Прокурорский надзор за исполнением законодательства в сфере лицензирования отдельных видов деятельности

Установление дополнительных условий осуществления лицензируемых видов деятельности.

Прокурорской проверкой установлен факт понуждения ГУ МЧС по Краснодарскому краю хозяйствующих субъектов к разработке и согласованию «паспортов безопасности опасного объекта». Государственными инспекторами ГУ МЧС подавляющее большинство постановлений о возбуждении дел об административных правонарушениях и предписаний об устранении нарушений закона выносились в связи с отсутствием именно этого документа, тогда как законодательством соответствующая обязанность не предусматривалась. В результате неправомерной деятельности в период 2007 - 2009 гг. хозяйствующими субъектами был разработан и согласован 841 паспорт безопасности опасного объекта. При этом подлежащая уплате при разработке паспортов цена работ варьировалась от 50 тыс. до 1 млн. руб.

Несоблюдение требований законодательства при предоставлении соискателям лицензии необходимых для ее получения заключений.

Так, обязательным условием для принятия решения о выдаче лицензии на производство и оборот этилового спирта, алкогольной и спиртосодержащей продукции в силу ст. 40 Федерального закона «О санитарно-эпидемиологическом благополучии населения» является представление соискателем лицензии санитарно-эпидемиологического заключения о соответствии санитарным правилам указанных представляющих потенциальную опасность для человека видов деятельности. Практика показывает, что положительные заключения соискателям лицензии нередко выдаются под условием совершения каких-либо действий (приведения в соответствие с нормативами определенных объектов), с использованием отрицательных результатов испытаний. Заключения не содержат однозначного определения типа предприятий мелкорозничной торговой сети, не устанавливают ассортиментных ограничений для торговых точек, что не позволяет сделать вывод о соответствии (несоответствии) последующей деятельности лицензиатов требованиям закона. Подобные недостатки допускаются большинством контролирующих органов. Например, органами вневедомственной охраны вместо заключений об оснащении организаций, осуществляющих в городах розничную продажу алкогольной продукции, охранной сигнализацией, предоставляются заключения о наличии (отсутствии) кнопки экстренного вызова наряда милиции, тревожной сигнализации и т.п.

Прокурором Новгородского района Новгородской области установлено, что областным управлением Роспотребнадзора соискателям лицензий на розничную продажу алкогольной продукции выдавались заключения ненадлежащего содержания (ассортиментные перечни торговых точек; акты обследования; акты измерения уровней искусственной освещенности помещений, метеорологических параметров). Лицензирующим органом такие заключения принимались для проведения лицензирования. По выявленным фактам внесено представление.

Проверкой, проведенной прокуратурой г. Тобольска, установлены нарушения законодательства при выдаче заключений о соблюдении требований противопожарной безопасности. Так, вопреки требованиям ст.6 Федерального закона от 21.12.1994 № 69-ФЗ «О пожарной безопасности», п. 1 ст. 19 Федерального закона «О государственном регулировании производства и оборота этилового спирта, алкогольной и спиртосодержащей продукции», п. 8 Положения о порядке лицензирования образовательной деятельности начальником ОГПН в г. Тобольске выдавались заключения о соблюдении на объектах соискателей лицензий требований пожарной безопасности при наличии серьезных нарушений законодательства. Прокуратурой Тюменской области в адрес начальника ГУ МЧС России по Тюменской области внесено представление, которое рассмотрено на совещании руководителей органов пожарного надзора с участием представителя прокуратуры области.

Распоряжением начальника УГПН ГУ МЧС России по Ульяновской области утвержден бланк заявления соискателя лицензии на реализацию алкогольной продукции, содержащий требование декларирования соответствия пожарной безопасности объекта, что законодательством не предусмотрено. Применение данной нормы на практике повлекло нарушения порядка выдачи заключений о соответствии объектов требованиям пожарной безопасности: с октября 2008 г. по 2009 г. указанные заключения выдавались УГПН без проведения контрольных мероприятий, на основании заявлений субъектов предпринимательства, «декларирующих» соответствие объектов производства нормативным требованиям в области пожарной безопасности.

Такой порядок противоречил принципам лицензирования, способствовал снижению уровня защищенности граждан от пожаров и их последствий, а также создавал почву для должностного усмотрения.

Взимание платы за осуществление контрольных функций, вопреки требованиям ст. 3 Федерального закона от 26.12.2008 № 294-ФЗ «О защите прав юридических лиц и индивидуальных предпринимателей при осуществлении государственного контроля (надзора) и муниципального контроля».

Нарушение требований законодательства об административных правонарушениях при привлечении субъектов предпринимательства (их должностных лиц) к административной ответственности.

Наиболее часто дела об административных правонарушениях рассматриваются в отсутствие лиц, в отношении которых они возбуждены (когда данных о надлежащем извещении их о времени и месте рассмотрения дела не имеется). Административное наказание применяется по истечении предусмотренного ст. 4.5 КоАП РФ срока привлечения к административной ответственности. Протоколы и постановления по делам об административных правонарушениях не соответствуют ст. 28.2, 29.10 КоАП РФ. Не выполняются требования ст. 24.1 КоАП РФ о всестороннем и объективном выяснении всех обстоятельств дела в ходе его рассмотрения. Протоколы составляются, а дела рассматриваются неуполномоченными лицами. Действия правонарушителей административно- юрисдикционными органами квалифицируются неправильно (например, безлицензионная деятельность субъектов предпринимательства при недоказанности получения ими прибыли нередко квалифицируется по ст. 19.20 КоАП РФ, что приводит к необоснованному смягчению наказания).

