Прокурорский надзор за соблюдением законности при установлении тарифов ЖКХ

Размещено на http://www.allbest.ru/

Прокурорский надзор за соблюдением законности при установлении тарифов ЖКХ

И.И. Кинзаков



1. Правовые основы прокурорского надзора за исполнением законов в сфере регулирования тарифов на жилищно-коммунальные услуги

1.1 Организационно-распорядительные документы Генеральной прокуратуры Российской Федерации

Приказ Генерального прокурора РФ от 07.12.2007 № 195 «Об организации прокурорского надзора за исполнением законов, соблюдением прав и свобод человека и гражданина» (далее - приказ ГП РФ № 195) не закрепляет в качестве отдельного предмета прокурорской деятельности надзор за исполнением законодательства при установлении тарифов жилищно-коммунального хозяйства. Последняя сфера правоотношений не выделена отдельно. Прокурорам следует исходить из положений п. 7.1 названного приказа, в соответствии с которым им необходимо акцентировать внимание на защите закрепленных в Конституции РФ прав на охрану жилищных прав и свобод человека и гражданина. В контексте рассматриваемой темы следует упомянуть и требования п. 8 приказа РФ № 195 о необходимости сосредоточения в сфере экономики усилий на надзоре за исполнением антимонопольного законодательства, поскольку в рассматриваемой сфере довольно часто поднадзорные организации занимают монопольное либо доминирующее положение.

Среди общей массы ведомственных нормативных правовых актов Генеральной прокуратуры РФ надзор за исполнением законодательства в сфере жилищно-коммунального хозяйства выделен в Указании Генеральной прокуратуры РФ от 15.09.2003 № 7/3-1-991-2000 «Об усилении надзора за соблюдением прав граждан в жилищно-коммунальной сфере». Данное Указание полностью посвящено проблемам подготовки объектов ЖКХ к отопительному сезону, однако не ориентирует прокуроров на проверку законности тарифов в данной сфере.

Вместе с тем в настоящее время прокурорам в работе по надзору за исполнением законодательства в сфере жилищно-коммунального хозяйства следует исходить из п. 2.11 Указания Генерального прокурора РФ от 14.11.2008 № 229/7р «Об организации прокурорского надзора в связи с принимаемыми Правительством Российской Федерации мерами по оздоровлению ситуации в финансовом и других секторах экономики», в соответствии с которым прокуроры обязаны акцентировать усилия на борьбе с незаконными действиями естественных монополий и регулирующих органов, направленные на повышение тарифов.

Также следует учитывать п. 16 Комплексного плана мероприятий по противодействию коррупции на 2010 - 2012 годы, утвержденный приказом Генерального прокурора РФ от 15.05.2010 № 208, предписывающий прокурорам при проведении проверок исполнения законодательства в сфере ценообразования и установления тарифов, жилищных отношений особое внимание обращать на выявление коррупционных проявлений.

Конкретные ориентиры в осуществлении надзора в рассматриваемой области, подкрепленные примерами из практики прокурорского надзора, даны в направленном всем прокурорам письме Генеральной прокуратуры РФ от 19.03.2010 № 73/1-1-991-2000 «О дополнительных мерах по организации надзора за исполнением законов в сфере жилищно-коммунального хозяйства».

Законодательство Российской Федерации о регулировании тарифов в сфере ЖХК основывается на Конституции Российской Федерации и устанавливает экономические, организационные и правовые основы ценообразования в данной области.

Правовое поле в рассматриваемой сфере состоит из Гражданского и Жилищного кодексов Российской Федерации, федеральных законов, указов Президента РФ и постановлений Правительства РФ. Значительный блок составляют правовые акты федеральных органов исполнительной власти, осуществляющих государственное регулирование, контроль и надзор в сфере ЖКХ. Органы государственной власти субъектов Российской Федерации и органы местного самоуправления также осуществляют нормативное регулирование в данной области в случаях, предусмотренных федеральным законодательством.

Гражданский кодекс Российской Федерации помимо регулирования основополагающих положений о правах и обязанностях участников гражданских правоотношений, основаниях возникновения и исполнении обязательств, применительно к рассматриваемой тематике закрепляет конкретные условия отношений энергоснабжения: понятие сторон договора, изменение и прекращение договора, количество и качество поставляемой энергии, обязанности покупателя, оплата энергии, ответственность сторон по договору (§ 6 главы 30 части второй ГК РФ). При этом следует иметь в виду, что установленные указанным Кодексом правила об энергоснабжении применяются к отношениям, связанным со снабжением через присоединенную сеть тепловой энергией, газом и водой, если иное не установлено законом или иными правовыми актами (ст. 548 ГК РФ).

Жилищный кодекс Российской Федерации посвящает целый раздел VII вопросам платежей за жилое помещение и коммунальные услуги. Помимо установления обязанности по внесению платы за жилое помещение и коммунальные услуги ЖК РФ определяет структуру данной платы в зависимости от прав лица на жилое помещение: найм, собственность (ст. 154), порядок внесения этой платы (ст. 155), ее размер (ст. 156 - 157), определяет иные расходы собственников помещений в многоквартирном доме (ст. 158). Заслуживают внимания также положения раздела VIII «Управление многоквартирными домами» Жилищного кодекса Российской Федерации. Например, ст. 161 и 165 Кодекса закреплена обязанность органов местного самоуправления и управляющих организаций предоставлять гражданам по их запросам информацию об установленных ценах и тарифах на услуги и работы по содержанию и ремонту многоквартирных домов и жилых помещений в них, о размерах оплаты в соответствии с этими ценами и тарифами, об объеме, перечне и качестве оказываемых услуг и выполняемых работ, а также о ценах и тарифах на предоставляемые коммунальные услуги и размерах оплаты этих услуг.

