Конституционно-правовой статус публичных служащих в Российской Федерации

Размещено на http://www.allbest.ru/

На правах рукописи

Конституционно-правовой статус публичных служащих в Российской Федерации

Специальность: 12.00.02 - конституционное право; муниципальное право

АВТОРЕФЕРАТ

диссертации на соискание ученой степени кандидата юридических наук

Антонова Наталья Михайловна

Москва 2012

Работа выполнена на кафедре теории права Федерального государственного бюджетного образовательного учреждения высшего профессионального образования «Тверской государственный университет»

Научный руководитель: доктор юридических наук, профессор Крусс Владимир Иванович

Официальные оппоненты:

доктор юридических наук, профессор,

заслуженный юрист России, факультет права, кафедра конституционного и муниципального права Национальный исследовательский университет - Высшая школа экономики Овчинников Иван Иванович

Кандидат юридических наук, доцент, юридический факультет, кафедра конституционного и муниципального права

Московского государственного университета им. М.В. Ломоносова Баженова Ольга Ивановна

Ведущая организация: Федеральное государственное бюджетное учреждение наук Институт государства и права Российской академии наук

Защита диссертации состоится «26» мая 2012 года в 14 часов на заседании диссертационного Совета Д.521.027.03 при НОУ ВПО «Московский психолого-социальный университет» по адресу: 115191, Г. Москва, 4-й Рощинский пр-д, д.9А.

С диссертацией можно ознакомиться в читальном зале научной библиотеки НОУ ВПО «Московский психолого-социальный университет».

Автореферат разослан: «__» _________2012 года

Ученый секретарь диссертационного совета Звинчукова О.Н.

публичный служащий правовой конституционный

ОБЩАЯ ХАРАКТЕРИСТИКА РАБОТЫ

Актуальность темы диссертационного исследования обусловлена теоретической и практической значимостью вопросов, связанных со становлением и текущим конституционным развитием в Российской Федерации института публичной службы, эволюцией конституционно-правового статуса публичных служащих.

Современный этап формирования публичной службы характеризуется усилением внимания к вопросам обеспечения ее эффективности, взаимосвязи разных видов публичной службы, конституционной модернизации статуса публичного служащего. Рассматривая проблемы правого регулирования публичной службы, следует отметить исторически беспрецедентное содержание ее института и качественно новое содержание предпосланных задач. Однако реальное состояние публичной службы не отвечает запросам государства и российского гражданского общества, не вполне соответствует основам Конституции Российской Федерации (далее - Конституция РФ), в которой права и свободы человека и гражданина объявлены высшей ценностью и их защита составляет основную цель и смысл деятельности государственных органов и органов местного самоуправления. В программной статье Председателя Правительства РФ В.В. Путина в этой связи была сформулирована стратегическая задача поставить работу государства на службу интересам всего общества, преодоления ее коррумпированности на основе новых принципов кадровой политики, отбора и ротации чиновников, критериев их эффективности и форм персональной ответственности без чего останется невозможным устойчивое и успешное развитие страны См.: Путин В.В. Демократия и качество государства // «Коммерсант». 2012. 6 фев.. Данными обстоятельствами, в конечном счете, и обусловлены актуальность и сложность комплексной проблематики правового регулирования публичной службы в Российской Федерации, важнейшим элементом которой выступают вопросы института конституционно-правового статуса публичных служащих.

Практическая задача совершенствования публичной службы в системе организации и функционирования публичной власти в Российской Федерации должна решаться на основе научно-обоснованных, конституционно-взвешенных заключений, рекомендаций и выводов. Только при этом условии действительно станут возможными конституционно достоверная модернизация института публичной службы, получит необходимое обновление механизм правового регулирования отношений, складывающихся в сфере государственной и муниципальной службы, повысится уровень соответствия практики публично-властного служения требованиям и задачам демократического правового и социального государства (ст. 1, 2 и 7 Конституции РФ).

Законодательная база публичной службы в Российской Федерации постоянно развивается, при этом вектор решающим образом соотнесен с концептом конституционализации как конституционной модернизации российской государственности См., например: Бондарь Н.С. Судебный конституционализм в России в свете конституционного правосудия. М.: Норма; ИНФРА-М, 2011. С. 294-303 и др.. При этом местное самоуправление с позиций конституционного правопонимания выступает как особый уровень и институт публичной власти, что предопределяет обоснованность целостного государственно-муниципального видения публичной службы, ее научного восприятия и анализа с учетом решений и правовых позиций Конституционного Суда РФ См.: Бондарь Н.С. Местное самоуправление и конституционное правосудие: конституционализация муниципальной демократии в России // М.: Норма, 2008. С. 60-67.. В 2009 году в Указом Президента РФ № 261 СЗ РФ. 2009. № 11. Ст. 1277. была утверждена «Федеральная программа «Реформирование и развитие системы государственной службы Российской Федерации (2009-2013 годы)», целью которой заявлено создание целостной системы государственной службы Российской Федерации посредством завершения реформирования ее видов и создания системы управления государственной службой, формирования высококвалифицированного кадрового состава государственной службы, обеспечивающего эффективность государственного управления, развития гражданского общества и инновационной экономики. Наряду с прочим Программой определены такие цели и задачи как обеспечение взаимосвязи видов государственной службы, а также государственной и муниципальной службы; разработка и введение антикоррупционных стандартов в виде установления для государственной и муниципальной службы единой системы запретов, ограничений, обязанностей и дозволений, направленных на предупреждение коррупции; создание системы контроля деятельности служащих со стороны институтов гражданского общества. Названные цели и задачи Программы реформирования системы государственной службы убедительно свидетельствуют о том, что государственная и муниципальная служба официально рассматриваются в России в определенном единстве и взаимосвязи.

