Прокурорский надзор за исполнением законодательства, направленного на противодействие легализации преступных доходов

Размещено на http://www.allbest.ru/

Прокурорский надзор за исполнением законодательства, направленного на противодействие легализации преступных доходов

Р.В. Жубрин

Правовое регулирование прокурорского надзора за исполнением законов о противодействии легализации преступных доходов

легализация преступный доход прокурорский

Деятельность прокурора в рассматриваемой сфере регламентирована приказом Генерального прокурора Российской Федерации от 19.01.2010 № 11 «Об организации прокурорского надзора за исполнением законов о противодействии легализации (отмыванию) доходов, полученных преступным путем, и финансированию терроризма».

Основным источником права, регламентирующим противодействие легализации преступных доходов, является Федеральный закон от 07.08.2001 № 115-ФЗ «О противодействии легализации (отмыванию) доходов, полученных преступным путем, и финансированию терроризма». Однако указанным Законом совокупность антилегализационного законодательства не ограничивается. Так, п. 11 ст. 42 Федерального закона от 22.04.1996 № 39-ФЗ «О рынке ценных бумаг» прямо предусматривает осуществление государственным органом (Федеральной службой по финансовым рынкам) в целях противодействия легализации преступных доходов контроля порядка проведения операций с денежными средствами или иным имуществом, совершаемых профессиональными участниками рынка ценных бумаг.

В других законах предусмотрены полномочия органов государственного контроля по проведению проверок исполнения антилегализационного законодательства, применению мер ответственности за его нарушения. Например, в соответствии со ст. 74 Федерального закона от 10.07.2002 № 86-ФЗ «О Центральном банке Российской Федерации (Банке России)» Банк России уполномочен отозвать у кредитной организации лицензию на осуществление банковских операций в случае неоднократного нарушения в течение одного года требований Федерального закона «О противодействии легализации (отмыванию) доходов, полученных преступным путем, и финансированию терроризма». Исполнение таких законов в обязательном порядке должно проверяться прокурором при осуществлении надзора.

Следует отметить, что хотя в соответствии со ст. 21 Федерального закона «О прокуратуре Российской Федерации» в предмет прокурорского надзора входит только соблюдение Конституции РФ и исполнение законов, прокурору необходимо обращать внимание на реализацию положений подзаконных нормативных правовых актов, принятие которых прямо предусмотрено законом. В частности, ст. 7 Федерального закона «О противодействии легализации (отмыванию) доходов, полученных преступным путем, и финансированию терроризма» предусмотрено, что квалификационные требования к специальным должностным лицам, ответственным за соблюдение правил внутреннего контроля и программ его осуществления, а также требования к подготовке и обучению кадров, идентификации клиентов, выгодоприобретателей определяются в соответствии с порядком, устанавливаемым Правительством Российской Федерации, для кредитных организаций - Центральным банком Российской Федерации по согласованию с Росфинмониторингом.

В отношении других подзаконных нормативных правовых актов прокурор следит за тем, чтобы их принятие и исполнение не противоречило положениям законов о противодействии легализации преступных доходов. Прокурор также проверяет соответствие требованиям законов ненормативных правовых актов, принятых как органами государственной власти, так организациями, осуществляющими операции с денежными средствами или иным имуществом.

В круг субъектов государственного контроля, исполнение законов которыми проверяется прокурором, входят Федеральная служба по финансовому мониторингу, Центральный банк Российской Федерации (Банк России), Федеральная служба по финансовым рынкам, Федеральная служба страхового надзора, Федеральная служба по надзору в сфере связи, информационных технологий и массовых коммуникаций, Российская государственная пробирная палата при Министерстве финансов РФ, орган, осуществляющий контроль и надзор в сфере кредитной кооперации. Для данных государственных органов контроль исполнения законодательства о противодействии легализации преступных доходов является одним из основных видов деятельности.

Перечень организаций, осуществляющих операции с денежными средствами и иным имуществом, чья деятельность подпадает под нормы Федерального закона «О противодействии легализации (отмыванию) доходов, полученных преступным путем, и финансированию терроризма», и проверяется прокурором, установлен ст. 5 указанного Закона. В число таких организаций входят кредитные организации; профессиональные участники рынка ценных бумаг; страховые организации и лизинговые компании; организации федеральной почтовой связи; ломбарды; организации, осуществляющие скупку, куплю-продажу драгоценных металлов и драгоценных камней, ювелирных изделий из них и лома таких изделий; организации, содержащие тотализаторы и букмекерские конторы, а также организующие и проводящие лотереи, тотализаторы (взаимное пари) и иные основанные на риске игры, в том числе в электронной форме; организации, осуществляющие управление инвестиционными фондами или негосударственными пенсионными фондами; организации, оказывающие посреднические услуги при осуществлении сделок купли-продажи недвижимого имущества; операторы по приему платежей; коммерческие организации, заключающие договоры финансирования под уступку денежного требования в качестве финансовых агентов; кредитные потребительские кооперативы. С момента вступления в силу Федерального закона от 05.07.2010 № 153-ФЗ «О внесении изменений в отдельные законодательные акты Российской Федерации в связи с принятием Федерального закона «О микрофинансовой деятельности и микрофинансовых организациях» в этот перечень будут также включены микрофинансовые организации.

Указанный перечень является исчерпывающим и подлежит изменению только в рамках закона. При осуществлении надзора в рассматриваемой сфере прокурору необходимо убедиться, что организация, проверка которой планируется, входит в перечень, содержащийся в законе, что позволит избежать ошибок, связанных с неверным определением совокупности проверяемых организаций.

