Государственный контроль и защита предпринимательства

Министерство экономического развития и торговли области в соответствии с указанным соглашением координировало деятельность Завода в части поставок алкогольной продукции предприятиям оптовой торговли, имеющим лицензию на закупку, хранение и поставку алкогольной продукции. Кроме того, министерство организовывало рейды по проверке соблюдения условий соглашения предприятиями, осуществляющими оптовую и розничную продажу алкогольной продукции, а также Заводом. Подобными действиями минэкономразвития области незаконно устраняло конкуренцию, создавало дискриминационные условия для отдельных хозяйствующих субъектов, а также понуждало хозяйствующий субъект к заключению договоров. По указанным фактам нарушения прав предпринимателей прокуратурой области заместителю председателя правительства - министру экономического развития и торговли области внесено представление, которое рассмотрено и удовлетворено.

В нарушение п. 8 ст. 15 Федерального закона от 30.12.2006 №271-ФЗ «О розничных рынках и внесении изменений в Трудовой кодекс Российской Федерации», согласно которому управляющей рынком компании в соответствии с антимонопольным законодательством Российской Федерации запрещается создавать дискриминационные условия при распределении торговых мест, в одном из районов генеральным директором ОАО - собственником рынка издан приказ об утверждении платы для индивидуальных предпринимателей за торговлю на рынке: для иногородних индивидуальных предпринимателей - 50 руб. в месяц за одно торговое место; для предпринимателей своего района - 100 руб. в год за одно торговое место. На указанный приказ прокурором района принесен протест, который удовлетворен.

Прокурором одного из районов Чукотского автономного округа оспорено распоряжение главы администрации «Об организации выездной торговли при проведении массовых мероприятий», в соответствии с которым только двум предприятиям предоставлялась возможность осуществления розничной торговли при проведении массовых мероприятий, устанавливался режим их работы в указанный период. Протест прокурора рассмотрен и удовлетворен.

Прокурорами выявляются и пресекаются поистине вопиющие факты установления для приобретателей товаров ограничений выбора хозяйствующих субъектов, грубо нарушающие конституционно гарантированное право на свободу экономической деятельности, основанное на признании равенства прав хозяйствующих субъектов, свободе договора, беспрепятственном осуществлении гражданских прав.

Так, прокурором одного из районов Свердловской области принесен протест на распоряжение главы городского округа «О запрете заправки горюче-смазочными материалами на 3-м км автодороги Гари-Сосьва у ИП «Р», принятое с грубыми нарушениями требований ст. 8 Конституции Российской Федерации, ст. 15 Федерального закона «О защите конкуренции». Данным распоряжением было запрещено бюджетным организациям соответствующего городского округа осуществлять заправку горюче-смазочными материалами на 3 км автодороги Гари-Сосьва у индивидуального предпринимателя Р. Протест не был удовлетворен, в связи с чем прокуратурой подано исковое заявление в суд о признании вышеуказанного распоряжения незаконным и о его отмене. Исковое заявление было удовлетворено, распоряжение главы городского округа признано противоречащим действующему законодательству и отменено.

5. Незаконное наделение хозяйствующих субъектов функциями органов государственной власти, совмещением функций органов местного самоуправления с функциями хозяйствующих субъектов.

Например, прокурором одного из районов Тюменской области был установлен факт заключения 5 муниципальных контрактов об оказании услуг юриста, зооинженера, бухгалтера, экономиста и инженера в отрасли сельского хозяйства. Данными контрактами функции структурного подразделения районной администрации - управления сельского хозяйства - были переданы хозяйствующему субъекту, который осуществлял подготовку проектов нормативно-правовых актов и их правовую экспертизу, координировал деятельность в периоды проведения посевных и уборочных кампаний, в том числе по обеспечению горюче-смазочными материалами. По искам прокурора Тюменской области муниципальные контракты были признаны арбитражным судом не соответствующими закону.

Постановлением главы одного из районов Ростовской области «О наделении общества с ограниченной ответственностью «Стройпро» полномочиями по подготовке актов выбора земельных участков для строительства и ведению адресной системы района» указанное общество наделено полномочиями по подготовке актов выбора земельных участков для строительства в соответствующем районе, установлению и изменению адреса объекта в районе, утверждению и регистрации документации, связанной с данной процедурой, что не соответствует требованиям законодательства о защите конкуренции и законодательства об организации местного самоуправления. В связи с выявленными нарушениями прокурором района в порядке ст. 45 и 251 ГПК РФ направлено в суд заявление о признании вышеуказанного постановления главы района противоречащим закону. По результатам его рассмотрения требования прокурора удовлетворены в полном объеме.

6. Заключение ограничивающих конкуренцию соглашений, осуществление ограничивающих конкуренцию согласованных действий.

Например, в Омской области вопреки п. 2 ч. 1 ст. 15, п. 4 ст. 16 Федерального закона «О защите конкуренции» между филиалом ОАО «Огаз» и администрациями ряда сельских поселений были заключены договоры на поставку бытового баллонного газа населению, которыми предусмотрена обязанность заказчика не допускать возможности его реализации населению сторонними организациями и частными лицами. Прокуратурой района подготовлены материалы для обращения в арбитражный суд области с заявлениями о признании договоров в данной части недействительными, главам поселений внесены представления, в отношении должностного лица филиала ОАО «Огаз» возбуждено дело об административном правонарушении по ст. 14.32 КоАП РФ (заключение ограничивающего конкуренцию соглашения или осуществление ограничивающих конкуренцию согласованных действий).

