 действующего «Перечня типовых управленческих документов, образующихся в деятельности организаций, с указанием сроков хранения» Предложение - в Приложении 2 диссертации. .

По итогам проведенного исследования предлагается усовершенствовать некоторые нормативные документы, регламентирующие организацию работы с обращениями граждан. Во-первых, подготовить «Типовой тематический классификатор обращений граждан для федеральных органов исполнительной власти» на основании типичных тем заявителей. Во-вторых, составить специальный «Перечень типовых документов-обращений граждан, образующихся в деятельности федеральных органов исполнительной власти, с указанием сроков хранения», который станет «основным инструментом отбора документации на государственное хранение». В-третьих, разработать «Основные правила работы с обращениями граждан для федеральных органов исполнительной власти», в которых обязательно отразить вопросы формирования дел обращений граждан, экспертизы ценности и выборки обращений граждан, особенно для периодов реорганизации и ликвидации министерств и ведомств в ходе административных реформ. В-четвертых, разработать «Типовое положение для федеральных органов исполнительной власти о ведении делопроизводства по работе с обращениями граждан: предложениями, заявлениями, жалобами» на основе Федерального закона об обращениях граждан и действующей типовой инструкции по делопроизводству в федеральных органах исполнительной власти. Разработать по тем же основаниям «Типовую инструкцию по ведению делопроизводства в федеральных органах исполнительной власти по предложениям, заявлениям, жалобам граждан».

Разработки по совершенствованию организации работы с обращениями граждан и их отбора на государственное хранение, представленные в исследовании, как нам видится, будут способствовать дальнейшему развитию института обращений граждан.

Публикации автора по теме исследования

1. Жеребцова Л.А. Применение репрезентативной выборки при отборе на постоянное хранение обращений граждан в Минтруд России // Отечественные архивы. 2009. № 2. С. 38--43.

2. Жеребцова Л.А. Обеспечение сохранности обращений граждан в архивах федеральных органов исполнительной власти // Отечественные архивы. 2009. № 5. С. 41--45.

3. Жеребцова Л.А. Основы организации работы с устными обращениями граждан (на примере Минтруда Российской Федерации) // Делопроизводство. 2004. № 1. С. 49-52.

4. Банасюкевич В.Д., Жеребцова Л.А. Экспертиза ценности обращений граждан. Современные решения и вопросы оптимизации // Архивоведение и источниковедение отечественной истории, проблемы взаимодействия на современном этапе: Докл. и сообщ. на 5-й Всерос. конф., 4-5 апр. 2005 г., г. Москва / Росархив, ВНИИДАД. М., 2005. С. 114-118.

5. Жеребцова Л.А. Работа с письменными обращениями граждан в федеральных органах государственной власти: Аналитический обзор /деп. в СИФ ОЦНТИ ВНИИДАД № 233. М., 2005. 50 с.

6. Жеребцова Л.А. Методические обоснования репрезентативной выборки индивидуальных и коллективных обращений граждан и организаций в федеральные органы государственной власти для отбора их на постоянное хранение / одобр. ЭПК ГАРФ, нояб. 2005; деп. в СИФ ОЦНТИ ВНИИДАД № 242. М., 2006. 51 с.

Размещено на Allbest.ru