Конституционно-правовой статус публичных служащих в Российской Федерации

Следует отметить, что в действующем законодательстве, регулирующем служебные отношения, имеет место довольно частое изменение как формулировок, так и перечня принципов публичной службы. Это свидетельствует, с одной стороны, о нестабильности всей системы законодательства о службе в Российской Федерации, с другой - о переходном состоянии публичной службы. Институт публичной службы, находящийся в состоянии становления в условиях современной системы российской государственности, особо нуждается в формулировании основ своего развития, которые четко должны соответствовать конституционным положениям. В федеральном законодательстве о публичной службе необходимо формулировать принципы, которые должны раскрывать конституционные принципы применительно к особенностям нормативного регулирования общественных отношений, являющихся объектом законодательства о службе.

Далее в параграфе проводится подробный анализ содержания и реализации конституционных принципов правового статуса публичных служащих.

Во втором параграфе - «Система прав и свобод публичных служащих: содержание и эволюция» рассматривается основной компонент конституционно-правового статуса публичных служащих - система их прав и свобод.

Права и свободы, закрепленные в соответствующих законах о публичной службе, имеют свое содержание, реализация которого по-разному проявляется в деятельности публичного служащего. В этой связи автором с критической точки зрения анализируются различные подходы к классификации прав и свобод служащего.

Признавая право на существование разных подходов к классификации прав и обязанностей, автор отмечает, что в основу всякой классификации должен быть положен определенный критерий. Приведенные в различных исследованиях классификации, по мнению автора, четкого однозначного признака (критерия), который позволяет определить группы прав и свобод в статусе служащего, не имеют. По мнению диссертанта, основным критерием деления прав и свобод публичного служащего является их назначение в его правовом статусе. Опираясь на этот критерий, в современном правовом статусе публичного служащего можно выделить следующие группы прав и свобод: 1) права, относящиеся к организации публичной службы; 2) права на карьерный рост; 3) права служащего на материальное обеспечение; 4) права на социальное обеспечение служащих; 5) права на защиту служащего.

Универсальность выбранного автором критерия позволяет классифицировать не только прав и свободы публичного служащего, но и его обязанности, что также представлено в диссертации. При этом выделены две группы таких обязанностей: 1) обязанности, связанные с организацией публичной службы; 2) обязанности по несению публичной службы.

Обосновывая деление прав и свобод публичного служащего на соответствующие виды, автор отмечает, что классификация прав, свобод и обязанностей дается не ради самой классификации, а, во-первых, позволяет объективно оценить состояние правового статуса публичного служащего, во-вторых, показывает, каким образом этот статус эволюционирует.

В третьем параграфе - «Принципы определения компетенционных полномочий публичных служащих» диссертантом выявляются и анализируются принципы определения компетенционных полномочий публичных служащих.

Прежде чем выявить принципы определения компетенционных полномочий, автор обращается к проблематике определения понятия «компетенционных полномочия публичных служащих». При этом автор обращается к теоретическим разработкам таких понятий как «компетенция», «предметы ведения» и «полномочия». На основе их анализа автор приходит к выводу о том, что компетенционные полномочия публичного служащего это не простая совокупность его прав и обязанностей, а именно те права и обязанности, которые позволяют реализовать его должностные (публичные) функции.

Формулируя принципы определения компетенционных полномочий публичного служащего, автор исходит, во-первых, из конституционных положений, определяющих функционирование в целом публичной власти, во-вторых, из признака особой взаимосвязи статуса публичного служащего и статуса органа власти. Без учета такой взаимосвязи невозможно оптимальное определение перечня полномочий публичного служащего, которые в совокупности с предметами ведения определяют его компетенцию.

Из числа отмеченных в литературе, автором особо выделены в работе пять принципов определения компетенционных полномочий публичного служащего: 1) принцип взаимосвязи компетенции публичных служащих с компетенцией органа власти; 2) принцип законности; 3) принцип построения публичной власти на началах федерализма и местного самоуправления; 4) принцип разделения властей; 5) принцип конкретизации полномочий публичных служащих.