Следует отметить, что требования Федерального закона «О противодействии легализации (отмыванию) доходов, полученных преступным путем, и финансированию терроризма», помимо организаций частично распространяются и на профессиональных посредников: адвокатов, нотариусов и лиц, осуществляющих предпринимательскую деятельность в сфере оказания юридических или бухгалтерских услуг. Прокурор не вправе проверять исполнение законов физическими лицами, однако если указанные лица являются членами соответствующих профессиональных организаций (например, коллегии адвокатов, аудиторской фирмы), то при наличии соответствующих оснований прокурор может оценить исполнение законов о противодействии легализации преступных доходов в деятельности такой организации.

При осуществлении надзора необходимо учитывать, что согласно ст. 21 Федерального закона «О прокуратуре Российской Федерации» органы прокуратуры при осуществлении надзора не подменяют иные государственные органы. Однако данное обстоятельство не обосновывает вывод о необходимости ограничения предмета прокурорского надзора вопросами, не входящими в компетенцию органов государственного контроля Чекушина Т. Залог успеха борьбы с отмыванием «грязных» денег // Современное право. 2004. № 9. С. 9.. Подобное сужение предмета надзора лишит прокурора возможности оценить соответствие деятельности органов государственного контроля законам о противодействии легализации преступных доходов, будет способствовать распространению нарушений закона.

При проведении проверок прокурор рассматривает только исполнение законов, экономическая оценка деятельности организаций, зачастую осуществляемая органами государственного контроля, в его компетенцию не входит. Полномочия прокуроров не должны использоваться для создания препятствий правомерной предпринимательской деятельности участников экономических отношений. Также нельзя допускать возложения на контролирующие и иные органы (статистики и др.), а также организации и их должностных лиц обязанности по представлению в органы прокуратуры сведений, не относящихся к предмету проверки либо выходящих за ее пределы, а также не предусмотренных законодательством статистических данных.

Исполнение законов о противодействии легализации преступных доходов может входить в предмет прокурорских проверок и по другим отраслям надзора, когда наряду с изучением состояния исполнения тех или иных законов экономической направленности одновременно ведется также поиск признаков правонарушений, связанных с легализацией преступных доходов.

Осуществляя надзор за исполнением законов о противодействии легализации преступных доходов, прокурор не должен ограничиваться выявлением малозначительных, очевидных правонарушений. При проведении проверки необходимо обращать внимание на установление признаков уголовно наказуемой легализации преступных доходов. Например, в ходе проверки прокурор выявил финансовые операции, которые производились с денежными средствами, полученными в результате нецелевого использования бюджетных средств, их присвоения, корыстных злоупотреблений и т.д. В зависимости от степени достоверности данных о преступном происхождении денег, прокурор организует дальнейшую проверку или направляет материалы в следственный орган для возбуждения уголовного дела и производства расследования.

При выявлении в ходе проверки исполнения законов подозрительных сделок, предположительно связанных с легализацией преступных доходов, прокурор может обратиться с запросом в Росфинмониторинг с целью получения более подробной информации по данным сделкам в порядке, установленном Инструкцией по организации информационного взаимодействия в сфере противодействия легализации (отмыванию) денежных средств и иного имущества, полученных преступным путем, утвержденной совместным приказом ГП РФ, МВД России, ФСБ России, ФТС России, СК при прокуратуре РФ, Росфинмониторинга от 05.08.2010 № 309/566/378/318/1460/43/207.

Условием эффективности прокурорского надзора является знание правовых основ деятельности органов государственного контроля и организаций, осуществляющих операции с денежными средствами или иным имуществом.

Правовые основы деятельности органов государственного контроля и надзора по противодействию легализации преступных доходов

Значительную роль в выявлении и предупреждении легализации преступных доходов играет деятельность государственных органов, реализующих контрольные функции в отношении организаций, осуществляющих операции с денежными средствами или иным имуществом. Проводя проверки исполнения законов о противодействии «отмыванию» в части фиксирования, хранения и представления информации об операциях, подлежащих обязательному контролю, организации внутреннего контроля, государственные органы препятствуют использованию финансовых институтов в целях легализации преступных доходов.

В целях противодействия «отмыванию» используются полномочия государственных органов, связанные со сбором и анализом информации о нарушениях антилегализационного законодательства в поднадзорной сфере, привлечением к ответственности лиц, допустивших нарушение закона в данной сфере, сотрудничеством с правоохранительными органами, оказанием помощи финансовым организациям в выявлении подозрительного характера деятельности их клиентов. Важное профилактическое значение имеет деятельность государственных органов по согласованию правил внутреннего контроля в организациях, осуществляющих операции с денежными средствами или иным имуществомПостановление Правительства РФ от 08.01.2003 № 6 «О порядке утверждения правил внутреннего контроля в организациях, осуществляющих операции с денежными средствами или иным имуществом» // СЗ. 2003. № 2. Ст. 188. .

Особенное место среди органов государственного контроля в рассматриваемой сфере занимает Федеральная служба по финансовому мониторингу (Росфинмониторинг), основными функциями которой являются противодействие легализации доходов, полученных преступным путем, и координация деятельности в этой сфере иных федеральных органов исполнительной власти Положение о Федеральной службе по финансовому мониторингу, утвержденное Постановлением Правительства РФ от 23.06.2004 № 307 // СЗ РФ. 2004. № 26. Ст. 2676..