Управлением Федеральной антимонопольной службы по Иркутской области было установлено, что ОАО «Р.» злоупотребляет доминирующим положением путем разделения покупателей по способу участия в оптовых покупках на товарном рынке автобензинов, в результате чего происходит дискриминация покупателей - участников тендера и покупателей, заключивших долгосрочные договоры. Результатом является ограничение конкуренции в виде создания дискриминационных условий доступа на товарный рынок оптовой продажи нефтепродуктов. За нарушение антимонопольного законодательства общество привлечено к административной ответственности в виде штрафа. Однако решение УФАС России о признании действий ОАО, нарушающими п. 8 ч. 1 ст. 10 Федерального закона «О защите конкуренции» в части злоупотребления доминирующим положением было оспорено обществом. Прокуратура области приняла участие в судебном рассмотрении заявления и поддержала решение антимонопольного органа. В результате арбитражным судом области в удовлетворении заявления ОАО было отказано, действия антимонопольной службы признаны законными и обоснованными. Ограничения деятельности хозяйствующих субъектов на рынке автобензина области устранены.

Нарушения в деятельности органов, обладающих контрольно-надзорными полномочиями и реализующими разрешительные процедуры

Практика прокурорского надзора показывает, что распространенным нарушением, затрагивающем права предпринимателей, является издание незаконных нормативных правовых актов, наделяющих органы исполнительной власти субъектов, местного самоуправления дополнительными, не предусмотренными законодательством, в том числе относящимися к компетенции органов иного уровня власти, функциями и полномочиями по контролю (надзору), реализации разрешительных процедур в сфере экономики. Распространены дублирование контрольно-надзорных, разрешительных функций и полномочий органов, относящихся как к разным, так и к одному уровням власти, а также структурных подразделений одного и того же органа. Имеют место факты формирования не предусмотренных законодательством структур, как правило, в виде различных комиссий, наделяемых контрольно-надзорными, разрешительными функциями.

Наиболее распространены такие нарушения в сфере земельных отношений, градостроительной деятельности, регулирования производства и оборота этилового спирта, алкогольной и спиртосодержащей продукции, закупок для государственных и муниципальных нужд.

Так, прокурором одного из районов Ивановской области принесено 6 протестов на незаконные правовые акты органов местного самоуправления, регулирующие осуществление муниципального земельного контроля и возлагающие на муниципальных инспекторов полномочия по контролю за исполнением предписаний по вопросам соблюдения земельного законодательства, вынесенных государственными органами (на рассмотрении). По аналогичным нарушениям были приняты меры прокурорского реагирования и в других районах Ивановской области.

Прокуратурой Кабардино-Балкарской Республики опротестовано постановление главы местной администрации одного из городов о создании комиссии по земельным отношениям города, которая наделялась полномочиями, дублирующими полномочия департамента по управлению городским имуществом в части решения вопросов предоставления в аренду земельных участков. По результатам рассмотрения протеста 08.10.2008 указанное постановление отменено.

Прокуратурой М-ой области в 2009 г. предотвращено принятие незаконного проекта постановления администрации области о создании департамента строительства, к полномочиям которого предполагалось отнести контроль за ходом строительства и соблюдением требований Градостроительного кодекса Российской Федерации. Это противоречит ст. 54 данного кодекса, в соответствии с которой не допускается осуществление иных видов государственного надзора при строительстве, реконструкции, капитальном ремонте объектов капитального строительства, кроме государственного строительного надзора, который на территории М-ой области осуществляется отделом государственного строительного надзора управления архитектуры и градостроительства. Соответствующие замечания доведены прокуратурой до сведения администрации области. Незаконные положения из проекта постановления исключены.

Прокурорами выявлялись факты незаконного возложения на финансовые, контрольные, иные органы субъектов Российской Федерации, местного самоуправления функций и полномочий налоговых органов.

Например, прокурором одного из районов Республики Адыгея опротестовано постановление главы администрации муниципального образования «О создании оперативной комиссии администрации муниципального образования» по укреплению бюджетной и налоговой дисциплины, совершенствованию системы платежей и расчетов, повышению эффективности использования имущества, находящегося в муниципальной собственности». Согласно пп. 3 и 4 Положения в нарушение ст. 82 Налогового кодекса Российской Федерации, возлагающей налоговый контроль на налоговые органы, в качестве одной из основных задач комиссии предусматривалось осуществление контроля за своевременностью и полнотой уплаты налогов и других обязательных платежей. Комиссия также незаконно наделялась правом проводить проверки финансово-хозяйственной деятельности юридических лиц, соблюдения юридическими и физическими лицами налогового законодательства. По итогам рассмотрения протеста незаконный нормативный правовой акт отменен.

Прокурором А-го края принесен протест на Закон края «О бюджетном устройстве, бюджетном процессе и финансовом контроле в А-ом крае», которым на финансовый орган края неправомерно возложены функции налоговых органов в части осуществления контроля за соблюдением организациями условий получения налоговых льгот, применения мер принуждения по фактам несоблюдения налогового законодательства (на рассмотрении).