Практика показывает, что значительное количество нарушений административно-процессуального законодательства происходит в ходе изъятия предмета правонарушения, применяемого в качестве меры обеспечения производства по делу об административном правонарушении. Констатируя факты безлицензионного осуществления закупки и реализации металлолома, при составлении протоколов об административных правонарушениях должностными лицами органов внутренних дел изъятие лома металлов, вопреки требованиям ст. 27.10 КоАП РФ, неправомерно подменяется передачей ее «на ответственное хранение», «под сохранную расписку» правонарушителям и иным хозяйствующим субъектам. Подобный безответственный подход к применению мер обеспечения производства по делу способствует продолжению незаконного оборота металлолома либо приводит к утрате предмета административного правонарушения. Нередко в органах внутренних дел отсутствует надлежащий учет изъятого лома цветных и черных металлов.

Отсутствие должного взаимодействия с лицензирующими органами в целях всестороннего контроля деятельности лицензиатов, своевременного выявления и пресечения лицензионных правонарушений.

Типичные нарушения, допускаемые субъектами, чья деятельность подлежит лицензированию

Безлицензионная деятельность.

Проверкой, проведенной прокуратурой Иркутской области, установлены факты вынесения Министерством лесного комплекса области решений о предоставлении водных объектов в пользование для проведения берегоукрепительных и руслорегулирующих работ в противоречии с требованиями законодательства. При определении условий водопользования допускалось использование извлекаемых из русла реки донных отложений для осуществления предпринимательской деятельности с целью получения прибыли и возмещения затрат за проводимые работы, что фактически легализировало добычу полезных ископаемых и использование их в целях, не связанных с берегоукрепительными и руслорегулирующими работами. Вместе с тем законодательством использование субъектами предпринимательства недр для добычи полезных ископаемых допускается лишь на основании решения уполномоченного органа о предоставлении участка недр в пользование и лицензии на недропользование (ст. 10.1, 11 Закона РФ от 21.02.1992 № 2395-1 «О недрах»). Прокуратурой области внесено представление.

По свидетельству прокурорско-надзорной практики, достаточно распространена передача лицензиатом права осуществления лицензируемого вида деятельности иным субъектам предпринимательства, что зачастую осуществляется путем заключения договоров простого товарищества и коммерческой концессии.

В некоторых случаях законодательством предусмотрено обязательное получение лицензии филиалами организаций (например, п. 12 Положения о лицензировании образовательной деятельности). Безлицензионной является образовательная деятельность, осуществляемая филиалами и представительствами образовательных учреждений без наличия самостоятельной лицензии (по лицензии самого образовательного учреждения).

Нарушения лицензиатами конкретных установленных законом и Положениями о лицензировании отдельных видов деятельности лицензионных требований и условий.

Организация работы прокурора по надзору за исполнением законодательства в сфере лицензирования отдельных видов деятельности

Общие требования к организации надзора за исполнением лицензионного законодательства установлены правовыми актами Генерального прокурора РФ, в числе которых приказ от 07.12.2007 № 195 «Об организации прокурорского надзора за исполнением законов, соблюдением прав и свобод человека и гражданина», приказ от 31.03.2008 № 53 «Об организации прокурорского надзора за соблюдением прав субъектов предпринимательской деятельности», указание от 13.08.2009 № 260/7 «Об усилении прокурорского надзора за соблюдением прав субъектов малого и среднего предпринимательства, устранением административных барьеров предпринимательской деятельности, исполнением законов органами исполнительной власти, обладающими контрольно-надзорными полномочиями и реализующими разрешительные процедуры».

Исходя из ст. 21 Федерального закона «О прокуратуре Российской Федерации» под предметом рассматриваемого направления прокурорского надзора следует понимать соответствие Конституции РФ и законам действий (бездействия) и правовых актов федеральных органов исполнительной власти, органов власти субъектов Российской Федерации, органов местного самоуправления и их должностных лиц, органов управления и руководителей коммерческих и некоммерческих организаций в сфере лицензирования.

Эффективное решение вопросов организационного характера (информационно-аналитической работы, правового обеспечения, планирования, повышения квалификации кадров и др.) способно обеспечить необходимые условия для достижения возложенных на органы прокуратуры на этом участке работы задач.

Содержательную сторону информационно-аналитической работы прокуроров составляет организация поступления в прокуратуру информации о нарушениях законов и обстоятельствах, им способствующих, ее оценка (обработка по конкретным сферам общественных отношений, промежуткам времени) и формулирование выводов.

Оценку состояния законности в лицензионной сфере (учитывая крайнюю нестабильность законодательства, импульсивность законотворчества) необходимо начинать с установления адекватности правового регулирования общественных отношений (включая оценку эффективности законодательства и его пробелов). Примером рассогласованности норм может служить направление различными федеральными министерствами и ведомствами приказов, разъяснений по вопросам правоприменения как прямо противоречащих законам, так и провоцирующих к совершению неправомерных действий, принятию незаконных правовых актов подчиненные им структуры и органы государственной власти субъектов Федерации.

Анализ соответствия федеральному законодательству результатов регионального, местного и ведомственного правотворчества должен рассматриваться в качестве источника информации о состоянии законности наряду с такими традиционно используемыми источниками, как материалы уголовных, административных, гражданских, арбитражных дел; обращения граждан и должностных лиц; сообщения средств массовой информации; материалы прокурорской и правоприменительной практики и т.п.

Особенность прокурорского надзора за исполнением законодательства в сфере лицензирования заключается в множественности лицензирующих и контролирующих органов. Поэтому целесообразным является избирательное проведение анализа состояния законности по конкретным объектам лицензирования, наиболее значимым в отраслевой структуре поднадзорной территории.