Публичная служба в Российской Федерации как специализированный по конституционному назначению политико-правовой институт представляет собой многоплановое, неоднозначное явление, нуждающееся в комплексном исследовании его основных признаков и свойств. Сложность в определении понятия «публичная служба» связана с тем, что данное явление воплощает не только функционально-политические, но и социально-экономические, культурные аспекты конституционного должного, тесно взаимосвязано с иными правовыми институтами и процессами, осуществляемыми в государстве. При этом поэтапное становление рассматриваемого института в современной России происходит в условиях коренного обновления всей государственной системы, последовательной деидеологизации властеотношений, формирования, с учетом международного опыта, нового механизма государственной власти, в рамках действия принципа организационной обособленности органов местного самоуправления в системе управления государством.

Значительной научной проблемой является сама модель российской публичной службы, когда государственная и муниципальная служба разделены специальными законодательными актами. В рамках российской конституционной модели местного самоуправления органы местного самоуправления не входят в систему органов государственной власти (ст. 12 Конституции РФ). Тем не менее, публично-правовой характер муниципальной службы не вызывает сомнений. В современных исследованиях сущностным признаком, объединяющим правовое положение государственных и муниципальных служащих, называется их формально разделенная связь с единой публичной властью, предполагающая функциональное единство властных полномочий соответствующих органов. Использование собирательной категории «публичная служба» объясняется не только наличием общих определенных функций по участию в управлении делами публичной власти, но и наделением лица публичной службы однородно определенным статусом: наличием особых условий допуска к службе; условий, порядка требований и ограничений прохождения публичной службы, ее прекращения.

Между тем современное российское законодательство о муниципальной службе обнаруживает, что законодатель сознательно избегает унификации правового регулирования государственной и муниципальной службы. В частности, муниципальные служебные отношения в настоящее время регулируются трудовым законодательством лишь небольшими особенностями, установленными Федеральным законом от 2 марта 2007 г. № 25-ФЗ «О муниципальной службе в Российской Федерации» СЗ РФ. 2007. № 10. Ст. 1152. (далее - Федеральный закон № 25-ФЗ), тогда как в Федеральном законе от 27 июля 2004 г. № 79-ФЗ «О государственной гражданской службе Российской Федерации» (далее - Федеральный закон № 79-ФЗ) Ведомости РФ. 1993. № 17. Ст. 594; СЗ РФ. 1994. № 16., заложен противоположный принцип - нормы трудового права регулируют служебные отношения только в том случае, если они не урегулированы федеральным законодательством о государственной гражданской службе. И это не единственное обстоятельство, свидетельствующее о том, что принцип взаимосвязи государственной и муниципальной службы нуждается в дальнейшей, более убедительной и последовательной законодательной конкретизации институтов, которые являются подсистемами общей публичной системы управления, обусловленной одними и теми же политическими, социальными и экономическими процессами.

Исследование публичной службы и статуса публичных служащих сопряжено с существованием разнообразных подходов к определению публичной службы, которая стала предметом изучения разных наук; при этом изначально разнятся подходы к публичной службе как к социальному институту и как к правовому институту. Наша задача состоит в том, чтобы рассматривая публичную службу не просто как правовой, а конституционно-правовой институт, исследовать ее как статусную форму (нормативно определенное «пространство») и конституционно установленную возможность участия каждого гражданина в управлении делами государства. Такая служебная самореализация должна осуществляться посредством профессиональной деятельности по обеспечению исполнения полномочий органов государственной власти и местного самоуправления. Повышение престижности и эффективности публичной службы, профессионализма и ответственности деятельности публичных служащих и на этом основании существенное улучшение оказываемых населению государственных и муниципальных услуг - перманентная задача современного конституционного государства.

Оценивая Конституцию РФ и сформировавшийся на ее основе массив российского законодательства, следует отметить, что правовой статус публичных служащих в России представляет собой межотраслевую комплексную категорию. Структура и содержание правового статуса публичного служащего определяются нормами различных отраслей системы права Российской Федерации, но во всех случаях деятельность публичных служащих должна основываться на конституционных принципах, среди которых на первый план выдвигается принцип приоритета прав и свобод человека и гражданина, их непосредственное действие, обязательность их признания, соблюдения и защиты.

Основополагающее конституционное право на равный доступ к государственной службе (ч. 4 ст. 32 Конституции РФ) имеет особое значение в регулировании публичной службы и определении статуса публичного служащего, поскольку уяснение конкретных возможностей пользования им неуклонно отсылает к базовым конституционным положениям (основам) и принципам. Так, Конституция РФ провозглашает права и свободы человека и гражданина в качестве высшей ценности; устанавливает основы государственного устройства; определяет основы местного самоуправления, основы статуса и полномочия органов власти и высших должностных лиц государства; закрепляет правила разграничения компетенции между Российской Федерацией и ее субъектами, принципы взаимоотношений публичной власти и гражданского общества.