Органами государственной власти и местного самоуправления устанавливаются незаконные административные барьеры для реализации хозяйствующими субъектами и гражданами своих прав при принятии административных регламентов по вопросам осуществления мероприятий по контролю. Распространенный характер при принятии внутренних регламентов и иных документов носили нарушения Федерального закона «О защите прав юридических лиц и индивидуальных предпринимателей при осуществлении государственного контроля (надзора) и муниципального контроля» по процедурам осуществления контроля, основаниям, периодичности проведения плановых проверок деятельности хозяйствующих субъектов.

В частности, принятые органами местного самоуправления ряда районов Республики Удмуртия положения о муниципальном земельном контроле незаконно предусматривали возможность проведения проверок хозяйствующих субъектов чаще чем один раз в три года. По подобным основаниям нормативные правовые акты представительных органов местного самоуправления опротестованы прокурорами районов, где допущены нарушения. Протесты рассмотрены и удовлетворены.

Прокурорами выявлялись многочисленные нарушения, связанные с незаконной передачей контрольно-надзорных и разрешительных полномочий органов государственной власти и местного самоуправления в сфере экономики хозяйствующим субъектам.

При этом указанными полномочиями неправомерно наделялись как подведомственные, создаваемые государственными и местными органами предприятия и учреждения, так и иные хозяйствующие субъекты.

Наибольшее число таких нарушений выявлено в сферах градостроительства, земельных отношений, регулирования производства и оборота этилового спирта, алкогольной и спиртосодержащей продукции.

Так, прокурором одного из городов Ульяновской области принесен протест на постановление и.о. главы города Д. «О порядке выдачи разрешений на строительство и разрешений на ввод объектов в эксплуатацию», которое в нарушение требований ст. 51 и 55 Градостроительного кодекса РФ, ч. 3 ст. 15 Федерального закона «О защите конкуренции» наделяло правом выдачи разрешений на строительство и на ввод объектов в эксплуатацию муниципальное учреждение «Управление архитектуры и градостроительства», не являющееся органом местного самоуправления. Протест удовлетворен, незаконный нормативный правовой акт отменен постановлением и.о. главы города. Одновременно опротестовано постановление и.о. главы города Д., которым утвержден Устав МУ «Управление архитектуры и градостроительства», также незаконно наделявший учреждение полномочиями по выдаче разрешений. Акт реагирования удовлетворен. После вмешательства прокуратуры практика незаконной выдачи разрешений МУ «Управление архитектуры и градостроительства» прекращена.

Меры реагирования в связи с незаконной передачей создаваемым муниципальным предприятиям и учреждениям функций и полномочий органов местного самоуправления в сфере градостроительства принимались также прокурорами во многих других регионах.

Проверкой, проведенной прокуратурой О-ой области установлено несоответствие федеральному законодательству статьи 10 Закона области «Об обороте земель сельскохозяйственного назначения в О-ой области», которой предусмотрено, что отношения, регулируемые законодательством об обороте земель сельскохозяйственного назначения, осуществляются через оператора на рынке земли. Данное положение ограничивает право собственников земельных долей и иных субъектов земельных отношений на совершение сделок с землей лично или через иного представителя по доверенности, помимо оператора на рынке земли. Кроме того, указанная статья противоречит статье 15 Федерального закона «О защите конкуренции», запрещающей органам государственной власти субъектов Российской Федерации принимать акты и (или) осуществлять действия (бездействие), которые приводят или могут привести к недопущению, ограничению, устранению конкуренции. По данному факту прокуратурой области в адрес областного Совета народных депутатов было внесено представление, которое удовлетворено. Незаконная норма исключена из Закона области.

Приказом директора департамента развития городского хозяйства администрации города К. муниципальное учреждение «Административно-техническая инспекция города К.» в нарушение ст. 19 Федерального закона «О рекламе» было наделено полномочиями по оформлению и выдаче ордеров-разрешений на распространение наружной рекламы и информации, по заключению договоров аренды рекламных мест. Между тем в силу п. 10 ст. 3 Федерального закона «О введении в действие Земельного кодекса Российской Федерации» предоставление земельных участков для размещения рекламных конструкций относится к компетенции администраций городов. Передавать указанные полномочия муниципальным учреждениям неправомерно. Прокуратурой города на указанный муниципальный правовой акт принесён протест, по результатам рассмотрения которого приказ отменён.

В некоторых регионах выявляются нарушения законов, регламентирующих аккредитацию органами, осуществляющими контрольно-надзорные полномочия, организаций технической инвентаризации объектов капитального строительства и сертификации. Среди таких нарушений наиболее распространены следующие:

привлечение для проведения экспертиз неаккредитованных организаций, непроведение требуемой экспертизы.

Так, администрацией городского округа «Город В.» при выдаче разрешений на строительство в качестве документов, заменяющих положительное заключение государственной экспертизы проектной документации, использовались заключения по технической оценке проектной документации и качества строительства, подготовленные ГУП В-ой области «Центр нормативов и качества строительства» и утвержденные инспекцией государственного строительного надзора В-ой области. Однако проводимые экспертизы и соответствующие заключения не являлись государственной экспертизой согласно ст. 49 Градостроительного кодекса РФ, не могли служить основанием для выдачи разрешений на строительство. При этом данное государственное предприятие не имело аккредитации и на проведение негосударственной экспертизы проектной документации, предусмотренной ст. 50 Градостроительного кодекса РФ. По данному факту главе городского округа внесено представление, по результатам рассмотрения которого нарушения устранены, начальнику отдела выдачи разрешений на строительство и ввод в эксплуатацию, а также директору ГУП В-ой области «Центр нормативов и качества строительства» объявлены предостережения;

осуществление организациями, аккредитованными Ростехрегулированием, сертификации с нарушениями Федерального закона «О техническом регулировании» и критериев аккредитации.