К числу основных нормативных правовых актов, регулирующих вопросы установления и применения тарифов в сфере ЖКХ, относятся также следующие федеральные законы:

Федеральный закон от 30.12.2004 № 210-ФЗ «Об основах регулирования тарифов организаций коммунального комплекса» - устанавливает основы регулирования тарифов организаций коммунального комплекса, обеспечивающих тепло-, водоснабжение, водоотведение и очистку сточных вод, утилизацию (захоронение) твердых бытовых отходов, а также надбавок к ценам (тарифам) для потребителей и надбавок к тарифам на товары и услуги организаций коммунального комплекса.

Вместе с тем необходимо иметь ввиду, что с 1 января 2011 г. в полном объеме вступают в действие нормы Федерального закона от 27.07.2010 № 190-ФЗ «О теплоснабжении», которыми будут определяться полномочия органов государственной власти и органов местного самоуправления по регулированию и контролю в сфере теплоснабжения, права и обязанности потребителей тепловой энергии, теплоснабжающих организаций. Соответственно положения Федерального закона от 30.12.2004 № 210-ФЗ не будут распространяться на регулирование тарифов в сфере теплоснабжения.

Федеральный закон от 26.03.2003 № 35-ФЗ «Об электроэнергетике» -устанавливает правовые основы экономических отношений в сфере электроэнергетики, определяет полномочия органов государственной власти по регулированию этих отношений, основные права и обязанности субъектов электроэнергетики и потребителей электрической энергии.

Незначительное время осталось действовать положениям Федерального закона от 14.04.1995 № 41-ФЗ «О государственном регулировании тарифов на электрическую и тепловую энергию в Российской Федерации». С 1 января 2011 г. данный Федеральный закон полностью утрачивает силу.

Федеральный закон от 31.03.1999 № 69-ФЗ «О газоснабжении в Российской Федерации» устанавливает принципы государственной ценовой политики в области газоснабжения.

Важный сегмент правового регулирования ценообразования в ЖКХ -нормативные правовые акты Правительства Российской Федерации.

Постановлением Правительства РФ от 23.05.2006 № 307 «О порядке предоставления коммунальных услуг гражданам» утверждены Правила предоставления коммунальных услуг гражданам, регулирующие отношения между исполнителями и потребителями коммунальных услуг, а также порядок контроля качества предоставления услуг, порядок определения размера платы за коммунальные услуги с использованием приборов учета и при их отсутствии, порядок перерасчета размера платы за коммунальные услуги в период временного отсутствия граждан в занимаемом жилом помещении и порядок изменения размера платы за коммунальные услуги при предоставлении коммунальных услуг ненадлежащего качества и (или) с перерывами, превышающими установленную продолжительность.

Основы ценообразования в сфере деятельности организаций коммунального комплекса, утвержденные постановлением Правительства РФ от 14.07.2008 № 520 определяют принципы и методы регулирования тарифов на товары и услуги организаций коммунального комплекса, надбавок к тарифам на товары и услуги организаций коммунального комплекса, надбавок к ценам (тарифам) для потребителей товаров и услуг организаций коммунального комплекса, тарифов на подключение вновь создаваемых (реконструируемых) объектов недвижимости к системе коммунальной инфраструктуры и тарифов организаций коммунального комплекса на подключение, а также предельных индексов максимально и минимально возможного изменения установленных тарифов на товары и услуги организаций коммунального комплекса.

Вопросы ценообразования в отношении электрической и тепловой энергии регулируются постановлением Правительства Российской Федерации от 26.02.2004 № 109, которым утверждены:

Основы ценообразования в отношении электрической и тепловой энергии в Российской Федерации, определяющие основные принципы и методы регулирования тарифов (цен) на электрическую и тепловую энергию и на соответствующие услуги, а также

Правила государственного регулирования и применения тарифов на электрическую и тепловую энергию в Российской Федерации, определяющие основания и порядок установления регулируемых тарифов (цен) на электрическую и тепловую энергию.

Необходимо учитывать нормы постановления Правительства РФ от 07.12.1998 № 1444 «Об основах ценообразования в отношении электрической энергии, потребляемой населением» закрепляющие, что для населения, проживающего в сельских населенных пунктах, а также в городских населенных пунктах в домах, оборудованных в установленном порядке стационарными электроплитами и электроотопительными установками, применяется понижающий коэффициент 0,7.

Применительно к сфере газоснабжения действует постановление Правительства РФ от 29.12.2000 № 1021, утвердившее Основные положения формирования и государственного регулирования цен на газ и тарифов на услуги по его транспортировке на территории Российской Федерации.

Отдельного внимания заслуживает постановление Правительства РФ от 28.08.2009 № 708, которым утверждены Основы формирования предельных индексов изменения размера платы граждан за коммунальные услуги. Согласно Основам главным принципом установления предельного индекса является доступность для граждан совокупной платы за все потребляемые коммунальные услуги, рассчитанной с учетом этого индекса.