Последовательное, адекватное, научно осмысленное воплощение названных конституционных положений в законодательстве о публичной службе является условием укрепления и развития соответствующего института как средства реализации функций государства на основе приоритета прав и свобод человека и гражданина. Равным образом участие личности в управлении делами государства (публичной власти) посредством реализации своего права поступления на государственную и муниципальную службу и ее осуществления на должностях государственной и муниципальной службы должно иметь правовую основу как практики гражданской самореализации, ориентированной на конституционные принципы гражданского общества в Российской Федерации.

Как сформулировал В.В. Путин, «сегодня качество нашего государства отстает от готовности гражданского общества в нем участвовать» См.: Путин В.В. Демократия и качество государства.. В этой связи важным аспектом исследования конституционно-правового института публичной службы является анализ основных элементов статуса публичного служащего с точки зрения позиций Конституционного Суда РФ. Вырабатывая свои правовые позиции, Конституционный Суд РФ обеспечивает гармонизацию конституционных основ и отраслевого законодательства, наиболее полное использование законодателем и правоприменителями правового потенциала конституционных положений об ответственности служащих в публично-правовых отношениях, включая заявленную на высшем уровне инновационную форму служебной дисквалификации.

Эволюция статуса публичного служащего в России тесно связана с модернизацией политической системы страны. В этих условиях одной из актуальных задач государства является осуществление масштабной антикоррупционной борьбы, о которой, в частности, много сказано в Послании Президента Д.А. Медведева Федеральному Собранию Российской Федерации 2011 года. В плане реализации Послания были приняты федеральные законы, предусматривающие, в том числе, в случае совершения государственным или муниципальным служащим правонарушения коррупционной направленности, применения к нему в качестве меры ответственности увольнения в связи с утратой доверия СМ.: Ежегодное Послание Президента Российской Федерации Федеральному Собранию Российской Федерации. 22 декабря 2011 г. // Российская газета. 2011. 23 декабря. № 290 (5666).. И это только начало нового этапа перманентной для российской государственности борьбы: последние политические заявления говорят о решимости власти бороться с коррупцией «системно, последовательно, осмысленно и решительно» (В.В. Путин). Задача науки конституционного права в этом контексте заключается в выработке рекомендаций и оценке осуществляемых законодательных решений с точки зрения их конституционной допустимости и перспективности.

В целом же, рамках настоящего исследования приоритетной представляется разработка научно обоснованной унифицированной системы элементов конституционно-правового статуса публичных служащих, поскольку именно такая система образует фундамент, необходимый для формирования и систематизации законодательства, регулирующего отношения публичной службы, обеспечивающего возможности успешного решения стоящих перед институтом публичной службы задач.

Объектом исследования выступают конституционно упорядоченные общественные отношения, складывающиеся в процессе осуществления и совершенствования публичной службы в Российской Федерации.

Предметом диссертационного исследования являются общетеоретические и конституционно-правовые подходы к пониманию природы, места и роли публичной службы и статуса публичных служащих в современном российском государстве, а также обусловленные конституционными установлениями и принципами, актами и правовыми позициями Конституционного Суда РФ нормы и иные элементы системы российского права, совокупно определяющие структуру и содержание конституционно-правового статуса публичного служащего в Российской Федерации.

Степень научной разработанности темы. Научные разработки по проблемам государственной и муниципальной службы ведутся с момента возникновения соответствующих институтов в Российской Федерации, и к настоящему времени здесь накоплен немалый теоретический материал. Ключевым рубежом активизации профильных исследований стало появление Конституции РФ, закрепившей право равного доступа граждан к публичной службе и предопределившей принятие ряда федеральных законов о государственной и муниципальной службе, а равно и принятых на их основе многочисленных подзаконных актов. Соответствующие источники постоянно оказываются в поле зрения ученых-конституционалистов. Особое внимание в этой связи в диссертации уделено научно-конституционным исследованиям С.А. Авакьяна, Н.С.Бондаря, Н.А. Богдановой, О.В. Брежнева, Н.В. Витрука, Б.Н. Габричидзе, Г.А. Гаджиева, И.В. Гранкина, А.В. Гусева, В.Д. Зорькина, Г.Н. Комковой, А.Н. Костюкова, В.И. Крусса, О. Е. Кутафина, В.О. Лучина, Е.С. Мазаева, А.Ф. Малого, В.М. Манохина А.В. Ноздрачева, И.И. Овчинникова, Н.Л. Пешина, В.В. Полянского, Н.С. Тимофеева, И.В. Сухинина, Т. Я. Хабриевой, Е.С. Шугриной , Б.С. Эбзеева и др.

Административно-правовые, организационно-технические, иные аспекты правового регулирования государственно-служебных и муниципально-служебных отношений рассматриваются в трудах и публикациях Г.В. Атаманчука, И.Н. Барцица, В.В. Волковой, А.А. Гришковца, И.А. Дякиной, В.А. Козбаненко, Д.М. Овсянко, В.В. Пылина, Ю.А. Розенбаума, Ю.Н. Старилова, Ю.А. Тихомирова, Е.С. Устинович, С. Ю. Фабричного, Т. Я. Хабриевой. Эти работы также необходимо было учитывать в связи с комплексным характером объекта конституционно-правового анализа.

Современный период развития института публичной службы отмечен и предметно связанными публикациями таких авторов, как Е. Ю. Киреева, М. А. Краснова, М.В. Пресняков, А. А. Уваров, С.Е. Чаннов, в которых рассматриваются различные актуальные аспекты правового регулирования публично-служебных отношений.