При определении принципа взаимосвязи компетенции публичных служащих с компетенцией органа власти, автор исходит из того, что компетенция публичного служащего производна от компетенции органа власти, в котором происходит его служба, также как компетенция последнего производна от компетенции публично-территориального образования, на уровне которого он реализует власть.

Выявление предметов ведения имеет важное значение для определения компетенции публичного служащего, однако только этого не достаточно для определения всей компетенция служащего. Предметы ведения дают представление о том, в каких областях может осуществлять свою деятельность публичный служащий, но необходимо также знать, каковы его полномочия в этих областях, т.е. какова совокупность прав и обязанностей служащего. Понятие полномочий служащего характеризует его возможности и ответственность в каждом из предметов ведения. Объем компетенционных полномочий публичных служащих зависит как от компетенции органа власти, в котором служит чиновник, так и от функций, выполняемых служащим.

Основываясь на том, что принцип разделения властей в Российской Федерации действует не только горизонтально, но и по вертикали, автор делает вывод, что действие данного принципа, следует трактовать применительно к службе несколько шире, чем это принято в науке. На взгляд автора, исходя из этого принципа, должна определяться организация не только государственной службы, но и муниципальной.

Публичная служба как общее понятие, которое включает в себя и государственную, и муниципальную службу, основываясь на принципе разделения властей и являясь правовым институтом, включает в себя нормы, определяющие полномочия служащего, исходя из того, к какой ветви власти и для осуществления каких функций формируется орган, в рамках которого публичный служащий осуществляет свою деятельность.

Одним из принципов определения компетенционных полномочий публичных служащих в России является принцип построения публичной власти на началах федерализма и местного самоуправления. Автор отмечает, что практика реализации принципа федерализма в организации власти в Российской Федерации показывает, что в стране идет определенная работа по детализации конституционных положений о разграничении предметов ведения и полномочий между уровнями власти. Это отражается и на процессе определения полномочий публичных служащих, реализующих компетенцию того или иного уровня власти. Соответственно, формирование круга полномочий конкретного служащего происходит и будет происходить параллельно процессу конкретизации предметов ведения и полномочий федерального, регионального и муниципального уровня.

В качестве принципа определения компетенционных полномочий публичных служащих в работе рассматривается и принцип законности. Применительно к определению полномочий публичных служащих принцип законности должен проявляться, по мнению диссертанта, во-первых, в определении их полномочий в соответствующих законах и подзаконных актах, во-вторых, в осуществлении этих полномочий в строгом соответствии с законом; в-третьих, в реализации этих полномочий через формы, предусмотренные законом, в-четвертых, в том, что должны быть установленные законом гарантии осуществления данных полномочий.

Суть принципа конкретизации полномочий публичного служащего заключается в том, чтобы полномочие публичного служащего было закреплено в качестве конкретного перечня прав и обязанностей. Конкретизация полномочий необходима и для оценки эффективности работы публичных служащих, что является общим условием совершенствования публичной службы, механизма ее действия. Конкретизация полномочий проявляется не только в том, что должностные регламенты должны закреплять перечень полномочий, но и их объем, а также форму и метод реализации.

В третьей главе - «Актуальные проблемы института конституционно-правового статуса публичных служащих» выделено три параграфа, где, соответственно, рассматриваются проблемы обеспечения конституционных прав, свобод и обязанностей человека и гражданин для публичных служащих, проблемы надлежащей реализации компетенционных полномочий публичных служащих, а также проблемы конституционно-правовой ответственности публичных служащих.

В первом параграфе - «Проблемы обеспечения конституционных прав, свобод и обязанностей человека и гражданина для публичных служащих» выявляются и анализируются проблемы обеспечения конституционных прав, свобод и обязанностей человека и гражданина для публичных служащих.

Поскольку публичные служащие не только обладают специальным статусом, но и являются носителями конституционных прав, свобод и обязанностей человека и гражданина, уместным, на взгляд автора, является анализ гарантирования (или обеспечения) прав и свобод человека и гражданина для публичного служащего.

