Правовая регламентация создания и деятельности трехсторонних комиссий в России и аналогичных им органов за рубежом

Размещено на http://www.allbest.ru/

Автореферат

диссертации на соискание ученой степени кандидата юридических наук

Правовая регламентация создания и деятельности трехсторонних комиссий в России и аналогичных им органов за рубежом

12.00.05 - Трудовое право; право социального обеспечения

На правах рукописи

Захаров Константин Валерьевич

Москва - 2013

Диссертация выполнена на кафедре трудового права и социального обеспечения Федерального государственного бюджетного образовательного учреждения высшего профессионального образования «Пермский государственный национальный исследовательский университет».

Научный руководитель - доктор юридических наук, профессор, заслуженный работник высшей школы РФ Бугров Леонид Юрьевич

Научный консультант - доктор юридических наук, доцент Васильева Юлия Валерьевна.

Официальные оппоненты:

доктор юридических наук, профессор, почетный работник высшего профессионального образования, заведующий кафедрой трудового права ФГБОУ ВПО «Уральская государственная юридическая академия» Головина Светлана Юрьевна;

кандидат юридических наук, заместитель директора по правовой работе и собственности - начальник правового управления ОАО «ТГК-9» филиал «Пермский» Галицына Татьяна Вячеславовна.

Ведущая организация - ФГБОУ ВПО «Омский государственный университет им. Ф.М. Достоевского»

Защита состоится «21» марта 2013 г. в 14.00 на заседании диссертационного совета Д 212.123.03 при Московском государственном юридическом университете имени О.Е. Кутафина (МГЮА), г. Москва, 123995, ул. Садовая Кудринская, 9, зал заседаний диссертационного совета.

С диссертацией можно ознакомиться в библиотеке Московского государственного юридического университета имени О.Е. Кутафина (МГЮА).

Автореферат разослан «19» февраля 2013 г.

Ученый секретарь диссертационного совета доктор юридических наук, профессор И.О. Краснова.

ОБЩАЯ ХАРАКТЕРИСТИКА РАБОТЫ

Актуальность темы исследования. Одним из основных начал в современной российской государственности является идея социального государства. Юридическая сторона этой идеи включает перечень определенных индикаторов. К числу таких индикаторов, в частности, относятся положения о социальной функции частной собственности; требование установления принципа минимального размера оплаты труда и его конкретного размера; принцип социальной справедливости; реальная политика, направленная на создание условий, обеспечивающих достойную жизнь и свободное развитие человека, и ряд других См.: Хабриева Т.Я. Конституция как основа законности в Российской Федерации // Журнал российского права. 2009. № 3.. Все это невозможно без учета интересов всех субъектов, участвующих в правоотношениях по поводу труда. Но значимость интересов объединений работников и работодателей здесь особенно видна, впрочем, как и учет интересов государства и органов местного самоуправления. Следовательно, в России необходимо развивать трехстороннее сотрудничество, складывающееся между организациями работников, работодателей и государством, а также публичной властью в муниципальных образованиях. Такая тенденция характерна и как мировая закономерность.

Развитие трехстороннего сотрудничества в России и за рубежом по поводу труда привело к необходимости создания и деятельности специальных структур в виде трехсторонних комиссий на федеральном, региональном и местном уровнях.

Первоначально была реализована идея трипартизма как фундамент создания и деятельности Международной организации труда (далее - МОТ). В дальнейшем МОТ разработала международные стандарты для трехсторонних консультаций в государствах - членах этой организации. Данные стандарты в сочетании с национальными посылками обусловили становление и развитие норм о трехстороннем сотрудничестве во многих государствах мира. С 1992 г. к таким государствам относится и Россия.

В настоящее время в границах российского права существует весьма развитая система норм о трехстороннем сотрудничестве и обширнейшая практика реализации таких норм. Соответствующие правила в основном относятся к трудовому праву и праву социального обеспечения, но в качестве целостного правового образования все-таки больше тяготеют к трудовому праву. В частности, все базовые положения о трехсторонних комиссиях в России сосредоточены в Трудовом кодексе Российской Федерации (далее - ТК РФ).

