Правовое регулирование в сфере земельных правоотношений

Размещено на http://www.allbest.ru/

Правовое регулирование в сфере земельных правоотношений

М.В. Ларина, Т.В. Ашиткова



Проведение земельных преобразований в Российской Федерации выдвинуло надзор за исполнением законодательства об охране и использовании земель в число приоритетных направлений деятельности органов прокуратуры.

Система земельного законодательства включает в себя Гражданский кодекс РФ, Земельный кодекс РФ, федеральные законы и принимаемые в соответствии с ними законы субъектов Российской Федерации, Указы Президента РФ, акты Правительства РФ, ведомственные акты, принимаемые федеральными органами исполнительной власти.

Земельный кодекс Российской Федерации представляет собой систематизированный законодательный акт, определяющий цели и принципы земельного законодательства, участников и объекты земельных отношений, виды прав на землю, категории земельных участков и их правовой режим, а также регулирует иные вопросы, вытекающие из земельных отношений, и регламентирует вопросы охраны земель, вещных прав на землю, порядок предоставления земельных участков для строительства и для целей, не связанных со строительством, устанавливает права и обязанности собственников и арендаторов земельных участков, определяет порядок проведения контрольных мероприятий в сфере использования и охраны земель и т.д.

К числу важнейших актов относится Федеральный закон от 25.10.2001 № 137-ФЗ «О введении в действие Земельного кодекса Российской Федерации». В данном Законе содержатся нормы, регламентирующие вопросы формирования цены на землю, переоформления прав на землю, приватизации зданий, признания утратившими силу ряда нормативных актов, разграничения государственной собственности на землю на собственность Российской Федерации, собственность субъекта Российской Федерации и собственность муниципальных образований.

Особую роль в упорядочении земельных отношений играют нормы Гражданского кодекса Российской Федерации, ст. 130 которого определяет землю как объект гражданских прав и относит ее к категории недвижимых вещей. Гражданское законодательство регулирует общие вопросы права собственности, совершения сделок (в том числе сделок с недвижимостью) и другие, которые с учетом устанавливаемых земельным законодательством особенностей применимы к земельным участкам.

Федеральным законом от 18.06.2001 № 78-ФЗ «О землеустройстве» установлены основные начала (принципы) и цели проведения землеустройства, обеспечения рационального использования земель, механизм правового регулирования, система землеустроительной документации, а также обозначены вопросы ответственности за нарушение законодательства о землеустройстве.

В соответствии с Земельным кодексом РФ оборот земель сельскохозяйственного назначения урегулирован специальным Федеральным законом от 24.07.2002 № 101-ФЗ «Об обороте земель сельскохозяйственного назначения», предметом правового регулирования которого являются имущественные отношения, связанные с осуществлением сельскохозяйственной деятельности на земельных участках соответствующего назначения. Данным Федеральным законом установлены предельные размеры и требования к местоположению земельных участков сельскохозяйственного назначения; обязанности лица произвести отчуждение земельного участка или доли в праве общей собственности на земельный участок, которые не могут принадлежать ему на праве собственности; основания и порядок принудительного изъятия и прекращения прав на земельные участки; особенности оборота земельных участков сельскохозяйственного назначения, в том числе находящихся в государственной и муниципальной собственности, совершения сделок с долями в праве общей долевой собственности на земли сельскохозяйственного назначения, выделения земельных участков в счет долей в праве общей долевой собственности на земельные участки сельскохозяйственного назначения.

Федеральный закон от 21.12.2004 № 172-ФЗ «О переводе земель или земельных участков из одной категории в другую» регулирует правоотношения, возникающие в связи с переводом земель из одной категории в другую. Законом устанавливается порядок перевода земель из одной категории в другую на основании ходатайства заинтересованных лиц, уточняются особенности перевода в другую категорию земель сельскохозяйственного назначения, земель поселений, особо охраняемых территорий, водного, лесного фонда и земель запаса.

Федеральный закон от 21.12.2001 № 178-ФЗ «О приватизации государственного и муниципального имущества» в части регулирования земельных правоотношений содержит норму (ст. 28), согласно которой приватизация зданий, строений и сооружений, а также объектов, строительство которых не завершено и которые признаны самостоятельными объектами недвижимости, осуществляется одновременно с отчуждением лицу, приобретающему такое имущество, земельных участков, занимаемых таким имуществом и необходимых для их использования, если иное не предусмотрено федеральным законом. Приватизация имущественных комплексов унитарных предприятий осуществляется одновременно с отчуждением покупателю следующих земельных участков, находящихся у унитарного предприятия на праве постоянного (бессрочного) пользования или аренды.

Составной частью земельной реформы, проводившейся в 90-х гг., являлось наделение земельными участками и закрепление их за гражданами для ведения крестьянского (фермерского) хозяйства, дачного, личного подсобного хозяйства, садоводства, индивидуального жилищного строительства, огородничества.

Федеральным законом от 15.04.1998 № 66-ФЗ «О садоводческих, огороднических и дачных некоммерческих объединениях граждан» устанавливаются правовой режим садоводческих, огороднических и дачных некоммерческих объединений, порядок их создания, деятельности, реорганизации и ликвидации, права и обязанности их членов.

Федеральным законом от 07.07.2003 № 112-ФЗ «О личном подсобном хозяйстве» регламентируются отношения, возникающие при ведении гражданами этой формы непредпринимательской деятельности по производству и переработке сельскохозяйственной продукции.