В целях предупреждения легализации преступных доходов Росфинмониторинг использует такие полномочия, как осуществление контроля и надзора за выполнением юридическими и физическими лицами требований законодательства Российской Федерации о противодействии легализации доходов, полученных преступным путем, привлечение к ответственности лиц, допустивших нарушение этого законодательства, выработка государственной политики и нормативно-правовое регулирование.

В процессе контрольной деятельности Росфинмониторинг осуществляет сбор, обработку, анализ, проверку информации об операциях (сделках) с денежными средствами или иным имуществом, подлежащих контролю. Служба также выявляет признаки, свидетельствующие о том, что операция с денежными средствами или иным имуществом связана с легализацией преступных доходов.

По вопросам, отнесенным к сфере ведения, Росфинмониторинг вправе получать в сроки, установленные постановлением Правительства РФ от 14.06.2002 № 425, информацию от федеральных и региональных органов государственной власти, органов местного самоуправления. Порядок предоставления информации Банком России определен Соглашением от 17.05.2004 «Об информационном взаимодействии между Центральным Банком Российской Федерации и Федеральной службой по финансовому мониторингу, осуществляемом в соответствии с Федеральным законом «О противодействии легализации (отмыванию) доходов, полученных преступным путем, и финансированию терроризма».

В обязанности Росфинмониторинга входит привлечение нарушителей законодательства о противодействии легализации преступных доходов к административной ответственности по ст. 15.27 КоАП РФ (неисполнение требований законодательства о противодействии легализации (отмыванию) доходов, полученных преступным путем, и финансированию терроризма).

При наличии достаточных оснований, свидетельствующих о том, что операция связана с легализацией преступных доходов, Росфинмониторинг направляет информацию в правоохранительные органы, а также представляет соответствующую информацию по запросам правоохранительных органов в соответствии с федеральными законами. Основными направлениями надзорной деятельности Росфинмониторинга являются:

1) ведение учета и согласование правил внутреннего контроля организаций, осуществляющих операции с денежными средствами или иным имуществом, в сфере деятельности которых отсутствуют надзорные органы (лизинговые компании, ломбарды, организации игорного бизнеса, риелторские конторы) Приказ Росфинмониторинга от 23.05.2008 № 130 «Об утверждении Административного регламента исполнения Федеральной службой по финансовому мониторингу государственной функции по согласованию правил внутреннего контроля организаций, осуществляющих операции с денежными средствами или иным имуществом, в сфере деятельности которых отсутствуют надзорные органы» (зарег. в Минюсте России 09.06.2008 № 11823) // БНА. 2008. № 32.;

2) проведение проверок организаций, осуществляющих операции с денежными средствами или иным имуществом, в сфере деятельности которых отсутствуют надзорные органы, по вопросам соблюдения требований законодательства РФ о противодействии легализации преступных доходов;

3) взаимодействие с федеральными органами исполнительной власти, исполнительными органами субъектов Российской Федерации, общественными объединениями и иными организациями по вопросам осуществления надзорной деятельности в сфере противодействия «отмыванию». В целях профилактики правонарушений Росфинмониторинг осуществляет тесное взаимодействие с органами прокуратуры и иными правоохранительными органами.

В соответствии с Федеральным законом от 10.07.2002 № 86-ФЗ «О Центральном банке Российской Федерации (Банке России)» СЗ РФ. 2002. № 28. Ст. 2790. в число основных функций Центрального банка РФ (Банка России) входит надзор за деятельностью кредитных организаций и банковских групп. Деятельность Банка России в сфере противодействия легализации преступных доходов является важной составляющей банковского надзора, который имеет целью поддержание стабильности банковской системы Российской Федерации и защиту интересов вкладчиков и кредиторов.

Реализация Банком России надзорных функций в сфере противодействия «отмыванию» включает в себя две основные составляющие: постоянный надзор за соблюдением кредитными организациями законодательства о противодействии легализации преступных доходов и мониторинг общего состояния банковской системы с целью выявления опасных тенденций, которые могут быть связаны с риском «отмывания» денег.

Банк России обеспечивает нормативное регулирование противодействия кредитных организаций «отмыванию», организационно-техническое обеспечение. Правила внутреннего контроля для кредитных организаций разрабатываются с учетом рекомендаций, утверждаемых Центральным банком РФ по согласованию с Росфинмониторингом. Квалификационные требования к специальным должностным лицам, ответственным за соблюдение правил внутреннего контроля и программ его осуществления, а также требования к подготовке и обучению кадров, идентификации клиентов, выгодоприобретателей, предоставлению информации Росфинмониторингу определяются для кредитных организаций в соответствии с порядком, устанавливаемым также Центральным банком РФ по согласованию с Росфинмониторингом.

Банк России при осуществлении банковского надзора проводит проверки кредитных организаций, направляет им обязательные для исполнения предписания об устранении выявленных в их деятельности нарушений и в отношении нарушителей применяет санкции, установленные ст. 74 Федерального закона «О Центральном банке Российской Федерации», вплоть до отзыва лицензии Федеральным законом Российской Федерации от 23.07.2010 № 176-ФЗ «О внесении изменений в Федеральный закон «О противодействии легализации (отмыванию) доходов, полученных преступным путем, и финансированию терроризма» и Кодекс Российской Федерации об административных правонарушениях», вступающим в силу 24.01.2011 г., Банк России, Росстрахнадзор, орган, осуществляющий контроль и надзор в сфере кредитной кооперации, уполномочены в поднадзорной сфере рассматривать дела об административных правонарушениях, предусмотренных ч. 1 - 4 ст. 15.27 КоАП РФ (неисполнение требований законодательства о противодействии легализации (отмыванию) доходов, полученных преступным путем, и финансированию терроризма)..