Однако практически во всех случаях предметом научного интереса перечисленных и не названных здесь авторов оказываются проблемы отдельно взятых либо государственной, либо муниципальной служб, или даже только отдельных видов государственной службы, тех или иных аспектов ее функционирования, тогда как задача построения единой конституционно-правовой модели публичной службы и статуса публичного служащего фактически не ставилась и не решалась. Тем более удаленной оказывалась такая цель для работ, в которых обосновывалась необходимость административно-правового либо трудоправового регулирования служебных отношений. Отрицать научное значение названных отраслевых разработок, разумеется, нельзя, однако представляется неоправданным то, что здесь без надлежащего внимания остается конституционно-правовая природа служебных отношений как, возникающих в сфере осуществления публичной власти в стране и сопряженных, в частности, с необходимой конституционно-правовой ответственностью публичных служащих. Представленное диссертационное исследование связано целью восполнить обозначенные проблемы.

Цель исследования заключается в проведении комплексного научно-теоретического анализа с позиций науки конституционного права современного состояния института публичной службы, в разрешении конкретных проблем, связанных с обеспечением и реализацией прав, свобод и обязанностей как элементов конституционного статуса публичных служащих, а также в выработке рекомендаций по совершенствованию нормативного правового регулирования отношений, возникающих в процессе осуществления публичной службы.

Достижение этой цели обуславливает постановку следующих задач исследования:

- осуществить конституционно-правовой анализ становления и развития института публичной службы в Российской Федерации;

- провести комплексное исследование федеральных нормативных правовых актов, нормативных правовых актов субъектов Российской Федерации, регулирующих отношения в сфере организации и прохождения государственной и муниципальной службы;

- выявить особенности соотношения правовых норм в системе муниципальной и государственной службы;

- исследовать значение конституционных установлений и принципов в правовом регулировании публичной службы;

- исследовать проблематику обеспечения конституционных прав, свобод и обязанностей человека и гражданина для публичных служащих;

- рассмотреть проблемы надлежащей реализации компетенционных полномочий публичных служащих

- выявить и предложить решения проблем конституционно-правовой ответственности публичных служащих.

Методологическую и теоретическую основу исследования составили современные общетеоретические и конституционно-правовые разработки и положения, общенаучная и юридическая методология познания. В процессе исследования использованы диалектический подход к рассмотрению изучаемых проблем, общенаучные методы системного анализа и обобщения нормативных и практических материалов. Применение названных методов позволило провести в интересах решения поставленных задач индуктивное обобщение результатов исследования различных элементов конституционно-правового статуса публичных служащих и связей между ними, выработать предложения и рекомендации по совершенствованию российского законодательства о публичной службе в перспективе его актуальной конституционной модернизации.

При решении задач диссертационного исследования автор опиралась на основные теоретические и конституционно-научные категории, понятия, идеи, принципы права. В той же связи потребовалось обращение к наработкам и научному арсеналу муниципального, административного, трудового, служебного и др. отраслей права и законодательства.

Научная новизна диссертационного исследования обусловлена тем, что в его рамках на обширном нормативном и теоретическом материале осуществлена комплексная разработка проблем правового регулирования отношений, возникающих в сфере организации публичной службы в Российской Федерации как конституционно значимого блага и практики гражданской самореализации, а также актуальных вопросов конституционного статуса публичных служащих, предложены пути их решения, выработаны рекомендации по совершенствованию нормативной базы, регулирующей отношения, связанные с реализацией отдельных элементов статуса публичных служащих, а также исследованы проблемы обеспечения надлежащей реализации конституционных полномочий публичных служащих и конституционно-правовой ответственности этих лиц.

На защиту выносятся следующие положения:

1. Сущностная однородность, функциональная взаимосвязь и единое конституционное назначение государственной и муниципальной службы позволяют определить конституционно-правовой институт публичной службы как совокупность конституционно выверенных юридических принципов, норм и положений, определяющих статус государственного и муниципального служащего, место и роль таких лиц в системе властной структуры государства, регулирующих их профессиональную деятельность, а также порядок поступления, продвижения по службе и ее прекращение. Данный институт включает в себя две группы норм (правоположений): нормы, определяющие статус государственных и муниципальных служащих и нормы, направленные на организацию государственной и муниципальной службы (регулирующие порядок поступления и прекращения государственной и муниципальной службы). Этот институт формируется на федеральном уровне, уровне субъектов Российской Федерации и муниципальных образований в соответствии с общими и основополагающими конституционными установками, требованиями, целями и ценностями публичной службы, функционально соотнесенными с единой конституционной обязанностью российского государства (ст. 2 Конституции РФ).

2. Публичная служба как конституционно правовая категория должна рассматриваться в трех значениях: как равнодоступная форма участия гражданина в управлении делами государства (в широком смысле) посредством пользования своим конституционным правом (ч. 4 ст. 32 Конституции РФ); как форма реализация свободы труда (ч. 1 ст. 37 Конституции); как институциональное средство надлежащего обеспечения (гарантирования) конституционных прав, свобод и обязанностей человека и гражданина в Российской Федерации, включая самих публичных служащих.