Продолжают оставаться актуальными в рассматриваемой сфере Правила установления и определения нормативов потребления коммунальных услуг, утвержденные постановлением Правительства РФ от 23.05.2006 № 306. Правила определяют порядок установления нормативов потребления коммунальных услуг, необходимые для определения размера платы за коммунальные услуги в случае отсутствия приборов учета. Положения данных Правил необходимо применять с учетом внесенных Федеральным законом от 27.07.2010 № 237-ФЗ в Жилищный кодекс Российской Федерации изменений в части установления нормативов органами государственной власти субъектов Российской Федерации, а не органами местного самоуправления.

Вопросы установления нормативов потребления газа населением при отсутствии приборов учета газа урегулированы постановлением Правительства Российской Федерации от 13.06.2006 № 373.

Также очень большую группу источников правового регулирования тарифов в сфере ЖКХ составляют правовые акты федеральных органов исполнительной власти (ФСТ России, Минрегион Росиии и др).

1.2 Государственное регулирование, контроль и надзор в сфере тарифов на услуги жилищно-коммунального хозяйства

В соответствии с утвержденным постановлением Правительства РФ от 05.06.2008 № 437 Положением «О Министерстве экономического развития Российской Федерации» (Минэкономразвития России), это министерство осуществляет функции по выработке государственной политики и нормативно-правовому регулированию в сфере анализа и прогнозирования социально-экономического развития государства.

Разрабатываемый Минэкономразвития прогноз социально-экономического развития Российской Федерации учитывает темпы роста тарифов и динамику цен (тарифов) на товары (услуги) субъектов естественных монополий и услуги жилищно-коммунального комплекса. Именно данные показатели должны учитываться при тарифном регулировании на конкретный календарный год.

В настоящее время надлежит руководствоваться разработанным Минэкономразвития Российской Федерации Прогнозом социально-экономического развития Российской Федерации на 2011 год и плановый период 2012 и 2013 годов.

Согласно последнему, в 2011 г. для создания относительно благоприятных условий для отечественных производителей и сдерживания роста тарифов на услуги организаций ЖКХ ужесточаются параметры роста регулируемых тарифов естественных монополий. Планируется рост оптовых цен на газ за год в среднем на 15% против 26,7% в 2010 г. Рост регулируемых тарифов на газ для населения, по сравнению с 2010 г. составит 17,1% (против роста на 26,6% в 2010 г.). В связи с полной либерализацией рынка электроэнергии и электрической мощности для всех категорий потребителей, кроме населения, и в неценовых зонах во избежание всплеска цен рост регулируемых тарифов на сетевую составляющую и сбыт электроэнергии будет в размерах, обеспечивающих минимальную прибыль на инвестированный капитал. Рост тарифов для населения составит 10%. Также ограничивается рост регулируемых тарифов на теплоэнергию до 12 - 14%, что позволит удержать рост тарифов на услуги организаций ЖКХ для населения в размерах, не превышающих параметры их роста в 2010 г.

Согласно Положению, утвержденному постановлением Правительства РФ от 26.01.2005 № 40, Министерство регионального развития Российской Федерации (Минрегион России) осуществляет выработку государственной политики и нормативно-правовое регулирование в сфере жилищно-коммунального хозяйства.

На Минрегион России возложены функции по методическому обеспечению реализации положений правовых актов Правительства РФ. В связи с этим заслуживают внимания следующие нормативные документы Минрегиона России: по расчету предельных индексов изменения размера платы граждан за коммунальные услуги (утв. приказом от 23.08.2010 № 378) и методика проведения мониторинга выполнения производственных и инвестиционных программ организаций коммунального комплекса (утв. приказом от 14.04.2008 № 48).

В соответствии с постановлением Правительства РФ от 28.05.2008 № 400 Министерство энергетики Российской Федерации (Минэнерго России) разрабатывает и реализует государственную политику и нормативно-правовое регулирование в сфере топливно-энергетического комплекса, в том числе по вопросам электроэнергетики и газовой промышленности.

Минэнерго России осуществляет полномочия по контролю в установленной сфере деятельности: за соблюдением субъектами оптового и розничных рынков электрической энергии и мощности требований законодательства; за деятельностью организаций оптового рынка электрической энергии и мощности; за реализацией инвестиционных программ субъектов электроэнергетики.

Кроме того, Минэнерго России осуществляет: разработку программ перспективного развития электроэнергетики; утверждение инвестиционных программ субъектов электроэнергетики, в уставных капиталах которых участвует государство, а также инвестиционных программ территориальных сетевых организаций, отнесенных к числу субъектов, инвестиционные программы которых утверждаются Министерством; разработку и реализацию государственной политики в области газоснабжения; разработку и реализацию федеральной программы газификации в Российской Федерации.

Федеральная служба по тарифам (ФСТ России), Положение о которой утверждено постановлением Правительства РФ от 30.06.2004 № 332, является федеральным органом исполнительной власти, уполномоченным осуществлять правовое регулирование в сфере государственного регулирования цен (тарифов) на товары (услуги) и контроль за их применением, а также федеральным органом исполнительной власти по регулированию естественных монополий.

В соответствии с действующим законодательством ФСТ России устанавливает (утверждает, регистрирует):

предельные (минимальный и (или) максимальный) уровни цен (тарифов) на поставляемую населению и приравненным к нему категориям потребителей электрическую энергию (мощность).

В частности, приказом ФСТ России от 07.10.2010 № 245-э/3 установлены и вводятся в действие с 1 января 2011 г. предельные минимальные и максимальные уровни тарифов на электрическую энергию по каждому субъекту Российской Федерации на очередной год;

предельные (минимальный и (или) максимальный) уровни тарифов на тепловую энергию, в том числе производимую электростанциями, осуществляющими производство в режиме комбинированной выработки электрической и тепловой энергии.