Проверка кредитной организации (ее филиала) по вопросу соблюдения требований законодательства Российской Федерации и нормативных актов Банка России в области противодействия легализации преступных доходов осуществляется без предварительного уведомления. Это правило не распространяется на случаи проведения комплексной проверки кредитной организации или тематической проверки по нескольким вопросам, куда входит и исполнение законодательства о противодействии легализации преступных доходов.

При проведении проверок кредитных организаций или их филиалов уполномоченные представители Банка России образуют рабочую группу, члены которой вправе запрашивать и получать в проверяемом банке документы по исполнению Федерального закона «О противодействии легализации (отмыванию) доходов, полученных преступным путем, и финансированию терроризма».

В соответствии с разработанными Центральным банком РФ методическими рекомендациями Письмо ЦБ РФ от 06.04.2005 № 56-Т «О методических рекомендациях по проведению проверок соблюдения кредитными организациями требований законодательства Российской Федерации и нормативных актов Банка России в области противодействия легализации (отмыванию) доходов, полученных преступным путем, и финансированию терроризма». в банке проверяется организация внутреннего контроля по соблюдению законодательства РФ и нормативных актов Банка России в области противодействия «отмыванию»; соответствие деятельности кредитной организации требованиям законодательства и правилам внутреннего контроля в целях противодействия легализации преступных доходов.

Для оценки работы кредитной организации по идентификации клиентов и выгодоприобретателей проверяется исполнение требований законодательства о фиксировании сведений о физических и юридических лицах, процедуры сбора сведений, соблюдение требований по идентификации банков-корреспондентов и порядке принятия решения об установлении корреспондентских отношений.

В ходе проверки кредитной организации запрашиваются первичные документы, данные документов и информационной базы об операциях, подлежащих обязательному контролю или вызывающих подозрение, сопоставляются с данными об электронных сообщениях, направленных в Росфинмониторинг. Для определения верности установления признаков подозрительной операции содержание кассовых документов сопоставляется со сведениями о деятельности клиента.

Банк России использует в целях противодействия легализации преступных доходов также другие надзорные полномочия. Банк России контролирует источники капитала кредитных организаций, запрашивает документы, подтверждающие источник происхождения средств, вносимых учредителями в уставный капитал кредитной организации. С этой же целью Банком России ведется контроль за формированием капитала кредитных организаций из других источников, для этого разработана и принята методика определения собственных средств кредитных организаций, которая предусматривает исключение из расчета капитала части источников собственных средств (уставного капитала, эмиссионного дохода, прибыли), для формирования которой инвесторами могли использоваться ненадлежащие активы.

Регулирующие и надзорные функции Банка России осуществляются посредством Комитета банковского надзора, объединяющего структурные подразделения Банка России, которые обеспечивают выполнение его надзорных функций.

Одной из основных функций Федеральной службы по финансовым рынкам, прямо предусмотренной в п. 11 ст. 42 Федерального закона от 22.04.1996 № 39-ФЗ «О рынке ценных бумаг» СЗ РФ. 1996. № 17. Ст. 1918; 2002. № 52. Ст. 5141; 2006. № 2. Ст. 172; № 31. Ст. 3437., является осуществление в целях противодействия легализации доходов, полученных преступным путем, контроля порядка проведения операций с денежными средствами или иным имуществом, совершаемых профессиональными участниками рынка ценных бумаг. Для предупреждения «отмывания» служба использует полномочия:

осуществлять самостоятельно или совместно с соответствующими федеральными органами исполнительной власти проверки деятельности эмитентов, профессиональных участников рынка ценных бумаг и саморегулируемых организаций профессиональных участников рынка ценных бумаг, а также иных лицензируемых ею организаций;

направлять эмитентам и профессиональным участникам рынка ценных бумаг, а также их саморегулируемым организациям предписания, обязательные для исполнения, а также требовать от них представления документов;

направлять материалы в правоохранительные органы и обращаться с исками в суд (арбитражный суд) по вопросам, отнесенным к компетенции федерального органа исполнительной власти по рынку ценных бумаг (включая недействительность сделок с ценными бумагами);

в случае неоднократного нарушения в течение одного года профессиональными участниками рынка ценных бумаг требований, предусмотренных ст. 6 и 7 (за исключением п.3 ст.7) Федерального закона «О противодействии легализации (отмыванию) доходов, полученных преступным путем», принимать решение об аннулировании лицензии на осуществление профессиональной деятельности на рынке ценных бумаг.

Федеральная служба страхового надзора (Росстрахнадзор) в соответствии со ст. 30 Федерального закона от 27.11.1992 № 4015-1 «Об организации страхового дела в Российской Федерации» Рос. газ. 1993. 12 янв. осуществляет государственный надзор за деятельностью субъектов страхового дела, который включает в себя лицензирование деятельности субъектов страхового дела, контроль за соблюдением страхового законодательства, в том числе путем проведения проверок деятельности субъектов страхового дела и достоверности представляемой ими отчетности.

Помимо этого Росстрахнадзор осуществляет контроль и надзор за соблюдением страховыми организациями требований законодательства Российской Федерации о противодействии легализации (отмыванию) доходов, полученных преступным путем Положение о Федеральной службе страхового надзора от 30.06.2004 № 330 // СЗ РФ. 2004. № 28. Ст. 2904..