Следовательно, именно наука трудового права должна исследовать трехстороннее сотрудничество по вопросам труда и смежным вопросам. Это настоятельно требуется во имя развития идеи социального государства. Необходимо углублять теоретические наработки в заданном направлении. Законодательство о трехсторонних комиссиях, в частности, о Российской трехсторонней комиссии, требует своего совершенствования. Надо улучшать качество и других источников права, задействованных в рассматриваемой сфере. Практическое применение нормативных положений, регулирующих деятельность трехсторонних комиссий, вызывает множество вопросов, требующих своего решения. Важно учесть международный и зарубежный опыт трехсторонних консультаций.

Таковыми усматриваются основные подтверждения актуальности темы данной диссертации на соискание ученой степени кандидата юридических наук.

Степень научной разработанности проблемы. В науке трудового права России специальные монографического плана исследования трехсторонних комиссий ранее не проводились. Вслед за российским законодателем специалисты в нашей стране относят трехсторонние комиссии к органам социального партнерства и фрагментарно упоминают их в рамках изучения вопросов социального партнерства. В частности, здесь необходимо упомянуть исследования К.Д. Крылова, А.М. Лушникова, М.В. Лушниковой, А.И. Сайдахмедова, А.К. Свиридова, И.О. Снигиревой, С.Ю. Чучи, Г.И. Шестакова, А.В. Щербакова. При этом лишь некоторые из авторов и то весьма кратко останавливались на рассмотрении отдельных вопросов создания и деятельности трехсторонних комиссий в России (И.И. Бородин, К.Д. Крылов, М.В. Лушникова и А.М. Лушников, А.Г. Молотилина, А.Ф. Нуртдинова, А.Я. Петров, И.О. Снигирева, Т.А. Сошникова, С.Ю. Чуча) и за рубежом (А.М. Лушников, Н.Л. Лютов, И.Я. Киселев, П.Е. Морозов).

Во многом такая ситуация объясняется тем, что в России лишь С.А. Иванов настаивал на развитии концепции трипартизма как сложной, но при этом самостоятельной по отношению к концепции социального партнерства. Все остальные авторы выводили трипартизм как вариант социального партнерства. Такова и официальная точка зрения российского законодателя. Между тем развитие теории и практики по вопросам социального сотрудничества, нам думается, требует хорошего реформирования методологической базы и анализа механизма трехстороннего сотрудничества как отдельного по отношению к социальному партнерству. Здесь автору данной диссертации пришлось основываться только на трудах С.А. Иванова и западных авторов (например, G. Gurvitch, G.L. Scelle, A. Trebilcock), а также на официальной позиции МОТ, выраженной в ряде документов.

Цель диссертации состоит в теоретико-методологическом целостном анализе проблем создания и деятельности трехсторонних комиссий на базе концепции трипартизма.

Указанной целью обусловлены постановка и решение следующих задач: исследование трипартизма как методологической предпосылки к созданию и деятельности трехсторонних комиссий; изучение основных периодов в развитии правого регулирования трехсторонних комиссий в России; общий анализ источников права, регулирующих деятельность трехсторонних комиссий в России на современном этапе; определение понятия и сути правового статуса трехсторонних комиссий в России; рассмотрение особенностей создания и функционирования Российской трехсторонней комиссии (далее - РТК); рассмотрение специфики создания и деятельности региональных и территориальных комиссий в РФ; анализ опыта создания и деятельности органов трехстороннего сотрудничества за рубежом; формулирование предложений по совершенствованию законодательства и практики в сфере деятельности трехсторонних комиссий на территории РФ.

Объектом диссертационного исследования являются общественные отношения по поводу создания органов трехстороннего сотрудничества и иные общественные отношения, в которые вступают трехсторонние комиссии в целях реализации своих полномочий, регулируемые законодательством РФ, а также нормами международного трудового права, а отчасти и нормами права зарубежных государств.