Особый правовой статус публичного служащего определяет и особые условия реализации конституционных прав и свобод человека и гражданина. Опираясь на теоретические разработки в области обеспечении прав и свобод, автор делает вывод о том, что ограничения конституционных прав и свобод применительно к правопользованию ими публичными служащими всегда носят конкретизированный характер, ибо связаны с особым статусом данных лиц, и в то же время являются общеобязательными.

В работе последовательно рассматриваются особенности реализации публичными служащими таких конституционных прав и свобод, как свобода мысли и слова, свобода выражения мнения, свободы информации, право на объединение, право на проведение публичных мероприятий, свободы предпринимательства, право на образование, право на свободу и личную неприкосновенность, право каждого свободно выезжать за пределы Российской Федерации.

Существующие ограничения конституционных прав и свобод человека и гражданина для публичных служащих связаны с особым статусом этих лиц. Автор, анализируя природу таких ограничений, обращается к решениям Конституционного Суда РФ, которым были выработаны правовые позиции по вопросам таких ограничений.

Суммируя эти особенности, можно, по мнению автора, все конституционные права подразделить на три категории: те права, которые реализуются публичными служащими, так же как и любым гражданином, (право на жизнь, достоинство личности), те, которые имеют некоторые особенности реализации (например, право на образование), и, наконец, те, которые реализуются публичными служащими ввиду их особого статуса с определенными ограничениями, либо, в силу установленных законом запретов, вообще не могут быть реализованы служащими (например, право на объединение, на свободу выражения мнений, право на забастовку).

Отнесение того или иного конституционного права к определенной группе обусловливает необходимость установления в федеральном законодательстве (ибо лишь оно может ограничить права) конституционных условий ограничения или запрета действия определенного права для публичных служащих.

Во втором параграфе - «Проблемы надлежащей реализации компетенционных полномочий публичных служащих» на основе анализа законов, регламентирующих деятельность публичных служащих, обращается внимание на проблемы надлежащей реализации компетенционных полномочий публичных служащих.

Служащий, занимающий ту или иную должность, по своему правовому статусу является носителем власти и ее воплощением, от его действий, реализации возложенных на него полномочий, зависят авторитет власти и ее достоинство. В этой связи оптимальное определение полномочий, необходимых для реализации в целом компетенции публичного служащего, их закрепление в законодательстве, адекватно отвечающем требованиям современности, имеет огромное значение для построения и функционирования эффективной публичной службы.

Компетенционные полномочия, по мнению автора, - совокупность прав и обязанностей публичных служащих, которыми они наделяются соответствующим законодательством, их властные полномочия, необходимые для осуществления компетенции, то есть решения статусно определенных вопросов. При этом подчеркивается, что сама компетенция - явление подвижное. Компетенционные полномочия, во-первых, могут изменяться с развитием общественных отношений, совершенствованием форм и методов управления. Во-вторых, определяя, какие из полномочий служащего можно отнести к компетенционным, автор исходит из такого критерия, как их необходимость для реализации задач, решения вопросов, определенных публичному служащему.

На основе анализа Федерального закона № 79-ФЗ и Федерального закона № 25-ФЗ, иных законодательных актов, регулирующих служебные отношения, автор выделяет те права и обязанности, которые, по его мнению, можно отнести к компетенционным полномочиям публичного служащего.

Помимо этого сравнительный анализ законов, определяющих статус государственных и муниципальных служащих, показывает, что перечень их прав и обязанностей не совпадает, хотя в соответствии со ст. 7 Федерального закона № 79-ФЗ принцип взаимосвязи гражданской и муниципальной службы проявляется в единстве ограничений и обязательств при прохождении гражданской и муниципальной службы. Кроме того, выявлено противоречие в Федеральном законе № 25-ФЗ: муниципальный служащий не наделен правом на доступ в установленном порядке к сведениям, составляющим государственную тайну, если исполнение должностных обязанностей связано с использованием таких сведений, однако он несет обязанность не разглашать сведения, составляющие государственную и иную охраняемую федеральным законом тайну (п. 6 ч. 1 ст. 12). В этом случае имеет место неопределенность правовой нормы, закрепляющей статус муниципального служащего.

