Прокурорский надзор за исполнением законодательства в сфере лицензирования отдельных видов деятельности

Размещено на http://www.allbest.ru/

лицензирование ответственность законодательство власть

Статья по теме:

Прокурорский надзор за исполнением законодательства в сфере лицензирования отдельных видов деятельности

Н.В. Субанова, А.В. Савельева

При осуществлении своих прав и свобод каждый человек должен подвергаться только таким ограничениям, какие установлены законом исключительно с целью обеспечения должного признания и уважения прав и свобод других и удовлетворения справедливых требований морали, общественного порядка и общего благосостояния в демократическом обществе (ст. 29 Всеобщей декларации прав человека). Возможность ограничения основных прав и свобод предусмотрена ч. 3 ст. 55 и ч. 3 ст. 17 Конституции РФ. Защита государством публичного интереса при осуществлении отдельных видов деятельности выражается в установлении специальных правовых режимов, включая лицензирование.

Согласно ст. 49 ГК РФ отдельными видами деятельности, перечень которых определяется законом, юридическое лицо может заниматься только на основании специального разрешения (лицензии).

Базовым законодательным актом в рассматриваемой сфере является Федеральный закон от 08.08.2001 № 128-ФЗ «О лицензировании отдельных видов деятельности» (далее - Федеральный закон от 08.08.2001 № 128-ФЗ). Он регулирует отношения, возникающие между федеральными органами исполнительной власти, органами исполнительной власти субъектов Российской Федерации, юридическими лицами и индивидуальными предпринимателями в связи с осуществлением лицензирования отдельных видов деятельности в соответствии с предусмотренным п. 1 ст. 17 перечнем.

Общая правоспособность приобретается субъектами предпринимательства на основании п. 1 ст. 49 и ст. 51 ГК РФ с момента государственной регистрации. Основанием последующего возникновения статуса лицензиата является конкретизирующий объем правоспособности субъекта предпринимательства акт государственного органа (органа местного самоуправления), уполномоченного законом на предоставление соответствующих разрешений (п. 1 ст. 8 ГК РФ). Право юридического лица осуществлять деятельность, на занятие которой необходимо получение лицензии, возникает с момента получения такой лицензии или в указанный в ней срок и прекращается по истечении срока ее действия, если иное не установлено законом или иными правовыми актами. Индивидуальный предприниматель не всегда может быть соискателем лицензии. Например, согласно ст. 16 Федерального закона от 22.11.1995 № 171-ФЗ «О государственном регулировании производства и оборота этилового спирта, алкогольной и спиртосодержащей продукции» поставки и (или) розничная продажа алкогольной продукции осуществляются только организациями при наличии соответствующих лицензий.

Кроме того, в некоторых случаях лицензирования недостаточно для легализации отдельных видов деятельности. Имеются в виду примеры установления законодательством более сложного, комплексного порядка правоприобретения (например, на конкурсной основе).

Согласно ст. 2 Федерального закона от 08.08.2001 № 128-ФЗ, лицензирование понимается как мероприятия, связанные с предоставлением лицензий, переоформлением документов, подтверждающих наличие лицензий, приостановлением действия лицензий в случае административного приостановления деятельности лицензиатов за нарушение лицензионных требований и условий, возобновлением или прекращением действия лицензий, аннулированием лицензий, контролем лицензирующих органов за соблюдением лицензиатами при осуществлении лицензируемых видов деятельности соответствующих лицензионных требований и условий, ведением реестров лицензий, а также с предоставлением в установленном порядке заинтересованным лицам сведений из реестров лицензий и иной информации о лицензировании.

Лицензия - это специальное разрешение на осуществление конкретного вида деятельности при обязательном соблюдении лицензионных требований и условий, выданное лицензирующим органом юридическому лицу или индивидуальному предпринимателю.

Основные принципы осуществления лицензирования - обеспечение единства экономического пространства на территории Российской Федерации; установление единого перечня лицензируемых видов деятельности; установление единого порядка лицензирования; установление лицензионных требований и условий положениями о лицензировании конкретных видов деятельности; гласность и открытость лицензирования; соблюдение законности при осуществлении лицензирования.

Лицензирование преследует цели защиты прав, законных интересов, здоровья граждан, обороны и безопасности государства, культурного наследия народов РФ (ст. 4 Федерального закона от 08.08.2001 № 128-ФЗ).

В настоящее время действие Федерального закона от 08.08.2001 № 128-ФЗ не распространяется на лицензирование ряда областей деятельности, имеющих самостоятельное регулирование. Некоторые из них являются комплексными (например, деятельность в области связи, страховая деятельность). Указанный перечень имеет тенденцию к дальнейшему расширению. Так, Федеральным законом от 22.12.2008 № 272-ФЗ «О внесении изменений в отдельные законодательные акты Российской Федерации в связи с совершенствованием государственного контроля в сфере частной охранной и детективной деятельности» с 01.01.2010 г. названные виды деятельности выведены из сферы действия Федерального закона от 08.08.2001 № 128-ФЗ. В связи с этим органы внутренних дел осуществляют полномочия по лицензированию частной охранной деятельности и частной детективной (сыскной) деятельности в соответствии с порядком, установленным Законом РФ от 11.03.1992 № 2487-1 «О частной детективной и охранной деятельности в Российской Федерации».

Статьей 17 Федерального закона от 08.08.2001 № 128-ФЗ перечислены виды деятельности, подлежащие лицензированию. Введение лицензирования иных видов деятельности возможно только путем внесения дополнений в указанный Федеральный закон. Помимо этого, Положениями о лицензировании ряда видов деятельности, исходя из п. 2 ст. 17 Федерального закона от 08.08.2001 № 128-ФЗ, устанавливается перечень конкретных, подлежащих лицензированию работ и услуг (например, в рамках космической и медицинской деятельности).