Исполнение контрольной функции Службой включает в себя следующие административные процедуры, под которыми понимаются логически обособленные последовательности административных действий при исполнении государственной функции, имеющие конечный результат и выделяемые в рамках исполнения государственной функции:

1) согласование Службой правил внутреннего контроля в целях противодействия легализации (отмыванию) доходов, полученных преступным путем, и финансированию терроризма;

2) проведение проверок страховых организаций на предмет соблюдения требований законодательства Российской Федерации о противодействии легализации (отмыванию) доходов, полученных преступным путем, и финансированию терроризма;

3) направление в адрес страховых организаций запросов по расхождению данных, содержащихся в отчете № 1-С «Сведения об основных показателях деятельности страховых организаций за январь ____ 20_года», и федеральной базе данных Росфинмониторинга Приказ Министерства финансов РФ от 31.12.2008 № 156н «Об утверждении Административного регламента Федеральной службы страхового надзора по исполнению государственной функции осуществления контроля и надзора за соблюдением страховыми организациями требований законодательства Российской Федерации о противодействии легализации (отмыванию) доходов, полученных преступным путем, и финансированию терроризма в части, относящейся к компетенции Службы // Рос. газ. 2009. 10 июня..

Служба в ходе проверок выявляет такие нарушения, как отсутствие согласованных правил внутреннего контроля и приказа о назначении ответственного лица, задержка полного и своевременного ответа на запросы Росстрахнадзора и территориальных инспекций. По итогам проверок службой применяются соответствующие меры реагирования. В частности, если организация не выполняет предписание и не устраняет допущенные нарушения, то надзорный орган может ограничить или приостановить действие лицензии. В дальнейшем в случае неустранения субъектом страхового дела в установленный срок нарушений страхового законодательства служба может отозвать лицензию.

Федеральная служба по надзору в сфере связи, информационных технологий и массовых коммуникаций (Роскомнадзор) Постановление Правительства РФ от 16.03.2009 № 228 «О Федеральной службе по надзору в сфере связи, информационных технологий и массовых коммуникаций» (вместе с «Положением о Федеральной службе по надзору в сфере связи, информационных технологий и массовых коммуникаций») // СЗ РФ. 2009. № 12. Ст. 1431. осуществляет государственный контроль и надзор за соблюдением организациями федеральной почтовой связи порядка фиксирования, хранения и представления информации о денежных операциях, подлежащих в соответствии с законодательством Российской Федерации контролю, а также организацией ими внутреннего контроля. С этой целью служба наделена следующими полномочиями:

запрашивать и получать в установленном порядке сведения, необходимые для принятия решений по вопросам, отнесенным к ее компетенции;

проводить необходимые расследования, испытания, экспертизы, анализы и оценки;

давать государственным органам, органам местного самоуправления, юридическим и физическим лицам разъяснения по вопросам в ее компетенции;

применять в установленной сфере ведения меры профилактического и пресекательного характера, направленные на недопущение нарушений юридическими лицами и гражданами обязательных требований в этой сфере и (или) ликвидацию последствий таких нарушений.

Государственная пробирная палата контролирует исполнение организациями, осуществляющими операции с драгоценными металлами и драгоценными камнями, требований законодательства Российской Федерации о противодействии легализации (отмыванию) доходов, полученных преступным путем, и финансированию терроризма в части фиксирования, хранения и представления информации, а также за организацией внутреннего контроля Положение о Российской государственной пробирной палате при Министерстве финансов РФ (утв. приказом Министерства финансов РФ от 12.12.2005 № 327). .

Пробирная палата России и государственные инспекции пробирного надзора проводят проверки исполнения законов о противодействии легализации преступных доходов указанными организациями. Проверки проводятся на основании распоряжений (приказов), подписанных руководителем Пробирной палаты России или его заместителем, либо начальником госинспекции или его заместителем, если проверка проводится госинспекцией.

В организациях проверяется наличие правил внутреннего контроля, соблюдение порядка идентификации клиентов, документального фиксирования сведений о финансовых операциях, направления в Федеральную службу по финансовому мониторингу сведений об операциях, подлежащих обязательному контролю, подозрительных сделках, обеспечение конфиденциальности фиксируемой информации. В ходе проверки изучаются внутренние документы организации.

По результатам проверки составляется акт, содержащий сведения о перечне и характере выявленных нарушений. Если руководитель организации в ходе проверки не устранил все выявленные нарушения и недостатки или в десятидневный срок по окончании проверки не сообщил о принятых мерах, Пробирная палата России или госинспекция по истечении этого срока направляет обязательное для исполнения предписание об устранении выявленных недостатков и нарушений.

Контроль за устранением нарушений, выявленных в ходе проверки исполнения требований законодательства РФ о противодействии легализации преступных доходов, может осуществляться путем проведения повторной проверки.

По итогам проверок Пробирная палата России направляет предложения в Федеральную службу по финансовому мониторингу либо в ее территориальные органы о привлечении к ответственности должностных лиц и юридических лиц, допустивших нарушение законодательства Российской Федерации о противодействии «отмыванию» Приказ Минфина РФ от 21.06.2005 № 76н «Об утверждении Положения о порядке осуществления органами федерального пробирного надзора контроля за исполнением организациями, осуществляющими скупку, куплю-продажу драгоценных металлов, драгоценных камней, ювелирных изделий из них и лома таких изделий, требований законодательства Российской Федерации о противодействии легализации (отмыванию) доходов, полученных преступным путем, и финансированию терроризма»..