3. Публичная служба - как необходимое средство реализации государственной (публичной) власти и осуществления ее конституционных функций - должна быть нацелена, прежде всего, на деятельное организационно-техническое содействие представляющим публичную власть органам и должностным лицам в решении их общей конституционной задачи: гарантирующем обеспечении каждому человеку и гражданину возможностей пользования его основными правами и свободами как высшей конституционной ценностью. При этом можно говорить о двух аспектах, в которых проявляется данное назначение публичной службы. Во-первых, в виду специфики названной деятельности каждый публичный служащий получает особенную возможность гражданской самореализации в аспектах одновременного (нераздельного) пользования конституционным правом на участие в делах государства и конституционной свободой труда. Во-вторых, в силу базового положения ст. 2 Конституции РФ деятельность каждого публичного служащего должна быть подчинена цели обеспечения прав и свобод личности, а при разрешении коллизий и спорных вопросов, связанных с практикой публичной службы, приоритет всегда должен отдаваться правам и законным интересам лица, обратившегося за содействием к публичному служащему.

4. Обоснованны три значения конституционных норм в регулировании отношений публичной службы: закрепление права на осуществление публичной службы; установление общих начал, определяющих организацию и функционирование публичной службы; определение публичной службы как средства деятельной, сопряженной с наделением служебно-властной компетенцией, гражданской самореализации, отличающейся по своему содержанию и последствиям реализации от таких форм участия в управлении делами государства как выборы и референдум.

5. Особую роль в конституционно-правовом статусе публичного служащего играют конституционные принципы, система которых отличается от системы принципов публичной службы. На наш взгляд, можно и должно говорить не только о совокупности конституционно-правовых положений (норм), которые закрепляют основные, общие идеи (принципы) правового положения публичных служащих, но и об их относительно-определенной иерархии, выводимой посредством соотношения конституционных положений, относящихся к публичной службе в целом, и к статусу публичного служащего, в частности.

6. Принцип конституционной однородности гражданской и муниципальной службы проявляется, прежде всего, в единстве ограничений и обязательств, связанных с прохождением гражданской и муниципальной службы. Однако анализ Федерального закона № 79-ФЗ и Федерального закона № 25-ФЗ обнаруживает, что законодательно такое единообразие в полной мере не обеспечено, поскольку в законодательстве о государственной гражданской и муниципальной службе определены различные условия и требования. В частности, применительно к обязанности не разглашать сведения, составляющие государственную и иную охраняемую федеральным законом тайну, муниципальный служащий не наделен правом на доступ в установленном порядке к сведениям, составляющим такую тайну. Порождаемая таким решением неопределенность особенно нетерпима с учетом современных тенденций роста функционального взаимодействия государственных и муниципальных служащих, включая взаимное делегирование полномочий. Исходя из сказанного, считаем необходимым устранение выявленной неопределенности норм, закрепляющих статус муниципального служащего, путем внесения в Федеральный закон № 25-ФЗ дополнений, предусматривающих право муниципального служащего на доступ в установленном порядке к сведениям, составляющим государственную тайну, если исполнение должностных обязанностей связано с использованием таких сведений

7. С учетом ранее заявленных в науке положений, предложен авторский критерий классификации прав и обязанностей публичных служащих - их назначение в общем статусе публичного служащего. На этой основе правомочия служащего подразделены на: 1) права, относящиеся к организации публичной службы; 2) права, обеспечивающие карьерный рост; 3) права на материальное обеспечение; 4) права на социальное обеспечение; 5) права служащего на защиту своих прав и законных интересов. Обязанности публичных служащих в соответствии с тем же критерием разделены на: 1) обязанности, связанные с организацией публичной службы; 2) обязанности по несению службы; 3) обязанности по предотвращению коррупции. Такая классификация прав и обязанностей публичных служащих, во-первых, позволяет наиболее полно и объективно отобразить правовой статус публичного служащего в части правомочий, во-вторых, дает возможность понять, почему и каким образом этот статус эволюционирует, и дать необходимые корректирующие рекомендации.

8. Анализ закрепленных федеральным законодательством прав и обязанностей публичных служащих позволяет утверждать, что их перечень с учетом объективных требований текущего этапа конституционного развития нельзя признать достаточным. Так, среди прав государственного гражданского служащего, закрепленных Федеральным законом № 79-ФЗ, отсутствует право служащего принимать решения или участвовать в принятии решений по вопросам управления делами государства, в силу чего публичная служба как конституционное средство участия в управлении делами государства, именно в этом аспекте - принятие решений по вопросам государственного (муниципального) управления - никак себя не проявляет. На наш взгляд, отсутствие такого права во многом обесценивает смысл публичной службы, обуславливает деформации конституционно-правового сознания публичных служащих, сковывает их служебную инициативу и порождает стремление к безответственности.

9. Формулируя принципы определения компетенционных полномочий публичного служащего, следует исходить, во-первых, из конституционных положений, определяющих функционирование в целом публичной власти, во-вторых, из признака особой взаимосвязи статуса публичного служащего и статуса органа власти. Без учета такой взаимосвязи невозможно оптимальное определение перечня полномочий публичного служащего, которые в совокупности с предметами ведения составляют его компетенцию.

10. Результаты исследования позволяют говорить о несовершенстве законодательных конструкций об ответственности за противодействие целям публичной службы с учетом конституционной однородности статусов публичных служащих. Так, право на получение в установленном порядке информации и материалов, необходимых для исполнения должностных обязанностей предоставлено и государственному гражданскому служащему и муниципальному служащему, тогда как административная ответственность предусмотрена лишь за непредставление сведений должностному лицу государственного органа. Данный пробел нуждается в устранении, например, путем дополнения статьи 19.7 КОАП указанием на то, что административная ответственность наступает в случае непредставления или несвоевременного представления сведений в государственные органы и органы местного самоуправления (должностному лицу).