Принципиальное значение для лицензионного процесса имеет определение законодательством лицензионных требований и условий в качестве совокупности установленных положениями о лицензировании конкретных видов деятельности требований и условий, выполнение которых лицензиатом обязательно при осуществлении лицензируемого вида деятельности (ст. 2 Федерального закона от 08.08.2001 № 128-ФЗ). Положения о лицензировании конкретных видов деятельности утверждаются Правительством РФ. По свидетельству надзорной практики, несвоевременное принятие Правительством РФ положений о лицензировании конкретных видов деятельности, определяющих лицензионные требования и условия, зачастую влечет за собой неправомерное правотворчество субъектов Федерации, порождает незаконную деятельность лицензирующих и контролирующих органов, в том числе в форме отказа в лицензировании.

Объектами лицензирования являются конкретные виды деятельности. Как правило (за небольшим исключением), перечисленные в статье 17 Федерального закона от 08.08.2001 № 128-ФЗ виды деятельности имеют непосредственное отношение к предпринимательству. Вместе с тем далеко не все лицензируемые виды деятельности в целом являются предпринимательскими (например, приобретение оружия и патронов к нему).

В соответствии с п. 1 ст. 2 ГК РФ предпринимательская деятельность - это самостоятельная, осуществляемая на свой риск деятельность, направленная на систематическое получение прибыли от пользования имуществом, продажи товаров, выполнения работ или оказания услуг лицами, зарегистрированными в этом качестве в установленном законом порядке. Следует различать осуществление предпринимательской и иной экономической деятельности. В отличие от предпринимательства, предполагающего систематическое получение прибыли, иная экономическая деятельность не нацелена на это непосредственно, хотя может приносить определенный доход. Признание деятельности предпринимательской должно осуществляться индивидуально в каждом конкретном случае в зависимости от наличия всей совокупности сущностных признаков предпринимательства, продолжительности и интенсивности возмездных действий, обусловленности их единой целью.

Характеристика некоторых видов деятельности в качестве предпринимательских имеет определенную специфику. Например, индивидуальная педагогическая деятельность, сопровождающаяся получением доходов, рассматривается в качестве предпринимательской, но лицензирования не требует (ст. 48 Закона РФ «Об образовании»).

Органы контроля в сфере лицензирования отдельных видов деятельности

Специфику прокурорского надзора за исполнением законодательства в сфере лицензирования характеризует наличие множественности поднадзорных объектов. Статьей 2 Федерального закона от 08.08.2001 № 128-ФЗ к числу лицензирующих органов отнесены органы исполнительной власти Российской Федерации и субъектов Российской Федерации, что вместе с тем не исключает исполнения таких функций органами местного самоуправления в случаях, предусмотренных федеральным законодательством. Например, на возможность наделения органов местного самоуправления полномочиями по лицензированию розничной продажи алкогольной продукции прямо указывают ст. 7, 18 Федерального закона от 22.11.1995 № 171-ФЗ.

Указ Президента РФ от 09.03.2004 № 314 «О системе и структуре федеральных органов исполнительной власти» наделил полномочиями по лицензированию лишь федеральные службы. Вместе с тем пунктом 24 данного Указа установлена возможность осуществления лицензирования федеральным министерством или федеральным агентством по решению Правительства РФ впредь до вступления в силу Федерального закона о внесении изменений в действующие федеральные законы. Кроме того, в соответствии с п. 5 данного Указа федеральное агентство вправе осуществлять функции по контролю и надзору (включая лицензирование) в случаях, установленных Указами Президента РФ или постановлениями Правительства РФ, что достаточно широко реализуется на практике (например, Положение о Федеральном агентстве по недропользованию, утвержденное постановлением Правительства РФ от 17.06.2004 № 293; постановление Правительства РФ от 17.06.2004 № 294 «О Федеральном агентстве по техническому регулированию и метрологии»).

Органами исполнительной власти субъектов Российской Федерации лицензирование осуществляется согласно Перечню, утвержденному постановлением Правительства РФ от 26.01.2006 № 45 «Об организации лицензирования отдельных видов деятельности». Фактически компетенция субъектов Российской Федерации по лицензированию расширена за счет активной передачи государственных полномочий с федерального уровня на региональный (например, ст. 28.1 Закона РФ «Об образовании»).

В соответствии со ст. 6 Федерального закона от 08.08.2001 № 128-ФЗ к полномочиям лицензирующих органов отнесен контроль за соблюдением лицензиатами соответствующих лицензионных требований и условий (лицензионный контроль). Согласно ст. 12 упомянутого Закона лицензионный контроль проводится лицензирующим органом в целях проверки полноты и достоверности сведений о соискателе лицензии, содержащихся в представленных соискателем лицензии заявлении и документах, возможности выполнения им лицензионных требований и условий, а также проверки сведений о лицензиате и соблюдения им лицензионных требований и условий при осуществлении лицензируемого вида деятельности. Проверка лицензирующим органом указанных сведений проводится путем сопоставления их со сведениями из единых государственных реестров юридических лиц и индивидуальных предпринимателей.

Статьей 6 Федерального закона от 08.08.2001 № 128-ФЗ установлены следующие полномочия лицензирующих органов:

предоставление лицензий;

переоформление документов, подтверждающих наличие лицензий;

приостановление действия лицензий в случае административного приостановления деятельности лицензиатов за нарушение лицензионных требований и условий и возобновление действия лицензий;

прекращение действия лицензий в случае, предусмотренном пунктом 3 статьи 13 настоящего Федерального закона;

ведение реестров лицензий, предоставление заинтересованным лицам сведений из реестров лицензий и иной информации о лицензировании;

контроль за соблюдением лицензиатами при осуществлении лицензируемых видов деятельности соответствующих лицензионных требований и условий;

обращение в суд с заявлениями об аннулировании лицензий.