Предметом диссертационного исследования являются международные стандарты в сфере труда, российские правовые нормы, затрагивающие создание и деятельность трехсторонних комиссий, российская и западная правовая доктрина в соответствующей ее части, договорная деятельность, а также судебная практика по вопросам темы исследования.

Методологическая основа исследования. Использованы всеобщие (философские) методы научного познания (материалистическая диалектика, принцип всеобщей связи, принцип развития, принцип комплексности изучения), общенаучные методы познания (анализ, синтез, индукция, дедукция, исторический и логический методы), а также некоторые специальные методы юридических наук. Ряд выводов, изложенных в работе, получен благодаря применению юридического системно-структурного подхода. Широко использован формально-юридический метод. Задействованы сравнительно-правовой метод и иные юридические методики.

Теоретической базой исследования являются труды советских и российских ученых в области трудового права, среди которых Н.Г. Александров, А.К. Безина, Л.Ю. Бугров, С.Ю. Головина, Т.В. Галицина, К.Н. Гусов, Е.А. Ершова, С.А. Иванов, И.Я. Климов, К.Д. Крылов, А.М. Куренной, А.М. Лушников, М.В. Лушникова, Н.Л. Лютов, С.П. Маврин, М.В. Молодцов, П.Е. Морозов, А.Ф. Нуртдинова, Ю.П. Орловский, А.Е. Пашерстник, А.С. Пашков, Н.М. Саликова, А.В. Сафонов, Г.С. Скачкова, О.В. Смирнов, И.О. Снигирева, Т.А. Сошникова, А.И. Ставцева, В.Н. Толкунова, Г.В. Хныкин, Е.Б. Хохлов, Л.А. Чиканова, С.Ю. Чуча и многие другие.

Определенное существенное значение, с точки зрения комплексного осмысления проблематики, характерной для данной диссертации, имели работы специалистов в области общей теории права, конституционного и административного права С.С. Алексеева, Н.В. Витрука, А.В. Малько, М.Н. Марченко, Н.И. Матузова, Ю.А. Тихомирова, Т.Я. Хабриевой и ряда других авторов.

Важными для формирования методологии данного исследования оказались суждения специалистов МОТ, разработавших доклад «Трехсторонние консультации: международные нормы труда» (Женева, 2000), а также зарубежных специалистов, среди которых S. Anderman, G. Gordon, G. Gurvitch , G. Hallach, G.L. Scelle, A. Trebilcock К.Л. Томашевский.

Информационной базой при подготовке диссертации послужили Конституция РФ; уставные документы, конвенции и рекомендации МОТ; нормативные правовые акты РФ и субъектов РФ; трехсторонние соглашения в РФ; судебная практика российских судов, нормы трудового права (включая договоры) США, Великобритании, Болгарии, Румынии Латвии и многих иных государств.

Научная новизна работы определяется тем, что она является первым в отечественном правоведении диссертационным исследованием правового статуса трехсторонних комиссий в РФ и за рубежом. В рамках проведенного исследования предлагается авторская концепция сущности трехсторонних комиссий в России и за рубежом.

На защиту выносятся следующие положения:

1. Термины «социальное партнерство» и «трипартизм» не являются конкурирующими. У них есть общая сфера применения. Однако содержание указанных терминов не совпадает и определяемые ими понятия следует различать. Термин «социальное партнерство» приемлем только для понимания взаимоотношений между работником и работодателем. В тех случаях, где речь должна идти об участии не только работников и работодателей, но и властных публичных структур, должны использоваться термины «трипартизм», «трехсторонние отношения», «трехстороннее сотрудничество» и им подобные. Из отличия по субъектам вытекает и отличие по кругу рассматриваемых вопросов. Социальное партнерство осуществляется в сфере труда, включая социальную защиту в связи с трудом. Трипартизм затрагивает все население страны или население отдельной местности в части вопросов труда и социальной защиты независимо от того, связаны они с трудом или нет. Различие указанных терминов в понятийном аппарате явно целесообразно в связи с названием и содержанием глав и статей, охватываемых разделом II ТК РФ. Поэтому указанный раздел предлагается назвать «Социальное партнерство и трехстороннее сотрудничество в сфере труда».