11. Специфика публичной службы, проявляющаяся в ее целях, свидетельствует, во-первых, о том, что конституционная ответственность публичных служащих может рассматриваться в двух аспектах одновременно (негативная и позитивная ответственность), а во-вторых, в том, что позитивная ответственность превалирует в содержании конституционной ответственности публичных служащих. Такая характеристика конституционной ответственности непосредственным образом отражает особенности статуса публичного служащего, который обязан соблюдать Конституцию РФ, законы и иные нормативные правовые акты, неуклонно признавать и соблюдать при исполнении должностных обязанностей права и законные интересы граждан и организаций. Конституционная ответственность публичных служащих, таким образом, опосредует требования к служебной государственной дисциплине в ее высшем политико-правовом проявлении. Эти представления, однако, никоим образом не умаляют значения негативной (ретроспективной) ответственности за деяния, связанные с публичной службой; виды и меры такой ответственности могут и должны развиваться и обновляться с учетом социально-государственных запросов, оставаясь при этом, во всяком случае, конституционными по своей сути, с учетом правовых позиций, выработанных Конституционным Судом РФ.

Теоретическая и практическая значимость исследования.

Теоретический и практический материал, а также рекомендации и выводы, содержащиеся в диссертации, могут быть использованы: в ходе систематизации российского законодательства, регулирующего статус государственных и муниципальных служащих; в научных исследованиях по проблемам модернизации публичной службы в Российской Федерации и ее субъектах: в учебном процессе в высших учебных заведениях юридического профиля по дисциплинам и направлениям «Конституционное право», «Муниципальное право», «Публичная служба».

Апробация результатов диссертационного исследования. Работа выполнена на кафедре теории права Тверского государственного университета. Основные теоретические положения диссертационного исследования опубликованы в виде научных статей автора, в том числе в журналах, входящих в Перечень рецензируемых научных журналов и изданий, рекомендованных Высшей аттестационной комиссией Минобрнауки РФ, а также в Научных трудах Российской академии юридических наук (Выпуск 10. в 3. томах. Том 1.М.: Издательская группа «Юрист», 2010).

Основные положения диссертационного исследования обсуждены на заседании кафедры теории права Тверского государственного университета.

Теоретический материал по теме исследования использовался при проведении лекционных и семинарских занятий по дисциплинам «Конституционное право Российской Федерации», «Теория государства и права» на юридическом факультете Тверского государственного университета.

Отдельные положения диссертационного исследования представлялись на научных и научно-практических конференциях, проводившихся на юридическом факультете Московского государственного университета им. М.В. Ломоносова, Тверского государственного университета. В качестве примера можно привести следующие конференции:

«Проблемы конституционного и муниципального строительства на современном этапе: опыт России и зарубежных стран» МГУ им. М.В. Ломоносова (9-14 марта 2010);

«Актуальные проблемы борьбы с коррупцией в Российской Федерации» (октябрь 2010).

Структура диссертации обусловлена задачами исследования. Диссертационное исследование состоит из введения, трех глав, объединяющих девять параграфов, заключения и библиографии.

СОДЕРЖАНИЕ РАБОТЫ

Во введении обосновывается актуальность темы диссертации, определяются объект, предмет, цель и задачи исследования, освещаются его теоретические и методологические основы, раскрываются научная новизна, теоретическая и практическая значимость работы, излагаются положения, выносимые на защиту.

Первая глава - «Публичная служба в Российской Федерации: понятие, конституционно-правовое значение и предпосылки» состоит из трех параграфов и посвящается анализу понятия публичной службы, ее конституционно-правового назначения и предпосылок развития в Российской Федерации.

В первом параграфе - «Предпосылки становления и развития публичной службы и нормативное оформление статуса публичных служащих в Российской Федерации» анализируются выработанные отечественной правовой наукой, а также формулируемые законодателем понятия института государственной и муниципальной службы, рассматривается их взаимосвязь в рамках общего института публичной службы.

На основе исследования становления и развития законодательного регулирования отношений в сфере публичной службы диссертант отмечает наиболее значимые правовые события и нормативные акты, сыгравшие определенную роль в формировании института публичной службы в Российской Федерации. Анализируя доктринальную и нормативную эволюцию понятия «публичная служба», автор приходит к выводу о том, что с изменениями в законодательстве о службе и в организации государственной власти менялись и черты, присущие публичной службе. Отмечая, что становление и развитие публичной службы в Российской Федерации шло поэтапно, диссертант проводит критический анализ отдельных этапов развития законодательства о публичной службе, выделяя ключевые направления развития на том или ином этапе.

Рассматривая публичную службу как правовой институт, объединяющий нормы, регулирующие отношения, возникающие на государственной и муниципальной службе, автор выделяет объединяющее начало государственной и муниципальной службы - единый источник власти государственной и муниципальной, опираясь при этом на правовые позиции, сформулированные в решениях Конституционного Суда РФ.