Порядок осуществления полномочий лицензирующих органов устанавливается положениями о лицензировании конкретных видов деятельности.

В силу ст. 13 Федерального закона от 08.08.2001 № 128-ФЗ негативными последствиями выявления лицензирующим органом нарушений лицензионных условий и требований являются приостановление действия лицензии и ее аннулирование. Приостановление действия лицензии осуществляется лицензирующим органом в случае привлечения лицензиата за нарушение лицензионных требований и условий к административной ответственности в порядке, установленном КоАП РФ. В случае вынесения судьей решения об административном приостановлении деятельности лицензиата за нарушение лицензионных требований и условий лицензирующий орган в течение суток со дня вступления данного решения в законную силу приостанавливает действие лицензии на срок административного приостановления деятельности лицензиата. Лицензиат обязан уведомить в письменной форме лицензирующий орган об устранении им нарушения лицензионных требований и условий, повлекшего за собой административное приостановление деятельности лицензиата.

Действие лицензии возобновляется лицензирующим органом со дня, следующего за днем истечения срока административного приостановления деятельности лицензиата, или со дня, следующего за днем досрочного прекращения исполнения административного наказания в виде административного приостановления деятельности лицензиата. Срок действия лицензии на время приостановления ее действия не продлевается.

В случае если в установленный судьей срок лицензиат не устранил нарушение лицензионных требований и условий, повлекшее за собой административное приостановление деятельности лицензиата, лицензирующий орган обязан обратиться в суд с заявлением об аннулировании лицензии. Лицензия аннулируется решением суда на основании рассмотрения заявления лицензирующего органа.

Законодательством предусмотрены также специальные основания и последствия приостановления действия и аннулирования (отзыва) лицензии (в том числе, во внесудебном порядке).

Например, статьей 13 Федерального закона от 07.08.2001 № 115-ФЗ «О противодействии легализации (отмыванию) доходов, полученных преступным путем, и финансированию терроризма» установлена возможность отзыва (аннулирования) лицензии в случае нарушения организациями, осуществляющими операции с денежными средствами или иным имуществом, требований настоящего Закона.

Положение о лицензионных требованиях и условиях осуществления профессиональной деятельности на рынке ценных бумаг (утв. приказом Федеральной службы по финансовым рынкам от 20.07.2010 № 10/49пз-н) предусматривает, что приостановление действия лицензии осуществляется лицензирующим органом в случае неоднократного нарушения в течение 1 года профессиональными участниками рынка ценных бумаг законодательства Российской Федерации о ценных бумагах, в том числе нормативных правовых актов федерального органа исполнительной власти по рынку ценных бумаг. Приостановление действия лицензии осуществляется по решению лицензирующего органа на срок до 6 месяцев. Аннулирование лицензии осуществляется лицензирующим органом в предусмотренных п. 38 названного Положения случаях.

В соответствии со ст. 20 Федерального закона от 02.12.1990 № 395-1 «О банках и банковской деятельности» после отзыва у кредитной организации лицензии на осуществление банковских операций такая организация должна быть ликвидирована.

Прокурорский надзор за исполнением лицензионного законодательства охватывает также деятельность правоохранительных (внутренних дел, по контролю за оборотом наркотических средств и психотропных веществ, таможенных и др.) и иных контролирующих (по контролю на потребительском рынке, санитарно-эпидемиологических, налоговых) органов, по выдаче различного рода заключений, подлежащих предъявлению соискателем лицензии в рамках предварительного лицензионного контроля; выявлению и пресечению правонарушений, связанных с лицензированием, безлицензионной деятельностью; привлечению правонарушителей к ответственности.

Ответственность за нарушения законодательства в сфере лицензирования отдельных видов деятельности

В силу п. 2 ст. 61 ГК РФ юридическое лицо может быть ликвидировано по решению суда в случае осуществления деятельности без надлежащего разрешения (лицензии) либо с неоднократными или грубыми нарушениями закона или иных правовых актов. Требование о ликвидации юридического лица по указанным основаниям может быть предъявлено в суд государственным органом или органом местного самоуправления, которому право на предъявление такого требования предоставлено законом.

В частности, иски о принудительной ликвидации юридических лиц в связи с безлицензионной деятельностью либо нарушениями лицензиатами требований законодательства могут быть заявлены налоговыми органами (п. 11 ст. 7 Закона РФ 21.03.1991 № 943-1 «О налоговых органах Российской Федерации»), Центральным банком РФ (ст. 23.1 Федерального закона РФ «О банках и банковской деятельности»), ФСФР России (ст. 42 Федерального закона от 22.04.1996 № 39-ФЗ «О рынке ценных бумаг»).

Под безлицензионной понимается деятельность, продолжаемая субъектом предпринимательства после аннулирования лицензии или истечения срока ее действия; осуществляемая по лицензии другого лица (в том числе на основании доверенности, договора подряда); в результате лицензирования неуполномоченным органом (лицензия, не имеющая юридической силы) и т. п.

Гражданско-правовая ответственность за вред, причиненный гражданину или юридическому лицу в результате незаконных действий (бездействия) государственных органов, органов местного самоуправления, а также их должностных лиц в сфере лицензирования, наступает в соответствии со ст. 1069 ГК РФ. Вред возмещается за счет соответственно казны Российской Федерации, казны субъекта Российской Федерации или казны муниципального образования.

Административная ответственность за осуществление предпринимательской деятельности без специального разрешения (лицензии) предусмотрена ч. 2 ст. 14.1 КоАП РФ. Часть 3 этой статьи предусматривает ответственность за осуществление предпринимательской деятельности с нарушением условий, предусмотренных лицензией, ч. 4 - с грубым нарушением условий, предусмотренных лицензией. Понятие грубого нарушения устанавливается Правительством РФ в отношении конкретного вида деятельности. По юридической конструкции правонарушение, предусмотренное ч. 2 ст. 14.1 КоАП РФ, образует формальный состав. Оно является оконченным с момента осуществления безлицензионной предпринимательской деятельности.