Так, в период с января по май 2009 г. ООО «Н…» выдавало сертификаты соответствия продукции лакокрасочных и полимерных материалов за подписью эксперта М., который скончался 02.01.2009. Другие эксперты, уполномоченные и аттестованные на осуществление работ по сертификации соответствия продукции лакокрасочных и полимерных материалов, в ООО «Н.» в указанный период отсутствовали. Таким образом, ООО «Н…» не имело права осуществлять сертификацию указанных видов продукции. Материалы проверки в порядке ст. 37 УПК РФ для решения вопроса об уголовном преследовании 01.07.2009 направлены в следственное управление Следственного комитета при прокуратуре Российской Федерации по Новосибирской области. Первым заместителем прокурора области в указанный орган сертификации внесено представление об устранении нарушений законодательства о сертификации. Одновременно информация об указанных нарушениях направлена руководителю Федерального агентства по техническому регулированию и метрологии для рассмотрения вопроса об отзыве аккредитации.

Имеют место многочисленные факты заключения контрактов с организациями, привлекаемыми для реализации контрольно-надзорных и разрешительных функций в сфере экономики, выполнения их условий с нарушением действующего законодательства.

Так, в Республике А. функции Управления по охране и использованию объектов культурного наследия республики по проведению независимых экспертиз памятников археологии, подготовке охранных документов, документов по мониторингу объектов культурного наследия переданы ООО «Н…», ООО «Н… К…» на основании агентских договоров, без проведенияконкурса с целью отбора соответствующей организации. По данному и иным нарушениям начальнику Управления прокуратурой Республики внесено представление.

В результате прокурорской проверки, проведенной в апреле 2009 г. прокуратурой одного из городов Приморского края, выявлены факты создания руководителем отдела фитосанитарного и ветеринарного надзора Управления Россельхознадзора по Приморскому краю и его заместителем преимущественного положения для отдельных хозяйствующих субъектов при осуществлении возглавляемым ими отделом разрешительных процедур выдачи фитосанитарных сертификатов. При одинаковых условиях подачи заявок в установленном законом порядке фитосанитарные сертификаты выдавались в более сжатые сроки только в случае обращения через определенных поручителей (третьих лиц). По выявленным нарушениям ст. 1, 6, 7 Федерального закона «О противодействии коррупции» руководителю Управления Россельхознадзора по краю внесено представление. В настоящее время по требованию краевой прокуратуры по указанным фактам Управлением проводится дополнительная служебная проверка.

Практически во всех регионах допускаются многочисленные факты превышения установленных законом сроков рассмотрения обращений юридических лиц, граждан, а также сроков выдачи лицензий, разрешений органами, обладающими контрольно-надзорными полномочиями и реализующими разрешительные процедуры, в том числе в сфере экономики по направлениям деятельности нашего отдела.

Так, прокуратурой Р-ой области при проведении проверки в правительстве области выявлены нарушения сроков принятия решений о переводе земель из одной категории в другую, определенных ч. 4 ст. 3 Федерального закона «О переводе земель или земельных участков из одной категории в другую», а также сроков рассмотрения заявлений граждан по земельному вопросу. Например, в нарушение двухмесячного срока ходатайство ООО «Г.» о переводе земельного участка из земель сельскохозяйственного назначения в земли промышленности, поступившее в правительство области 06.08.2008, рассматривалось в течение 7 месяцев и распоряжение о переводе земельного участка принято только 01.04.2009. По указанному и иным фактам выявленных нарушений прокуратурой области направлено представление губернатору области, по результатам рассмотрения которого должностные лица министерства имущественных и земельных отношений области, допустившие нарушения, привлечены к дисциплинарной ответственности.

Прокурором одного из районов Волгоградской области установлено, что решение по заявлению Х. от 31.07.2007 о предоставлении в аренду земельного участка для индивидуального жилищного строительства принято лишь 18.02.2009, когда с момента обращения прошло более полутора лет. Аналогичные нарушения допущены при рассмотрении заявлений и других граждан. Прокуратурой района 23.03.2009 в адрес главы муниципального района внесено представление, по результатам рассмотрения которого 2 должностных лица привлечены к дисциплинарной ответственности.

В ряде регионов отмечаются сокращенные сроки рассмотрения обращений по вопросам выдачи лицензий, разрешений. Наибольшее число таких фактов имеет место в сфере лицензирования розничной продажи алкогольной продукции. Нередко решения о выдаче лицензий, разрешений в короткие сроки сопряжены с неистребованием всех необходимых документов, ненадлежащей проверкой представленных документов. Вместе с тем в докладных записках по данным фактам констатируется отсутствие коррупционных связей между разрешительными органами и заявителями.