Следует систематически анализировать сведения лицензирующих органов о выявленных случаях безлицензионной деятельности и принятых в этой связи мерах, включая привлечение к административной ответственности, направление в правоохранительные органы материалов, а также нарушениях лицензионных требований и условий, обжаловании субъектами предпринимательства действий и решений лицензирующих органов.

Исполнение законодательства о лицензировании выделено в отдельную строку отчета по форме «П», что, безусловно, упрощает аналитическую работу.

В настоящее время статистика, касающаяся лицензирования, составляется значительным количеством органов исполнительной власти органов как в официальном, так и в ведомственном порядке. Так, п. 1.7.1, 1.7.2 Федерального плана статистических работ предусмотрено ежегодное формирование уполномоченными органами статистической информации об административных правонарушениях в сфере экономики; ежеквартальной информации о результатах проверок по выявлению незаконного производства и оборота этилового спирта и алкогольной продукции (по Российской Федерации, субъектам Российской Федерации, федеральным округам, федеральным органам исполнительной власти). Приказом Росздравнадзора РФ от 18.07.2006 № 1628-Пр/06 «Об учете показателей исполнения государственных контрольно-надзорных функций Федеральной службы по надзору в сфере здравоохранения и социального развития» утвержден Перечень показателей исполнения государственных контрольно-надзорных функций Федеральной службы по надзору в сфере здравоохранения и социального развития, в соответствии с которым ведется статистический учет количества протоколов об административных правонарушениях, составленных и направленных центральным аппаратом и территориальными управлениями в суд в связи с выявлением фактов несоблюдения лицензионных требований и условий; количества принятых судом решений о наложении административных штрафов.

Важнейшим комплексным полномочием прокурора, применяемым в целях выявления нарушений законодательства, причин и условий, им способствующих, и элементом организации надзора является проверка исполнения законодательства (ч. 1 ст. 22 Федерального закона «О прокуратуре Российской Федерации»). Иные предоставленные прокурору названной нормой полномочия (вызов для объяснений, требование предоставления необходимых документов и материалов, выделения специалистов, проведения проверок и ревизий и т. д.) в различных сочетаниях охватываются надзорной проверкой.

Задачей проверки прокурора является полное и объективное установление: факта и характера нарушения закона; лиц, виновных в его совершении и степени их вины; размера причиненного правонарушением материального ущерба; обстоятельств, способствующих совершению правонарушений.

Надзорные проверки проводятся прокурором в текущем (по конкретным сигналам о нарушениях законодательства) и плановом режиме.

В соответствии с приказом Генерального прокурора РФ от 07.12.2007 № 195 «Об организации прокурорского надзора за исполнением законов, соблюдением прав и свобод человека и гражданина» независимо от поступления информации о состоянии законности (систематически) осуществляются лишь проверки законности правовых актов, издаваемых федеральными министерствами и ведомствами, представительными (законодательными) и исполнительными органами субъектов Федерации, органами местного самоуправления, военного управления, органами контроля и их должностными лицами.

Необходимой предпосылкой проведения плановой проверки исполнения законодательства в сфере лицензирования и залогом ее результативности являются всесторонний анализ прокурором состояния законности (с использованием предложенных рекомендаций), наиболее полное использование доступных источников информации.

Различается проведение прокурором целевых, сквозных, комплексных и контрольных проверок.

В рамках целевой проверки прокурор проверяет исполнение определенной группы норм законодательства (например, касающихся выдачи лицензий конкретным лицензирующим органом).

Практика показывает эффективность сквозных проверок, охватывающих структуру лицензирующих и контролирующих органов применительно к отдельному лицензируемому виду деятельности (или нескольким однородным видам такой деятельности). Например, как правило, результативным бывает одновременное проведение проверок исполнения законодательства о лицензировании нескольких видов деятельности в сфере оборота алкогольной продукции, включая проверку исполнения законов при выдаче контролирующими органами заключений, подлежащих обязательному предоставлению соискателями лицензий.

В целях всестороннего выявления влияния экономического климата территории на развитие лицензируемых видов предпринимательской деятельности, составления цельного представления о состоянии законности, наиболее полного выявления взаимосвязанных нарушений законов полезно проводить комплексные проверки. Результат приносят прокурорские проверки исполнения законодательства, регулирующего смежные сферы общественных отношений (например, проверки исполнения законодательства о лицензировании предпринимательской деятельности и налогового, антимонопольного законодательства). В таких случаях важно обеспечить справедливое и тактически правильное распределение функций между непосредственными исполнителями проверки.

Контрольные проверки проводятся, как правило, в случае выявления значительных нарушений во время предыдущей проверки и направлены на выяснение объективной информации об их реальном устранении.

Качество проверки во многом определяется вниманием, которое уделено прокурором ее подготовке. Подготовка к проверке начинается исчерпывающим ознакомлением с нормативно-правовой базой, регулирующей лицензирование конкретных видов деятельности. Особого внимания требует подзаконная (ведомственная и региональная) регламентация соответствующих отношений с целью выяснения ее адекватности. На этой стадии решается вопрос о привлечении специалистов, направлении требований о проведении встречной проверки в контролирующие и правоохранительные органы.

Наиболее полное представление о структуре органа, где предполагается проведение прокурорской проверки, его взаимодействии с другими властными субъектами лицензионной деятельности, недостатках правового регулирования позволяет спланировать и провести проверку с максимальной эффективностью.

Основания направления прокурором требований о проведении проверки можно разделить на две группы: к первой группе относятся проверки, целью которых является установление правонарушений и способствующих им обстоятельств с помощью технических, статистических и иных специальных методов и которые не могут проводиться работниками прокуратуры. Так, в случае необходимости выяснения оснащенности организации охранной сигнализацией (ее работоспособности) следует направлять в орган внутренних дел требование о проведении соответствующей проверки.