Как разъяснил Пленум Верховного Суда РФ в п. 13 постановления от 24.10.2006 № 18 «О некоторых вопросах, возникающих у судов при применении Особенной части Кодекса Российской Федерации об административных правонарушениях», при решении вопроса о наличии в действиях лица состава административного правонарушения, предусмотренного ч. 1 ст. 14.1 КоАП РФ, необходимо проверять, содержатся ли в них признаки предпринимательской деятельности, перечисленные в п. 1 ст. 2 ГК РФ. При этом отдельные случаи продажи товаров, выполнения работ, оказания услуг лицом, не зарегистрированным в качестве индивидуального предпринимателя, не образуют состав данного административного правонарушения при условии, если количество товара, его ассортимент, объемы выполненных работ, оказанных услуг и другие обстоятельства не свидетельствуют о том, что данная деятельность была направлена на систематическое получение прибыли. Доказательствами, подтверждающими факт занятия указанными лицами деятельностью, направленной на систематическое получение прибыли, в частности, могут являться показания лиц, оплативших товары, работу, услуги, расписки в получении денежных средств, выписки из банковских счетов лица, привлекаемого к административной ответственности, акты передачи товаров (выполнения работ, оказания услуг), если из указанных документов следует, что денежные средства поступили за реализацию этими лицами товаров (выполнение работ, оказание услуг), размещение рекламных объявлений, выставление образцов товаров в местах продажи, закупку товаров и материалов, заключение договоров аренды помещений.

Вместе с тем само по себе отсутствие прибыли не влияет на квалификацию правонарушений, предусмотренных ст. 14.1 КоАП РФ, поскольку извлечение прибыли является целью предпринимательской деятельности, а не ее обязательным результатом.

Привлечение к административной ответственности недобросовестного субъекта предпринимательства, по смыслу п. 3 ст. 2.1, ст. 2.4 КоАП РФ, не исключает возможности одновременного возбуждения дела об административном правонарушении в отношении конкретных должностных лиц, которые обязаны обеспечить как получение лицензии, так и соблюдение лицензионных условий.

Федеральное законодательство об административных правонарушениях включает и ряд специальных лицензионных составов. В их числе: ч. 1 ст. 6.2, ст. 9.1, 13.3, ч. 1, 3 ст. 13.12, ч. 1, 2 ст. 13.13, ч. 4 ст. 14.17, ч. 2 ст. 17.12, ст. 18.13, 20.15, ч. 1, 2 ст. 20.16, ч. 1 ст. 20.23 КоАП РФ и др. В тех случаях когда административная ответственность за осуществление предпринимательской деятельности без специального разрешения (лицензии) или с нарушением предусмотренных в нем условий помимо общих норм, содержащихся в ч. 2 и 3 ст. 14.1 КоАП РФ, установлена другими статьями КоАП РФ, действия лица квалифицируются по специальной норме. Например, занятие частной медицинской практикой или частной фармацевтической деятельностью лицом, не имеющим лицензию на данный вид деятельности, квалифицируется по ч. 1 ст. 6.2 КоАП РФ.

Частью 3 ст. 14.25 КоАП РФ предусмотрена административная ответственность за непредоставление, несвоевременное предоставление или предоставление недостоверных сведений о юридическом лице или об индивидуальном предпринимателе в орган, осуществляющий государственную регистрацию юридических лиц в случаях, если такое предоставление предусмотрено законом. Отношения по предоставлению сведений о наличии у юридических лиц и индивидуальных предпринимателей лицензий на осуществление отдельных видов деятельности, в силу ст. 5 Федерального закона от 08.08.2001 № 129-ФЗ «О государственной регистрации юридических лиц и индивидуальных предпринимателей», ст. 9 Федерального закона № 128-ФЗ, возникают между регистрирующими и лицензирующими органами. Поэтому должностные лица лицензирующих органов входят в субъектный состав названного правонарушения. Исполнение лицензирующим органом обязанности по направлению таких сведений в ФНС входит в предмет прокурорской проверки.

В некоторых случаях административная ответственность наступает при неисполнении иными субъектами права требований законодательства, связанных с лицензированием.

Так, согласно ст. 7 Федерального закона от 13.03.2006 № 38-ФЗ «О рекламе» не допускается реклама товаров, на производство и (или) реализацию которых требуется получение лицензий или иных специальных разрешений, в случае отсутствия таких разрешений. Рекламодатель по требованию рекламораспространителя обязан предоставлять документально подтвержденные сведения о наличии лицензии, об обязательной сертификации, о государственной регистрации (ст. 13 данного Закона). Неисполнение таких требований влечет установленную законодательством ответственность (ст. 14.3 КоАП РФ).

На основании ст. 9 Закона РФ от 07.02.1992 № 2300-1 «О защите прав потребителей», если вид деятельности, осуществляемый изготовителем (исполнителем, продавцом), подлежит лицензированию, до сведения потребителя должна быть доведена информация о виде деятельности изготовителя (исполнителя, продавца), номере лицензии, сроке ее действия и органе, выдавшем лицензию. Нарушение указанных требований охватывается объективной стороной правонарушения, предусмотренного ч. 1 ст. 14.8 КоАП РФ «Нарушение иных прав потребителей».

Уголовная ответственность за совершение лицензионных правонарушений установлена, прежде всего, ст. 171 УК РФ. Критерием разграничения административной и уголовной ответственности является причинение крупного ущерба либо извлечение дохода в крупном размере.