Федеральным законом от 24.07.2008 № 161-ФЗ «О содействии развитию жилищного строительства», регулируются вопросы, связанные с отчуждением земельных участков, находящихся в федеральной собственности, в собственность созданного Федерального фонда содействия развитию жилищного строительства, предназначенных для вовлечения в гражданский оборот в целях формирования рынка доступного жилья.

Важнейшим нормативным правовым актом, содержащим нормы относительно правил определения границ земельного участка, является Федеральный закон от 24.07.2007 № 221-ФЗ «О государственном кадастре недвижимости» (в ред. от 01.03. 2010), согласно требованиям которого государственным кадастровым учетом признаются действия территориальных подразделений Федеральной службы государственной регистрации, кадастра и картографии Министерства экономического развития РФ по внесению в государственный кадастр недвижимости сведений о недвижимом имуществе. Государственному кадастровому учету подлежат все земельные участки, расположенные на территории Российской Федерации, независимо от форм собственности на землю, их целевого назначения и разрешенного использования.

Государственное управление в сфере использования и охраны земель

Земельным кодексом РФ введено понятие управления в качестве полномочий собственника. В соответствии с п. 2 ст. 9 Земельного кодекса РФ Российская Федерация осуществляет управление и распоряжение земельными участками, находящимися в собственности Российской Федерации. Аналогичные формулировки используются в отношении права собственности на землю субъектов Российской Федерации и органов местного самоуправления (п. 2 ст. 10, 11 ЗК РФ).

Основными функциями государственного управления в сфере использования и охраны земель являются: мониторинг земель, государственный земельный контроль, землеустройство и ведение государственного кадастра недвижимости. Его осуществляют Правительство РФ и специально уполномоченные им федеральные органы исполнительной власти, к которым относятся: Министерство сельского хозяйства РФ, Министерство экономического развития РФ, Федеральное агентство по управлению государственным имуществом (Росимущество), Федеральная служба государственной регистрации кадастра и картографии (Росреестр), Федеральная служба по надзору в сфере природопользования (Росприроднадзор).

В соответствии с постановлением Правительства РФ от 05.06.2008 № 437 «О Министерстве экономического развития Российской Федерации» Министерство экономического развития РФ (Минэкономразвития России) является федеральным органом исполнительной власти, осуществляющим функции по выработке государственной политики и нормативно-правовому регулированию в сфере земельных отношений (за исключением земель сельскохозяйственного назначения), государственного кадастра недвижимости, государственного кадастрового учета и кадастровой деятельности, государственной кадастровой оценки земель, государственного мониторинга земель (за исключением земель сельскохозяйственного назначения), государственной регистрации прав на недвижимое имущество, геодезии и картографии, создания и развития инфраструктуры пространственных данных Российской Федерации.

В соответствии с постановлением Правительства РФ от 12.06.2008 № 450 «О Министерстве сельского хозяйства Российской Федерации» Министерство сельского хозяйства РФ (Минсельхоз России) является федеральным органом исполнительной власти, осуществляющим функции по выработке государственной политики и нормативно-правовому регулированию в сфере агропромышленного комплекса, включая мелиорацию земель, плодородие почв; по выработке и реализации государственной политики и нормативно-правовому регулированию в сфере земельных отношений (в части, касающейся земель сельскохозяйственного назначения), по государственному мониторингу таких земель.

Постановлением Правительства РФ от 05.06.2008 № 432 утверждено Положение о Федеральном агентстве по управлению государственным имуществом (Росимущество). Согласно п. 1 названного Положения Росимущество является федеральным органом исполнительной власти, осуществляющим функции по управлению федеральным имуществом; по организации продажи приватизируемого федерального имущества; по реализации имущества, арестованного во исполнение судебных решений или актов органов, которым предоставлено право принимать решения об обращении взыскания на имущество; по реализации конфискованного, движимого бесхозяйного, изъятого и иного имущества, обращенного в собственность государства в соответствии с законодательством Российской Федерации; по оказанию государственных услуг и правоприменительные функции в сфере имущественных и земельных отношений.

Росимущество и его территориальные органы осуществляют полномочия по контролю за управлением, распоряжением, использованием по назначению и сохранностью земельных участков, находящихся в федеральной собственности, и при выявлении нарушений принимают в соответствии с законодательством Российской Федерации необходимые меры по их устранению и привлечению виновных лиц.

На основании Положения о Федеральной службе государственного реестра, кадастра и картографии (Росреестр), утвержденного постановлением Правительства РФ от 01.06.2009 № 457, Росреестр является федеральным органом исполнительной власти, осуществляющим функции по государственной регистрации прав на недвижимое имущество и сделок с ним; по оказанию государственных услуг в сфере ведения государственного кадастра недвижимости, осуществления государственного кадастрового учета недвижимого имущества, кадастровой деятельности, государственной кадастровой оценки земель, землеустройства, государственного мониторинга земель, геодезии и картографии, а также функции по осуществлению государственного геодезического надзора, государственного земельного контроля.

Федеральная служба по надзору в сфере природопользования (Росприроднадзор) является федеральным органом исполнительной власти, осуществляющим функции по контролю и надзору в сфере природопользования.