Ко второй группе относятся проверки, для исполнения которых требуются лишь правовые познания. Если проведение таких проверок входит в компетенцию контролирующих (правоохранительных) органов, во избежание дублирования их деятельности прокурору целесообразно направить соответствующее требование.

Юридической наукой и практикой выработан порядок направления таких требований, подлежащих в соответствии со ст. 6 Федерального закона «О прокуратуре Российской Федерации» безусловному исполнению в установленный срок.

Должностные лица указанных органов обязаны приступить к выполнению требований прокурора или его заместителя о проведении проверок и ревизий незамедлительно. Как представляется, неисполнение требований прокурора о проведении проверок в письменно закрепленный разумный срок является основанием для привлечения адресата к ответственности (в том числе путем возбуждения производства по делу об административном правонарушении, предусмотренном ст. 17.7 КоАП РФ).

Прокурор должен оценить результаты проверки контролирующего органа не только с точки зрения полноты исполнения требования, но и достаточности, обоснованности принятых к устранению нарушений закона мер.

Завершает подготовку к проведению надзорной проверки составление исполнителем плана проверки, подлежащего согласованию с руководителем прокуратуры (начальником подразделения). План проверки отражает ряд моментов, необходимых для качественной ее организации (в том числе наименование органа, где планируется проведение проверки, дата и сроки проверки, перечень норм законодательства, исполнение которых будет проверено, основных вопросов, подлежащих выяснению).

Характер и круг вопросов, которые будут исследоваться прокурором в ходе проверочных мероприятий, зависит прежде всего от типа проверки (по сигналу об отдельном правонарушении или плановая), специфики и сферы деятельности поднадзорного объекта.

Так, в рамках прокурорской проверки исполнения законодательства о лицензировании предпринимательской деятельности в лицензирующем органе должны выясняться следующие общие вопросы:

соответствует ли закону применяемый порядок выдачи лицензий;

истребуется ли лицензирующим органом от соискателей лицензий исчерпывающий перечень предусмотренных законом документов для предоставления лицензии;

не имеется ли необоснованных отказов, неправомерного воспрепятствования в получении лицензий;

надлежащим ли образом организован лицензионный контроль (законность и полнота использования лицензирующим органом своих полномочий, применения мер оперативного принуждения к лицензиатам).

Обязательному изучению на стадии проведения проверки подлежат все принятые лицензирующим органом правовые акты (приказы, положения, распоряжения). Нередко причиной допускаемых лицензирующим органом нарушений является изначально незаконная правовая регламентация им порядка собственной деятельности (с превышением предоставленных полномочий, в противоречии с конкретными нормами лицензионного законодательства).

Изучение в проверяемом лицензирующем органе реестра лицензий позволит получить общее представление о количественном и территориальном составе лицензиатов, объеме и характере применяемых к ним мер воздействия. Разумеется, правильность и полнота составления реестра лицензий также является обязательным объектом проверочных мероприятий.

Подробно изучается переписка лицензирующего органа с контролирующими, правоохранительными и иными государственными органами (нередко это позволяет выявить нарушения последними законов, включая предъявление неправомерных требований о привлечении лицензиатов к ответственности, факты ненадлежащего взаимодействия, направления недостоверной информации и т. п.).

Необходимо ознакомиться с производством по жалобам и заявлениям граждан и юридических лиц, договорной практикой лицензирующего органа, лицензионными делами (важно установить обоснованность предоставления субъектам предпринимательства статуса лицензиатов, проверить законность решений о выдаче лицензий).

Особо тщательно проверяются материалы, фиксирующие результаты лицензионного контроля (акты, протоколы, решения о приостановлении и переоформлении действия лицензии). Практика показывает, что наибольшее количество допускаемых нарушений связано с субъективным пониманием лицензирующим органом приоритетов и принципов лицензионного контроля (иногда это сопровождается принятием незаконных правовых актов, регламентирующих процедуру контроля).

Исчерпывающе изучаются материалы отказов в выдаче лицензий. Внимание прокурора должно быть акцентировано на следующих моментах:

надлежащим ли должностным лицом вынесен отказ;

соответствует ли опись предоставленных соискателем лицензии документов фактически имеющимся в материалах;

не взималась ли на этой стадии государственная пошлина за предоставление лицензии;

своевременно ли уведомлен соискатель об отказе в выдаче лицензии; - мотивирован ли такой отказ.

Необходима осведомленность прокурора об информации, доводимой лицензирующим органом до широкого круга соискателей лицензии. Как правило, в открытом для всеобщего доступа месте располагаются памятки, различного рода рекомендации, бланки заявлений, перечни документации, подлежащей предоставлению соискателями, реквизиты счетов.

В ходе проверки истребуются должностные инструкции (список должностных обязанностей) руководителей лицензирующего органа, отбираются объяснения с целью закрепления установленных фактических данных, уточнения объема ответственности.

Результаты проверки оформляются в виде справки, на основе которой осуществляется подготовка актов прокурорского реагирования.

Меры прокурорского реагирования на выявленные нарушения законодательства в сфере лицензирования отдельных видов деятельности

Реагированию предшествует детальная обработка собранной прокурором в ходе надзорной проверки информации. Выбор конкретных мер прокурорского реагирования зависит от ряда факторов, включая: характер и распространенность нарушений законодательства, субъектный состав правонарушителей, а также лиц, им способствовавших; вид и размер причиненного нарушениями ущерба; характер обстоятельств, способствовавших совершению правонарушений.

При непосредственном реагировании на выявленные лицензионные нарушения прокурору следует руководствоваться, прежде всего, потребностями реального прекращения деятельности недобросовестных лицензиатов, устранения ее материальных последствий, исключения предпосылок совершения правонарушений государственными органами и их должностными лицами.