Часть 1 названной статьи устанавливает ответственность за осуществление предпринимательской деятельности без лицензии в случаях, когда такая лицензия обязательна, если это деяние причинило крупный ущерб гражданам, организациям или государству либо сопряжено с извлечением дохода в крупном размере. Квалифицирующими обстоятельствами являются: совершение такого деяния организованной группой; с извлечением дохода в особо крупном размере.

Согласно примечанию, к ст. 169 УК РФ крупным размером, крупным ущербом, доходом признаются стоимость, ущерб, доход в сумме, превышающей один миллион пятьсот тысяч рублей, особо крупным - шесть миллионов рублей. При этом под доходом в ст. 171 УК РФ понимается выручка от реализации товаров (работ, услуг) за период осуществления незаконной предпринимательской деятельности без вычета произведенных лицом расходов, связанных с осуществлением незаконной предпринимательской деятельности (п. 9, 12, 17 постановления Пленума Верховного Суда РФ от 18.11.2004 № 23 «О судебной практике по делам о незаконном предпринимательстве и легализации (отмывании) денежных средств или иного имущества, приобретенных преступным путем»).

При осуществлении организацией (независимо от формы собственности) незаконной предпринимательской деятельности привлечению к ответственности по ст. 171 УК РФ подлежит лицо, на которое в силу его служебного положения постоянно, временно или по специальному полномочию были непосредственно возложены обязанности по руководству организацией (например, руководитель исполнительного органа юридического лица либо иное лицо, имеющее право без доверенности действовать от имени этого юридического лица), а также лицо, фактически выполняющее обязанности или функции руководителя организации.

Если лицо (за исключением руководителя организации или лица, на которое постоянно, временно или по специальному полномочию непосредственно возложены обязанности по руководству организацией) находится в трудовых отношениях с организацией или индивидуальным предпринимателем, которые осуществляют свою деятельность без специального разрешения (лицензии) либо с нарушением лицензионных требований и условий, то выполнение этим лицом обязанностей, вытекающих из трудового договора, не содержит состава преступления, предусмотренного статьей 171 УК РФ (п. 10, 11 названного постановления).

Специальными по отношению к названной статье являются в том числе ст. 172 УК РФ «Незаконная банковская деятельность» и ст. 235 УК РФ «Незаконное занятие частной медицинской практикой или частной фармацевтической деятельностью».

Неправомерный отказ в выдаче лицензии по основаниям, не предусмотренным законом, преднамеренное затягивание процедуры рассмотрения заявления соискателя лицензии, а также иное умышленное незаконное вмешательство в деятельность лицензиатов (в том числе установление запрета на поддержание коммерческих отношений с определенным кругом хозяйствующих субъектов, неправомерное приостановление действия лицензии) содержат признаки состава преступления, предусмотренного ст. 169 УК РФ. Преднамеренное затягивание процедуры рассмотрения заявления о предоставлении лицензии может выражаться, например, в непринятии заявления без каких-либо аргументов, по мотивам неполноты представленной документации при ее фактическом наличии, пропуске без уважительных причин установленного законодательством срока принятия решения. Состав преступления, предусмотренного частью 1 ст. 169 УК РФ, является формальным. Наступления каких-либо последствий при воспрепятствовании законной предпринимательской или иной деятельности для возникновения уголовной ответственности не требуется. Субъектом преступления является только должностное лицо.

Типичные нарушения законодательства в сфере лицензирования отдельных видов деятельности

Типичные нарушения, допускаемые органами государственной власти субъектов Федерации и органами местного самоуправления при издании правовых актов, регулирующих отношения в сфере лицензирования

Введение на территории субъекта РФ лицензирования новых видов деятельности (не требующих разрешительного порядка регулирования в соответствии с федеральным законодательством).

По результатам рассмотрения протеста прокуратуры Волгоградской области от 19.05.2009 г. приведено в соответствие с федеральным законодательством положение о мемориальных зонах, утвержденное Постановлением главы администрации области от 31.10.1995 № 546. Данный акт предусматривал проведение поисковой работы только при наличии лицензии, хотя такая деятельность лицензированию в соответствии с федеральным законодательством не подлежит.

По свидетельству надзорной практики в последнее время распространение получило введение скрытой формы лицензирования (в виде разного рода дополнительной сертификации, получения разрешений на право торговли, свидетельств, аттестации, регистрации и т.п.).

Прокуратура Осинского района Пермского края обратилась в суд с заявлением о признании противоречащим федеральному законодательству и недействующим постановления главы муниципального района от 07.02.2008 № 99 «О Порядке выдачи паспорта места осуществления деятельности по оказанию услуг, выполнению работ, изготовлению и реализации товаров».

Данным актом субъектам предпринимательства предписывалось при открытии объектов в сфере торговли и услуг (а для уже действующих объектов - в течение календарного года) оформить специальные «Паспорта места осуществления деятельности по оказанию услуг, выполнению работ, изготовлению и реализации товаров», с трехлетним сроком действия. Для получения Паспорта необходимо было предоставить семь документов утвержденной формы, содержащих информацию о виде и наименовании объекта (склада, магазина, павильона, киоска, лотка и др.), его местоположении, ассортименте продукции, площади занимаемого помещения, количестве рабочих мест, товарообороте и т.д. В случае изменения условий деятельности Паспорт подлежал переоформлению в 15-дневный срок, а по истечении срока действия - продлению. Решением суда требования прокурора удовлетворены.

Установление не предусмотренных налоговым законодательством сборов (пошлин), изменение существующих ставок платы за предоставление (переоформление) лицензий.