Автор считает необходимым устранение выявленной неопределенности норм, закрепляющих статус муниципального служащего путем внесения в Федеральный закон № 25-ФЗ дополнений, предусматривающих право муниципального служащего на доступ в установленном порядке к сведениям, составляющим государственную тайну, если исполнение должностных обязанностей связано с использованием таких сведений

Надлежащая реализация компетенционных полномочий публичных служащих напрямую зависит от оптимального определения, как структуры органов, так и их компетенции. Запутанность и неопределенность функций и компетенции органов власти при условии постоянного изменения их структуры составляет первооснову развития коррупции.

Опыт последних лет убеждает в том, что вопросы реализации полномочий федеральных органов власти решаются порой стихийно. В работе приводятся негативные примеры частой смены структуры как федеральных, так и региональных органов власти и изменения в связи с этим их компетенции. Автор подчеркивает, что такая ситуация снижает эффективность работы публичной службы, что в свою очередь наносит прямой ущерб экономике и социальной политике.

В параграфе рассмотрены проблемы реализации, как прав, так и обязанностей публичных служащих. В частности выделена проблема отсутствия четкого закрепления прав и обязанностей публичных служащих в должностных регламентах из-за неопределенности их юридического содержания.

Предметом рассмотрения стала проблема реализация права на получение в установленном порядке информации и материалов, необходимых для исполнения должностных обязанностей публичного служащего. С одной стороны такое право поддерживается предусмотренной законодательством возможностью применения мер юридической ответственности согласно закону, однако с другой - при сравнительном анализе законов о государственной и муниципальной службе, автором обращается внимание на то, что одно и то же право предоставлено и государственному гражданскому служащему и муниципальному, а ответственность предусмотрена лишь за непредставление сведений должностному лицу государственного органа.

В этой связи, автором сделано предложение - дополнить статью 19.7 КОАП указанием на то, что непредставление или несвоевременное представление сведений в органы местного самоуправления (должностному лицу органа местного самоуправления) влекут применение аналогичного наказания.

В работе названы также основные факторы, препятствующие исполнению компетенционных полномочий публичными служащими.

В третьем параграфе - «Проблемы конституционно-правовой ответственности публичных служащих» рассматривается специфика и проблемы конституционно-правовой ответственности публичных служащих.

Конституционно-правовая ответственность является видом ответственности, сущность и признаки которой, получили развитие в отечественной науке в последние годы. Предваряя анализ проблем конституционно-правовой ответственности публичных служащих, автор обращается к результатам исследования особенностей и природы конституционно-правовой ответственности в отечественно науке конституционного права.

При этом обращаясь к проблематике определения субъектов конституционно-правовой ответственности, автор делает вывод, что применительно к рассматриваемой теме можно говорить о конституционно-правовой ответственности каждого публичного служащего в силу его особого статуса, а не только о служащих, являющихся должностными лицами. Так, публичные служащие, по мнению автора, становятся субъектами конституционно-правовой ответственности, если их деяния (действия либо бездействия) в рамках конституционно-правовых отношений не соответствуют модели должного поведения и потому влекут за собой применение мер конституционной ответственности. Публичные служащие, не соблюдая правила, определяющие обязанности, запреты и ограничения, связанные с прохождением службы, допускают нарушения конституционных прав и свобод иных лиц, и тем самым нарушают конституционный порядок