Прокурор или его заместитель наделен правом приносить протест на противоречащий закону правовой акт либо обращаться в суд с требованием о проверке соответствия такого акта закону (ст. 22, 23, 28 Федерального закона «О прокуратуре Российской Федерации»). Безотлагательное применение данных альтернативных мер является обязательным во всех случаях выявления противоречащих закону правовых актов, подмена их внесением представлений и способами информативного воздействия недопустима и, как правило, неэффективна. В протесте прокурор указывает, в чем именно выражено нарушение закона, и требует отменить незаконный правовой акт или привести его в соответствие с законом, восстановить права и свободы граждан.

Прокурор или его заместитель вправе вносить представление об устранении нарушений закона в орган или должностному лицу, которые правомочны устранить допущенные нарушения (ст. 22, 24, 28 Федерального закона «О прокуратуре Российской Федерации»). Как правило, представление вносится в случаях, когда лицензионные нарушения носят распространенный характер.

В некоторых случаях, наряду с принесением протестов, обоснованным является внесение представления по результатам анализа причин и условий принятия незаконных нормативных правовых актов, чтобы побудить орган, их издавший, отказаться от противозаконной практики и поставить вопрос об ответственности виновных должностных лиц.

Так, внесение высшему должностному лицу субъекта Российской Федерации (руководителю высшего исполнительного органа государственной власти субъекта Российской Федерации) представления, содержащего сведения о фактах издания противоречащих действующему законодательству актов органа местного самоуправления в сфере лицензирования, с требованием о реализации механизма превентивных мер направлено на обеспечение единства законности и защиты экономических прав и свобод человека и гражданина на уровне гражданского общества.

Разумеется, нецелесообразно приносить протест в орган (должностному лицу), неконструктивно реагирующему на применяемые прокурором меры (например, систематически отклоняющему протесты по явно надуманным основаниям, отрицательно воспринимающему заключения прокурора на проекты нормативных правовых актов). В такой ситуации следует без промедления использовать судебные процедуры.

Принесение протестов, внесение представлений, использование судебных процедур отнюдь не исчерпывает возможности прокурора по отстаиванию публичного интереса в правотворческой деятельности. Едва ли не самыми эффективными с практической точки зрения являются превентивные формы участия прокурора в такой деятельности, осуществление которых направлено на предотвращение издания государственными органами и должностными лицами противоречащих закону правовых актов.

Обеспечение своевременного поступления проектов нормативных правовых актов субъектов Федерации в органы прокуратуры и последующая подготовка заключений на них, выступление прокуроров на сессиях представительных органов и депутатских слушаниях, участие в заседаниях рабочих групп, безусловно, способно направить деятельность законодателей в правовое русло и оказать тем самым реальное профилактическое воздействие.

Информирование органов государственной власти субъектов Федерации о недостатках в правотворческой деятельности, направление им обобщенных сведений о состоянии законности в лицензионной сфере, результатах проведенных прокурорами проверок является одним из наиболее важных профилактических средств.

Например, прокуратурой Рязанской области с целью недопущения принятия незаконных правовых актов в сфере лицензирования принимались меры превентивного характера. Проектом постановления Правительства области «О внесении изменений в постановление Правительства Рязанской области «Об организации лицензирования пользования участками недр, содержащими месторождения общераспространенных полезных ископаемых, или участками недр местного значения на территории Рязанской области» в противоречие федеральному законодательству устанавливалась необходимость предоставления заявителем для получения лицензии заключения органа местного самоуправления об отсутствии обстоятельств, которые могут существенно осложнить проведение работ, связанных с пользованием недрами (застройка территорий, прокладка автодорог, линий электропередач, иных коммуникаций и др.). Кроме того, приведенные нормы способствовали созданию условий для проявления коррупции ввиду их неопределенности. В результате прокурорского вмешательства проект постановления был снят с рассмотрения и доработан.

В связи с несвоевременным решением органами государственной власти Томской области вопроса о создании органа по исполнению с 01.01.2009 г. переданных Российской Федерацией полномочий в сфере образования, в том числе осуществлению лицензирования образовательных учреждений. Прокурором области Губернатору области безотлагательно внесено представление. Одновременно принесены протесты на вступившие в противоречие с федеральным законодательством нормы законов области «Об образовании в Томской области», «О начальном профессиональном и среднем профессиональном образовании в Томской области», регламентирующие проведение процедур лицензирования и государственной аккредитации образовательных учреждений, осуществление функций государственного контроля и надзора в сфере образования.

Прокурор вправе предъявлять и поддерживать в суде иск в интересах пострадавших в случае нарушения прав и свобод человека и гражданина, защищаемых в порядке гражданского судопроизводства (п. 4 ст. 27 Федерального закона «О прокуратуре Российской Федерации»).

В порядке ст. 45 ГПК РФ прокурорами достаточно активно предъявляются иски, вытекающие из нарушений природоохранного законодательства и требований ст. 1065 ГК РФ. Необходимо заметить, что в этих случаях о подлежащей доказыванию противоправности в действиях ответчика свидетельствует сам факт отсутствия лицензии (исходя из целей лицензирования, обеспечивающего безопасность соответствующей деятельности). Так, по иску о предупреждении вреда, направленному прокурором Комсомольской-на-Амуре транспортной прокуратуры, авиационному центру было запрещено использовать тепловой аэростат и самолет до надлежащего оформления документов.

В соответствии со ст. 5 ФКЗ от 28.04.1995 № 1-ФКЗ «Об арбитражных судах в Российской Федерации» защита нарушенных или оспариваемых прав и законных интересов предприятий, учреждений, организаций и граждан в сфере предпринимательской и иной экономической деятельности; содействие укреплению законности и предупреждению правонарушений в указанной сфере составляют основные задачи арбитражных судов. Арбитражному суду подведомственны дела по экономическим спорам и другие дела, связанные с осуществлением предпринимательской и иной экономической деятельности (ст. 27 АПК РФ).