Прокуратурой Амурской области в 2008 г. установлен факт применения на территории одного из районов неопубликованных постановлений главы муниципального образования, которыми в нарушение ст. 39 Закона РФ от 21.02.1992 № 2395-1 «О недрах», ч. 2 ст. 8 Налогового кодекса РФ, на недропользователей была возложена обязанность по уплате непредусмотренного законодательством сбора («вклада в социально-экономическое развитие района») в размере не менее 10% от стоимости добываемого на основании лицензии минерального сырья, что существенно ограничивало права и законные интересы предпринимателей. После обращения прокуратуры области в арбитражный суд указанные нормативные правовые акты отменены.

Усложнение порядка легитимации правоспособности соискателей лицензии (например, введение конкурсного порядка получения лицензий, в противоречии с федеральным законодательством).

Изменение, дополнение установленных федеральным законодательством лицензионных условий и требований.

Присвоение органами власти субъектов Российской Федерации полномочий федеральных органов исполнительной власти в сфере лицензирования (вопреки установленному федеральным законодательством порядку разграничения).

Присвоение органами местного самоуправления не переданных им государственных полномочий в сфере лицензирования.

Первым заместителем главы администрации г. Полысаево Кемеровской области утверждено «Положение об отделе по организации контроля за торговлей, общественным питанием и бытовым обслуживанием», которым предусматривалась возможность проведения силами специалистов названного отдела проверок по вопросам выполнения субъектами предпринимательства лицензионных условий. Учитывая, что законодательством субъекта Федерации орган местного самоуправления какими-либо полномочиями в сфере лицензирования не наделялся, прокурором принесен протест.

Администрацией Суражского района Брянской области, вопреки требованиям ст. 15, 17 Федерального закона «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации», издано распоряжение от 13.02.2007 № 48-р «О создании рабочей группы по проведению проверок по вопросам торгового обслуживания населения» в целях оценки законности осуществления предпринимательской деятельности, проверки наличия документов о происхождении товаров, соблюдения лицензионных требований и условий при осуществлении розничной продажи алкогольной продукции. Прокурором внесен протест, который рассмотрен и удовлетворен.

Наделение субъектом Российской Федерации органов местного самоуправления государственными полномочиями в сфере лицензирования в тех случаях, когда такая возможность федеральным законодательством не предусмотрена.

Прокурор Архангельской области оспорил в судебном порядке Закон области «О регулировании производства и оборота алкогольной продукции на территории Архангельской области», устанавливающий согласование с органами местного самоуправления выдачи лицензий на право розничной торговли, закупки, хранения и поставки алкогольной продукции в розничную торговую сеть и общественное питание. Поскольку Федеральным законом от 22.11.1995 № 171-ФЗ такими полномочиями органы местного самоуправления не наделены, требования прокурора удовлетворены.

Установление административной ответственности за совершение безлицензионной деятельности, нарушение лицензионных условий и требований.

Создание структур (как правило, межведомственного характера), подменяющих либо дублирующих деятельность лицензирующих органов.

Нарушения такого рода на протяжении последних лет имеют широкое распространение. Создание органами власти субъектов Российской Федерации и местного самоуправления различного рода координационных структур (обычно «комиссий» из представителей региональных органов исполнительной власти, правоохранительных, контролирующих органов, общественных организаций) сопровождается наделением их отдельными полномочиями лицензирующих органов: по предварительному рассмотрению документов, выработке решений о предоставлении лицензий, контролю за соблюдением лицензиатами лицензионных требований и условий.

Регламентация порядка лицензирования в противоречии с федеральным законодательством (в том числе введение ограничительных условий действия лицензий, их переоформления).

Министром здравоохранения Республики Хакасия 06.02.2008 г. издан приказ № 44 «Об утверждении форм документов, используемых Министерством здравоохранения Республики Хакасия при лицензировании деятельности, связанной с оборотом наркотических средств и психотропных веществ, внесенных в Список III в соответствии с Федеральным законом от 08.01.1998 № 3-ФЗ «О наркотических средствах и психотропных веществах». Утвержденная им форма уведомления об отказе в получении лицензии не предусматривала необходимости указания причин отказа, а также реквизитов акта проверки возможности выполнения соискателем лицензии лицензионных условий, что ущемляло права хозяйствующих субъектов.

Наделение хозяйствующих субъектов функциями лицензирующих органов.

Введение не предусмотренного федеральным законодательством порядка пресечения безлицензионной деятельности и деятельности, осуществляемой с нарушением лицензионных требований и условий.

Типичные нарушения, допускаемые лицензирующими органами

Отказ в рассмотрении документов соискателей лицензии, введение процедуры «предварительного рассмотрения документов».

Прокурором Ульяновской области установлено, что вопреки ч. 2 ст. 9 Федерального закона от 08.08.2001 № 128-ФЗ в Управлении Ростехнадзора по Ульяновской области неправомерно введена процедура предварительного рассмотрения документов соискателей лицензии с направлением уведомлений об отказе в рассмотрении документов (вместо принятия решений о предоставлении лицензии либо об отказе в ее выдаче). Подобная практика проведения предварительных проверок представленных соискателями документов до их официальной регистрации имеет место во многих субъектах Российской Федерации.

Предоставление лицензий неуполномоченным органом (должностным лицом).

Выдача лицензий в отсутствие установленной федеральным законодательством документации, при фактическом несоответствии статуса и условий деятельности соискателя лицензионным требованиям.

Прокуратурой Чеченской Республики установлено, что Лицензионной палатой Республики в 2007 - 2009 гг. выдано 207 лицензий юридическим лицам на право осуществления розничной продажи алкогольной продукции в отсутствие заключений о соответствии производственных и складских помещений соискателей противопожарным нормам и требованиям. Министерством образования и науки Республики, осуществляющим лицензирование деятельности образовательных учреждений, в 2008 - 2009 гг. выдано 82 лицензии на ведение образовательной деятельности при отсутствии у соискателей прав на недвижимое имущество (объекты недвижимости за этими государственными и муниципальными образовательными учреждениями не закреплялись).