Органы государственного контроля действуют каждый в пределах своей компетенции, что требует организации взаимодействия между ними. В целях обеспечения согласованных действий федеральных органов исполнительной власти и Банка России в сфере противодействия отмыванию преступных доходов создана межведомственная комиссия, которая является постоянно действующим координационным органом Приказ Росфинмониторинга от 08.12.2009 № 336 «О Межведомственной комиссии по противодействию легализации (отмыванию) доходов, полученных преступным путем, и финансированию терроризма» (вместе с «Положением о Межведомственной комиссии по противодействию легализации (отмыванию) доходов, полученных преступным путем, и финансированию терроризма») // Рос. газ. 2010. 17 фев.. Комиссия формируется в составе представителей МВД России, МИДа России, Минкомсвязи России, Минфина России, Минюста России, СВР России, ФСБ России, ФСКН России, Росфинмониторинга, ФНС России, ФТС России, ФСФР России, ФСИН России, ФССП России, Росстрахнадзора, Роскомнадзора и Банка России (по согласованию).

Основными задачами Комиссии являются:

а) организация подготовки и рассмотрения проектов федеральных законов и иных нормативных правовых актов в сфере противодействия легализации (отмыванию) доходов, полученных преступным путем, и финансированию терроризма;

б) обеспечение взаимодействия, в том числе информационного, федеральных органов исполнительной власти и Банка России по отдельным направлениям противодействия легализации (отмыванию) доходов, полученных преступным путем, и финансированию терроризма;

в) выработка согласованной позиции по вопросам международного сотрудничества в сфере противодействия легализации (отмыванию) доходов, полученных преступным путем, и финансированию терроризма;

г) подготовка предложений по совершенствованию национальной системы противодействия легализации (отмыванию) доходов, полученных преступным путем, и финансированию терроризма.

По вопросам компетенции комиссия организует взаимодействие с заинтересованными федеральными органами исполнительной власти, органами исполнительной власти субъектов Российской Федерации, органами местного самоуправления, общественными объединениями и иными организациями, в том числе запрашивает у них в установленном порядке информацию по вопросам, относящимся к компетенции комиссии, и приглашает должностных лиц этих органов, объединений и организаций (по согласованию с их руководителями) для участия в работе комиссии.

Помимо работы в рамках указанной комиссии органы государственной власти Российской Федерации, органы государственной власти субъектов РФ и органы местного самоуправления предоставляют Росфинмониторингу документы, необходимые для осуществления его функций (за исключением информации о частной жизни граждан). Порядок представления регламентируется Правительством России Постановление Правительства РФ от 14.06.2002 № 425 «Об утверждении Положения о предоставлении информации и документов Федеральной службе по финансовому мониторингу органами государственной власти Российской Федерации, органами государственной власти субъектов Российской Федерации и органами местного самоуправления» // СЗ РФ. 2002. № 25. Ст. 2457., а для Центрального банка РФ устанавливается данным ведомством совместно с Росфинмониторингом.

Например, Федеральная таможенная служба России ежемесячно направляет в адрес Росфинмониторинга сведения о поступлении на счета экспортеров валютной выручки за вывезенные с таможенной территории РФ товары; о паспортах сделок и грузовых таможенных декларациях, имеющих отношение к таможенному, банковскому и валютному контролю; о делах об административных правонарушениях, возбужденных по фактам непоступления валютной выручки за экспортированные товары; о перемещении физическими лицами через таможенную границу Российской Федерации иностранной валюты в сумме, превышающей в рублевом эквиваленте 10 тыс. долл. США.

В процессе взаимодействия федеральные органы исполнительной власти, а также иные органы, уполномоченные производить государственную регистрацию организаций, осуществляющих финансовые операции, предоставляют Росфинмониторингу ежемесячно, в течение пяти рабочих дней с начала месяца, сведения о таких организациях, содержащиеся в государственном реестре по состоянию на 1-е число. Лицензирующие органы предоставляют ежемесячно Росфинмониторингу сведения о выдаче, изменении условий, приостановлении действия или об отзыве (аннулировании) этих лицензий по состоянию на 1-е число.

Органы государственной власти и органы местного самоуправления обеспечивают Росфинмониторингу доступ к своим базам данных. Порядок осуществления такого доступа определяется владельцем соответствующей базы данных по согласованию с Росфинмониторингом.

Методика прокурорского надзора за исполнением законов о противодействии легализации преступных доходов

Прокурорский надзор за исполнением органами государственного контроля законов о противодействии легализации преступных доходов позволяет выявить и устранить нарушения законов, связанные с недостатками при сборе, анализе и реализации информации о правонарушениях в рассматриваемой сфере. Для выявления нарушений законодательства о противодействии легализации преступных доходов в деятельности органов государственного контроля и надзора прокурор изучает документы, отражающие результаты проверок, проводимых этими органами, применение мер административной и иной ответственности к подконтрольным организациям, направление материалов с признаками «отмывания» правоохранительным органам.

Проверки исполнения законов о противодействии легализации преступных доходов органами государственного контроля проводятся на основании поступившей в органы прокуратуры информации о фактах нарушения законов, требующих принятия мер прокурором. Планирование проверок осуществляется с учетом анализа состояния законности в рассматриваемой сфере, распространенности правонарушений, для чего изучаются данные органов государственного контроля и правоохранительных органов о выявленных правонарушениях, в том числе преступлениях. Изменения экономических показателей не являются основаниями для проведения прокурорских проверок. При определении объектов проверки во главу угла ставится задача обеспечения законности, а не целесообразности или окупаемости затрат сил и средств органов прокуратуры.