Так, комитетом потребительского рынка, развития предпринимательства и лицензирования К-ой области в отдельных случаях решение о предоставлении лицензии на осуществление розничной продажи алкогольной продукции, принимается в течение 2-3 дней с даты поступления обращения, а в отдельных случаях - в день подачи заявления соискателем. Столь сокращенные сроки рассмотрения документов сотрудниками госорганов объясняются желанием не допустить волокиту и не откладывать рассмотрение документов на неопределенное время даже в пределах установленных законодательством сроков, без достаточных на то оснований. Вместе с тем, как показала проверка, такой подход к осуществлению государственных функций не всегда себя оправдывает, поскольку при этом контролирующими органами допускаются нарушения установленного порядка рассмотрения документов и выдачи лицензий. Например, решение о выдаче лицензии на осуществление деятельности по розничной продаже алкогольной продукции ООО «Э…» от 29.10.2008 принято комитетом на следующий день после получения заявления о выдаче лицензии без проведения проверки соответствия соискателя лицензии лицензионным требованиям. Проверка была проведена 31.10.2008. Без представления соискателем лицензии полного пакета документов принято решение о выдаче лицензии на розничную продажу алкогольной продукции ООО «М…» в день поступления заявления. По данным фактам внесено представление, которое было удовлетворено.

В результате проверки исполнения отделом строительства и архитектуры администрации одного из муниципальных образований Смоленской области установлено, что этим органом заявления граждан на выдачу разрешений на ввод объектов строительства и реконструкции в эксплуатацию рассматриваются избирательно, с учетом конкретных личностей и их социального статуса. Так, обращения граждан о вводе в эксплуатацию гаражей рассматриваются зачастую со значительным нарушением сроков, установленных ч. 5 ст. 55 Градостроительного кодекса Российской Федерации, в то время как обращения индивидуальных предпринимателей о вводе в эксплуатацию помещений кафе, магазинов рассматриваются в сроки от 1 до 6 дней. В целях устранения нарушений межрайонный прокурор внес главе муниципального образования представление, которое рассмотрено и удовлетворено, начальник отдела строительства и архитектуры за эти и другие нарушения привлечена к дисциплинарной ответственности.

Особую распространенность получили нарушения прав предпринимателей, допускаемые в процессе осуществления государственного контроля (надзора) и муниципального контроля, в том числе такие, как:

1. Незаконное получение органами государственного контроля (надзора) отчислений от сумм, взысканных с юридических лиц и индивидуальных предпринимателей в результате проведения мероприятий по контролю.

Подобными действиями нарушается гарантия на исключение материальной заинтересованности должностных лиц контролирующих органов в результатах контрольных мероприятий и их ориентация на достижение объективного результата. Создание предпосылок для наличия материальной заинтересованности в конечном результате осуществления контроля от имени государства (взыскании штрафа) исключает независимость и объективность действий и выводов должностных лиц, создает условия для так называемого самофинансирования, что противоречит в том числе бюджетному законодательству.

Например, прокуратурой одной из областей принесен протест на постановление администрации области «О стимулировании деятельности органов, уполномоченных составлять протоколы об административных правонарушениях и осуществляющих деятельность на территории области», в соответствии с п. 1 которого департаменту финансов и бюджетной политики предписано направлять на поощрение сотрудников и материально-техническое обеспечение органов, уполномоченных составлять протоколы об административных правонарушениях, указанных в приложении, 50% от сверхплановых сумм штрафов за административные правонарушения и возмещение имущественного ущерба, поступивших в областной бюджет в 2008 г., и 50% от сумм штрафов за административные правонарушения и возмещение имущественного ущерба в последующие финансовые годы. При этом в приложении указаны как органы исполнительной власти области, так и территориальные органы федеральных органов государственной власти (в частности, УФАС России по области). Незаконное постановление отменено.

2. Взимание органами госконтроля платы с субъектов предпринимательской деятельности за проведение мероприятия по контролю.

Так, органами прокуратуры в одной из областей выявлено, что должностными лицами ГУ «К-ая районная ветеринарная станция» и ГУ «В-ая районная ветеринарная станция» осуществлялась регистрация торговых точек с последующей выдачей ветеринарных регистрационных удостоверений, с предварительным проведением мероприятий по контролю и составлением акта. Выдача лицу заполненного ветеринарного регистрационного удостоверения осуществлялась только после произведённой им оплаты. Нарушения устранены прокуратурой.

3. Нарушение обязательных требований к процедуре осуществления мероприятий по контролю.

Контрольные мероприятия зачастую проводятся без издания соответствующего распоряжения (приказа), в распоряжениях отсутствуют даты начала и окончания мероприятия по контролю, не указываются вид проверки (плановая, внеплановая), цели, задачи и предмет проводимого мероприятия по контролю, правовые основания его проведения. Не соблюдаются периодичность проведения плановых мероприятий по контролю, сроки контрольных мероприятий; нередко они проводятся неуполномоченными лицами. Допускается продление сроков проведения контрольных мероприятий по основаниям, не предусмотренным законодательством, например, в связи с нахождением специалиста в отпуске и др.

Прокуроры, как правило, своевременно и адекватно реагируют на подобные нарушения.

Зачастую в планы работы соответствующих подразделений контролирующих органов включаются не наименования юридических лиц (индивидуальных предпринимателей), а указания на места оптовой и розничной реализации товаров (продукции) (например, продовольственный рынок и цветочные павильоны, центральный рынок, овощной оптовый рынок и т.п.), где осуществляют предпринимательскую деятельность довольно обширный круг предпринимателей, что создает предпосылки и условия для нарушения прав субъектов малого и среднего бизнеса.