На основе анализа развития российского законодательства в период после принятия Конституции РФ сделан вывод о том, что публичная служба прошла длительный период становления и выработки основных принципов, правил ее организации и деятельности. Развитие публичной службы в России сопряжено с развитием самой государственности, поскольку служба, являясь средством реализации функций, задач публичного управления, в то же время является отражением тех процессов, которые в нем происходят. В контексте и по мере обозначенного развития шло формирование и конституционно-правового статуса публичного служащего, его правовое оформление, были выработаны основные элементы статуса, а в последний период развития соответствующего законодательства расширен их перечень.

Во втором параграфе - «Публичная служба как конституционно значимое благо и практика гражданской самореализации» рассматриваются содержание понятия «публичная служба», ее признаки, принципы организации и осуществления.

В правовом аспекте публичная служба выступает как совокупность юридических норм, определяющих статус государственного и муниципального служащего, регулирующих их деятельность, а также порядок поступления, продвижения по службе и ее прекращение.

Предметом анализа в данном параграфе является также значение публичной службы как конституционно значимого блага. Будучи одновременно формой осуществления права на участие в управлении делами государства (и в этом значении выступая конституционно-политическим институтом), а также формой реализации свободы труда, публичная служба есть одновременно благо политическое и благо социально-экономическое, поскольку, поступая на государственную или муниципальную службу, гражданин может реализовать одновременно и свое политическое и свое социально-экономическое право. В политико-правовом смысле это право является проявлением демократического государственного устройства.

В диссертационном исследовании отмечается, что Конституция РФ как основной источник права, регулирующий публичную службу, выступает в нескольких значениях. Прежде всего, она содержит нормы, которые непосредственно касаются службы - закрепляется право равного доступа к государственной службе, устанавливается запрет совмещать депутатскую деятельность с государственной службой, федеральная государственная служба относится к исключительному ведению Российской Федерации.

Помимо этого Конституция РФ закрепляет общие нормы и принципы, которые в том числе касаются и государственной службы. Так, Конституция РФ провозглашает права и свободы человека и гражданина, устанавливает основы государственного устройства, определяет основы местного самоуправления, основы статуса и полномочия органов власти и высших должностных лиц государства, закрепляет правила разграничения компетенции между Российской Федерацией и ее субъектами, принципы взаимоотношений публичной власти и гражданского общества.

Кроме того можно говорить еще об одном значении Конституции РФ по отношению к публичной службе. Конституционные нормы создают условия для практики гражданской самореализации посредством публичной службы. Помимо выборов и референдума как особых форм реализации гражданской позиции, имеющих конституционный статус высших непосредственных форм выражения власти народа, Конституция РФ закрепляет право участвовать в управлении делами государства, в том числе, реализуя право равного доступа к государственной службе. С одной стороны, право равного доступа к публичной службе наряду с избирательным правом, является способом осуществления более общего конституционного права - права на участие в управлении делами государства. С другой стороны, формы гражданской самореализации (участие в выборах, референдуме, управлении делами государства через государственную службу) имеют разную сущностную направленность. Конституция РФ особым образом подчеркивает неодинаковость названных форм, устанавливая запрет на совмещение государственной службы и пассивного избирательного права.

Рассматривая публичную службу как конституционно значимое благо, автор отмечает, что принципы, закрепленные в Конституции РФ, не просто отражают смысл публичной службы - они образуют начала организации всей публичной власти в Российской Федерации. Поскольку принципы публичной службы должны устанавливать важнейшие закономерности в системе организации и функционирования публичной службы, являющейся средством осуществления публичной власти, они должны отражать объективные связи, возникающие в системе публичных отношений.

Публичная служба как участие в управлении делами государства (т. е, по сути, в осуществлении народовластия как одной из основ конституционного строя России), должна быть основана, прежде всего, на общих конституционных идеях (принципах) реализации такого народовластия. Федеральные законы о государственной и муниципальной службе также закрепляют ряд соответствующих принципов, которые необходимо рассматривать только как конкретизацию конституционных принципов и никогда нельзя говорить об исчерпывающем характере их перечня.

Нормы Конституции РФ содержат положения, которые можно отнести к принципам, определяющим начала организации и деятельности публичной службы (например, право равного доступа российских граждан к государственной службе, запрет совмещения депутатской деятельности с государственной службой, отнесение федеральной государственной службы к ведению Российской Федерации). Однако нельзя обойти вниманием и те конституционные положения, которые прямо не направлены на регулирование публичной службы в государстве, но закрепляя принципиальные подходы к регулированию базовых общественных отношений, предопределяют тем самым и начала организации публичной службы. Так, Конституция РФ устанавливает принципы правового положения человека и гражданина, основы государственного устройства, местного самоуправления, проводит разграничение предметов ведения и полномочий между Российской Федерацией и субъектами РФ. Все эти конституционные положения определяют основы функционирования государства в целом и отражаются на формировании института публичной службы. Рассматривая их содержание и значение в организации и осуществлении публичной службы, автор подразделяет эти положения на: 1) принципы, определяющие основы функционирования государства в целом, и тем самым отражающиеся в организации публичной службы в государстве, 2) принципы функционирования и организации самой публичной службы.

В третьем параграфе - «Конституционное назначение публичной службы» проведен подробный анализ целей (назначения) публичной службы в государстве.