На 2011 г. тарифы утверждены приказом ФСТ России от 07.10.2010 № 243-э/1 в среднем по каждому субъекту Российской Федерации;

предельные (минимальный и (или) максимальный) уровни тарифов на электрическую и тепловую энергию, поставляемую энергоснабжающими организациями потребителям, в том числе предельные уровни тарифов для населения.

Например, приказом ФСТ России от 07.10.2010 № 244-э/2 установлены предельные максимальные уровни тарифов на тепловую энергию, поставляемую энергоснабжающими организациями потребителям (в среднем по субъектам Российской Федерации на 2011 г.);

тарифы на транспортировку газа по трубопроводам.

Данные тарифы устанавливаются применительно к услугам конкретных организаций, оказывающих услуги по транспортировке газа. Так, приказом ФСТ России от 29.09.2010 № 236-э/1 утверждены дифференцированные по группам потребителей тарифы на услуги по транспортировке газа по газораспределительным сетям ОАО «Газовая компания Югра» на территории Ханты-Мансийского автономного округа;

оптовые цены на сжиженный газ для бытовых нужд.

Эти цены утверждены приказом ФСТ России от 27.11.2009
№ 331-э/4. Данные цены используются при утверждении органами исполнительной власти субъектов Российской Федерации розничных цен на газ, реализуемый населению, а также жилищно-эксплуатационным организациям, организациям, управляющим многоквартирными домами, жилищно-строительным кооперативам и товариществам собственников жилья для бытовых нужд населения (п. 2 постановления Правительства РФ от 15.04.1995 № 332). Розничные цены на сжиженный газ, реализуемый населению для бытовых нужд, рассчитываются в соответствии с методическими указаниями, утвержденными приказом ФСТ России от 15.06.2007 № 129-э/2.

размер платы за снабженческо-сбытовые услуги, оказываемые конечным потребителям поставщиками газа (при регулировании оптовых цен на газ).

Например, приказом ФСТ России от 13.08.2010 № 177-э/1 утверждены тарифы на услуги по транспортировке газа по газораспределительным сетям и размер платы за снабженческо-сбытовые услуги, оказываемые конечным потребителям газа, на территории Камчатского края;

предельные индексы максимального (минимального) возможного изменения установленных тарифов на товары и услуги организаций коммунального комплекса, с учетом надбавок к тарифам на товары и услуги организаций коммунального комплекса (в среднем по субъектам Российской Федерации).

Применительно к данному полномочию ФСТ России необходимо учитывать положения Правил регулирования тарифов, надбавок и предельных индексов, утвержденных постановлением Правительства РФ от 14.07.2008 № 520 (п. 9 - 12). В соответствии с данными правилами ФСТ России реализует указанные полномочия только в случае указания на это Правительством Российской Федерации.

согласовывает решения об утверждении тарифов на электрическую и тепловую энергию, принятые органами исполнительной власти субъектов Российской Федерации в области государственного регулирования тарифов.

Например, приказом ФСТ России от 31.08.2010 № 220-э/7 согласовано решение Государственного комитета Республики Карелия по энергетике и регулированию тарифов об установлении тарифов на услуги по передаче электрической энергии на территории Республики Карелия на уровне ниже предельных минимальных уровней тарифов на услуги по передаче электрической энергии на территории Республики Карелия, утвержденных приказом ФСТ России от 15.12.2009 N 406-э/2.

В качестве отдельной группы необходимо выделить контрольные полномочия ФСТ России в рассматриваемой сфере правоотношений, к которым относятся:

рассмотрение разногласий, возникающих между органами тарифного регулирования; последними и организациями, осуществляющими регулируемые виды деятельности; принятие решений, обязательных для исполнения;

отмена решений об утверждении тарифов на электрическую и тепловую энергию органами исполнительной власти субъектов Российской Федерации в области государственного регулирования тарифов, принятых ими с превышением полномочий;

принятие мер ответственности за нарушения законодательства о государственном регулировании тарифов, о естественных монополиях и об электроэнергетике;

осуществление контроля за применением государственных регулируемых цен (тарифов) на электрическую и тепловую энергию, тарифов и надбавок организаций коммунального комплекса и проведение проверок хозяйственной деятельности организаций;

осуществление контроля за использованием инвестиционных ресурсов, включаемых в регулируемые тарифы на электрическую и тепловую энергию;

осуществление мониторинга размеров платежей граждан за коммунальные услуги;

обобщение практики применения законодательства Российской Федерации в установленной сфере деятельности.

Осуществление вышеуказанных полномочий подкреплено правом ФСТ России принимать нормативные правовые акты в установленной сфере деятельности, в том числе методические указания (методики).

В соответствии с ч. 4 ст. 4 Федерального закона от 30.12.2004
№ 210-ФЗ «Об основах регулирования тарифов организаций коммунального комплекса» органы исполнительной власти субъектов Российской Федерации осуществляют следующие полномочия в области регулирования тарифов на товары и услуги организаций коммунального комплекса:

определяют метод регулирования тарифов на товары и услуги организаций коммунального комплекса;

устанавливают систему критериев, используемых для определения доступности для потребителей товаров и услуг организаций коммунального комплекса;

согласовывают производственные программы и дают заключения на инвестиционные программы организаций коммунального комплекса;

устанавливают тарифы на товары и услуги организаций коммунального комплекса в соответствии с предельным индексом, установленным ФСТ России, в случае его установления, с учетом утвержденных местными органами инвестиционных программ организаций коммунального комплекса;

публикуют информацию о тарифах на товары и услуги организаций коммунального комплекса, производственных программах организаций коммунального комплекса, а также о результатах мониторинга выполнения производственных программ этих организаций;

осуществляют мониторинг выполнения производственных программ;

привлекают соответствующие организации для проведения экспертизы обоснованности проектов производственных программ, проверки обоснованности расчетов соответствующих им тарифов, а также для определения доступности для потребителей товаров и услуг организаций коммунального комплекса;

принимают решения и выдают предписания в пределах своих полномочий, которые обязательны для исполнения;

запрашивают информацию у организаций коммунального комплекса.