В соответствии со ст. 11 Земельного кодекса РФ к полномочиям органов местного самоуправления в области земельных отношений относятся: резервирование земель; изъятие, в том числе путем выкупа, земельных участков для муниципальных нужд; установление с учетом требований законодательства Российской Федерации правил землепользования и застройки территорий городских и сельских поселений, территорий других муниципальных образований; разработка и реализация местных программ использования и охраны земель, а также иные полномочия на решение вопросов местного значения в области использования и охраны земель. Органами местного самоуправления осуществляются управление и распоряжение земельными участками, находящимися в муниципальной собственности.

Согласно п. 4 ст. 2 Земельного кодекса РФ органы местного самоуправления в пределах своих полномочий могут издавать акты, содержащие нормы земельного права.

На основании п. 1 ст. 8 и ст. 30 Градостроительного кодекса РФ к полномочиям органов местного самоуправления относится принятие правил землепользования и застройки, включая градостроительные регламенты, а также нормативных правовых актов, определяющих порядок проведения публичных слушаний при утверждении правил землепользования и застройки.

В силу п. 1 ст. 33 Земельного кодекса РФ представительные органы местного самоуправления должны определить предельные размеры земельных участков, предоставляемых гражданам для ведения личного подсобного хозяйства, индивидуального жилищного строительства.

Типичные нарушения земельного законодательства

Земельное законодательство повсеместно нарушается органами государственной власти и органами местного самоуправления, уполномоченными органами государственного контроля и надзора.

Наиболее часто нарушения допускаются при предоставлении и изъятии земельных участков гражданам, предоставлении в собственность земельных долей в сельскохозяйственных предприятиях, регистрации права собственности на земельные участки, взимании налога на землю, привлечении к административной ответственности лиц, виновных в нарушении земельного законодательства.

Распоряжение земельными долями не всегда оформляется документально. Повсеместно земельные доли передаются в пользование, в том числе в аренду, вообще без заключения каких-либо договоров.

Получило распространение такое противоправное явление, как рейдерские захваты сельскохозяйственных предприятий с целью завладения землей и дальнейшего ее коммерческого использования, часто с изменением целевого назначения. Допускаются многочисленные факты незаконного отчуждения принадлежащих гражданам земельных долей, регистрации на них права собственности иных лиц путем обмана, злоупотребления доверием и подделки документов. Такого рода нарушения нередко становятся возможными в результате неправомерных действий должностных лиц органов государственной власти, органов местного самоуправления, руководителей сельскохозяйственных предприятий и представителей коммерческих организаций.

Многочисленны грубые нарушения земельных прав юридических лиц. Крайне медленными темпами осуществляется передача в собственность земель под приватизированными предприятиями, со значительным нарушением сроков рассматриваются заявки на приватизацию, не обеспечиваются своевременное заключение и регистрация договоров купли-продажи.

Имеют место факты незаконной бесплатной передачи земли в собственность юридическим лицам, предоставления земельных участков в безвозмездное пользование коммерческим организациям, выделения участков для их комплексного освоения в целях жилищного строительства из земель, находящихся в государственной или муниципальной собственности, без проведения торгов либо предварительного согласования мест размещения объектов.

Типичные нарушения, допускаемые органами, перечисленными в ст. 21 Федерального закона «О прокуратуре Российской Федерации», при принятии правовых актов в сфере земельных отношений

К типичным нарушениям в сфере землепользования относятся:

несоответствие законопроектов, регулирующих вопросы земельных отношений, федеральному законодательству;

превышение или расширение полномочий в сфере земельных отношений, предоставленных органам государственной власти субъектов Российской Федерации и органам местного самоуправления;

наличие положений, ограничивающих права граждан на право владения и распоряжения землей;

наличие положений о регулировании земельных отношений, уже урегулированных нормами федерального законодательства;

Изданные нормативные правовые акты могут вступать в противоречие с федеральным или региональным законодательством, быть неприведенными в соответствие с изменениями и дополнениями, вносимыми в нормативные правовые акты на федеральном или региональном уровне или вновь принятыми законодательными актами, а также быть принятыми с превышением компетенции. Нарушения такого рода нередко происходят вследствие неоперативности органов государственной власти или органов местного самоуправления при изменении федерального или регионального законодательства.

Зачастую органы государственной власти или органы местного самоуправления принимают нормативные правовые акты, на которые не имеют полномочий, например, утверждают правила продажи земельных участков, тогда как согласно ст. 38 Земельного кодекса РФ порядок организации и проведения торгов (конкурсов, аукционов) по продаже земельных участков или прав на заключение договора аренды таких земельных участков определяется Правительством РФ.

Имеют место случаи, когда органы государственной власти или органы местного самоуправления утверждают нормативные правовые акты о включении в пакет документов для приобретения прав на земельные участки документы, не предусмотренные федеральным законодательством.

Органами государственной власти и органами местного самоуправления не разрабатываются и не принимаются нормативные правовые акты, которые они обязаны были принять в силу требований федерального или регионального законодательства, в частности, нередко отсутствует порядок изъятия (в том числе путем выкупа) земельных участков для государственных и муниципальных нужд, не приняты региональные целевые программы повышения плодородия земель, не определены условия предоставления гражданам земельных участков.