При подготовке к проверке необходимо учитывать, что практически у всех государственных органов, осуществляющих контроль исполнения законов о противодействии легализации преступных доходов, территориальные органы обслуживают территорию нескольких субъектов Российской Федерации. Например, у Росфинмониторинга есть территориальные управления только в федеральных округах.

Следует отметить, что основным условием эффективности прокурорской проверки является ее полнота, связанная с правильным определением предмета проверки, источников информации, совокупности проверяемых организаций, глубиной исследования состояния законности.

При проведении проверки прокурор изучает следующие документы:

нормативные правовые документы, принятые органами государственного контроля и надзора в данной сфере;

планы работы органов государственного контроля и надзора по проведению проверок;

заключения о согласовании (несогласовании) правил внутреннего контроля, подготовленных организациями, осуществляющими операции с денежными средствами и иным имуществом;

отчеты организаций, осуществляющих операции с денежными средствами и иным имуществом о количестве сообщений, направленных в Росфинмониторинг (например, отчет по форме 1-С о деятельности страховых организаций);

отчетность органов государственного контроля, отражающую результаты их работы;

пояснительные записки к формам статистической отчетности;

решения (приказы, поручения, распоряжения) органов государственного контроля и надзора о проведении проверок;

акты проведенных проверок;

информационные подборки по финансовым расследованиям Росфинмониторинга;

решения органов государственного контроля и надзора о применении мер ответственности за нарушения законов о противодействии легализации преступных доходов (отзыв лицензий);

отчет 1-АЭ об административных правонарушениях в сфере экономики с данными о привлечении к административной ответственности по ст. 15.27 КоАП РФ (нарушение законодательства о противодействии легализации (отмыванию);

имеющееся в Росфинмониторинге материалы дел об административных правонарушениях по ст. 15.27 КоАП РФ (нарушение законодательства о противодействии легализации (отмыванию) доходов, полученных преступным путем, и финансированию терроризма);

журналы учета входящей и исходящей документации, сопроводительные письма;

сведения органов государственного контроля и надзора о переданных в Росфинмониторинг материалах о нарушениях законов о противодействии легализации преступных доходов, или поступивших из Росфинмониторинга;

сведения органов государственного контроля о материалах по нарушениям финансовыми организациями законодательства о противодействии легализации преступных доходов, направленных в правоохранительные органы;

канцелярские дела с обращениями физических и юридических лиц;

личные дела государственных служащих (на предмет соответствия квалификационным требованиям).

Прокурор проверяет следующие вопросы:

соответствие правовых актов, принятых органами государственного контроля и надзора в данной сфере требованиям закона;

принятие всех необходимых правовых актов, регламентирующих деятельность органов государственного контроля и надзора по противодействию легализации преступных доходов;

соответствие квалификации работников органов государственного контроля и надзора требованиям законов о государственной службе;

законность принятых решений о согласовании и отказе в согласовании правил внутреннего контроля;

соответствие порядка проведения проверок требованиям закона;

надлежащее исполнение обязанностей по государственному контролю и выявлению нарушений законов о противодействии легализации преступных доходов;

законность и обоснованность применения мер ответственности за нарушения законов о противодействии легализации преступных доходов;

исполнение требований закона о передаче материалов с признаками «отмывания» по подведомственности.

Учитывая, что для обеспечения работы органов государственного контроля и надзора необходимо принятие на федеральном уровне нормативных правовых актов, регламентирующих проведение проверок, финансовых расследований, принятия по ним решений, прокурор при проведении проверки в первую очередь изучает такие акты и оценивает их соответствие закону. Отсутствие подобных правовых актов негативно сказывается на соблюдении прав юридических и физических лиц при осуществлении контрольной деятельности.

Пристальное внимание прокурору необходимо уделять соответствию принимаемых нормативных правовых актов законам в части описания прав и обязанностей организаций, осуществляющих операции с денежными средствами или иным имуществом, полномочий органов государственного контроля. Следует выявлять нормы, направленные на смягчение или, наоборот, необоснованное ужесточение требований закона об организации внутреннего контроля, неправомерное расширение полномочий органов государственного контроля, установление порядка проведения контрольных мероприятий, не соответствующее требованиям отраслевого законодательства.

При установлении фактов, свидетельствующих о коррупционных проявлениях со стороны должностных лиц государственных органов, исполняющих обязанности по контролю за проведением операций с денежными средствами или иным имуществом, а также при выявлении нормативных актов указанных органов, содержащих признаки коррупциогенности, материалы следует направлять в подразделения органов прокуратуры, осуществляющие надзор за исполнением законов о противодействии коррупции, для принятия решений в соответствии с их компетенцией.

Проверяя законность и обоснованность проверочной работы органов государственного контроля и надзора, прокурор изучает соблюдение порядка планирования проверки, выбора органом государственного контроля и надзора вида проверки (камеральная или выездная), правильность определения периода проверки. В случае проведения органами государственного контроля и надзора внеплановых проверок прокурор проверяет, обусловлены ли они какими-либо особыми обстоятельствами.

Осуществляя надзор за исполнением законов о противодействии легализации преступных доходов, прокурор проверяет наличие подписанного компетентным руководителем решения (приказа, поручения, распоряжения) о проведении проверки исполнения законов о противодействии легализации преступных доходов, заверенного печатью.

Прокурор проверяет также обоснованность проведения повторной проверки исполнения законов о противодействии легализации преступных доходов (при наличии в законодательстве такой возможности). Так, работниками Росфинмониторинга повторная выездная проверка за один и тот же период деятельности организации может проводиться только по приказу руководителя Росфинмониторинга (уполномоченного им должностного лица) на основании мотивированного обращения руководителя территориального органа (уполномоченного им должностного лица).