Кроме того, необходимо учитывать, что органы местного самоуправления могут наделяться законом субъекта Российской Федерации отдельными государственными полномочиями субъекта Российской Федерации в области регулирования тарифов на товары и услуги организаций коммунального комплекса, расположенных на территории муниципального образования (ч. 7 ст. 4 Федерального закона «Об основах регулирования тарифов организаций коммунального комплекса»).

Согласно Типовому положению об органе исполнительной власти субъекта Российской Федерации в области государственного регулирования тарифов, утвержденному постановлением Правительства РФ от 04.03.2004 № 136, основными задачами указанного органа являются: государственное регулирование тарифов на электрическую и тепловую энергию; достижение баланса экономических интересов производителей и потребителей топливно-энергетических ресурсов; недопущение установления для отдельных категорий потребителей льготных тарифов на электрическую и тепловую энергию за счет повышения тарифов на нее для других потребителей; создание экономических стимулов, обеспечивающих использование энергосберегающих технологий.

Согласно ст. 5 Федерального закона «Об основах регулирования тарифов организаций коммунального комплекса» полномочия органов местного самоуправления в области тарифов и надбавок подразделяются на полномочия представительных органов муниципальных образования и органов регулирования муниципальных образований.

Представительные органы муниципальных образований осуществляют следующие полномочия:

утверждают в соответствии с документами территориального планирования муниципальных образований программу комплексного развития систем коммунальной инфраструктуры;

утверждают инвестиционные программы организаций коммунального комплекса по развитию систем коммунальной инфраструктуры;

устанавливают надбавки к ценам (тарифам) для потребителей.

Органы регулирования муниципальных образований наделены законодательством следующими полномочиями в области регулирования тарифов и надбавок организаций коммунального комплекса:

устанавливают систему критериев, используемых для определения доступности для потребителей товаров и услуг организаций коммунального комплекса;

утверждают технические задания по разработке инвестиционных программ организаций коммунального комплекса;

рассматривают проекты инвестиционных программ организаций коммунального комплекса по развитию систем коммунальной инфраструктуры;

устанавливают надбавки к тарифам на товары и услуги организаций коммунального комплекса в соответствии с предельным индексом, тарифы на подключение к системам коммунальной инфраструктуры, тарифы организаций коммунального комплекса на подключение;

публикуют информацию о тарифах и надбавках, об инвестиционных программах организаций коммунального комплекса, а также о результатах мониторинга выполнения этих программ;

заключают с организациями коммунального комплекса договоры, определяющие условия выполнения инвестиционных программ;

осуществляют мониторинг выполнения инвестиционных программ;

принимают решения и выдают предписания в пределах своих полномочий, которые обязательны для исполнения;

запрашивают информацию у организаций коммунального комплекса, в том числе информацию по вопросам применения тарифов и надбавок, в формате, определяемом органом регулирования муниципального образования.

Применительно к полномочиям органов исполнительной власти субъектов Российской Федерации и органов местного самоуправления в сфере регулирования тарифов и надбавок организаций коммунального комплекса необходимо отдельно остановиться на следующих моментах.

Период действия тарифов и надбавок.

Тарифы и надбавки устанавливаются на соответствующий период действия, могут иметь календарную разбивку и вступают в силу с даты начала указанного периода, но не ранее чем через один календарный месяц после их установления и действуют до окончания этого периода, за исключением случаев их досрочного пересмотра. Период действия тарифов на товары и услуги организации коммунального комплекса не может быть менее одного года и должен соответствовать сроку реализации ее производственной программы. Период действия тарифов на основе долгосрочных параметров на товары, услуги организации коммунального комплекса составляет от трех до пяти лет. Период действия надбавки к ценам (тарифам) для потребителей в размере, необходимом для финансового обеспечения утвержденной инвестиционной программы организации коммунального комплекса, устанавливается на срок реализации данной инвестиционной программы (ее этапа). Изменение (увеличение или уменьшение) размера надбавки для потребителей может производиться не чаще одного раза в год.

Вместе с тем ст. 14 Федерального закона «Об основах регулирования тарифов организаций коммунального комплекса» установлены случаи досрочного пересмотра тарифов и надбавок, к которым относятся: объективное изменение условий деятельности организации коммунального комплекса, влияющее на стоимость товаров и услуг этой организации; нарушение организацией коммунального комплекса утвержденной производственной программы; изменение инвестиционной программы и др. За исключением единичных случаев досрочный пересмотр тарифов и надбавок производится органами регулирования в течение не более двух календарных месяцев со дня возникновения для этого основания. По общему правилу, досрочный пересмотр тарифов и надбавок может производиться не чаще одного раза в год.

Предельные индексы изменения тарифов и надбавок.