Согласно ст. 29, 52, 191 АПК РФ прокурор обращается с заявлением об оспаривании нормативного правового акта в арбитражный суд в том случае, если его рассмотрение федеральным законом прямо отнесено к компетенции арбитражных судов. Федеральным законом от 08.08.2001 № 128-ФЗ такая возможность не предусмотрена. Исключением является, в частности, ст. 43 Федерального закона «О рынке ценных бумаг», согласно которой постановления федерального органа исполнительной власти по рынку ценных бумаг могут быть обжалованы как в суд, так и в арбитражный суд.

Прокурор вправе обратиться в арбитражный суд с заявлением о признании нормативного правового акта недействующим, если полагает, что такой акт или отдельные его положения не соответствуют закону или иному нормативному правовому акту, имеющему большую юридическую силу, и нарушают права и законные интересы граждан, организаций, иных лиц в сфере предпринимательской и иной экономической деятельности (ч. 2 ст. 192 АПК РФ).

Решение о предоставлении субъекту предпринимательства лицензии (об отказе в предоставлении, продлении, переоформлении, аннулировании лицензии лицензирующим органом, приостановлении ее действия) принадлежит к числу ненормативных правовых актов и оспаривается в рамках арбитражного судопроизводства. Прокурор, обращаясь с заявлением о признании недействительным ненормативного правового акта, должен обосновать не только несоответствие его закону или иному нормативному правовому акту, но и нарушение тем самым прав и законных интересов граждан, организаций, иных лиц в сфере предпринимательской и иной экономической деятельности, создание препятствий для осуществления предпринимательской и иной экономической деятельности и т. д. (ст. 198 АПК РФ).

В 2007 году в арбитражный суд прокуратурой Алтайского края направлено заявление в порядке ст. 198 АПК РФ о признании незаконным бездействия лицензирующего органа, выразившегося в непринятии мер по аннулированию лицензии ООО «С.» на розничную продажу алкогольной продукции. Основанием послужило выявление факта продажи алкогольной продукции в предприятии, расположенном в подвальном помещении здания образовательного учреждения, вопреки запрету, установленному Федеральным законом от 22.11.1995 № 171-ФЗ. Судом требования прокурора удовлетворены.

Прокурорами в том числе направлялись иски (в рамках, установленных ст. 52 АПК РФ):

о признании недействительной сделки, совершенной субъектом, не имеющим лицензии на соответствующий вид деятельности;

о признании недействительной притворной сделки, фактически совершенной с целью прикрытия переуступки лицензии.

Прокуратурой Кемеровской области в 2002 - 2003 гг. в арбитражный суд направлен ряд исковых заявлений о признании недействительными фактически заключенных с целью переуступки лицензии на право недропользования договоров подряда на проведение работ по добыче угля;

о применении последствий ничтожной сделки и др.

Пленум Высшего Арбитражного Суда РФ разъяснил, что по делам, рассматриваемым арбитражным судом и указанным в ч. 1 ст. 52 КоАП РФ, прокурор вправе вступать в дело на любой стадии арбитражного процесса с процессуальными правами и обязанностями лица, участвующего в деле. В случаях когда прокурор не участвовал в рассмотрении дела в суде первой инстанции по делам, указанным в ч. 1 ст. 52 АПК РФ, он вправе вступить в дело при его рассмотрении судом апелляционной или кассационной инстанции, а также подать апелляционную или кассационную жалобу.

Например, прокуратурой Кемеровской области принято участие в рассмотрении апелляционной инстанцией дела по заявлению ОАО «Шахта «Т.» о признании недействительной лицензии на недропользование, выданной ОАО «Шахта «Л.» в части установления границ горного отвода. При переоформлении лицензии ОАО «Шахта «Л.» (в связи с изменением организационно-правовой формы предприятия) неправомерное, в нарушение ст. 17.1 Закона РФ «О недрах», изменение границ горного отвода привело к воспрепятствованию деятельности смежного недропользователя, включая выполнение им обязанностей по восстановлению очистных сооружений. Такая ситуация послужила причиной создания отрицательной экологической обстановки в населенных пунктах, граничащих с угольным месторождением. Прокуратурой области требования ОАО «Шахта «Томусинская 5 - 6» поддержаны. Постановлением апелляционной инстанции решение арбитражного суда, удовлетворяющее требование заявителя, оставлено без изменения.

Учитывая ограничение ст. 52 АПК процессуальных прав прокурора, необходимо, по нашему мнению, активизировать надзор за исполнением законодательства о лицензировании предпринимательской деятельности контролирующими и лицензирующими органами в целях наиболее полного использования данными органами своих полномочий по обращению в суд (прежде всего, с заявлениями об аннулировании лицензии; ликвидации организаций, осуществляющих безлицензионную деятельность; запрете их деятельности; возмещении вреда, причиненного окружающей природной среде и т.п.).

Прокурор вправе возбуждать дело об административном правонарушении (ст. 22, 25 Федерального закона «О прокуратуре Российской Федерации», ст. 28.4 КоАП РФ).

Одними из наиболее часто применяемых в практике реагирования составов являются административные правонарушения, предусмотренные ст. 14.1, 19.20 КоАП РФ.

Например, прокурором в отношении ФБУ ИК № 1 УФСИН России по Н-ской области вынесено постановление о возбуждении дела об административном правонарушении, предусмотренном ч. 1 ст. 19.20 КоАП РФ в связи с осуществлением деятельности по тушению пожаров без лицензии. Судом требования прокурора удовлетворены, поскольку подлежащая лицензированию деятельность осуществлялась структурным подразделением вневедомственной пожарной охраны ФБУ ИК № 1 при помощи специальной техники, оборудования и снаряжения, что свидетельствовало о ее функциональной направленности.