2. Историю развития российского законодательства о регламентации деятельности трехсторонних комиссий можно условно разделить на три основных периода: во-первых, это период зарождения норм права о трехсторонних комиссиях; во-вторых, период развития таких норм в конце XX в., имеющий в своем эпицентре Федеральный закон от 01.05.1999 №192-ФЗ «О Российской трехсторонней комиссии по регулированию социально-трудовых отношений»; в-третьих, период нормативного развития соответствующих норм в начале XXI в., последовавший за принятием в 2001 г. ТК РФ.

3. Обосновывается, что в понятии трехсторонних комиссий необходимо отказаться от словосочетания «по регулированию социально-трудовых отношений», оставив для понятийного аппарата трудового права только слова «трехсторонние комиссии». Комиссии по регулированию социально-трудовых отношений целесообразно полностью именовать трехсторонними комиссиями по регулированию коллективных трудовых и иных непосредственно связанных с ними отношений. В последние при такой постановке вопроса включаются и индивидуальные трудовые отношения, и отношения по обязательному социальному страхованию, а также ряд иных.

4. В отечественном трудовом законодательстве трехсторонние комиссии по регулированию коллективных трудовых и иных непосредственно связанных с ними отношений необходимо определить как особые органы трехстороннего сотрудничества, формируемые и действующие исходя из паритетных начал между профсоюзами (представителями коллективов работников), работодателями (их ассоциациями) и органами публичной власти федерального, или регионального, или территориального уровня, занимающиеся разрешением широкого спектра вопросов их компетенции (в зависимости от вида таких комиссий) в сфере коллективных трудовых и иных непосредственно связанных с ними отношений. На основании предложенного определения трехсторонних комиссий обоснована необходимость изменения названия ст. 35 ТК РФ, а также изменения и формулировок других статей ТК РФ, в которых уже присутствует упоминание о трехсторонних комиссиях, в том числе и корреспондирующие изменения во многих других источниках российского трудового права, включая Федеральный закон «О Российской трехсторонней комиссии по регулированию социально-трудовых отношений».

5. Главу 5 ТК РФ предлагается назвать «Органы социально-партнерских и трехсторонних отношений». В нее целесообразно внести ст. 34.1 «Понятие и виды органов социально-партнерских и трехсторонних отношений». Для ч. 1 этой статьи возможен следующий текст: «Органы социально-партнерских отношений - постоянно или временно действующие органы, состоящие из представителей сторон социального партнерства, призванные на двусторонней основе участвовать в договорном регулировании коллективных трудовых и иных непосредственно связанных с ними отношений. В число органов социально-партнерских отношений включаются координационные комитеты содействия занятости населения; комитеты (комиссии) по охране труда (ст. 218 ТК РФ); комиссии по трудовым спорам (ст. 384 ТК РФ), иные подобные органы, создаваемые в соответствии с законодательством Российской Федерации». В свою очередь для ч. 2 рекомендуется следующее содержание: «Органы трехсторонних отношений - постоянно или временно действующие органы, состоящие из представителей сторон социального партнерства, и органов государственной власти, и (или) органов местного самоуправления, призванные на трехсторонней основе участвовать в договорном регулировании коллективных трудовых и иных непосредственно связанных с ними отношений. В число органов трехсторонних отношений включаются трехсторонние комиссии по регулированию коллективных трудовых и иных непосредственно связанных с ними отношений, а также иные органы, созданные в соответствии с законодательством Российской Федерации».