Органы регулирования муниципальных образований устанавливают надбавки к тарифам на товары и услуги организаций коммунального комплекса в соответствии с предельным индексом, установленным органом регулирования субъекта Российской Федерации для соответствующего муниципального образования. Данные индексы должны соответствовать предельным индексам, установленным ФСТ России, если последним они утверждались. Органы региональной власти вправе установить только индексы максимально возможного изменения установленных тарифов на товары и услуги организаций коммунального комплекса с учетом надбавок к тарифам на товары и услуги организаций коммунального комплекса. Указанные индексы устанавливаются исходя из объемов производимых товаров и оказываемых услуг организаций коммунального комплекса с учетом утвержденных инвестиционных программ, тарифов на основе долгосрочных параметров и иных долгосрочных параметров регулирования деятельности соответствующих организаций, а также с учетом местных и иных особенностей. Указанные индексы могут устанавливаться на срок более одного года.

В случае изменения установленных предельных индексов органом исполнительной власти субъекта Российской Федерации, органы регулирования муниципальных образований приводят установленные ими тарифы в соответствие с предельными индексами в среднем по муниципальным образованиям в срок не позднее одного календарного месяца со дня вступления в силу актов об изменении установленных предельных индексов.

1.3 Организация прокурорского надзора за исполнением законодательства о тарифах в сфере жилищно-коммунального хозяйства

Эффективность надзора за исполнением законов в рассматриваемой сфере зависит от того обладает ли прокурор сведениями о состоянии законности в ней.

В этих целях прокурорам необходимо на постоянной основе осуществлять анализ:

заявлений и обращений граждан, должностных лиц, организаций о неправомерных действиях органов государственной власти и органов местного самоуправления;

сообщений средств массовой информации;

материалов уголовных, гражданских, арбитражных и административных дел;

материалов прокурорской и правоприменительной практики.

Кроме того, в качестве сведений о деятельности на поднадзорных объектах и возможных нарушениях необходимо использовать:

материалы ранее проведенных органами прокуратуры проверок, а также проверок органов контроля и надзора (например, территориальными управлениями Федеральной антимонопольной службы);

переписка органов прокуратуры с органами власти, правоохранительными органами, организациями;

отчеты о работе органов государственной власти и органов местного самоуправления, в том числе осуществляющих тарифное регулирование.

В ходе проведения проверки исполнения законодательства прокурорам целесообразно в проверяемых органах и организациях ознакомиться с принятыми ими правовыми актами, поступившими жалобами граждан и организаций, а затем с документами, касающимися основной деятельности проверяемого органа или организации.

Необходимо учитывать, что п. 7 приказа Генерального прокурора РФ № 195 предписывает прокурорам конкретными и систематическими действиями реализовывать приоритетное направление прокурорского надзора - соблюдение прав и свобод человека и гражданина органами государственной власти и органами местного самоуправления. Таким образом, основным предметом прокурорского надзора в рассматриваемой сфере является деятельности органов регионального тарифного регулирования, органов местного самоуправления, наделенных полномочиями в области установления тарифов и надбавок.

В органах регионального тарифного регулирования надлежит проверять и давать оценку:

выполняется ли возложенные на указанный орган задачи в части достижения баланса экономических интересов производителей и потребителей топливно-энергетических ресурсов;

установлены ли тарифы на услуги по передаче электрической энергии по распределительным сетям в рамках определенных федеральным органом исполнительной власти (минимального и (или) максимального) уровней тарифов на услуги по передаче электрической энергии по распределительным сетям, а также тарифов на услуги по передаче тепловой энергии;

определены ли сбытовые надбавки для гарантирующих поставщиков электрической энергии и соответствуют ли они действующему законодательству;

установлены ли тарифы на тепловую энергию, за исключением тепловой энергии, производимой электростанциями, осуществляющими производство в режиме комбинированной выработки электрической и тепловой энергии, в рамках, установленных федеральным органом исполнительной власти в области регулирования предельных уровней тарифов на эту энергию. Имеют ли место факты превышения предельных максимальных уровней тарифов на услуги по передаче тепловой энергии;

введены ли тарифы на тепловую энергию, производимую электростанциями, в рамках установленных федеральным органом исполнительной власти по регулированию естественных монополий предельных (минимального и (или) максимального) уровней тарифов на эту энергию и соответствуют ли они действующему законодательству;

установлены ли для территориальных сетевых организаций плата за технологическое присоединение к электрическим сетям и (или) стандартизированные тарифные ставки, определяющие величину этой платы;

определены ли тарифы на электрическую энергию, поставляемую энергоснабжающими организациями потребителям, в рамках, установленных федеральным органом исполнительной власти в области регулирования тарифов предельных (минимального и (или) максимального) уровней тарифов, за исключением электрической энергии, продаваемой по нерегулируемым ценам. Имеют ли место факты превышения предельных максимальных уровней тарифов на электрическую энергию для населения, а также случаи необоснованного установления (пересмотра) тарифов в течение года, после принятия закона субъекта Российской Федерации о бюджете, нарушения сроков действия утвержденных цен (тарифов), включения в тарифы затрат на проведение проверок хозяйственной деятельности организаций и на другие не предусмотренные законодательством цели; установления групп потребителей и индивидуальных тарифов для предприятий. Соблюдаются ли сроки действия установленных тарифов, а также требования закона о недопущении при установлении для отдельных потребителей льготных тарифов повышения таких тарифов для других потребителей;

соблюдаются ли требования законодательства при рассмотрении дел об установлении тарифов и (или) их предельных уровней;