Типичные нарушения, допускаемые органами государственной власти и органами местного самоуправления при управлении и распоряжении землями

Среди нарушений порядка распоряжения и управления земельными участками наиболее распространены:

превышаются полномочия, не соответствует установленному порядку управление и распоряжение землями, находящимися в федеральной, государственной или муниципальной собственности;

нарушается порядок предоставления в частную собственность или прав аренды земельных участков, находящихся в государственной или муниципальной собственности, в частности, в установленных законом случаях не проводятся торги (конкурсы, аукционы) по продаже земельных участков и на заключение договора аренды; органами государственной власти и органами местного самоуправления принимаются решения о проведении аукционов в отношении земельных участков, не прошедших государственный кадастровый учет;

должностными лицами уполномоченных органов государственной власти и органов местного самоуправления искусственно создаются препятствия гражданам и юридическим лицам в получении земельных участков: предъявляются незаконные требования, запрашиваются документы, не предусмотренные законодательством; заявки претендентов на получение земельных участков для строительства рассматриваются с нарушением установленных сроков; не проводится инженерное обустройство территорий, предназначенных для жилищного строительства; застройщикам не предоставляются льготы по налогообложению; население не информируется о предстоящем выделении земель для продажи или передачи в аренду;

нарушается установленный порядок отнесения земель к категориям, перевода земель из одной категории в другую, не соблюдается порядок изъятия ценных земель сельскохозяйственного назначения, земель, занятых объектами культурного наследия, других особо ценных земель и земель особо охраняемых территорий для иных целей; в нарушение требований Земельного кодекса РФ земли сельскохозяйственного назначения переводятся в другие категории не по решению органов исполнительной власти субъекта Российской Федерации, а правовыми актами органов местного самоуправления; земли лесного фонда переводятся в другие категории по решению органов государственной власти субъектов Федерации и органов местного самоуправления, тогда как такие земли находятся в федеральной собственности и их перевод из одной категории в другую осуществляется решением Правительства РФ;

земельные участки предоставляются в собственность гражданам бесплатно с нарушением земельного законодательства;

нарушаются требования законодательства о нормах предоставления земельных участков;

нарушается установленный порядок приватизации земельных участков;

не соблюдаются предусмотренные Земельным кодексом Российской Федерации основания и порядок прекращения права собственности на земельный участок, постоянного (бессрочного) пользования, права пожизненного наследуемого владения, аренды, безвозмездного срочного пользования земельного участка;

не соответствуют законодательству условия и порядок изъятия земельных участков для государственных и общественных нужд;

публичные сервитуты устанавливаются без проведения общественных слушаний, определения сроков действия временных сервитутов; сервитуты не проходят государственную регистрацию.

В связи с включением земли в гражданский оборот совершается большое количество сделок в отношении земли, в том числе ее аренды, находящейся в государственной или муниципальной собственности, допускаются многочисленные нарушения законодательства при заключении и исполнении договоров аренды земли со стороны органов государственной власти и органов местного самоуправления. В частности: в договорах не указывается срок аренды; договоры аренды земельных участков, заключенные на срок более одного года, не проходят государственной регистрации, чем нарушается Федеральный закон от 21.07.1997 № 122-ФЗ «О государственной регистрации прав на недвижимое имущество и сделок с ним»; размер арендной платы уменьшается по основаниям, не предусмотренным законом, например, в связи с изменением материального положения арендатора, снижением эффективности использования арендуемой земли; в бюджетах и отчетах об исполнении бюджетов не указываются средства, получаемые в виде арендной платы; сдаются в аренду земельные участки, не прошедшие государственный кадастровый учет и не имеющие кадастрового номера; органы местного самоуправления не принимают должных мер по взысканию задолженности по арендной плате.

Предоставление земли органами государственной власти и органами местного самоуправления сопровождается и иными грубыми нарушениями законодательства, в том числе природоохранного, санитарно-эпидемиологического, градостроительного.

Органами государственной власти и органами местного самоуправления допускаются многочисленные нарушения в процессе оборота земель сельскохозяйственного назначения, а именно:

не обеспечено заключение договоров между собственниками и пользователями земельных долей;

договоры об использовании земельных долей не соответствуют Гражданскому кодексу РФ и не проводится работа по приведению договоров в соответствие с его нормами;

не проводится работа по сокращению и сохранению соответствующих площадей невостребованных земельных долей.

Типичные нарушения, допускаемые органами государственного контроля и надзора, иными органами исполнительной власти, осуществляющими функции по оказанию услуг, управлению государственным имуществом и правоприменительные функции в сфере землепользования при реализации возложенных на них полномочий.

К числу распространенных нарушений, допускаемых органами государственного земельного контроля, относятся следующие:

не исполняются требования Земельного кодекса РФ о реализации предоставленных полномочий по контролю за исполнением земельного законодательства, охраной и использованием земель;

по выявленным нарушениям не принимаются меры или эти меры не являются полными и достаточными для привлечения виновных лиц к предусмотренной законом ответственности;

не в полной мере обеспечивается взыскание штрафов, наложенных по результатам рассмотрения дел об административных правонарушениях; лица, не уплатившие штрафы, не привлекаются к административной ответственности;

уполномоченными должностными лицами, осуществляющими государственный земельный контроль, не используется право составлять протоколы по делам об административных правонарушениях, о временном запрете деятельности, ведущейся с нарушением законодательства;

не направляются в государственные органы исполнительной власти или органы местного самоуправления материалы о принудительном прекращении права на земельные участки вследствие их ненадлежащего использования;

меры к возмещению ущерба, причиненного нарушениями земельного законодательства, органами государственного земельного контроля не принимаются;

при неисполнении предписаний о выявленных нарушениях земельного законодательства не принимаются меры по привлечению виновных лиц к административной ответственности;

контрольные проверки не проводятся;

материалы о нарушениях земельного законодательства, содержащие признаки уголовно наказуемых деяний, не передаются в правоохранительные органы;

при рассмотрении дел о нарушениях земельного законодательства государственными земельными инспекторами не используются полномочия, предусмотренные ст. 29.13 КоАП РФ, согласно которой должностное лицо, рассматривающее дело об административном правонарушении, при установлении причин и условий, способствовавших его совершению, вносит в соответствующие организации и соответствующим должностным лицам представление о принятии мер по их устранению.