4. Проведение мероприятий по контролю при отсутствии законных оснований.

Мероприятия по контролю зачастую проводятся в случаях, когда проведение проверки не запланировано или отсутствуют законные основания для проведения внепланового мероприятия по контролю в отношении субъекта предпринимательской деятельности. Основаниями для их проведения являются служебные записки, письма вышестоящих ведомственных органов, органов внутренних дел, органов государственной власти, местного самоуправления, не содержащие достаточных данных о нарушениях.

Так, в одном из регионов прокуратурой установлено, что распоряжением заместителя руководителя управления Роспотребнадзора сотрудникам управления поручено провести внеплановое мероприятие по контролю в отношении ООО «Концерн» на основании информации главы муниципального образования. Вместе с тем сведений о нарушениях законодательства, допущенных ООО «Концерн» либо иным хозяйствующим субъектом, письмо главы муниципального образования не содержало. Информация, изложенная в приложении к письму, не могла являться основанием для проведения внеплановой проверки, поскольку не была подтверждена документами и иными доказательствами, свидетельствующими о наличии признаков нарушений. Прокуратурой по выявленному факту внесено представление, по результатам рассмотрения которого нарушение устранено, виновные должностные лица привлечены к дисциплинарной ответственности.

5. Ненадлежащее оформление результатов проверок, отсутствие актов по результатам проверок.

В актах, составляемых по результатам мероприятий по контролю, зачастую не указываются дата и номер распоряжения, на основании которого проведена проверка, фамилия, имя, отчество и должность лица, проводившего мероприятие по контролю; отсутствуют подписи представителей юридических лиц и индивидуальных предпринимателей об ознакомлении с актом и получении его копии, сведения об ознакомлении или об отказе в ознакомлении с актом проверяемого субъекта, о лицах, присутствовавших при проведении мероприятия по контролю. Выявляются факты, когда вместо составления актов по результатам мероприятия по контролю проверяющие ограничиваются лишь вручением предписаний.

6. Неуведомление юридических лиц и индивидуальных предпринимателей о начале плановых проверок в нарушение ст. 9 Закона №294-ФЗ, нарушение сроков уведомления юридических лиц и индивидуальных предпринимателей о проведении плановых проверок, невручение и ненаправление актов проверок предпринимателям, в отношении которых такие проверки проведены в нарушение требований ч. 4 ст. 16 Закона №294-ФЗ.

Зачастую субъекты предпринимательской деятельности уведомляются о начале плановых и внеплановых проверок лишь непосредственно в момент их начала, а в отдельных случаях таких уведомлений не было и вовсе.

7. Проведение внеплановых проверок органами государственного контроля (надзора) и муниципального контроля в отношении субъектов малого и среднего предпринимательства без согласования с органами прокуратуры, а также при отсутствии законных оснований.

Так, в мае 2009 г. отделом государственного пожарного надзора одного из районов г. Томска проведены внеплановые выездные проверки ООО «Б…» и ООО «Д…», относящихся к субъектам малого и среднего предпринимательства. Однако в прокуратуру района заявления о согласовании проверок указанных субъектов не поступали, то есть проверки проведены с грубым нарушением прав предпринимателей.

8. Проведение внеплановых проверок органами государственного контроля (надзора) в отсутствие руководителя, иного должностного лица или уполномоченного представителя юридического лица, индивидуального предпринимателя, его уполномоченного представителя.

При привлечении по результатам мероприятий по контролю предпринимателей к административной ответственности распространены следующие нарушения их прав:

1) отсутствие в протоколе по делу об административном правонарушении, определении о возбуждении дела об административном правонарушении сведений о вручении под расписку физическому лицу или законному представителю юридического лица, в отношении которых возбуждено дело об административном правонарушении, копии протокола, определения (ч. 6 ст. 28.2, ч. 3.1 ст. 28.7 КоАП РФ);

2) нарушение требований об обязательном разъяснении его прав лицу, в отношении которого составлен протокол по делу об административном правонарушении (ч. 3 ст. 28.2 КоАП РФ);

3) изъятие вещественных доказательств без составления протокола об изъятии (ч. 5 ст. 27.10 КоАП РФ);

4) составление протокола об изъятии вещей, являвшихся орудиями совершения правонарушения, без понятых либо в присутствии одного понятого (ч. 1 ст. 27.10 КоАП РФ);

5) составление протокола осмотра территории в отсутствие понятых (ч. 2 ст. 27.8 КоАП РФ);

6) использование в качестве доказательств по делам экспертных заключений об оценке товаров, не отвечающих требованиям законодательства, а именно не содержащих подробного описания объекта оценки, методов определения и расчетов стоимости товаров (ч. 3 ст. 26.2 и ч. 6 ст. 26.4 КоАП РФ);

7) непринятие мер к выяснению отягчающих и смягчающих наказание обстоятельств, отсутствие сведений о них в постановлении по делу об административном правонарушении (ст. 4.1, ст. 24.1, ст. 26.1 КоАП РФ);