соблюдается ли требование об обязательном проведении экспертизы экономической обоснованности предложений об установлении тарифов и составлении экспертных заключений, их соответствии требованиям законодательства (наличие оценки достоверности данных, оценки финансового состояния организаций, осуществляющих регулируемую деятельность);

осуществляется ли контроль за применением регулируемых цен (тарифов) и проводятся ли проверки хозяйственной деятельности организаций, осуществляющих деятельность в сфере регулируемого ценообразования, в части обоснованности величины и правильности применения указанных цен (тарифов). Как часто проводятся такие проверки, основания их проведения, результаты. Запрашиваются ли у органов местного самоуправления информация и иные необходимые сведения по вопросам применения предельных индексов для муниципального образования. Осуществляется ли сбор информации о соответствии размера платы граждан за жилое помещение и за коммунальные услуги предельным индексам. Выдаются ли органу местного самоуправления предписания о приведении размера платы граждан за жилое помещение и за коммунальные услуги в соответствие с предельными индексами. Обращается ли орган регионального тарифного регулирования в случае неисполнения указанного предписания в арбитражный суд с заявлением об оспаривании решения органа местного самоуправления;

осуществляется ли контроль за использованием инвестиционных ресурсов, включаемых в регулируемые тарифы, каков характер этого контроля;

контролируется ли деятельность гарантирующих поставщиков по обеспечению надежного энергоснабжения населения;

соблюдается ли порядок принятия решений об установлении тарифов и (или) предельных уровней на заседании правления (коллегии);

запрашиваются ли у органов исполнительной власти субъекта Российской Федерации, органов местного самоуправления и организаций материалы по вопросам регулирования цен (тарифов) и контроля за их применением;

имеют ли место случаи отмены региональным органом тарифного регулирования решений органов местного самоуправления, принятых во исполнение переданных ему полномочий и противоречащих законодательству об электроэнергетике или принятых с превышением компетенции;

созданы ли экспертные и рабочие группы для рассмотрения вопросов, отнесенных к компетенции регионального органа тарифного регулирования;

опубликовываются ли в установленном порядке принятые региональным органом тарифного регулирования решения, а также отчет о его работе;

соблюдаются ли требования законодательства по согласованию производственных и даче заключений на инвестиционные программы организаций коммунального комплекса, выполняются ли в соответствии с полномочиями обязанности по мониторингу выполнения программ;

соответствие требованиям нормативов потребления коммунальных услуг, не соответствующих действующему законодательству;

соблюдаются ли требования законодательства о порядке обращения в ФСТ России по возникающим разногласиям в отношении тарифов и надбавок между региональным органом тарифного регулирования, органом местного самоуправления и организациями, имелись ли для этого основания;

надлежащим ли образом исполняются требования законодательства при привлечении виновных к административной ответственности в указанной сфере правоотношений;

соблюдается ли региональным органом тарифного регулирования порядок согласования с федеральным органом исполнительной власти в области государственного регулирования тарифов решения об утверждении ими тарифов в установленных законодательством случаях;

имели ли место случаи отмены решений регионального органа тарифного регулирования, принятых им с превышением предоставленных полномочий. Если такие факты имели место, то по требованию каких органов они отменялись (самостоятельно региональным органом тарифного регулирования, федеральным органом исполнительной власти в области регулирования тарифов, прокуратурой и др.).

имели ли место факты принятия региональными органами тарифного регулирования решений по утверждению нормативов потребления коммунальных услуг, не соответствующих действующему законодательству;

осуществляется ли финансирование регионального органа тарифного регулирования за счет средств, предусматриваемых на эти цели в бюджете субъекта Российской Федерации;

расходуются ли средства на содержание указанного органа за счет отчислений, предусмотренных в структуре цен (тарифов) на продукцию (услуги) организаций, осуществляющих регулируемые виды деятельности;

исполняются ли региональным органом тарифного регулирования иные полномочия, связанные с регулированием тарифов.

В региональных органах тарифного регулирования следует изучать материалы Федеральной службы по тарифам, касающиеся осуществления предоставленных ФСТ России полномочий по контролю за соблюдением законодательства в области государственного регулирования тарифов (вносились ли ФСТ России предписания по приведению в соответствие с законодательством правовых актов; их выполнение).

В органах местного самоуправления, в том числе осуществляющих тарифное регулирование, надлежит проверять и давать оценку:

выполнению полномочий по организации электро-, тепло-, газо- и водоснабжения населения, водоотведения, снабжения населения топливом;

созданы ли органы тарифного регулирования;

изданы ли правовые акты о порядке деятельности органов регулирования муниципальных образований, их соответствие законодательству;

соблюдаются ли требования при регулировании тарифов на товары и услуги организаций коммунального комплекса, тарифов на подключение к системе коммунальной инфраструктуры, тарифов организаций коммунального комплекса на подключение, надбавок к тарифам на товары и услуги, надбавок к ценам (тарифам) для потребителей;

осуществляются ли полномочия органов местного самоуправления поселений по регулированию тарифов и надбавок на основании соглашений между органами местного самоуправления поселений и органами местного самоуправления муниципального района, в состав которого входят указанные поселения;

соблюдаются ли органами местного самоуправления при установлении тарифов принципы экономической обоснованности тарифов, осуществляется ли их регулирование с проведением экспертизы экономической обоснованности затрат на предоставление услуг;

обеспечивается ли установление тарифов на очередной период их действия менее чем за один календарный месяц до даты окончания текущего периода их действия;

соблюдаются ли требования о периоде действия тарифов и надбавок, их досрочном пересмотре;

имели ли место случаи принятия решений по указанным вопросам без наделения полномочиями и с превышением компетенции;

соблюдаются ли требования законодательства по утверждению инвестиционных программ организаций коммунального комплекса, выполняются ли ими обязанности по мониторингу выполнения этих программ;

исполняются ли требования о порядке обращения в ФСТ России по разногласиям в отношении тарифов и надбавок, возникающим между региональным органом тарифного регулирования, органом местного самоуправления и организациями, осуществляющими регулируемые виды деятельности;

соблюдаются ли требования при утверждении нормативов потребления коммунальных услуг.