Многочисленные недостатки выявляются в документах, составляемых органами государственного земельного контроля по фактам правонарушений: протоколы об административных правонарушениях не содержат полных сведений о личности правонарушителя - возрасте, месте жительства, семейном положении и т.д.; объяснения правонарушителей в протоколы не вносятся, в том числе о разъяснении им их прав; не делаются отметки о вручении копии протокола, об отказе от дачи объяснений по существу правонарушения; отсутствуют описания совершенных правонарушений, подписи лиц, привлекаемых к ответственности; не соблюдаются сроки рассмотрения дел об административных правонарушениях; административные дела откладываются по основаниям, не предусмотренным законодательством; нарушители не извещаются о месте и времени рассмотрения протоколов об административном правонарушении.

Установлены многочисленные факты незаконного распоряжения органами государственной власти субъектов Российской Федерации и органами местного самоуправления землями, находящимися в федеральной собственности. При этом Росимуществом, его территориальными органами, органами по управлению имуществом субъектов Российской Федерации и муниципальным имуществом не исполняются полномочия в установленной сфере деятельности, что создает условия для коррупционных проявлений, в частности:

не принимаются необходимые и достаточные меры по учету, управлению, распоряжению и использованию по назначению земельных участков, находящихся в федеральной собственности, собственности субъектов Российской Федерации, муниципальной собственности, а также по принятию мер по устранению нарушений и привлечению виновных к ответственности, ненадлежащим образом осуществляется контроль за устранением нарушений и выполнением вынесенных предписаний;

нарушается порядок передачи в частную собственность земельных участков из земель, находящихся в государственной или муниципальной собственности, или права на заключение договора аренды таких земельных участков на торгах (конкурсах, аукционах);

не предпринимаются меры по регистрации права федеральной собственности на земельные участки;

не обращаются в суды с исками с заявлениями в защиту имущественных и иных прав и законных интересов Российской Федерации, субъектов Федерации, муниципальных образований по вопросам приватизации, управления и распоряжения земельными участками, находящимися в государственной или муниципальной собственности.

Органами Росреестра допускаются нарушения федеральных законов от 21.07 1997 № 122-ФЗ «О государственной регистрации прав на недвижимое имущество и сделок с ним» и от 30.06. 2006 № 93-ФЗ «О внесении изменений в некоторые законодательные акты Российской Федерации по вопросу оформления в упрощенном порядке прав граждан на отдельные объекты недвижимого имущества»:

распространены факты регистрации прав собственности на землю при наличии неполных комплектов документов, а также при наличии документов, не соответствующих установленным требованиям; заявители не уведомляются должностными лицами органов Росрееестра о недостатках в представленных документах;

у граждан истребуются документы, не предусмотренные законодательством;

заявления о регистрации прав на землю рассматриваются с нарушением определенного законодательством срока;

письменные уведомления об отказе в регистрации права на землю не содержат ссылок на соответствующие нормы законодательства, несоблюдение которых послужило основанием для принятия такого решения;

выдаваемые свидетельства о регистрации права не соответствуют требованиям действующего законодательства, в них не указывается адрес или общепринятое описание местоположения объекта, категория земель и вид разрешенного использования, отсутствуют данные о том, какие земли являются объектом регистрации права;

регистрационная надпись на правоустанавливающих документах совершается государственными регистраторами без внесения записей в Единый государственный реестр прав на недвижимое имущество;

имеют место случаи необоснованных отказов в государственной регистрации земельных участков;

заявителям своевременно не направляются письменные уведомления о приостановлении, а также об отказе государственной регистрации прав на землю по установленной форме;



Методика выявления нарушений земельного законодательства

Объектами прокурорского надзора за исполнением земельного законодательства являются органы:

государственной власти субъектов Российской Федерации и местного самоуправления;

государственного контроля и надзора - Росреестр, Росприроднадзор, Россельхознадзор;

по управлению и распоряжению земельными ресурсами - Федеральное агентство по управлению государственным имуществом и его территориальные органы; органы государственной власти по управлению и распоряжению имуществом субъектов Российской Федерации и муниципальных образований;

налогового контроля;

санитарно-эпидемиологического надзора;

регистрации прав на недвижимое имущество;

руководители коммерческих и некоммерческих организаций.

Знание и умелое применение прокурорами методики и тактики при проведении проверок значительно расширяют возможности позитивного воздействия на состояние законности в сфере земельных правоотношений, поскольку объективно позволяют находить наиболее оптимальные варианты проверочных действий.