Поскольку публичная служба неразрывно связана с государством, являясь неотъемлемым его атрибутом, то цели (назначение) их должны совпадать. Так, исходя из идеи гарантирования гражданского мира и согласия, Конституция РФ признает человека, его права и свободы высшей ценностью, а их соблюдение и защиту - обязанностью государства (ст. 2). Соответственно и правовые нормы, регулирующие публичную службу, нацеливают чиновников на достижение именно этой цели. При этом можно говорить о двух аспектах, в которых проявляется такое назначение публичной службы. Во-первых, в возможности реализовать как конституционное право на участие в делах государства, так и конституционную свободу труда. Во-вторых, деятельность всех органов государства (в равной мере и государственной власти, и местного самоуправления) должна быть подчинена цели обеспечения прав и свобод личности, а при решении любого вопроса публичными служащими приоритет должен отдаваться правам и свободам человека.

Помимо этого, публичная служба должна быть нацелена на защиту публичных конституционных интересов и иных конституционных ценностей.

Публичная служба взаимосвязана с такими понятиями, как государственная власть, государственное управление и, наконец, самореализация гражданина в управлении делами государства.

Взаимосвязь публичной службы и политики проявляется в направленности публичной службы на обеспечение решения как общегосударственных политических, так и государственно-управленческих задач, ее необходимом содействии реализации всех государственных функций. Публичная служба реализует волю государства, выраженную в решениях соответствующих ветвей власти, оказывает определяющее воздействие на деятельность и поведение людей и социальных групп. Значение публичной службы проявляется и в том, что она реализует на практике монополию государства на принуждение.

Назначение публичной службы проявляется и в ее связи с государственным управлением. Любой вид управления обусловлен объединением людей в некий социум, в рамках которого объективно возникают управленческие отношения. Механизмом такого управления в государстве выступает публичная служба, основная функция которой - реализация целей и задач государства. Наиболее разработана тема взаимосвязи государственной службы с управлением в административном праве (В.М. Манохин, Ю.Н. Старилов). Для науки конституционного права и в этом отношении наиболее значимо то, что публичная служба призвана быть одним из звеньев, связующим государство и гражданское общество. При этом существующие виды публичной службы должны проявлять это назначение во всех сферах осуществления государственной власти и управления, и все виды службы имеют сходное значение в реализации статуса личности, а потому должны быть упорядочены и систематизированы, с целью обеспечения единства в определении статуса публичных служащих.

Во второй главе - «Институт конституционно-правового статуса публичных служащих» выделено три параграфа, в которых характеризуется понятие и содержание конституционно-правового статуса публичных служащих; система прав и свобод публичных служащих; принципы определения компетенционных полномочий публичных служащих.

В первом параграфе - «Понятие и содержание конституционно-правового статуса публичных служащих» раскрывается сущность конституционно-правового статуса публичного служащего, его содержание.

На основе анализа предмета конституционного права в работе доказывается, что ведущая правовая отрасль государства в части установления порядка формирования, принципов организации органов государственной власти, включает в себя также и установление основ функционирования публичной службы. Признавая право граждан на участие в управлении делами государства, Конституция РФ рассматривает возможность реализации такого права посредством государственной службы.

Поскольку публичная служба, представляет собой профессиональное участие граждан в осуществлении целей и функций государства посредством исполнения государственных должностей, учрежденных в государственных органах, постольку целостность государственного аппарата может быть обеспечена установлением единых конституционных подходов к определению правового положения - статуса публичных служащих.

Поскольку статус личности в государстве может быть реализован посредством осуществления права граждан в управлении делами государства, следовательно, конституционно-правовые нормы должны определять не только возможность реализации этого права, но и то правовое положение, которое приобретает личность, реализовав это право - то есть конституционно-правовой статус служащего.

В работе подчеркивается взаимосвязь публичной службы, конституционного статуса публичных служащих, как особого правового института с иными конституционными ценностями и институтами. В этом плане сам конституционно-правовой статус служащего должен быть ориентирован на реализацию Конституции РФ и законов, поскольку организация и функционирование публичной службы выступают производным от сущности государства, закрепленной Конституцией РФ, и должны развивать обозначенные в ней параметры государства.

Анализируя содержание статуса публичного служащего, автор делает вывод о том, что обязательными элементами его являются не только права, обязанности, запреты, ограничения и требования, предъявляемые к публичному служащему, но и принципы его правового положения, а также гарантии прав служащего как мотивация эффективного исполнения ими своих обязанностей. Именно гарантии представляют собой те условия, наличие которых позволяет реализовать публичным служащим их права и обязанности.

Конституционно-правовой институт статуса публичного служащего следует рассматривать в качестве комплекса конституционно выверенных юридических принципов, норм и положений, определяющих статус государственного и муниципального служащего, место и роль таких лиц в системе властной структуры государства, регулирующих их профессиональную деятельность, а также порядок поступления, продвижения по службе и ее прекращение. Этот институт формируется на федеральном уровне, уровне субъектов РФ и муниципальных образований (если мы рассматриваем статус публичного служащего, т.е. государственного и муниципального) в соответствии с общими и основополагающими конституционными установками, требованиями, целями и ценностями публичной службы, функционально соотнесенными с единой конституционной обязанностью российского государства (ст. 2 Конституции РФ).

При этом, по мнению автора, можно и должно говорить не просто о совокупности конституционно-правовых норм, которые закрепляют основные, общие идеи правового положения служащих, а об определенной иерархии этих норм, выстроенных на базе значения конституционных положений применительно к публичной службе вообще, и статусу служащего, в частности.