6. В результате изучения доктринальных и нормативных источников трудового права России уточнен перечень задач РТК, который предложено закрепить в новой редакции ч. 2 ст. 3 Закона о РТК следующим образом: «Основными задачами являются: 2.1. Ведение коллективных переговоров и подготовка проекта генерального соглашения между общероссийскими объединениями профессиональных союзов, общероссийскими объединениями работодателей и Правительством Российской Федерации. 2.2. Содействие договорному регулированию коллективных трудовых и иных непосредственно связанных с ними отношений. 2.3. Проведение консультаций по вопросам, связанным с разработкой наиболее важных федеральных нормативных правовых актов по вопросам трудового права, права занятости и права социального обеспечения, а также федеральных программ по данным вопросам. 2.4. Согласование позиций сторон по основным направлениям социальной политики. 2.5. Рассмотрение по инициативе сторон вопросов, возникших в ходе выполнения генерального соглашения. 2.6. Распространение передового опыта трехсторонних и социально-партнерских отношений. 2.7. Постоянное взаимодействие с трехсторонними комиссиями других видов (уровней) в России. 2.8. Реализация стандартов международного права и постоянное сотрудничество с международными организациями по вопросам трудового права, права занятости и права социального обеспечения».

7. Сделан вывод, что перечень координирующих полномочий РТК не может быть исчерпывающим, так как невозможно заранее предугадать весь спектр вопросов, в разрешении которых трехсторонние консультации на федеральном уровне были бы необходимы, а тем более - целесообразны. Вот почему ст. 4 Закона о РТК необходимо изложить в новой редакции, учитывающей указанное суждение и то обновление терминологии, которое обосновано в рамках диссертационного исследования.

8. Обоснована целесообразность законодательного закрепления обязанности соответствующих органов государственной власти выступать инициаторами создания региональных трехсторонних комиссий. В качестве стимула к созданию таких комиссий предложено внести изменения в Перечень показателей для оценки эффективности деятельности органов исполнительной власти субъектов РФ, утвержденный указом Президента РФ от 28.06.2007 № 825 «Об оценке эффективности деятельности органов исполнительной власти субъектов Российской Федерации», установив в нем в качестве одного из показателей эффективности деятельности органов государственной власти субъектов РФ наличие и эффективность функционирования трехсторонних комиссий. Предложена новая редакция ч. 3 ст. 35 ТК РФ: «В субъектах Российской Федерации образуются трехсторонние комиссии по регулированию коллективных трудовых и иных непосредственно связанных с ними отношений. Порядок создания и деятельности этих комиссий определяется федеральным законодательством и законодательством субъекта Российской Федерации». Корреспондирующие обновления необходимо внести и в текст ст. 6 ТК РФ.

9. Территориальные трехсторонние комиссии в России не должны быть обязательными. Решения об их создании целесообразно принимать с учетом местных условий и руководствуясь масштабами деятельности того или иного муниципального образования.

10. Деятельность трехсторонних комиссий в России и им подобных органов в мире являет собой пример идеи трипартизма, имеющей международную подоплеку. В деятельности органов трехстороннего сотрудничества в зарубежных государствах отчетливо усматриваются достоинства существования коллективного трудового права, признание которого важно и для России. Трехсторонние комиссии в России и за рубежом сочетают в своей деятельности государственно-управленческие (муниципально-управленческие) и сугубо общественные начала.

Таковы базовые методологические суждения, пронизывающие всю данную диссертацию.

Теоретическое и практическое значение диссертационного исследования. Научная значимость работы заключается в обосновании понятия «трехсторонние комиссии», адаптированного для целей трудового права России, рассматриваются многие другие вопросы понятийного ряда. Обосновывается выделение коллективного трудового права как самостоятельного института трудового права, предлагается решение вопроса о необходимости трехсторонних комиссий на каждом из уровней трехстороннего сотрудничества. Полученные автором результаты и основанные на них теоретические выводы пополняют потенциал российской науки трудового права.

На основании теоретических выводов в диссертации сделаны практические рекомендации и предложения, направленные на уточнение содержания правового статуса трехсторонних комиссий, действующих на любом из существующих уровней. Данные рекомендации могут быть учтены и использованы в нормотворческом процессе, осуществляемом на федеральном уровне, уровнях субъектов РФ, муниципальных образований. Выводы, сделанные в диссертации, могут быть использованы и для улучшения договорного регулирования, особенно в трехсторонних соглашениях, включая Генеральное соглашение.