В соответствии с целями проверки, исходя из конкретной ситуации и в зависимости от объекта проверки, вида проверяемого законодательства, видов правонарушений, которые по информации, имеющейся в распоряжении прокурора, распространены на данной территории, строится тактика проведения проверки: определяется круг органов, подлежащих проверке, изучаются соответствующие проблематике нормативные правовые акты, формулируются вопросы, подлежащие выяснении, и перечень источников информации, привлекаются к участию в проверочных мероприятиях работники государственных органов контроля и надзора и иных правоохранительных органов.

Прокурорские проверки в зависимости от поставленных целей могут проходить в разных формах, быть целевыми, совместными, комплексными или сквозными.

Целевые проверки по исполнению земельного законодательства проводятся по определенным аспектам земельных отношений, например, проверка исполнения законодательства о выделении земель для крестьянских (фермерских) хозяйств, долевого строительства; приватизация земель под промышленными сооружениями и пр.

Комплексные проверки охватывают всю сферу земельных правоотношений. Такие проверки с учетом большого количества возможных направлений, разнообразного субъектного состава участников земельных правоотношений, требуют больших усилий со стороны прокуроров и нередко сочетаются с такой формой проверок, как совместные, т.е. с привлечением специалистов из органов государственного контроля или правоохранительных органов.

Сквозные проверки проводятся при необходимости проследить исполнение законодательства сверху вниз, в рамках единых правоотношений или одного ведомства - от федерального уровня до городов и районов. Их проведение оправданно в случаях, когда необходимо составить целостное представление об исполнении определенной группы нормативных правовых актов или когда надо выяснить, на каком уровне исполнительной власти происходит «сбой» в надлежащем исполнении закона. Как правило, проверки исполнения тех или иных аспектов земельного законодательства, проводимых Генеральной прокуратурой РФ, имели характер «сквозных», так как проверяется исполнение определенной группы правоотношений на всех уровнях власти и управления.

В случае необходимости при наличии сомнений в выполнении поднадзорными лицами указаний прокурора на допущенные нарушения законодательства или предписаний контролирующих органов проводятся контрольные проверки.

Приступая к проверке, прокурор должен провести определенную работу по ее подготовке, ознакомиться с закрепленными в нормативных актах полномочиями, исполняемыми функциями, правами и обязанностями должностных лиц проверяемого органа власти, контроля или надзора, т.е. прокурору, прежде всего, надлежит определить содержание деятельности проверяемых органов. Имея представление о том, какие функции выполняет тот или иной орган, какими полномочиями он наделен, прокурор может получить ответ на вопрос: исполняются или нет предоставленные полномочия, вмененные обязанности, а затем перейти к выяснению вопроса, исполняются ли эти полномочия в соответствии с требованиями, предъявляемыми земельным законодательством, или с их нарушением.

Исходя из полученной информации прокурор строит план или программу проверки, привлекает необходимых специалистов, конкретизирует цели и поставленные задачи, определяет объекты, подлежащие проверке, и сроки ее проведения, доводит эту информацию до каждого исполнителя, участвующего в проверке.

В ходе проведения проверки исполнения земельного законодательства прокурорам целесообразно в органах государственной власти и органах местного самоуправления ознакомиться с приказами, решениями, постановлениями и распоряжениями, протоколами сессий и заседаний, жалобами граждан, другими сведениями, послужившими основаниями для принятия решений в сфере земельных отношений.

Согласно приказу Генерального прокурора РФ от 02.10.2007 № 155 «Об организации прокурорского надзора за законностью нормативных правовых актов и органов государственной власти субъектов Российской Федерации и местного самоуправления», прокуроры обязаны безотлагательно реагировать на все факты принятия в регионах конституций, уставов, законов, указов, постановлений, распоряжений и иных нормативных актов, противоречащих Конституции РФ и федеральному законодательству, путем принесения протестов. Для этого следует использовать право на изучение проектов и принятых нормативных правовых актов органов государственной власти субъектов Российской Федерации, органов местного самоуправления в течение 30 дней со дня их принятия или внесения изменений в действующие нормативные правовые акты.

При проведении проверки исполнения законов органами государственного контроля прокурору следует руководствоваться требованиями, содержащимися в приказе Генерального прокурора РФ от 07.12.2007 № 195. В частности, всем прокурорам предложено первостепенное значение придавать выполнению контролирующими органами обязанностей по выявлению и пресечению правонарушений, требовать в необходимых случаях выделения специалистов для выяснения возникших вопросов, проверять законность и полноту принятых этими органами мер по устранению нарушений и привлечению виновных к ответственности, в случае бездействия органов контроля решать вопрос об ответственности их руководителей.

Одной из главных задач любой проверки является проверка соответствия Конституции РФ и федеральному законодательству правовых актов, издаваемых органами государственной власти и местного самоуправления. При проведении проверки исполнения земельного законодательства и соответствия законам издаваемых этими органами правовых актов прокурору целесообразно получить ответы на следующие вопросы:

соответствуют ли федеральным и региональным законам изданные органами представительной и исполнительной власти законодательные и иные нормативные акты в сфере земельных правоотношений;

не отстает ли правотворчество региональных органов власти и органов местного самоуправления от нововведений российского федерального законодательства в области земельных правоотношений;

не нарушена ли компетенция органов государственной власти и органов местного самоуправления, т.е. нет ли фактов нормативного регулирования земельных отношений органами, которые не уполномочены федеральным или региональным законодательством решать такие вопросы;