Выдача одной лицензии на право осуществления нескольких подлежащих лицензированию видов деятельности и, напротив, выдача нескольких лицензий путем искусственного дробления единого подлежащего лицензированию вида деятельности на самостоятельные лицензируемые его подвиды. Фактически в этом случае лицензирующим органом неправомерно определяется дополнительный перечень лицензируемых видов деятельности.

Несоблюдение 45-дневного (либо более краткого, установленного положением о лицензировании конкретного вида деятельности) срока принятия решения о предоставлении лицензии.

Проверкой, проведенной прокуратурой Смоленской области, выявлены нарушения порядка выдачи долгосрочных лицензий на пользование объектами животного мира. Ряд лицензий был выдан со значительным превышением установленного законом срока. В то же время заявки отдельных соискателей были рассмотрены в течение нескольких дней. Так, долгосрочная лицензия ООО «С.» была выдана через 7 дней. Для этого была аннулирована ранее выданная Обществу лицензия, срок действия которой не истек. При этом заявка установленной формы с приложением всех необходимых документов обществом не подавалась, экспертное заключение не составлялось. Прокурором внесено представление с требованием о привлечении виновных должностных лиц к дисциплинарной ответственности.

Неуведомление (несвоевременное уведомление) соискателя лицензии о предоставлении лицензии (отказе в предоставлении).

Направление соискателю лицензии немотивированного уведомления об отказе в предоставлении лицензии.

Выдача лицензий со сроком действия менее законодательно установленного.

Отказ в предоставлении лицензий соискателю, отвечающему лицензионным требованиям (по непредусмотренным федеральным законодательством основаниям), истребование дополнительных документов для прохождения процедуры лицензирования.

Прокурорской проверкой выявлено, что Уральским окружным управлением геодезии и картографии при осуществлении лицензирования геодезической и картографической деятельности, вопреки законодательному запрету (ст. 9 Федерального закона от 28.08.2001 № 128-ФЗ), руководствуясь «Пояснениями по оформлению документов на получение лицензий», разработанными самим лицензирующим органом, от соискателей лицензий истребовались не предусмотренные законом документы (выписки из Единого государственного реестра юридических лиц, копии ранее выданных лицензий, паспорта гражданина Российской Федерации, свидетельства о метрологических поверках приборов и инструментов, нотариально заверенные свидетельства о государственной регистрации юридического лица и постановке его на учет в налоговом органе и др.). Превышение лицензирующим органом предоставленных законом полномочий повлекло нарушение сроков предоставления лицензий.

Прокуратурой Омской области установлен факт истребования отделом организации лицензионно-разрешительной работы УВД по Омской области от соискателей лицензии на занятие негосударственной (частной) охранной деятельностью дополнительных сведений (документов о праве пользования помещением по месту размещения охранного предприятия; документов, подтверждающих право арендодателя распоряжаться предоставленным охранному предприятию помещением; копий паспортов учредителей, руководителей охранной организации; выписок из ЕГРЮЛ). Прокурором области внесено представление, виновные лица привлечены к дисциплинарной ответственности.

Установление дополнительных лицензионных требований и условий.

В Кемеровской области органами местного самоуправления, осуществлявшими лицензирование розничной продажи алкогольной продукции, в качестве дополнительного лицензионного условия устанавливалось обязательство по приобретению и реализации алкогольной продукции только областных предприятий-производителей. Упоминание об этом имелось и в тексте лицензий.

Отказ в продлении срока действия лицензии, ее переоформлении по непредусмотренным федеральным законодательством основаниям, истребование в этих целях не предусмотренных законодательством документов.

Наиболее часто допускаемым нарушением этой категории является истребование для переоформления лицензии и продления срока ее действия документов, необходимых для предоставления лицензии, что законодательством не предусмотрено.

Нарушение срока рассмотрения заявлений лицензиатов о продлении действия лицензии, ее переоформлении.

Нарушение порядка исчисления и взимания государственной пошлины за предоставление лицензий; взимание не предусмотренной законодательством платы при осуществлении лицензирования.

В том числе лицензирующими органами допускаются факты освобождения соискателей от уплаты пошлины, превышения установленных законодательством размеров платы, незаконного зачисления платы на расчетный счет лицензирующего органа с последующим расходованием на собственные нужды.

Постановлением Администрации Псковской области от 29.08.07 № 360 утверждено Положение о представлении деклараций о розничной продаже алкогольной продукции на территории Псковской области, предусматривающее предоставление таких деклараций в электронном виде с использованием информационно-телекоммуникационных сетей не позднее дня, следующего за днем отгрузки алкогольной продукции поставщиком. Предоставление деклараций было поставлено в прямую зависимость от приобретения необходимых аппаратных средств и соответствующего программного обеспечения, поставляемого конкретным предприятием. По инициативе прокуратуры области нормативно-правовой акт приведен в соответствие федеральному законодательству.

Несоответствие содержания подтверждающего наличие лицензии документа и решения о предоставлении лицензии установленным законом требованиям.

Нарушения порядка формирования и ведения реестров лицензий.

Отсутствие надлежащего учета нарушений лицензионных требований и условий.

Приостановление действия лицензий с нарушением предусмотренного законодательством порядка (вынесения судьей решения об административном приостановлении деятельности лицензиата за нарушение лицензионных требований и условий).

Аннулирование лицензий во внесудебном порядке с превышением предоставленных законодательством полномочий (если это прямо не предусмотрено федеральным законодательством).

Непринятие мер по приостановлению действия, аннулированию лицензий при наличии к тому оснований.

Дифференциация мер принуждения и ответственности в зависимости от организационно-правовой формы субъектов предпринимательства (места деятельности, срока работы на рынке, контрагентов по сделкам и т.п.).