8) отсутствие в постановлении сведений о лице, в отношении которого рассмотрено дело, дате рассмотрения дела, месте и времени совершения правонарушения (ч. 1 ст. 29.10 КоАП РФ);

9) отсутствие в постановлении сведений о судьбе изъятых вещей (ч. 3 ст. 29.10 КоАП РФ);

10) отсутствие сведений о вручении либо о дате вручения под расписку физическому лицу или законному представителю юридического лица, в отношении которых вынесено постановление по делу об административном правонарушении, копии постановления (ч. 2 ст. 29.11 КоАП РФ);

11) уничтожение изъятых у нарушителей вещей, подвергающихся быстрой порче, с нарушением установленного ч. 1 ст. 27.11 КоАП РФ и п. 12 Положения о сдаче для реализации или уничтожения изъятых вещей, явившихся орудиями совершения или предметами административного правонарушения, подвергающихся быстрой порче, утвержденного постановлением Правительства Российской Федерации от 19.11.2003 №694, порядка, а именно без заключения соответствующего эксперта и в отсутствие уполномоченной комиссии и понятых.

Нарушения прав субъектов малого и среднего предпринимательства в сфере арендных отношений

1. Несоблюдение преимущественного права субъектов малого и среднего предпринимательства на приобретение арендуемого имущества в собственность.

Это может проявляться в следующем:

принятие нормативных правовых актов, утверждение прогнозных планов приватизации, принятие решений об условиях приватизации без учета преимущественного права арендаторов, соответствующих установленным Федеральным законом от 22.07.2008 №159-ФЗ «Об особенностях отчуждения недвижимого имущества, находящегося в государственной собственности субъектов Российской Федерации или в муниципальной собственности и арендуемого субъектами малого и среднего предпринимательства, и о внесении изменений в отдельные законодательные акты Российской Федерации» (далее - Закон №159-ФЗ) требованиям, на приобретение арендуемого имущества.

Так, прокурором одного из городов Хабаровского края главе администрации городского округа внесено представление об устранении нарушений закона с требованием о приведении постановления администрации «Об утверждении Положения о принятии решений о приватизации муниципального имущества, находящегося в собственности городского округа» в соответствие с Федеральным законом №159-ФЗ. Вышеуказанный нормативный акт, регулирующий порядок принятия решения о приватизации муниципального имущества, не предусматривал преимущественное право арендаторов имущества на его приобретение. В результате в незаконный акт были внесены необходимые поправки;

продажа, передача арендуемого имущества унитарным предприятиям в хозяйственное ведение, государственным (муниципальным) учреждениям в оперативное управление без учета преимущественного права выкупа субъектами малого и среднего предпринимательства (далее - субъекты МСП). Приватизация помещений зачастую производится при отсутствии оценки арендаторов, занимающих указанные помещения, на предмет их отнесения к категории субъектов, обладающих преимущественным правом на приобретение арендуемого ими имущества.

2. Нарушение 10-дневного с даты принятия решения об условиях приватизации арендуемого имущества срока направления арендаторам - субъектам МСП необходимых документов.

3. Завышение рыночной стоимости подлежащих отчуждению арендуемых объектов.

Прокуратурой одного из районов Приморского края установлено, что индивидуальному предпринимателю М. в соответствии с постановлением главы городского округа предоставлено преимущественное право на приобретение нежилых помещений по рыночной цене 1 547 492 рубля. Предприниматель, полагая, что цена является завышенной, самостоятельно заключила договор на оказание услуг по оценке с независимым оценщиком. По результатам произведенной оценки значение рыночной стоимости указанных нежилых помещений составило 493 000 руб. Прокуратура края обратилась в арбитражный суд с заявлением о признании постановления главы городского округа недействительным в порядке ст. 198 АПК РФ.

4. Нарушение установленного Законом №159-ФЗ срока рассмотрения заявлений предпринимателей о реализации преимущественного права на приобретение арендуемого имущества.

Прокурором одного из районов г. Рязани установлено, что заявление с указанием причин отказа в приобретении арендуемого имущества возвращено предпринимателю Е. по истечении 30-дневного срока, установленного ч. 4 ст. 9 Закона №159-ФЗ. По данному факту прокурором района в администрацию г. Рязани внесено представление, по результатам рассмотрения которого одно должностное лицо привлечено к дисциплинарной ответственности.

5. Нарушения прав субъектов МСП, связанные с расторжением договоров аренды, изменением их условий без законных оснований, необоснованным заключением договоров аренды на короткий срок, отказом в пролонгации.

Прокурором одного из районов Кировской области внесено представление в адрес главы администрации района в связи с отказом перезаключить договор аренды с индивидуальным предпринимателем Л., ранее в течение 4 лет арендовавшим помещения, и подготовкой со ссылкой на положения ст. 17.1 Федерального закона от 26.07.2006 №135-ФЗ «О защите конкуренции» торгов на право заключения договоров их аренды. В обоснование требований прокурор указал, что согласно ч. 4 ст. 53 названного Закона разрешено до 01.07.2010 заключение на новый срок без проведения торгов договоров аренды государственного и муниципального имущества, заключенных до 01.07.2008 с субъектами МСП. По результатам рассмотрения представления договор аренды с индивидуальным предпринимателем Л. перезаключен на новый срок, 5 должностных лиц администрации района привлечены к дисциплинарной ответственности.