При проверке исполнения органами государственной власти субъектов Российской Федерации и органами местного самоуправления федеральных, региональных и местных законов в области земельных отношений прокурор ищет ответы на конкретные вопросы в зависимости от целей, поставленных проверкой. К числу таких вопросов можно отнести выяснение соблюдения и выполнения:

установленного порядка распоряжения землями, государственная собственность на которые не разграничена;

порядка отнесения земель к категориям, перевода земель из одной категории в другую;

порядка изъятия ценных земель сельскохозяйственного назначения, земель, занятых объектами культурного наследия, других особо ценных земель и земель особо охраняемых территорий для иных целей;

ограничений прав на землю и оборотоспособности земельных участков на соответствующих территориях, соответствуют ли указанным требованиям правовые акты по данным вопросам;

предусмотренного Земельным кодексом РФ порядка при решении вопросов об установлении частных и публичных сервитутов;

порядка предоставления земельных участков для строительства из земель, находящихся в государственной или муниципальной собственности;

порядка проведения в установленных законом случаях торгов (конкурсов, аукционов) по продаже земельных участков и заключения договора аренды, соблюдения установленного порядка проведения торгов;

нормативов предоставления земельных участков; предельных (максимальных и минимальных) размеров земельных участков, предоставляемых гражданам в собственность из находящихся в государственной или муниципальной собственности земель для ведения крестьянского (фермерского) хозяйства, садоводства, огородничества, животноводства, дачного строительства (установленных законами субъектов Российской Федерации), для ведения личного подсобного хозяйства и индивидуального жилищного строительства (установленных нормативными правовыми актами органов местного самоуправления);

условий и порядка принудительного прекращения прав на земельный участок лиц, не являющихся его собственниками, ввиду ненадлежащего использования земельного участка; изъятия земельных участков для государственных и общественных нужд;

порядка организации и осуществления муниципального земельного контроля;

порядка рассмотрения заявлений о предоставлении земель;

порядка возмещения убытков сельскохозяйственного производства и лесного хозяйства при изъятии земельных участков для государственных или муниципальных нужд, а также иные гарантии, предусмотренные ст. 63 ЗК РФ.

Проверка исполнения земельного законодательства органами государственного контроля, управления земельными ресурсами, регистрации прав на землю заключается в определении соответствия требованиям закона функциональной деятельности указанных органов. При этом прокурор должен быть хорошо осведомлен о полномочиях, правах и обязанностях таких органов.

При проведении проверки деятельности органов государственного контроля прокуроры, как правило, выясняют:

выполняются ли возложенные полномочия;

какие проверки проводились органами государственного контроля, все ли сферы деятельности подконтрольных объектов охватывались во время проведения этих проверок;

законность, полноту и своевременность принятых контролирующим органом мер по выявленным фактам правонарушений;

проводились ли повторные проверки для контроля устранения выявленных нарушений;

соблюдается ли установленная законом процедура привлечения виновных к административной ответственности;

выполняется ли требование законодательства о направлении материалов по выявленным уголовно наказуемым правонарушениям в правоохранительные органы и др.

При проведении проверки в Росреестре и его территориальных органах рекомендуется выяснить, осуществляются ли мероприятия по проведению государственного земельного контроля:

за выполнением требований земельного законодательства о недопущении самовольного занятия земельных участков, самовольного обмена земельными участками и использования земельных участков без оформленных на них в установленном порядке правоустанавливающих документов, а также без документов, разрешающих осуществление хозяйственной деятельности;

за соблюдением порядка переуступки права пользования землей;

за выполнением требований земельного законодательства об использовании земель по целевому назначению и выполнении обязанностей по приведению земель в состояние, пригодное для использования по целевому назначению;

за выполнением требований о наличии и сохранности межевых знаков границ земельных участков;

за соблюдением порядка предоставления сведений о состоянии земель;

за исполнением предписаний по вопросам соблюдения земельного законодательства и устранения нарушений в области земельных отношений;

за выполнением иных требований земельного законодательства по вопросам использования и охраны земель в пределах установленной сферы деятельности.

Кроме того, проверка соблюдения законодательства в деятельности Росреестра, как правило, предполагает необходимость выяснения:

не было ли фактов принятия в нарушение требований федерального законодательства органами государственной власти субъектов Российской Федерации, а также в рамках переданных функций муниципальными образованиями нормативных правовых актов по вопросам ведения государственного земельного кадастра и использования его сведений;

допускаются ли должностными лицами Росреестра нарушения установленного порядка использования сведений государственного земельного кадастра, в том числе такие, которые повлекли нарушения прав правообладателей земельных участков;

соблюдаются ли требования действующего законодательства в ходе установленной процедуры государственного кадастрового учета, в том числе: не нарушаются ли сроки учета, имеют ли место факты незаконного затребования у физических и юридических лиц документов;

имеют ли место факты незаконного взимания платы за предоставление сведений государственного кадастра недвижимости.

При проверке Росприроднадзора и его территориальных органов выявлению правонарушений способствует выяснение вопросов о выполнении ими:

обязанностей по рекультивации земель после завершения разработки месторождений полезных ископаемых (включая общераспространенные полезные ископаемые), строительных, мелиоративных, лесозаготовительных, изыскательских и иных работ, в том числе, осуществляемых для внутрихозяйственных или собственных надобностей;

требований и обязательных мероприятий по улучшению земель и охране почв от ветровой, водной эрозии и предотвращению других процессов, ухудшающих качественное состояние земель;

требований законодательства Российской Федерации о недопущении использования участков лесного фонда для раскорчевки, переработки лесных ресурсов, устройства складов, возведения построек (строительства), распашки и других целей без специальных разрешений на использование указанных участков;

(соблюдении) режима использования земельных участков и лесов в водоохранных зонах и прибрежных полосах водных объектов;

иных требований земельного законодательства по вопросам использования и охраны земель в пределах установленной сферы деятельности.