Фактически подобные дискриминационные меры нацелены на создание преимущественного положения на рынке отдельным лицензиатам.

Применение в ходе лицензирования не предусмотренных федеральным законодательством мер принуждения.

В том числе неправомерным в настоящее время по общему правилу является вынесение предупреждений лицензиатам, прекращение действия лицензий в случаях, не предусмотренных п. 3 ст. 13 Федерального закона от 08.08.2001 № 128-ФЗ.

Неиспользование (недостаточное, избирательное использование) полномочий по привлечению недобросовестных субъектов предпринимательства к административной ответственности.

Факты бездействия лицензирующих органов, неприменения ими к недобросовестным лицензиатам мер административного воздействия выявляются повсеместно.

Несоблюдение требований Указа Президента РФ от 03.03.1998 № 224 «Об обеспечении взаимодействия государственных органов в борьбе с правонарушениями в сфере экономики» по сообщению в органы прокуратуры о фактах безлицензионной деятельности.

Передача полномочий по лицензированию не наделенным соответствующей компетенцией органам, хозяйствующим субъектам.

Управление образования Тамбовской области (лицензирующий орган) вопреки требованиям Федерального закона от 08.08.2001 № 128-ФЗ, Закона РФ «Об образовании», Положения о лицензировании образовательной деятельности делегировало часть своих полномочий ГУ «Центр экспертизы образовательной деятельности». Предметом уставной деятельности данного учреждения являлось участие в проведении лицензирования образовательных учреждений и осуществление других полномочий в сфере лицензирования. Прокурором внесено представление.

Прокуратурой Чувашской Республики принесен протест на отдельные положения постановления Кабинета Министров Республики от 21.06.2006 № 154 «О добровольной проверке качества и безопасности алкогольной продукции, предназначенной для розничной продажи на территории Чувашской Республики», которыми в нарушение ст. 6 Федерального закона от 22.11.1995 № 171-ФЗ «О государственном регулировании производства и оборота этилового спирта, алкогольной и спиртосодержащей продукции» ООО «П.» наделено полномочиями по государственному контролю за производством, оборотом, качеством и безопасностью этилового спирта, алкогольной и спиртосодержащей продукции, соблюдением законодательства в области производства и оборота этилового спирта, алкогольной и спиртосодержащей продукции и условий, предусмотренных лицензиями.

Прокурорская проверка показала, что по инициативе должностных лиц Уральского межрегионального территориального управления по гидрометеорологии и мониторингу окружающей среды (лицензирующего органа) государственным учреждением «Свердловский центр по гидрометеорологии и мониторингу окружающей среды с региональными функциями» с хозяйствующих субъектов под видом оказания информационно-консультативных услуг за подготовку и проверку документов по лицензированию взималась дополнительная плата в размере от 4 до 21 тыс. руб. Кроме того, приказом руководителя лицензирующего органа из числа работников названного государственного учреждения была образована комиссия по проверке соблюдения лицензиатами лицензионных требований и условий. Тем самым функции лицензионного контроля переданы неуполномоченной организации. Незаконный приказ опротестован. Руководителю Уральского управления Росгидромета внесено представление.

Приказом Департамента здравоохранения г. Москвы от 10.07.2003 № 435 (лицензирующего органа) утвержден Устав государственного учреждения здравоохранения г. Москвы «Центр медицинской инспекции Департамента здравоохранения г. Москвы», согласно которому учреждение наделено полномочиями по проведению государственного контроля за деятельностью лицензиатов; осуществлению надзора за качеством медицинской и фармацевтической помощи в пределах выданных лицензий; проведению проверок соответствия объема оказываемых медицинских и фармакологических услуг выданным лицензиям, срокам их выдачи; оценке выявленных нарушений и применению санкций, предусмотренных законодательством. Приведенные положения Устава противоречили ст. 2, 12 Федерального закона от 08.08.2001 № 128-ФЗ, п. 3 ст. 2 Федерального закона от 26.12.2008 № 294-ФЗ «О защите прав юридических лиц и индивидуальных предпринимателей при осуществлении государственного контроля (надзора) и муниципального контроля». Прокуратурой города принесен протест.

Проверкой, проведенной прокуратурой Томской области, установлены факты привлечения органами исполнительной власти области хозяйствующих субъектов для реализации отдельных разрешительных функций. Полномочия по оказанию консультационных услуг в сфере лицензирования образовательной деятельности (предоставлению соискателям лицензий справок, подтверждающих готовность пакета документов для лицензирования, предупреждению их об установленной ответственности) переданы ООО «Б.». Прокурором области внесено представление.

Типичные нарушения, допускаемые правоохранительными и контролирующими органами в рамках контроля за подлежащей лицензированию деятельностью

Пассивность позиции; непринятие всего предусмотренного законодательством комплекса мер по пресечению безлицензионной, с нарушениями лицензионных условий и требований деятельности; привлечению нарушителей к ответственности.

Непринятие контролирующими органами мер по направлению материалов проверок, в ходе которых выявлялись факты, свидетельствующие о наличии оснований для возбуждения уголовного дела, в правоохранительные органы.

Отсутствие надлежащего контроля за самостоятельно вносимыми лицензиатам предписаниями.

Вмешательство в предпринимательскую деятельность лицензиатов с превышением установленных федеральным законодательством пределов.

Проверкой, проведенной прокуратурой Республики Хакасия в 2007 г., установлено, что органами ГИБДД Республики в ходе проведения технического осмотра транспортных средств, владельцами которых являлись индивидуальные предприниматели, осуществляющие пассажирские перевозки, истребуется пакет документов, подлежащий предоставлению в лицензирующий орган (Госавтодорнадзор), что действующим законодательством не предусматривалось и влекло создание дополнительного административного барьера.