Н-ским межрайонным прокурором в ходе проверки исполнения законодательства о лицензировании фармацевтической деятельности выявлен факт отсутствия в аптечном пункте лекарственных средств и препаратов, предусмотренных минимальным ассортиментом лекарственных средств, необходимых для оказания медицинской помощи, что послужило основанием для обращения в арбитражный суд с заявлением о привлечении субъекта предпринимательства к административной ответственности за совершение правонарушения, предусмотренного ч. 4 ст. 14.1 КоАП РФ. Исходя из п. 4, 5 Положения о лицензировании фармацевтической деятельности, ст. 32 Федерального закона «О лекарственных средствах» требования прокурора удовлетворены.

Постановление о возбуждении дела об административном правонарушении в сфере лицензирования выносится прокурором, прежде всего, в случаях необоснованного уклонения от составления протоколов уполномоченными должностными лицами лицензирующих и контролирующих органов. Вместе с тем вмешательство прокурора должно быть нацелено в первую очередь на обеспечение самостоятельного исполнения последними возложенных законодательством обязанностей по выявлению и пресечению административных правонарушений (учитывая и потребность применения разноотраслевых познаний для возбуждения дел по специальным лицензионным составам).

Изложенное не относится к случаям возбуждения прокурором дел об административных правонарушениях, предусмотренных ст. 17.7 КоАП РФ (умышленное невыполнение требований прокурора, вытекающих из его полномочий, установленных Федеральным законом). Постановления о возбуждении дел об административных правонарушениях данной категории выносятся прокурором в случаях отказа предоставить истребованные акты проверок лицензирующих органов, неявке лицензиатов для дачи объяснений, неисполнении должностными лицами контролирующих органов в срок требований о выделении специалистов и т.д. При вынесении таких постановлений следует обосновать не только законность предъявленных требований, но и вину привлекаемого к ответственности лица (для этого требования прокурора и сроки их исполнения должны быть реальными, учитывающими объем и сложность подлежащих осуществлению адресатом действий).

Нельзя не учитывать и превентивное значение своевременного пресечения административных правонарушений в лицензионной сфере, которые при их продолжении способны приобрести общественно опасные последствия, предусмотренные уголовным законом.

Например, в 2000 г. в результате мероприятий, проведенных прокуратурой Ярославской области совместно с УВД области и контролирующими органами (УМНС, ГТИ и др.) по проверке исполнения законодательства о государственном регулировании производства этилового спирта и оборота алкогольной продукции, по представлениям прокуратуры приостановлено и аннулировано 246 лицензий, возбуждено 31 уголовное дело и пресечено 10 240 административных правонарушений, многие из которых при их продолжении могли привести к совершению преступлений.

Вынесение постановлений о возбуждении дел об административных правонарушениях в лицензионной сфере, принесение протестов на постановления контролирующих органов (их должностных лиц) по таким делам достаточно широко применяется прокурорами. Тем не менее подготовка и оформление актов прокурорского реагирования (постановлений и протестов) зачастую осуществляется без учета существенных изменений в КоАП РФ организации административно-процессуальной деятельности прокуроров.

Нередко прокурорами игнорируется установленный ст. 30.1 КоАП РФ исчерпывающий перечень адресатов опротестования не вступивших в законную силу постановлений по делам об административных правонарушениях (протесты вносятся должностным лицам, не уполномоченным на их рассмотрение), нарушается 10-дневный срок внесения таких протестов (со дня вручения или получения копии постановления лицом, в отношении которого оно вынесено).

Имеют место факты опротестования различного рода определений по делам об административных правонарушениях и протоколов об административных правонарушениях, тогда как названной нормой прокурору предоставлено лишь право принесения протеста на постановления по делам об административных правонарушениях и определения об отказе в возбуждении дела об административном правонарушении.

Неточно либо неправильно используется административно-процессуальная терминология (например, закрепляется в постановлении о возбуждении дела об административном правонарушении термин «нарушитель» вместо «лица, в отношении которого возбуждено дело об административном правонарушении», что принципиально противоречит современному подходу к пониманию презумпции невиновности в административном законодательстве).

Постановления о возбуждении прокурорами дел об административных правонарушениях в нарушение требований ст. 28.4 КоАП РФ по-прежнему не содержат всех необходимых элементов, предусмотренных ст. 28.2 КоАП РФ. Наиболее часто сведений, указываемых прокурором в постановлении, недостаточно для рассмотрения дела - отсутствуют данные о лице, в отношении которого возбуждено дело об административном правонарушении (в том числе место жительства); не имеется объяснений последнего, записи о разъяснении ему прав и обязанностей, его подписи (либо отметки об отказе от подписания постановления).

Прокурор вправе требовать привлечения лиц, нарушивших закон, к иной установленной законом ответственности (материальной, дисциплинарной) (ст. 22 Федерального закона «О прокуратуре Российской Федерации»).

При наличии оснований полагать, что нарушение прав и свобод человека и гражданина имеет характер преступления, прокурор принимает меры к тому, чтобы лица, его совершившие, были подвергнуты уголовному преследованию в соответствии с законом (ст. 27 Федерального закона «О прокуратуре Российской Федерации», п. 18 приказа Генерального прокурора РФ от 07.12.2007 № 195 «Об организации прокурорского надзора за исполнением законов, соблюдением прав и свобод человека и гражданина»).

Прокурор выносит мотивированное постановление о направлении соответствующих материалов в следственный орган или орган дознания для решения вопроса об уголовном преследовании по фактам выявленных нарушений уголовного законодательства (п. 2 ч. 2 ст. 37 УПК РФ).