Прокурор оценивает соответствие проверочной деятельности органов государственного контроля и надзора нормам закона, регламентирующим их полномочия, законность получения сведений от финансовых организаций. Как превышение должностных полномочий должны рассматриваться случаи проверки деятельности неподконтрольных организаций, вне сроков, предусмотренных законодательством, получение информации о финансово-хозяйственной деятельности, не относящейся к предмету проверки. Например, Росфинмониторинг имеет право проверять исполнение требований Федерального закона «О противодействии легализации (отмыванию) доходов, полученных преступным путем, и финансированию терроризма» только теми организациями, в сфере деятельности которых отсутствуют иные надзорные органы.

К таким организациям относятся: лизинговые компании; ломбарды; организации, содержащие тотализаторы и букмекерские конторы, а также организующие и проводящие лотереи, тотализаторы (взаимное пари) и иные основанные на риске игры, в том числе в электронной форме; организации, оказывающие посреднические услуги при осуществлении сделок купли-продажи недвижимого имущества; организации, не являющиеся кредитными организациями, осуществляющие прием от физических лиц наличных денежных средств в случаях, предусмотренных законодательством о банках и банковской деятельности; коммерческие организации, заключающие договоры финансирования под уступку денежного требования в качестве финансовых агентов.

В рассматриваемые прокурором вопросы входит также соблюдение органами государственного контроля и надзора сроков проведения проверок, обеспечения сохранности и конфиденциальности информации, полученной от организаций, осуществляющих операции с денежными средствами и иным имуществом.

Сопоставляя данные прокурорских проверок исполнения законов о противодействии легализации преступных доходов с данными органов контроля и надзора, прокурор может оценить эффективность их деятельности по обеспечению законности в данной сфере. Выявленные прокурором и не зафиксированные органами контроля нарушения закона, операции и сделки с признаками «отмывания» указывают на наличие существенных недостатков в организации и проведении проверок данными органами.

В дальнейшем прокурор исследует на предмет соответствия требованиям закона акты проверок. Прокурор смотрит, подтверждаются ли документально указанные в акте данные о выявленных нарушениях законов о противодействии легализации преступных доходов или их отсутствии, подписан и оформлен ли надлежащим образом акт проверки, ознакомлен ли с результатами проверки руководитель финансовой организации, получена ли им копия акта проверки. В связи с этим прокурор получает объяснения у руководителей проверенных организаций.

Прокурор проверяет наличие у должностного лица органа государственного контроля достаточных полномочий для оформления результатов проверки. Например, правом на составление протоколов об административных правонарушениях, предусмотренных ст. 15.27 КоАП РФ в соответствии с ч. 1, 2, 3 ст. 28.3 КоАП РФ в Федеральной службе по финансовому мониторингу (Росфинмониторинг) обладают следующие должностные лица:

руководитель Росфинмониторинга, его заместители;

начальник Управления организации надзорной деятельности Росфинмониторинга, его заместители;

начальники отделов Управления организации надзорной деятельности Росфинмониторинга, их заместители, иные должностные лица Управления организации надзорной деятельности Росфинмониторинга, уполномоченные осуществлять контроль и надзор за соблюдением законодательства о противодействии легализации (отмыванию) доходов, полученных преступным путем, и финансированию терроризма;

руководители межрегиональных управлений Росфинмониторинга, их заместители;

начальники отделов межрегиональных управлений Росфинмониторинга, их заместители, иные должностные лица межрегиональных управлений Росфинмониторинга, уполномоченные осуществлять контроль и надзор за соблюдением законодательства о противодействии легализации (отмыванию) доходов, полученных преступным путем, и финансированию терроризма Приказ Росфинмониторинга от 24.06.2009 № 141 «О должностных лицах Федеральной службы по финансовому мониторингу, уполномоченных составлять протоколы об административных правонарушениях» (зарег. в Минюсте России 28.07.2009 № 14428) // Рос. газ. 2009. 18 авг..

Существенным вопросом является обоснованность и законность применяемых к организациям мер ответственности за нарушения законов о противодействии легализации преступных доходов. Прокурор проверяет, соответствует ли примененная мера ответственности степени опасности выявленного правонарушения, надлежащим ли образом оформлено решение о применении мер ответственности, действовал ли орган государственного контроля и надзора в пределах своей компетенции.

При осуществлении надзора за исполнением законов о противодействии легализации преступных доходов прокурор проверяет законность и обоснованность привлечения юридических и должностных лиц к административной ответственности за совершение правонарушения, предусмотренного по ст. 15.27 КоАП РФ. Прокурору необходимо обратить внимание на следующие вопросы:

законность и обоснованность возбуждения дела об административном правонарушении, соблюдение сроков и порядка составления протокола об административном правонарушении, надлежащим ли лицом принято данное решение, отсутствие обстоятельств, исключающих производство по делу;

законность и обоснованность принятия решения о производстве административного расследования: имелась ли необходимость проведения процессуальных действий, требующих значительных временных затрат, надлежащим ли лицом принято решение о производстве административного расследования, соблюдение требований закона к определению о возбуждении дела об административном правонарушении и проведению административного расследования;

соблюдение сроков административного расследования;

соблюдение прав участников производства по делу, рассмотрение ходатайств;

полнота установления обстоятельств, подлежащих выяснению по делу об административном правонарушении, а именно: места и времени нарушения законодательства о противодействии легализации преступных доходов, виновности лица в его совершении и т.д.;