В Россельхознадзоре и его территориальных органах целесообразно выяснить выполнение ими контрольных полномочий на землях сельскохозяйственного назначения и земельных участках сельскохозяйственного использования в составе земель поселений:

в соответствии с Федеральным законом от 16.07.1998 № 101-ФЗ «О государственном регулировании обеспечения плодородия земель сельскохозяйственного назначения» проведение мероприятий по сохранению и воспроизводству плодородия земель сельскохозяйственного назначения, включая мелиорированные земли;

соблюдение требований по предотвращению самовольного снятия, перемещения и уничтожения плодородного слоя почвы, а также порчи земель в результате нарушения правил обращения с пестицидами, агрохимикатами или иными опасными для здоровья людей и окружающей среды веществами и отходами производства и потребления;

выполнение иных требований земельного законодательства по вопросам использования и охраны земель в пределах установленной сферы деятельности.

При проверке Росимущества и его территориальных органов целесообразно выяснить:

не нарушаются ли требования законодательства при приобретении земельных участков в федеральную собственность и при передаче земельных участков, находящихся в федеральной собственности, в государственную собственность субъектов Российской Федерации и муниципальную собственность;

соблюдается ли установленный законом порядок при предоставлении земельных участков, находящихся в федеральной собственности, федеральным государственным учреждениям, федеральным казенным предприятиям, органам государственной власти и органами местного самоуправления на праве постоянного (бессрочного) пользования и иным организациям и гражданам в аренду;

осуществляется ли контроль за управлением, распоряжением, использованием по назначению и сохранностью земельных участков, переданных в установленном порядке иным лицам, применяются ли необходимые меры по их устранению и привлечению виновных лиц к ответственности;

соблюдается ли установленный порядок изъятия земельных участков для нужд Российской Федерации, в том числе выкупа;

заключаются ли со специализированными организациями договоры об организации земельных торгов (конкурсов, аукционов);

осуществляется ли контроль за поступлением в бюджеты соответствующих уровней средств от продажи и аренды земельных участков.

При проведении проверки исполнения законодательства об обороте земель сельскохозяйственного назначения примерный перечень вопросов, которые подлежат выяснению может быть следующим:

соответствуют ли действующие нормативные правовые акты органов местного самоуправления и органов государственной власти в сфере использования и оборота земель сельскохозяйственного назначения действующему законодательству;

соблюдаются ли требования ст. 4 Федерального закона «Об обороте земель сельскохозяйственного назначения» об ограничении максимального размера площади сельхозугодий, которые расположены на территории одного муниципального района и могут находиться в собственности одного гражданина или юридического лица (25% от общей площади сельхозугодий, расположенных на указанной территории на момент приобретения таких земельных участков);

организован ли на территории муниципального образования контроль за соблюдением данного ограничения;

исполняются ли территориальными отделами Росреестра требования ст. 5 Федерального закона «Об обороте земель сельскохозяйственного назначения» об извещении органа государственной власти субъекта РФ о выявленных фактах превышения упомянутого ограничения площади земельного массива, находящегося в собственности одного хозяйствующего субъекта, в случае неисполнения последним обязанности отчуждения излишне используемого участка;

соблюдаются ли требования ст. 3 Федерального закона «Об обороте земель сельскохозяйственного назначения», установившей, что иностранные граждане, иностранные юридические лица, лица без гражданства, а также юридические лица, в уставном капитале которых доля иностранных субъектов или лиц без гражданства составляет более 50% , могут обладать земельными участками из земель сельскохозяйственного назначения только на праве аренды;

соответствие законодательству деятельности органов местного самоуправления и территориальных подразделений органов государственного земельного контроля по осуществлению контроля за соблюдением собственниками и иными пользователями земельных участков сельскохозяйственного назначения обязанности использовать земельные участки в соответствии с целевым назначением и видом разрешенного использования способами, исключающими причинение вреда земле как природному объекту;

вносятся ли в суды заявления о принудительном изъятии у землепользователя участка в связи с его ненадлежащим использованием указанными органами;

соблюдение требования ст. 10 указанного Федерального закона, согласно которому земельные участки данной категории, находящиеся в государственной или муниципальной собственности, предоставляются гражданам и юридическим лицам в собственность на торгах.

При проведении проверок исполнения законодательства, регулирующего вопросы оборота и использования земельных долей, выяснению подлежит законность: возникновения права на земельную долю; использования земельных долей; выделения земельных участков в счет долей в праве общей собственности на земельный участок из земель сельскохозяйственного назначения. При этом целесообразно получить ответы на такие вопросы, как:

соблюдаются ли требования ст. 12 - 14 Федерального закона «Об обороте земель сельскохозяйственного назначения» о выделении земельных участков сельскохозяйственного назначения в счет доли в праве общей собственности, полученной в результате приватизации земель колхозов и совхозов в ходе земельной реформы начала 90-х гг.;

...