6. Нарушения гражданского законодательства при расторжении с субъектами малого и среднего предпринимательства договоров аренды недвижимого имущества, в том числе несоблюдение положений ст. 610 ГК РФ о сроке договора аренды, порядке отказа от договора, срок которого не определен, предъявление требований о досрочном расторжении договоров без наличия оснований, установленных ст. 619 ГК РФ, нарушение порядка досрочного расторжения договора аренды, несоблюдение требований ст. 617 ГК РФ о сохранении договора аренды в силе при переходе права собственности (хозяйственного ведения) на сданное в аренду имущество к другому лицу, принятие правовых актов, содержащих противоречащие законодательству положения о расторжении договоров аренды.

Прокурором одного из районов Республики Бурятия внесены представления об устранении нарушений закона главам ряда муниципальных образований и сельских поселений, которыми при заключении договоров аренды муниципального имущества с субъектами МСП в нарушение ст. 614, 617, 619 ГК РФ предусмотрено право арендодателя в одностороннем порядке увеличивать размер арендной платы, в не предусмотренных законом случаях досрочно расторгать договоры аренды. В результате нарушения прав субъектов МСП устранены.

7. Произвольное установление размера арендной платы, освобождение от арендной платы.

По протестам районных прокуратур ряда областей приведены в соответствие с федеральным законодательством нормативные правовые акты органов местного самоуправления, согласно которым размер арендной платы подлежал расчету с учетом размера произвольно устанавливающихся коэффициентов, устанавливался в зависимости от источника финансирования арендатора.

8. Нарушение органами государственной власти (местного самоуправления) условий договоров аренды.

Прокуратурой края в результате проверки, проведенной по обращению предпринимателя, установлено, что агентство по управлению государственным имуществом края в нарушение требований ст. 616 ГК РФ, ст. 6 Федерального закона «О развитии малого и среднего предпринимательства в Российской Федерации», а также положений договора аренды недвижимого имущества отказывалось компенсировать предпринимателю средства, затраченные им на капитальный ремонт арендуемого помещения, являющегося собственностью края. По результатам проверки руководителю агентства внесено представление, нарушения устранены.

6. Роль прокуратуры в сфере защиты прав предпринимателей, в том числе при осуществлении государственного контроля (надзора) и муниципального контроля

Анализ материалов деятельности прокуроров показывает, что органами прокуратуры прилагаются значительные усилия по защите прав субъектов предпринимательской деятельности на территории практически всех регионов, что видно также из приведенных в предыдущем разделе примеров защиты прокурорами прав предпринимателей. Значительная работа проводится прокуратурой в целях эффективной реализации требований Указа Президента Российской Федерации от 15.05.2008 №797 «О неотложных мерах по ликвидации административных ограничений при осуществлении предпринимательской деятельности», Федерального закона «О развитии малого и среднего предпринимательства в Российской Федерации».

В соответствии с приказами Генерального прокурора от 02.10.2007 №155 «Об организации прокурорского надзора за законностью нормативных правовых актов органов государственной власти субъектов Российской Федерации и местного самоуправления» и от 17.09.2007 №144 «О правотворческой деятельности органов прокуратуры и улучшении взаимодействия с законодательными (представительными) и исполнительными органами государственной власти и органами местного самоуправления» органами прокуратуры налажена систематическая проверка нормативно-правовых актов, издаваемых органами государственной власти и местного самоуправления. При осуществлении надзора за законностью проектов и принятых нормативных правовых актов прокуратурой проводится их проверка на предмет наличия коррупциогенных факторов. При выявлении фактов нарушения законодательства в данной сфере, несоответствия нормативно-правовых актов органов и должностных лиц государственной власти и местного самоуправления федеральному законодательству незамедлительно принимаются конкретные меры прокурорского реагирования, направленные на устранение нарушений прав предпринимателей и наказание виновных лиц.

Организован системный подход и деловое взаимодействие с правоохранительными и контролирующими органами, общественными организациями и гражданами, субъектами предпринимательской деятельности с целью получения сведений о несоблюдении государственными и муниципальными служащими установленных законом запретов и ограничений. Регулярно и своевременно проводятся проверки полученных данных, проверки в государственных органах и органах местного самоуправления.

Практика показывает, что зачастую субъекты предпринимательской деятельности не обращаются в органы прокуратуры с соответствующими заявлениями, так как опасаются, что после такого обращения со стороны органов, чьи действия они обжалуют, будут применены всевозможные меры ответственности и принуждения. Поэтому с целью получения полных и объективных данных о нарушениях прав предпринимателей органы прокуратуры активно взаимодействуют с различными общественными организациями.

Так, для улучшения состояния законности в сфере соблюдения прав субъектов предпринимательской деятельности, обеспечения информационного обмена и получения сведений о фактах нарушений закона Генеральной прокуратурой России достигнуто деловое и конструктивное взаимодействие с общественными организациями, представляющими интересы предпринимателей, в том числе с «Опорой России» и «Деловой Россией». Представители общественности входят в состав Научно-консультативного совета при Генеральной прокуратуре Российской Федерации. На официальном сайте Генеральной прокуратуры Российской Федерации в 2008 г. открыт специальный раздел «Прокурорский надзор за соблюдением прав субъектов предпринимательской деятельности», с помощью которого представители бизнеса смогут обратиться для защиты своих законных прав и интересов.