В ходе проведения проверок, помимо специальных лицензионных уголовно наказуемых деяний, могут быть выявлены и признаки иных преступлений: в том числе ст. 198, 199 УК РФ, ст. 285 УК РФ («Злоупотребление должностными полномочиями»), ст. 286 УК РФ («Превышение должностных полномочий»), ст. 290 УК РФ («Получение взятки»), ст. 292 УК РФ («Служебный подлог»), ст. 293 УК РФ («Халатность») и др.

Например, при выявлении фактов фальсификации лекарственной продукции проводятся проверки наличия признаков преступлений, предусмотренных ст. 235 УК РФ («Незаконное занятие частной медицинской практикой или частной фармацевтической деятельностью»), ст. 159 («Мошенничество»), ст. 180 («Незаконное использование товарного знака»), ст. 238 («Производство, хранение, перевозка либо сбыт товаров и продукции, выполнение работ или оказание услуг, не отвечающих требованиям безопасности»).

Так, в 2008 г. в прокуратуру Республики Хакасия поступило обращение руководителя Управления Росздравнадзора о нарушениях санаторием-профилакторием законодательства о лицензировании медицинской деятельности. Проверкой установлено, что санаторий осуществлял медицинскую деятельность в отсутствие надлежащей лицензии. Медсестрой санатория по просьбе своей знакомой Х. произведена инъекция лекарственного средства «Гордокс», что повлекло аллергическую реакцию. Потерпевшая скончалась. По результатам доследственной проверки возбуждено уголовное дело по ч. 1 ст. 109 УК РФ.

Необходимо отметить, что доходы от предпринимательской деятельности, осуществляемой без специального разрешения или регистрации, являются одним из распространенных видов материальной поддержки участников террористических организаций. В данном случае речь идет о неконтролируемом «теневом» секторе экономики, где чаще всего происходит отмывание «грязных» денег. Денежные средства от незаконной предпринимательской деятельности зачисляются на счет такого предприятия или на счета третьих лиц и образуют состав легализации (отмывания) преступных доходов.

Кроме того, незаконная предпринимательская деятельность имеет распространение в сфере реализации приоритетных национальных проектов. Например, в одном из районов Забайкальского края индивидуальный предприниматель П., не имеющий лицензии на осуществление строительных работ в течение 2008 г. в рамках муниципальной программы «Ветхое жилье» ПНП «Доступное и комфортное жилье - гражданам России» осуществлял незаконную предпринимательскую деятельность по строительству двух жилых домов, в результате чего получил доход в сумме 540 тыс. руб. Н. привлечен к уголовной ответственности по п. «б» ч. 2 ст. 171 УК РФ.

По итогам «общенадзорной» проверки в отношении директора МУП «Коммунальник» Ч. возбуждено уголовное дело по признакам преступления, предусмотренного п. «б» ч. 2 ст. 171 УК РФ. Данным предприятием в нарушение требований Закона РФ от 21.02.1992 № 2395-1 «О недрах» осуществлялось хозяйст-венное питьевое водоснабжение населения и технологическое обеспечение водой объектов промышленности без соответствующей лицензии. Незаконно полученный доход составил 3698 тыс. руб. Уголовное дело рассмотрено, приговором суда Ч. признан виновным в совершении преступлений, предусмотренных п. «б» ч. 2 ст. 171 УК РФ, п. «б» ч. 3 ст. 1741 УК РФ. Приговор вступил в законную силу.

Приговором Ленинского районного суда Еврейской автономной области по ч. 3 ст. 159 УК РФ осужден гр. С., который, являясь ведущим специалистом территориального Управления Федерального агентства кадастра объектов недвижимости, а затем главным специалистом - экспертом территориального отдела управления Роснедвижимости по ЕАО, не имея лицензии на право заниматься геодезической и картографической деятельностью, введя в заблуждение потерпевших относительно своих полномочий и не разъяснив им прав обратиться в специализированную организацию, уполномоченную проводить межевание земель, за денежное вознаграждение произвел межевание, распорядившись полученными от потерпевших денежными средствами по своему усмотрению.

Кроме того, в целях предупреждения нарушений законов прокурор вносит в письменной форме должностному лицу предостережение о недопустимости нарушения закона.

Предостережение о недопустимости нарушений закона направляется прокурором или его заместителем должностным лицам в целях предупреждения нарушений закона и при наличии сведений о готовящихся противоправных деяниях (ст. 251 Федерального закона «О прокуратуре Российской Федерации»).

Прокуратурой комплекса «Байконур» в 2008 г. предотвращена незаконная передача химических веществ, являющихся прекурсорами наркотических средств, из расформировываемой воинской части космодрома в одно из городских предприятий, не имеющих соответствующей лицензии на их хранение и оборот. Руководителям предприятия внесено предостережение о недопустимости нарушения закона, последующего в случае принятия на баланс и хранения прекурсоров.

Неправильное понимание целей применения предостережения на практике нередко приводит к направлению его после выявления свершившихся фактов нарушений, объявление их лицам, не имеющим статуса должностных либо непричастных к предполагаемому правонарушению.

По итогам проверок исполнения лицензионного законодательства возможно единовременное применение различных средств реагирования, комбинация которых зависит от конкретных обстоятельств.

Например, органами прокуратуры Республики Саха (Якутия) по результатам проведенной в 2008 г. проверки соблюдения законодательства о лицензировании образовательной деятельности возбуждено 30 дел об административных правонарушениях, в суд направлено 9 заявлений о признании незаконным действий органов местного самоуправления в части недофинансирования школ, внесено 9 представлений об устранении нарушений в данной сфере.