Так, если исходить из того, что основными для гражданского служащего являются обязанности: соблюдать Конституцию РФ, федеральные конституционные законы, федеральные законы, иные нормативные правовые акты Российской Федерации, конституции (уставы), законы и иные нормативные правовые акты субъектов РФ и обеспечивать их исполнение; исполнять должностные обязанности в соответствии с должностным регламентом; соблюдать права и законные интересы граждан; не разглашать сведения, составляющие государственную и иную охраняемую федеральным законом тайну, а также сведения, ставшие ему известными в связи с исполнением должностных обязанностей, в том числе сведения, касающиеся частной жизни и здоровья граждан или затрагивающие их честь и достоинство, соблюдать ограничения, выполнять обязательства и требования к служебному поведению, - то ключевой мерой ответственности служащего за неисполнение таких обязанностей стоит признать возможность расторжения с ним служебного контракта в случаях: неоднократного неисполнения гражданским служащим без уважительных причин должностных обязанностей; однократного грубого нарушения гражданским служащим, замещающим должность гражданской службы категории «руководители», своих должностных обязанностей, повлекшего за собой причинение вреда государственному органу и (или) нарушение законодательства Российской Федерации (п. 2, 3, 6 ч. 1 ст. 37 Федерального закона № 79-ФЗ).

Специфика конституционно-правовой ответственности публичных служащих заставляет автора обратиться к проблеме соотношения позитивной и негативной ответственности. Анализируя разнообразные точки зрения на такое соотношение, автор делает вывод о том, что позитивная и негативная конституционно-правовая ответственность публичных служащих неразрывно связаны. И в том, и в другом случае публичный служащий отвечает за свои действия: отвечает при правомерном поведении и отвечает (несет ответственность) при неправомерном поведении. При этом позитивная ответственность превалирует в самом содержании конституционной ответственности служащих, что непосредственным образом отражает особенности статуса публичного служащего, который обязан соблюдать Конституцию РФ, законы и иные нормативные правовые акты, лично соблюдать при исполнении должностных обязанностей права и законные интересы граждан и организаций.

В завершении автор отмечает, что конституционная ответственность публичных служащих должна развиваться в качестве неотъемлемой составной части демократического конституционного механизма, как действенное средство, побуждающее публичных служащих к надлежащему конституционному содействию государству в исполнении им его конституционных обязанностей.

В заключении обобщаются итоги проведенного исследования, в концентрированном виде излагаются выводы диссертационного исследования и предложения по рассматриваемым проблемам.

ОСНОВНЫЕ ПОЛОЖЕНИЯ ДИССЕРТАЦИИ ИЗЛОЖЕНЫ В СЛЕДУЮЩИХ ОПУБЛИКОВАННЫХ РАБОТАХ АВТОРА

1. Антонова Н. М. Проблемы юридической ответственности в контексте реализации конституционного принципа равного доступа к государственной службе в Российской Федерации / Н. М. Антонова // Государственная власть и местное самоуправление. 2010. № 5. С. 23-26. (0, 8 п.л.)

2. Антонова Н. М. Публичная служба как конституционное благо / Н. М. Антонова // Закон и право. 2012. № 2. С. 43-46. (0, 8 п.л.)

3. Антонова Н. М. Централизация и децентрализация власти в системе местного самоуправления в России и зарубежных странах/ Н. М. Антонова // Вестник ТвГУ. 2007. № 30 (58). С. 65-72 (0,5 п.л.).

4. Антонова Н. М. Компетенция и гражданско-правовая образованность государственных и муниципальных служащих в Российской Федерации / Н. М. Антонова // Вестник ТвГУ. 2009. № 27. С. 19-26 (0,8 п.л.).

5. Антонова Н. М. Проблемы юридической ответственности в контексте реализации конституционного принципа равного доступа к государственной службе в российской Федерации / Н. М. Антонова // Научные труды. Российская академия юридических наук. Выпуск 10. в 3. томах. Том 1.М.: Издательская группа «Юрист», 2010. С. 540-545. (0,8 п.л.).

6. Антонова Н. М. Обеспечение реализации принципа равного доступа к государственной службе как средство борьбы с коррупцией / Н. М. Антонова // Вестник ТвГУ. 2010. № 2. С. 75-81. (0,8 п.л.).

Размещено на Allbest.ru