При проверке законности нормативных правовых актов органов государственной власти и местного самоуправления, региональных и муниципальных органов тарифного регулирования особое внимание необходимо обращать на установление коррупционных проявлений.

Кроме того, в рамках осуществления надзора в рассматриваемой сфере, при наличии повода и оснований необходимо оценивать исполнение законодательства организациями, осуществляющими регулируемую деятельность, а также управляющих компаний по следующим вопросам:

соблюдение законодательства, связанного с начислением и взиманием указанными организациями платы за предоставленные ресурсы; при отсутствии установленных уполномоченным органом тарифов, на основании тарифов, не утвержденных уполномоченным органом либо установленных самостоятельно;

законность взимания дополнительных платежей;

выполнение инвестиционных и производственных программ организаций коммунального комплекса, законность расходования выделенных для их реализации средств;

законность перерасчета потребителям платежей; факты принуждения потребителей к оплате путем угроз отключения электро- и теплоэнергии.



2. Типичные нарушения законодательства о тарифах в сфере жилищно-коммунального хозяйства

В силу того, что в абсолютном большинстве объектом надзора в рассматриваемой сфере выступают правовые акты, устанавливающие тарифы и надбавки к ним, большое количество нарушений выявляется прокурорами при принятии органами государственной власти субъектов Российской Федерации и органами местного самоуправления правовых актов, а именно:

Принятие решений об установлении тарифов, нормативов потребления коммунальных услуг с превышением предоставленных полномочий.

Данные нарушения наиболее распространены в деятельности органов тарифного регулирования муниципальных образований, тем более что, Федеральным законом от 27.07.2010 № 237 - ФЗ последние были заметно ограничены в правах. В частности, они лишены права утверждать нормативы потребления коммунальных услуг, определять метод регулирования тарифов на товары и услуги организаций коммунального комплекса, согласовывать производственные программы организаций коммунального комплекса, осуществлять мониторинг их выполнения и др.

К данной группе нарушений относится также принятие решений об установлении тарифов в отсутствие волеизъявления другого органа, например, регионального тарифного регулирования, о делегировании полномочий органам местного самоуправления.

В деятельности региональных органов тарифного регулирования имелись факты принятия решений об установлении тарифов и (или) предельных уровней не на заседании правления (коллегии), а единоличным решением руководителя данного органа.

Нарушение процедуры принятия тарифов.

Прокурорами выявлялись нарушения сроков процедур извещения организаций об открытии и рассмотрении дел об установлении тарифов; сроков проведения экспертизы представленных предложений и подготовки экспертных заключений; отсутствие таких экспертиз при установлении тарифов.

Установление тарифов в размерах, превышающих установленные предельные уровни тарифов, а также с нарушением индексов максимального (минимального) возможного изменения установленных тарифов на товары и услуги организаций коммунального комплекса.

Данные нарушения имеют место как в деятельности органов тарифного регулирования субъектов Российской Федерации, так и органов местного самоуправления. Причиной указанных нарушений, как правило, является необоснованное включение затрат организаций жилищно-коммунального хозяйства, учитываемых при установлении тарифов и надбавок.

Нарушения при установлении нормативов потребления коммунальных услуг.

При расчете нормативов на отопление необоснованно включаются, при начислении гражданам платы за коммунальные услуги, расходы тепловой энергии для обеспечения теплового режима в помещениях, не относящихся к жилым помещениям и общему имуществу многоквартирных домов.

Введение тарифов и (или) их предельных уровней, надбавок, а также их пересмотр в нарушение установленного законодательством порядка.

Многочисленны нарушения в деятельности органов местного самоуправления, которыми тарифы и надбавки вводятся в действие ранее, чем через месяц с момента их принятия либо вообще распространяются на прошлые периоды времени.

Допускаются нарушения порядка досрочного пересмотра тарифов и надбавок.

Органы исполнительной власти субъектов Российской Федерации зачастую игнорируют порядок согласования своих решений об установлении тарифов на уровне выше максимального или ниже минимального уровня, установленного ФСТ России.

Распространены нарушения в части обязательного опубликования правовых актов об установлении тарифов и надбавок.

Нарушение порядка и условий разработки, утверждения и реализации инвестиционных программ организаций коммунального комплекса.

Имеют место факты закрепления в указанных программах мероприятий с превышением объемов и сроков их выполнения, установленных программами комплексного развития систем коммунальной инфраструктуры муниципальных образований.

Выявлялись факты хищения средств, в том числе бюджетных, выделенных на реализацию инвестиционных программ.

Ненадлежащее выполнение региональными и муниципальными органами тарифного регулирования обязанностей по мониторингу выполнения производственных и инвестиционных программ.

Как правило, ответственными органами не дается оценка достижению целей программ в виде реального увеличения производительности оборудования, сокращения удельных расходов энергетических ресурсов, снижения непроизводительных потерь ресурсов и др.

...