В диссертационном исследовании специально рассмотрены примеры повестки для заседаний трехсторонних комиссий каждого вида. Есть надежда, что диссертация оптимально послужит в практических делах трехсторонних комиссий.

Результаты работы могут иметь значение для дальнейших научных исследований в соответствующей сфере. Материалы исследования могут быть также использованы в учебном процессе при чтении лекций и проведении семинарских занятий по курсу трудового права на юридических факультетах вузов и в юридических высших учебных заведениях.

Апробация результатов исследования. Диссертация выполнена и обсуждена на кафедре трудового права и социального обеспечения Пермского государственного национального исследовательского университета. По теме исследования опубликовано 5 статей, включая 3 статьи в журналах, входящих в перечень рецензируемых научных журналов и изданий, в которых публикуются основные научные результаты диссертаций на соискание ученых степеней доктора и кандидата наук.

Многие взгляды диссертанта на стратегию и тактику в сфере социальной политики и социального развития реализованы органами государственной власти и местного самоуправления в Пермском крае Диссертант является автором и редактором книги, посвященной практическим аспектам реформирования системы местного самоуправления в Пермском крае. См.: Практические аспекты реформирования системы местного самоуправления Пермского края / под ред. К.В. Захарова. Пермь, 2004., в частности, автор диссертационного исследования в период работы в Администрации Пермской области непосредственно курировал вопросы создания и деятельности региональной трехсторонней комиссии, принимал участие в формировании методологических и правовых основ для разработки соответствующих региональных трехсторонних соглашений и соглашений на уровне муниципальных образований Пермской области. Все основные суждения данной диссертации доведены до сведения органов публичной власти, трехсторонних комиссий, объединений работников и работодателей в Пермском крае.

По соответствующему кругу вопросов состоялись выступления диссертанта на научных конференциях: XI Всероссийской научно-практической конференции студентов и аспирантов «Норма. Закон. Законодательство. Право» (Пермский государственный университет, 23-25 апреля 2009 г.); Международной научно-практической конференции «Современное состояние Российского законодательства: проблемы и пути совершенствования» (Пермский государственный университет, 23 октября 2009 г.); Всероссийской научно-практической конференции молодых ученых «Норма. Закон. Законодательство. Право» (Пермский государственный национальный исследовательский университет, 26-28 апреля 2012 г.); Региональной научно-практической конференции, посвященной 10-летию действия Трудового кодекса Российской Федерации, «Трудовой кодекс Российской Федерации: проблемы теории и практики» (Пермский государственный национальный исследовательский университет, 11 мая 2012 г.).

Структура работы определяется поставленной целью и задачами. Диссертация состоит из введения, четырех глав, включающих восемь параграфов, заключения и списка использованных источников.

СОДЕРЖАНИЕ РАБОТЫ

Во введении обосновывается актуальность темы диссертации, анализируется степень её научной разработанности, определяются объект, предмет, цель и задачи исследования, указываются его методологическая и теоретическая основы, нормативная и эмпирическая базы, раскрывается его научная новизна, формулируются основные положения, выносимые на защиту, даётся характеристика теоретической и практической значимости исследования и приводятся сведения об апробации его результатов, структура работы.

Глава 1. «Общетеоретический и исторический подходы к проблеме правового регулирования создания и деятельности трехсторонних комиссий» посвящена общим юридическим подходам к истории возникновения и определению трехсторонних комиссий на основе идеи трипартизма.

В § 1 «Трипартизм как методологическая предпосылка к созданию и деятельности трехсторонних комиссий» автор обращается к истории возникновения термина «трипартизм», который получил свое содержательное насыщение и развитие благодаря деятельности Международной организации труда (далее - МОТ). В параграфе диссертант отмечает, что идея трипартизма, заложенная в фундамент МОТ, была естественным образом отражена в результатах нормотворческой деятельности этой структуры. В работе проведен подробный анализ действующих актов МОТ в сфере трехстороннего сотрудничества.